Introducción

A veinte años de la celebración de las reuniones del Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) en México en el año 2002, en este documento se hace un breve recuento de los orígenes, la evolución y el futuro de APEC, así como de la organización de las reuniones de APEC en México en el año 2002. Se explica la motivación de México para ser sede del Foro, se señalan las prioridades que tuvo México como organizador, así como algunos de los resultados obtenidos. A manera de conclusión se hacen también algunas breves reflexiones y sugerencias, esperando que México pronto vuelva a ser sede del Foro ya que está en falta con los demás miembros.

Antecedentes y evolución de APEC

Cuando México negoció el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) a inicios de los años noventa, con el apoyo de Estados Unidos ingresa a APEC a finales de 1993 y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 1994. Es durante el sexenio del presidente Salinas de Gortari cuando México decididamente apuesta por los mercados globales y por la participación de México en nuevos foros internacionales.

El Mecanismo de Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC) surgió en el año 1989, en gran medida como catalizador de la híper-globalización de los mercados internacionales y la creciente inserción de China en la escena global. Los doce miembros fundadores de APEC son un grupo de seis países miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) colindantes con la cuenca del Pacífico (Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia), más Estados Unidos y sus cinco socios estratégicos en el océano Pacífico como son Australia, Canadá, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelandia. En 1991 se suman China, Hong Kong y Taiwán (éste llamado Taipei-chino en APEC). México fue admitido en 1993, Chile accedió en 1994, mientras que Perú, Rusia y Vietnam fueron aceptados en 1998. A partir de ahí prevalece una moratoria para nuevas membresías, contándose hoy con 21 miembros. Desde 1993, año con año se reúnen los líderes de APEC, salvo el de Taiwán por sus diferencias políticas con China.

El APEC ha reunido desde su inicio a economías en desarrollo y economías desarrolladas, y se encuentra fuertemente anclado en ASEAN. El APEC es un proceso evolutivo, orientado por sus objetivos liberalizadores del comercio y la inversión, apoyado por una serie de acciones y programas en materia de cooperación económica que le permiten moverse en la dirección deseada.

México fue admitido durante la Cumbre de APEC en Blake Island, en Estados Unidos, e inició sus actividades regulares en el año 1994, cuando Indonesia hospedó las reuniones que culminaron con el lanzamiento de los Objetivos de Bogor (The Bogor Goals), que comprometían de manera no vinculante a las economías miembro de APEC para lograr el libre comercio y la libre inversión en la región para el año 2010 en el caso de las economías desarrolladas y para el año 2020 en el caso de las economías en desarrollo.

A partir de 2020, APEC adopta en Indonesia la Visión de Putrajaya, que busca asegurar que Asia Pacífico se mantenga como la región más dinámica e interconectada del mundo, manteniendo un comercio e inversión libres, transparentes y no discriminatorios. Se reafirma el apoyo a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el compromiso de seguir avanzando en los Objetivos de Bogor, buscando la mayor integración de Asia Pacífico incluso mediante el desarrollo del área de libre comercio de Asia Pacífico. La visión se propone fortalecer la infraestructura digital, facilitar el flujo de información, reducir la brecha digital y fortalecer la confianza en las transacciones digitales. Se buscará mejorar la calidad del crecimiento, de manera incluyente, fortaleciendo los recursos humanos y la cooperación económica, atendiendo los retos ambientales, incluyendo el cambio climático.

El APEC hasta el día de hoy continúa siendo un gran entusiasta del libre comercio, y sus miembros así lo han demostrado por ser economías en su mayoría que están integradas a la economía global y que han logrado altos niveles de liberalización de su comercio y su inversión, aunque mantienen ciertos sectores altamente sensibles aún protegidos. APEC no es en sí mismo un tratado de libre comercio, aunque hacia su interior existen numerosos acuerdos comerciales (entre otros el TMEC, ASEAN, CPTPP y RCEP, siendo que la Alianza del Pacífico incluye a Colombia, que no es miembro de APEC).

El APEC se traza ambiciosas metas de liberalización del comercio y la inversión, las cuales son implementadas voluntariamente con base en la presión de los pares, es decir a través de la revisión minuciosa por el grupo de los avances de cada país. Todas las decisiones en APEC son tomadas por consenso. APEC es un foro de cooperación informal que no cuenta con una constitución como organismo internacional, lo que le ha dado un carácter informal especial, logrando reunir año con año a los líderes de las economías miembro. APEC no es un organismo vinculante, sus decisiones se toman por consenso y no están sujetas a un mecanismo de solución de diferencias.

