Mercantilización y desplazamiento

El argumento más frecuente contra la regularización de la propiedad es lo que algunos consideran como su principal ventaja: la incorporación de la propiedad informal al mercado formal. Para sus partidarios esto garantiza la fungibilidad y ofrece a los inversionistas una garantía de que pueden recuperar el valor de los préstamos garantizados mediante bienes raíces. Para sus detractores significa la conversión de las viviendas en bienes comerciales.

Las críticas a la regularización de la propiedad surgieron casi inmediatamente después de que se formulara el caso para apoyar los programas de autoayuda para la construcción de viviendas. Emilio ^{Pradilla (1983, p. 107)} argumentó que la regularización llevaría a intereses inmobiliarios a “desalojar a los ocupantes por la vía de la compra”, planteando anticipadamente las preocupaciones actuales sobre el “desplazamiento fomentado por el mercado” (^{Durand-Lasserve, 2006, p. 207}). Poco ha cambiado en las explicaciones ofrecidas en torno al desplazamiento: la necesidad de pagar impuestos sobre la propiedad y los gastos de escrituración, así como para el mejoramiento de la infraestructura y los servicios urbanos. Los inquilinos son sujetos de aumentos en la renta debido a que los propietarios les traspasan estos costos a ellos. La incorporación de los terrenos al mercado formal desata una suerte de “asalto de las clases medias” (^{UN-HABITAT, 2003, p. 35}) o la gentrificación (^{Payne, Durand-Lasserve y Rakodi, 2009, p. 449}). Los hogares de escasos recursos venden su terreno y migran hacia zonas más alejadas como resultado de estos “desalojos fomentados por el mercado” (^{UN-HABITAT, 2007, p. 126}).

Por consiguiente, los críticos sostienen que "la propiedad absoluta no es la mejor opción” para las personas de escasos recursos en las zonas urbanas (Durand-Lasserve, 2012, p. 53). La titulación de la propiedad debería desincentivarse (^{Payne, Durand-Lasserve y Rakodi, 2009}). En vez de ello, los enfoques graduales para la regularización evitarían las alzas repentinas de precios y disuadirían a los “oportunistas” de mayores ingresos. Los títulos de propiedad colectiva asignan prioridad a los aspectos colectivos sobre los individuales y “controlarán las transferencias, desincentivando la especulación” (^{Payne, 2002, p. 21}). La clave es proteger a los habitantes, no solo contra los "asaltantes oportunistas", sino también contra ellos mismos.

La base teórica de los argumentos en contra de la regularización de la propiedad fue elaborada por primera vez en los años setenta y ochenta por urbanistas de orientación marxista de América Latina. Como lo resumió ^{Burgess (1978, p. 1120)}, la regularización significaba "la penetración de las relaciones mercantiles a la tierra en áreas donde hasta no existían o donde estaban subdesarrolladas”. Lo anterior formó parte de una crítica más amplia de la autoconstrucción de viviendas: al reducir el costo de reproducción de la fuerza de trabajo industrial, la construcción de autoayuda mantenía los salarios bajos. El Estado toleró los asentamientos irregulares en terrenos con una ubicación desfavorable y de poco interés para los terratenientes. Con el tiempo, estos terrenos subirían de valor debido al trabajo invertido en la construcción e instalación de servicios urbanos (^{Alonso et al., 1980}). Con esta regularización, el Estado podría recuperar las inversiones en infraestructura mediante el cobro de impuestos, y los intereses sobre la propiedad/construcción podrían capitalizar los bienes valorizados (^{Pradilla, 1983}). Sin embargo, estos teóricos han subrayado que la regularización no produjo un mercado o una mercancía donde antes no existía.

Las críticas más recientes se basan en una vertiente diferente del pensamiento marxista para evocar una imagen de la informalidad como un fenómeno fuera del mercado. Los seguidores de esta corriente citan las opiniones de David Harvey sobre la “acumulación por desposesión”:

la mercantilización y la privatización de la tierra y la expulsión forzada de las poblaciones campesinas [que van de la mano de] la conversión de diversas formas de derechos de propiedad (común, colectiva, pública, etc.) en derechos de propiedad privada exclusivamente (^{Harvey, 2003, p. 144}).