En APEC sus miembros se consideran economías y no países (como se hace en la OMC al hablar de territorios aduaneros), para evitar caer en discusiones sobre soberanías, por lo que pudieron ser admitidos China junto con Hong Kong y Taiwán en 1991. Por ser un foro que trata de la cooperación económica, se evita tratar formalmente asuntos políticos y de seguridad.

Aunque la temática del diálogo de APEC ha sido de cooperación económica, ha existido desde su inicio un trasfondo estratégico de acercamiento e integración con la región, propiciando estabilidad y crecimiento económico. Para Estados Unidos, al menos hasta antes de la administración de Donald Trump, APEC ha sido un instrumento para influir en la apertura de mercados y avanzar sus intereses económicos ganando espacio, mientras que APEC ha servido para sus miembros para atraer a Estados Unidos como contrapeso de la gran influencia de China en la zona.

Ante la corriente proteccionista actual prevaleciente en Estados Unidos, China ha aprovechado para tomar el liderazgo en la apertura a nivel regional, logrando consolidar la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), mientras que Estados Unidos se ha retraído, habiendo abandonado el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) que había logrado negociar en gran medida bajo sus propios términos. Prevalece hasta el día de hoy una parálisis comercial en Estados Unidos, dominado por fuertes tendencias proteccionistas.

Las reuniones cumbre de APEC, conocidas como Reuniones de los Líderes Económicos de APEC (AELM, por sus siglas en inglés) son atendidas por los jefes de gobierno y Estado, excepto en el caso de Taiwán, el cual queda representado sólo hasta nivel ministerial. Para la AELM, año con año de manera protocolaria se invita a Taiwán para que atienda la reunión, pero bajo un acuerdo tácito el líder taiwanés se disculpa y designa en su lugar a un representante, quien no es funcionario de gobierno sino un personaje de la vida pública taiwanesa.

China ingresa en APEC con la expectativa de que la liberalización y la cooperación traerían un mayor ejercicio democrático hacia su interior. Rusia ingresa en APEC en un momento en que se buscaba integrarla al mundo occidental, para que dejara de ser una amenaza en el ámbito político y militar. Sin embargo, Rusia se apropió de Crimea y amenaza territorialmente a Ucrania, a la vez que China se apropió arbitrariamente del mar del Sur de China y amenaza a Taiwán, eventos que han generado una gran tensión con las potencias regionales y europeas. Los conflictos provocados por Rusia y China con sus políticas territoriales expansionistas, al igual que las tendencias proteccionistas en Estados Unidos, podrían ser muy disruptivas para la continuidad de APEC.

El APEC tiene tres observadores oficiales que participan en las reuniones de APEC de manera continua: el Secretariado de ASEAN, el Consejo para la Cooperación Económica del Pacífico (PECC), y el Secretariado del Foro de las Islas del Pacífico (PIF, por sus siglas en inglés). APEC es una especie de OCDE flotante en la cuenca del Pacífico, pero sin carta constitutiva y con un secretariado de mucho menor tamaño. Otros satélites de APEC son ABAC, su consejo asesor empresarial, y el Consorcio de Centros de Estudios de APEC que opera en distintas universidades alrededor de la cuenca del Pacífico.

El APEC desde sus inicios tiene dos grandes apartados temáticos. Por un lado, la “Liberalización y facilitación del comercio y la inversión” (TILF, por sus siglas en inglés) y por otro la “Cooperación económica y técnica” (ECOTECH, por sus siglas en inglés). En materia de liberalización, para avanzar en el logro de los objetivos se han utilizado los Planes Individuales de Acción (IAP, por sus siglas en inglés), que son voluntarios y presentados recurrentemente por cada miembro y revisados conjuntamente por todos los demás bajo un mecanismo de “revisión de los pares”, y que especifican cómo la economía miembro pretende liberalizar su comercio e inversión en temas como aranceles, servicios, inversiones, normas, aduanas, propiedad intelectual, competencia, desregulación, normas de origen, solución de controversias, movilidad de personas de negocios, etc., es decir todos los temas que normalmente se tratan en acuerdos comerciales pero que en APEC adquieren un carácter voluntario y unilateral.

En materia de ECOTECH, se trata de avanzar en temas que apoyan la liberalización y el desarrollo económico, como son recursos humanos, energía, salud, telecomunicaciones, turismo, transporte, océanos, deforestación, ciencia y tecnología, pequeñas y medianas empresas, género, anticorrupción, telecomunicaciones, infraestructura, entre otros varios. La agenda ECOTECH siempre ha sido una exigencia de las economías de ASEAN como condición para avanzar en la agenda liberalizadora y poder aprovechar cabalmente los beneficios de la liberalización.

Al inicio de cada año, el país anfitrión anuncia sus temas prioritarios de manera congruente con los objetivos de APEC y sujeto a la aprobación de los miembros. A lo largo del tiempo, dependiendo de cada país anfitrión y de la temática de coyuntura, se han incluido en las discusiones temas como financiamiento de las micro y pequeñas empresas, desarrollo económico sustentable y equidad de género. Igualmente se han sostenido diálogos con actores de la sociedad civil. No han estado ausentes las reuniones de parlamentarios como socios importantes de la evolución de APEC.

APEC ha tenido como misión central diseminar los beneficios de la apertura comercial, brindando una cooperación económica que busca resolver los problemas derivados de la globalización y el cambio estructural, sirviendo como foro para el diálogo con el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y el sector académico. APEC ha sido un vehículo importante para facilitar la adopción de las políticas de liberalización, al propiciar la inclusión y la atención a los efectos colaterales de la globalización.

Celebración de APEC en México en el año 2002

En la Cumbre de Malasia en el año 1998, el presidente Ernesto Zedillo dio un paso muy importante para México como miembro comprometido y responsable de APEC, ofreciendo a México como sede de la celebración de las reuniones para el año 2002, lo que caía claramente fuera de su sexenio (1994-2000). No era posible hacerlo antes puesto que ya estaban ocupadas las fechas previas, por lo que sin saberlo le legaría un gran evento al presidente Vicente Fox (2000-2006).

El compromiso de celebrar las reuniones de APEC en el año 2002 fue muy bien recibido por el presidente Fox, muy interesado en que México fuera anfitrión no sólo de las reuniones de APEC sino de otras muchas también. Uno de los objetivos del sexenio de Fox fue buscar un mayor protagonismo de nuestro país en los principales foros multilaterales, por lo que además de la Cumbre de APEC, se organizaron importantes reuniones multilaterales durante su sexenio, como fueron la Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (2003), la Cumbre Extraordinaria de las Américas (2004) y la Cumbre de América Latina con la Unión Europea (2004).

El presidente Fox tomó posesión de su cargo el 1º de diciembre del año 2000, por lo que había un año escasamente para prepararse para organizar las más de 100 reuniones que se llevarían a lo largo del año 2002 en México, que incluían reuniones a nivel de grupos y comités de trabajo en diversos temas de liberalización y facilitación del comercio y la inversión (TILF), y de cooperación económica y técnica (ECOTECH), Reuniones de Altos Funcionarios (SOM), Reuniones de Ministros y, al final del año, la Reunión de Líderes Económicos de APEC (AELM, por sus siglas en inglés). La reunión de líderes es la que cierra el año, cuando se adopta una declaración que reconoce los logros obtenidos durante el año y lanza nuevas iniciativas hacia el futuro, y que va precedida de una reunión conjunta de Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio que también cierra con una declaración.

La Secretaría de Economía ha sido por ley la responsable de los temas de liberalización y facilitación del comercio y la inversión, y la Secretaría de Relaciones Exteriores ha sido la encargada de la coordinación de los temas de cooperación económica y técnica, por lo que la coordinación entre estas dos dependencias era fundamental para llevar a buen puerto la realización de las reuniones en 2002.

Tradicionalmente la Secretaría de Relaciones Exteriores era la responsable de llevar la titularidad de la representación de México ante APEC, por lo que le correspondía la representación ante el SOM, mientras que la Secretaría de Economía, que antes del sexenio de Fox era conocida como la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (secofi), tomaba la silla adicional junto al representante ante el SOM, para atender los temas comerciales de acuerdo con los lineamientos de la Secretaría de Economía, de manera congruente con los demás frentes comerciales del país y así evitar abrir boquetes en la política comercial o hacer compromisos que no fueran congruentes con la política de negociaciones comerciales internacionales y de apertura del país.

En medio de los trabajos preparatorios para la celebración de APEC, en el año 2001 el Secretario de Economía le propuso al Secretario de Relaciones Exteriores que se estableciera una copresidencia para la celebración de las reuniones, al estilo de lo que sucedió en el caso de Japón en el año 1995 cuando el METI (ministerio responsable de los temas de comercio e industria de su país, similar a la Secretaría de Economía) compartió la presidencia de las reuniones junto con el mofa (la contraparte de nuestra cancillería), para que a la hora de tratar los temas de comercio quien presidiera el foro fuera la Secretaría de Economía.