Entonces, la formalización de los asentamientos irregulares (considerados como parte de los “bienes comunes urbanos”) ha sido descrita como una instancia de acumulación por “confinamiento y despojo” (^{Porter, 2011, pp. 117-118}). Un enfoque empírico en zonas urbanas de África refuerza esta idea, transfiriendo a la ciudad un aval de tenencia “tradicional” difundido mediante un discurso de "Africano/tradicional/bueno contra Occidental/nuevo/malo" (^{Whitehead y Tsikata, 2003, p. 101}; ^{Varley, 2010}). Así, las interpretaciones del otorgamiento de títulos de propiedad como un acto de despojo aportan argumentos poscoloniales/descoloniales al debate, fortaleciendo de este modo la tendencia a oponer un paraíso perdido de valores colectivos al pernicioso individualismo de la propiedad privada. El otorgamiento de títulos de propiedad implica el abandono forzado de un pasado comunal.

Equiparar la informalidad urbana con el comunalismo es empíricamente cuestionable, y plantear la distinción entre lo formal y lo informal en términos morales conlleva el riesgo de convertir a los residentes en un nuevo tipo de "nobles salvajes" (^{Varley, 2013}). Desde una perspectiva pragmática, no está claro por qué, si la intención es despojar, primero se otorgan los títulos de propiedad a la gente, ya que es más fácil y más barato desalojar a quienes carecen de derechos registrados. Ambas vertientes de crítica no han sido capaces de desarrollar una relación plenamente convincente de cómo se produce el desplazamiento. El argumento sobre el desplazamiento “fomentado por el mercado” se basa en la premisa de que los “asaltantes de la clase media” o los intereses comerciales tratarán de adquirir los bienes y que los residentes van a vender, pero estas parecen ser expresiones de una estructura lógica inexorable. Los argumentos que definen la regularización como el apoyo del Estado para la acumulación de capital han sido descritos como instrumentalistas y mecanicistas: el mercado es, simplemente, una entidad todopoderosa (^{de la Peña y de la Torre, 1993}; Varley, 2002; ^{Duhau, 2016}).

Empíricamente, los escasos ejemplos de desplazamiento como consecuencia del otorgamiento de títulos de propiedad son “poco convincentes” (^{Gilbert, 2012, p. x}). Aún si se observa gentrificación, es necesario distinguir entre el impacto de la regularización y el del mejoramiento urbano. Además, los desplazamientos subsecuentes a la exclusión de un programa de regularización de la propiedad en ocasiones se atribuyen al programa mismo, lo cual plantea cuestionamientos sobre si el otorgamiento de los títulos de propiedad ha “llegado demasiado lejos o se ha quedado corto” (^{Hirsch, 2011, p. 10}). No obstante, la literatura describe el desplazamiento como un resultado de la formalización “observado frecuentemente” (^{Durand-Lasserve, 2006, p. 212}). La creencia en el carácter evidente de los desplazamientos como una consecuencia de la regularización de la propiedad se ha convertido en una posición ortodoxa para quienes se consideran críticos del urbanismo neoliberal.

¿La regularización ha llevado al desplazamiento?

Las primeras expropiaciones para regularización se realizaron a finales de 1970, cuando se expropió una parte de las tierras a nueve ejidos del Estado de México para desarrollar proyectos de vivienda e industriales, así como para la regularización de la tenencia de asentamientos irregulares. En 1975, una de las primeras intervenciones de la CORETT fue la expropiación de tierras ejidales en el suroeste de la ciudad. Han pasado más de 45 años desde que la expropiación comenzó a ser utilizada para este propósito en la Ciudad de México, lo cual ofrece una oportunidad excepcional para observar las consecuencias a largo plazo. Otra oportunidad infrecuente se deriva de la elaboración por parte del gobierno del Distrito Federal de un índice de desarrollo social basado en microdatos censales disponibles a nivel de manzana para toda la superficie construida en 2005.