Sin embargo, ocurrió algo imprevisto, pues la cancillería insistió en presidir ella sola el Foro en su conjunto. Ante la insistencia de la Secretaría de Economía, a nivel presidencial se decidió que fuera la Secretaría de Economía la encargada de organizar y presidir todos los trabajos de APEC en el año de México en 2002, lo que es un reflejo de que, para México, la importancia central de APEC es el tema comercial y no el de cooperación. A raíz de aquello, hasta hoy en día es la Secretaría de Economía la encargada de llevar la representación ante APEC, incluyendo ante el SOM. Lo anterior no ha querido decir que la Cancillería se hubiera apartado de las discusiones del Foro, sino que la Secretaría de Economía presidiría y coordinaría la participación de México por la importancia comercial que tiene la región, lo que se mantiene hasta el momento.

Antes de la celebración de APEC 2002, los altos funcionarios (también conocidos como los SOM de cada país) tradicionalmente habían sido los sub-secretarios encargados del área de Asia Pacífico en la cancillería, como fueron el embajador Sergio González Gálvez y posteriormente el embajador Carlos de Icaza, ambos durante el sexenio de Ernesto Zedillo. Durante tal sexenio hubo dos cancilleres, el primero fue José Ángel Gurría y posteriormente Rosario Green, mientras que el Secretario de Economía fue el Dr. Herminio Blanco. A inicios del mandato del presidente Fox el canciller mexicano fue el Dr. Jorge Castañeda Gutman y el Secretario de Economía fue el Dr. Luis Ernesto Derbez. Inmediatamente después de la celebración de las reuniones de APEC en México, y en parte como consecuencia de ello, el Dr. Derbez pasaría a ser el canciller mexicano a inicios de 2003.

Faltando medio año para iniciar las reuniones, la Secretaría de Economía se dedicó a prepararlas. Para ello, en la Secretaría de Economía se formaron dos equipos, uno temático a cargo del autor de este artículo, quien pasó a ser el SOM de México en medio de ese año y que el año siguiente sería el presidente de la Reunión de Altos Funcionarios (SOM). El otro grupo sería el que se encargaría de los temas de la logística, seguridad y protocolo.

Una de las primeras tareas a realizar era escoger cuidadosamente las sedes de las distintas reuniones a llevarse a cabo durante el año. Normalmente se organizan cuatro SOM que van precedidas de las reuniones de comités y grupos de trabajo en distintos temas tanto de las áreas TILF como ECOTECH. La primera reunión del SOM en el año es informal y preparatoria para establecer las prioridades y organizar las reuniones sucesivas. La reunión del SOM es el brazo ejecutor de la agenda del Foro.

La Secretaría de Economía contaba con un cuerpo de funcionarias y funcionarios bien entrenados, que se habían encargado de llevar la temática de comercio e inversión y de acompañar los temas de cooperación económica y técnica de APEC desde el año 2005, cuando Zedillo llegó a la Presidencia. Las dependencias encargadas directamente de sus temas de cooperación económica y técnica también contaban con funcionarios encargados de APEC que habían acumulado bastante experiencia. Fueron éstos los funcionarios que participaron en la organización temática en el año 2002, recibiendo apoyo del Secretariado del Foro, que se ubicaba en Singapur.

Se trataba de la elaboración y negociación de los documentos que emanaban de las distintas reuniones a lo largo del año, un trabajo bastante laborioso de conciliación con todos los miembros. Quizás lo más complejo era llegar a las declaraciones de los Ministros y de los Líderes, pues muchas veces había divergencias importantes de opinión entre los miembros, por lo que se requería llegar a un lenguaje satisfactorio para todos.

Para la organización logística se conformó un grupo que dependía de la oficina del Secretario de Economía, a quien se le encargó asegurarse de que se tuvieran todos los arreglos logísticos necesarios para que las reuniones transcurrieran de manera satisfactoria, como el transporte, hospedaje y arreglo de salones de reuniones. Para la parte de seguridad se contó con el apoyo invaluable del Estado Mayor Presidencial a lo largo del año, en especial durante la reunión cumbre que se celebró en Los Cabos.

Durante el año de México en 2002 se celebraron las siguientes reuniones ministeriales (hubo otras llevadas a cabo en otros países):

Para ubicar la localidad idónea de la Cumbre de Líderes, era necesario un lugar que tuviera suficientes hoteles y salones del tamaño apropiado para llevar a cabo las reuniones, lo que se tenía en Los Cabos, Baja California Sur, entre otras localidades que también contaban con una gran cantidad de hoteles y salones. Había que albergar a 21 jefes de Estado o de gobierno con sus equipos de trabajo y de seguridad (o su representante en el caso de Taiwán) y tener las instalaciones adecuadas para llevar a cabo las reuniones.