La clasificación de desarrollo social de las colonias expropiadas para regularización podría sugerir que los residentes originales han sido desplazados porque las colonias registran ahora valores correspondientes a áreas de clase media. Sin embargo, los resultados en la Tabla 1 y la Figura 1 muestran que casi todos (el 91%) las colonias regularizadas regularizadas caen en las categorías “muy baja” o “baja”, las cuales representan la mitad de todas las manzanas con viviendas en el Distrito Federal. Entonces, existen escasas evidencias que apuntan a que los resultados pudieran reflejar el arribo de nuevos residentes de la clase media como resultado de la gentrificación. Dado que el Distrito Federal es el núcleo de la Ciudad de México, con mayores niveles de desarrollo socioeconómico en general, parece poco probable que se obtuviera un resultado diferente si se realizara un ejercicio similar en el Estado de México.

Fuente: elaboración propia, basada en las categorías de Índice de Desarrollo Social por colonia (http://www.sideso.cdmx.gob.mx/documentos/EVALUA/2005/Mapa%20IDS%20por%20Colonia.pdf)

Nota: se incluye la colonia completa, incluso cuando solo una parte fue expropiada. Los componentes del índice incluyen la calidad y espacio de la vivienda, el acceso a servicios de salud y seguridad social, educación, bienes de consumo y servicios públicos (drenaje y energía eléctrica) (^{Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal, 2011, p. 39}).

Figura 1 Índice del Desarrollo Social por colonia, con áreas ejidales expropiadas para la regularizcion de la tenencia de la tierra. 

Para obtener pruebas adicionales, en 2012 volví a visitar cuatro colonias de la Ciudad de México y el Estado de México en el que había trabajado a principios de los años ochenta. Las Figuras 2 y 3 muestran la similitud de la colonia Lomas de San Agustín, en Naucalpan, entre hoy y 1982. La principal diferencia es el crecimiento en el número de viviendas de varios pisos y la aparición de varios conjuntos de departamentos en renta de unos tres o cuatro pisos: un producto de la construcción de vivienda para la siguiente generación por los dueños, o bien a consecuencia del fallecimiento de los dueños originales seguida de la venta de la propiedad por los herederos (^{Varley, 2010}). El incremento en la renta a través del tiempo es un aspecto bien conocido, pero los inquilinos y propietarios generalmente comparten antecedentes similares (^{Gilbert y Varley, 1991}); los conjuntos de departamentos en San Agustín no mostraron signos de ser rentados por residentes de un nivel socioeconómico más alto. Loma de la Palma, otro asentamiento expropiado en la década de los setenta, carecía de conjuntos de departamentos, probablemente porque está en la zona relativamente remota de Cuautepec, rodeada casi por completo por la Sierra de Guadalupe; una vez más, su apariencia no ha cambiado sustancialmente con respecto a la que tenía en los años ochenta.

Fuente: fotografía de la autora.

Figura 2 Lomas de San Agustín, Naucalpan, 1982. 

Fuente: fotografía de la autora.

Figura 3 Lomas de San Agustín, Naucalpan, 2012 

Otra área que volví a visitar, Jardines del Ajusco, a primera vista parecería coincidir con la visión apocalíptica de barrios cerrados de clase media-alta que están desplazando a los asentamientos irregulares. Muchas calles fueron cerradas y existen vigilantes que controlan el acceso. Sin embargo, la zona no sustenta la tesis del desplazamiento. La única colonia en la categoría "alta" en la Tabla 1 siempre había sido el dominio exclusivo de residentes de altos ingresos, incluyendo, en la década de los ochenta, a un ex regente del Distrito Federal y un ministro de la Suprema Corte. Estas personas, sin duda, se vieron atraídas por los terrenos grandes y de bajo precio ubicados en la ladera de una montaña con vistas panorámicas a la ciudad, y pudieron financiar sus propias soluciones al problema de los servicios urbanos.

El área final fue especialmente interesante: si algún barrio de la Ciudad de México iba a sufrir el fenómeno de desplazamiento inducido por la regularización de la propiedad, sería este. En la década de 1980, San Jerónimo Aculco era una combinación poco común de viviendas de bajos y altos ingresos. El asentamiento ocupaba 70 hectáreas en la esquina sudoccidental del Periférico, una ubicación particularmente favorable -de hecho, en los cincuenta el ejido había aportado terrenos para la cercana colonia de Jardines del Pedregal, uno de los barrios más lujosos de la ciudad-. La avenida Luis Cabrera, al norte, ya estaba bordeada por viviendas costosas, pero también había muchas casas de mala calidad, algunas construidas de adobe, algunas vecindades y algunos predios donde los ejidatarios todavía cultivaban maíz.

En los años transcurridos, el Periférico ha atraído desarrollos comerciales de alto nivel, lo que significa que las presiones para la reurbanización debían haber sido más fuertes aquí que en otras zonas. En efecto, algunas propiedades han sido renovadas, especialmente cerca del Periférico, donde se han construido edificios de departamentos y para oficinas. A pesar de estos cambios, San Jerónimo sigue siendo una zona mixta donde contrastan diferentes tipos de vivienda.

En una encuesta realizada en 2015 se preguntó a los residentes cómo habían adquirido su propiedad y los cambios en la zona.² Uno de cada diez reportó un aumento de la población, y una proporción similar comentó el aumento del valor de las propiedades. Para algunos, el hecho de que los recién llegados fueran de una clase social más alta fue bienvenido, ya que implicó la llegada de “personas menos problemáticas”, más empleos y “el desarrollo”; para otros, significó cambios en las tiendas locales, precios más altos y diferentes “formas de ser”. La queja más común -planteada por uno de cada tres encuestados- fue el insuficiente suministro de agua, que se atribuía a los nuevos edificios de oficinas y departamentos; pero casi esta misma proporción se quejó del aumento del impuesto predial, atribuido por un encuestado al incremento en el valor de la propiedad (aunque las autoridades fiscales afirman que están contemplados enclaves de diferente valor dentro de la colonia, y también se consideran la edad, el tamaño y la calidad de las viviendas). Una persona opinó que el alza en los impuestos estaba obligando a las familias a dejar la zona.

Estos cambios llevan el sello distintivo de la gentrificación, pero no significan que la regularización de la propiedad fuera la causa del desplazamiento. La Tabla 2 y la Figura 4 muestran cómo y cuándo fueron adquiridas las 210 propiedades ocupadas por propietarios encuestados. Dos de cada cinco fueron adquiridas como terreno: probablemente del ejido en la mayoría de los casos, lo que indica que los propietarios originales han resistido las presiones del mercado. Además, la Figura 4 no muestra un despunte en las ventas de vivienda después de la expropiación de 1980. Se presentó un aumento dramático mucho más tarde, lo cual posiblemente refleja la influencia de la política del Bando Dos en las delegaciones políticas periféricas. Estos resultados coinciden con los obtenidos anteriormente, que muestran que la tasa de cambio de propietario en el mercado de la vivienda sigue siendo baja después de la regularización (^{Varley, 2000}; ^{Ward, 2012}).

Fuente: Encuesta de propietarios-habitantes (N = 210).

Figura 4 San Jerónimo Aculco: año y forma de adquisición de la propiedad. 

La naturaleza heterogénea de San Jerónimo Aculco lleva a su asignación a la categoría “media” de desarrollo social: uno de trece barrios incluidos en esta categoría (Tabla 1). Si esta es la mejor evidencia disponible de la gentrificación en áreas regularizados en la Ciudad de México, representa un sustento endeble a la tesis del desplazamiento como consecuencia de la regularización de la propiedad, y menos aún cualquier sugerencia de que esta regularización pretende incorporar las áreas regularizadas al mercado inmobiliario. Han existido otros mecanismos mucho más simples para el acceso del capital a tierra ejidal desocupada, como la permuta mediante la que San Jerónimo Aculco entregó tierras para Jardines del Pedregal.