Una de las alternativas era efectuar la Cumbre en Puerto Vallarta; sin embargo, ésta no contaba con salones lo suficientemente amplios en aquel momento para sostener las reuniones, por lo que fue descartada para la reunión de líderes, pero sí fue sede de la Reunión de Ministros de Comercio en mayo de 2002. Durante la celebración de la Cumbre, el ciclón Kenna se aproximaba peligrosamente a Los Cabos en dirección de Sur a Norte, cuando la naturaleza tuvo un comportamiento caprichoso, pues ante la inminente llegada del ciclón a Los Cabos, cuando se planeaba trasladar toda la Cumbre a otro lugar lejos del ciclón, éste dio un giro brusco hacia las costas de Jalisco para irse a estrellar precisamente en Puerto Vallarta y dejar en paz a Los Cabos. Sin embargo, derivado de los fuertes vientos, la carpa donde se celebraría la cena de líderes sufrió daños irreparables, por lo que hubo que improvisar otro lugar para la cena en uno de los hoteles del centro turístico, debiéndose reducir la escala de la misma.

La Reunión Cumbre de Líderes de APEC o AELM se llevó a cabo satisfactoriamente en el centro turístico de Los Cabos los días 26 y 27 de octubre. Entre los líderes que estuvieron presentes: el de China Jiang Zemin, el de Rusia Vladimir Putin, el estadounidense George W. Bush, el singapurense Goh Chock Tong, el malasio Mahatir bin Mohamad, el chileno Ricardo Lagos, el peruano Alejandro Toledo, el canadiense Jean Chrétien, el japonés Junichiro Koizumi, el australiano John Winston Howard, la neozelandesa Helen Clark, el coreano Kim Daejung, y la indonesa Megawati Sukarnoputri, entre otros.

Los trabajos de APEC México 2002 estuvieron sustentados en la agenda de APEC para la liberalización y facilitación del comercio y la inversión, y para la cooperación económica y técnica, reconociendo su complementariedad y soporte mutuo. Bajo el liderazgo de México, la temática se centró en la “Expansión de los Beneficios del Crecimiento y Desarrollo Económicos - Realizando la Visión”. Bajo este tema, las actividades de APEC estuvieron orientadas a:

Reconociendo que la credibilidad de APEC depende en gran medida de la capacidad para cumplir con las expectativas que se generan en torno a su proceso, la implementación fue un elemento central de APEC México 2002.

Durante el año se asumieron importantes compromisos para implementar un número considerable de iniciativas, principalmente en las áreas de liberalización y facilitación del comercio y la inversión, y antiterrorismo y crecimiento económico.

Asimismo, se reforzaron los mecanismos de monitoreo y evaluación en contribución a la efectiva implementación de los compromisos de APEC y la realización de sus objetivos.

El propósito de extender los beneficios de la globalización a todos los sectores de la población fue el impulso de diversos esfuerzos encabezados por México a fin de fortalecer la capacidad del mecanismo de generar resultados concretos para nuestras comunidades.

Un importante resultado de APEC México 2002, consistió en el reconocimiento de la prosperidad compartida y equitativa como objetivo último de APEC, destacándose el papel central de la liberalización y facilitación del comercio y la inversión, complementado por la cooperación económica y técnica para alcanzar dicho objetivo.

Algunas conclusiones

Desde 2002 México no ha vuelto a ser sede de APEC, mientras que otros países lo han sido dos o tres veces, por lo que estamos en grave falta. Esto debería corregirse, aunque sería casi un milagro que eso sucediera en este sexenio con un Gobierno que no ha mostrado interés en los foros internacionales.

México debe contribuir a la estabilidad y la seguridad regional impulsando la integración como una manera central de mitigar diferencias geopolíticas. Hacia el futuro, el gran dilema de APEC es si podrá permanecer relevante no obstante las grandes fricciones a nivel geopolítico que ocurren entre las grandes potencias globales que además son miembros de APEC.

México debe utilizar al APEC para abrir mercados y atraer cadenas de valor. Es forzoso que México vuelva a ser sede de APEC, lo que lo podría posicionar como impulsor de una globalización incluyente. Es preciso que México vuelva a ser sede de APEC, como miembro comprometido con la integración y la cooperación en la región de Asia Pacífico.