¿Los residentes quieren obtener títulos de propiedad?

Si son escasas las evidencias en apoyo a la tesis de que la regularización tiene por objeto incorporar los asentamientos irregulares al mercado de los bienes raíces, no puede decirse lo mismo de sus usos con fines políticos (^{Melé, 1988}; ^{Varley, 1998}). No obstante, una pregunta que rara vez surge en relación con la regularización de la propiedad como estrategia política es ¿por qué es eficaz? La respuesta más probable es que los residentes ya eran partidarios de los valores de la propiedad privada y la tenencia de la vivienda.

El hecho de que los residentes aceptaron gustosos la regularización de la propiedad fue evidente cuando pedí por primera vez sus opiniones en la década de 1980. Una frase muy repetida era “ya somos dueños”: la regularización confirmó la legitimidad de su propiedad. El mensaje nunca varió en las investigaciones subsecuentes; sin embargo, un estudio en Guadalajara a finales de la década de 1990 ofreció una oportunidad para explorar las razones de esta respuesta. El trabajo de campo incluyó dos encuestas sociales y grupos de discusión en cuatro colonias, dos de ellas en tierra ejidal: Los Encinos, un sentamiento creado hacía menos de 10 años, y San Mateo, que data de fines de los años cincuenta (se usan seudónimos). Una encuesta realizada entre mujeres propietarias y una sesión de discusión (con grupos de hombres y mujeres por separado) aportó los puntos de vista de los propietarios sobre la regularización de la propiedad. En San Mateo, la mayoría ya tenía escrituras, pero en Los Encinos todavía no se había realizado la regularización.

La Tabla 3 resume las respuestas a la encuesta. Menos del 2% de los entrevistados se quejaron de tener que pagar los cargos de regularización o el impuesto predial. En los grupos de discusión, Roberto (Los Encinos) se quejó de que “la escritura sirve para pagar los impuestos, para eso es lo que sirve la escritura”, pero nadie más mencionó este aspecto. En México, los impuestos prediales a menudo se aplican después de haber instalado los servicios, pero antes de la regularización de la propiedad (^{Durand, 1983}; ^{Varley, 1989}). Los comprobantes de pago de impuestos incluso han sido reconocidos por CORETT como uno de los medios para demostrar la posesión.

La mayoría de los encuestados considera que la regularización de la propiedad es un cambio favorable. Aunque muchos no dijeron por qué, el 27% de los encuestados en San Mateo y el 47% en Los Encinos mencionaron la seguridad de la tenencia de la tierra; el 35% y el 28%, respectivamente, mencionaron el reconocimiento como propietarios (Figura 5).

Fuente: Encuesta de propietarios-habitantes, Guadalajara.

Figura 5 Escrituras como símbolo de seguridad y propiedad auténtica.  

La "seguridad de la tenencia" significaba disfrutar de la protección de la ley. Como lo mencionó Francisco en Los Encinos, “ya es tuya 100% ¿Quién te la quita? Tienes el comprobante en tu mano, es el poder tuyo”. La respuesta más frecuente fue “[ellos] ya no te la pueden quitar”, pero ¿quiénes son “ellos”? Resulta que “ellos” son personas que ocupan la vivienda temporalmente, ya sea como arrendatarios o porque se les ha prestado la casa (como un favor o mientras el propietario está ausente). Como mencionó Rodolfo, si rentas una propiedad sin escrituras “tiene que ser de mucha confianza, porque no hay escrituras… puede ponerla a nombre del que está viviendo ahí”. Entonces, las amenazas que preocupan a los residentes no provienen tanto del Estado o de los grandes capitales, sino son de índole más cercana (^{Varley, 2000}).

La otra razón principal para valorar la regularización de la propiedad es lo que podemos llamar “tenencia auténtica” (Figura 5). El título de propiedad otorga “valor” a la vivienda, pero no necesariamente un valor económico. En Los Encinos, Pancho comentó que “sin escrituras, no tiene valor la casa”, a lo cual alguien respondió “sí vale, si sabes que es tuya”. En San Mateo, Adolfo mencionó que “el que no tiene escrituras está construyendo en baldío”. Tener valor también significa “ser valiente”, y los participantes atribuyeron una dimensión moral al título de propiedad. Lo anterior se reflejó en comentarios acerca de “ser legítimamente dueño”, “tener derecho”, “sería lo más correcto”, e incluso se benefician de “una legalización formal”.

Los debates acerca de la política de regularización de la propiedad se centran en la función, y los participantes en la investigación ciertamente mencionaron las consecuencias prácticas; sin embargo, la Tabla 3 muestra cuánto peso se asigna al ideal de la pertenencia. Las diferentes dimensiones de la pertenencia no son independientes. La Figura 6 revela la superposición entre las ideas acerca de la seguridad o la capacidad de venta y las preocupaciones morales acerca de la identidad de la persona como el propietario legítimo y sobre la autenticidad de la propiedad -sobre la propiedad como “lo decente” - (property as “propriety”] (^{Rose, 1991, p. 223}). El ejemplo más claro de la propiedad como símbolo de decencia proviene de Margarita, quien afirma que sus escrituras son como su certificado de nacimiento, sin las cuales ella “no es nadie”. La propiedad no es solo “un conjunto de derechos”: significa tener un lugar reconocido en el mundo, una posición en la jerarquía social como individuo autónomo y soberano (^{Davies, 1998, p. 147}; ²⁰⁰⁷). El dueño de una propiedad no es simplemente un(a] cualquiera: un término que, en el caso de las mujeres, también apunta a cuestiones de decencia sexual (^{Varley, 2010}).

Fuente: Grupo de discusión de mujeres, Los Encinos. Nota: se omitieron otras preguntas planteadas por Maribel.

Figura 6 Las escrituras como valor funcional e ideal.  

El entusiasmo de los residentes sobre la regularización de la propiedad también muestra un profundo reconocimiento de la permanencia en el lugar como un valor positivo y, por el contrario, un rechazo normativo de la movilidad. Ellos utilizan la frase “andar rodando” para expresar su disgusto sobre tener que rentar o compartir la vivienda con familiares, y expresan su satisfacción con la propiedad de la vivienda en términos de arraigo: “está uno firme, ni quien lo mueva… Haga de cuenta que planta un árbol, aquí te quedas.”

Estas descripciones narrativas de la vivienda en términos de movilidad y arraigo demuestran, además, que los conceptos son más complejos que lo sugerido por las recientes celebraciones de movilidad. Andar rodando es sufrir una movilidad no deseada, lo cual no debe interpretarse a la letra sino en términos de la amenaza de desalojo. Al mismo tiempo, y paradójicamente, esto significa la falta de movimiento, en el sentido de progreso, la incapacidad para desarrollar su propia narrativa (compartida) de la vivienda: correr para quedarse en el mismo sitio. Quienes posteriormente se convirtieron en propietarios relatan sus experiencias de manera tal que se sienten liberados del estancamiento en movimientos circulares, lo que les dio capacidad de hacer lo que desean, aunque sea dando pequeños pasos.

En este sentido, son pertinentes dos comentarios. En primer lugar, el rechazo a la movilidad metafórica no significa que las personas tolerarían que se les impidiera moverse, como lo demostró el fracaso de las restricciones a la venta de viviendas sociales en México. En segundo lugar, existen evidencias crecientes de que la muerte del propietario original sin un testamento de por medio está conduciendo a una “nueva informalidad” (^{Varley, 2010, p. 92}). Sería un error interpretar estos aspectos como falta de interés en la regularización de la propiedad: la gente quiere el reconocimiento público de la propiedad, cualesquiera que sean los acuerdos privados.