Introducción

Este artículo analiza dos experiencias participativas en el contexto regional y en el periodo dominado por gobiernos progresistas (2003-2015), particularmente en Argentina (Frente contra la Pobreza) y Bolivia (Coordinadora Nacional para el Cambio, CONALCAM). La hipótesis básica se apoya en el vínculo consistente entre una mayor apertura a la participación social (en modalidades diversas) y sus efectos en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos (mayor bienestar). La pregunta es hasta dónde aquella participación ciudadana supone una democratización del poder y concomitantemente aumenta su incidencia en la definición de las políticas públicas. Precisamente en los dos casos que se presentan, hubo -con diferentes modalidades, grados, intensidad y profundidad-, una incorporación de la voz de los movimientos sociales a la definición de prioridades en el campo de las políticas públicas. Asimismo, de manera convergente, se presume la constitución de coaliciones (más o menos formalizadas), orientadas a mejorar el bienestar de importantes segmentos de la población en ambos países sudamericanos.

El artículo se estructura de la siguiente manera: a) un primer apartado pone en consideración algunos conceptos sobre la democracia representativa, sus alcances y limitaciones; b) un segundo donde desarrolla ambos casos en los respectivos contextos sociopolíticos en Argentina y Bolivia; c) un tercer apartado analiza las rutas democratizadoras, es decir, de qué manera se incorporó la participación social en las decisiones de políticas en ambos países; d) en el cuarto, se da cuenta de las limitaciones y contradicciones generadas en los procesos participativos, y e) en el quinto apartado se ensayan algunas conclusiones preliminares.

La selección de estos dos casos -en Argentina, Frente contra la Pobreza, y en Bolivia, Coordinadora Nacional para el Cambio, CONALCAM- permitirá observar el grado de inclusión de las propuestas e iniciativas provenientes del campo popular (movimientos sociales) en la definición de las políticas públicas y su relevancia en términos de mayor democracia participativa.

La articulación de las élites políticas con los movimientos sociales ha sido un asunto abordado de manera atenta desde corrientes diversas, y no necesariamente convergentes, tanto en tiempos del autoritarismo represivo como en los contextos de la recuperación democrática. Considerados los movimientos sociales como socios estratégicos por las formaciones políticas de izquierda o progresistas, no es casual la observación de alianzas -fueran circunstanciales o más duraderas- con una función de resistencia y oposición (en periodos autoritarios o de implantación del modelo neoliberal) o, por el contrario, con finalidad colaborativa en contextos democráticos.

La primera ola progresista del siglo XXI inaugurada en 1999 con la conquista electoral del Movimiento V República de la mano de Hugo Chávez Frías en Venezuela, y extendida con varios gobiernos de izquierda o centroizquierda en la región, abrió un horizonte renovado de potencial colaborativo y convergencia estratégica entre las élites partidarias denominadas progresistas (en ejercicio del poder político) y los actores sociales.

En este marco histórico se tratará de aportar elementos convincentes y evidencias acerca de la apertura de canales participativos (informales o formalizados y de carácter vinculante) que contribuyen a mejorar el bienestar de la población, habilitando un mayor involucramiento ciudadano en los asuntos públicos. Las siguientes reflexiones se inscriben en el marco investigaciones del autor referidas a las Coaliciones Probienestar en América Latina, en perspectiva comparada, que plantean la verosimilitud de pactos o alianzas entre movimientos sociales y gobiernos progresistas (en buena parte de América Latina y durante los primeros quince años del presente siglo), como una de las variables explicativas en la reconfiguración de las matrices de bienestar. Aun cuando son escasos los estudios referidos a la relación entre partidos políticos -particularmente los que ejercen el gobierno- y los movimientos sociales, algunas investigaciones acerca de las prácticas políticas en la denominada era progresista han aportado perspectivas relevantes en términos de la consolidación de las democracias en la región (^{Zuazo, 2010}; ^{Cross, 2012}; ^{López, 2012}; ^{Annunziata, 2016}; ^{Mirza, 2018}). Los casos que se analizarán son: a) la movilización plebiscitaria (recolección de firmas) que fue promovida por el Frente Nacional contra la Pobreza en Argentina en el año 2001, cuyas propuestas fueran recogidas años más tarde y b) la implantación de la CONALCAM en Bolivia a partir del año 2007.

Lógicamente, no se trata de explicar el mejoramiento de algunos indicadores sociales en América Latina (tales como pobreza, desempleo, ingresos) de manera unilineal y sustentada únicamente en la configuración de coaliciones probienestar o pactos distributivos entre partidos políticos, movimientos sociales y corporaciones económicas. Los precios internacionales de las materias primas, que subieron sensiblemente en el periodo 2000-2015, la apertura de nuevos mercados y el incremento de la demanda de algunas naciones como China, también tuvieron un peso muy significativo en el crecimiento económico en la región y, consecuentemente, en la mejoría de aquellos indicadores, combinados con una orientación de tipo neodesarrollista en ambos países, según algunos autores.¹ Asimismo, el contenido ideológico de los gobiernos progresistas, en particular en los dos casos que consideramos -Argentina (kirchnerismo) y Bolivia (MAS)- resultó ser una de las claves para explicar de mejor manera el itinerario de las intervenciones estatales que recorrieron en el primer caso entre 2003 y 2015, y en el segundo, desde la asunción de Evo Morales hasta el 2019. Sobre esta dirección, afirmamos que los gobiernos progresistas aludidos han proyectado su visión política y estratégica al campo de las políticas públicas, con claro sentido igualitarista e incluyente. Numerosos programas sociales fueron implementados; transferencias monetarias condicionadas, atención alimentaria para sectores en extrema pobreza, salud comunitaria, empleo protegido e igualmente se introdujeron paralelamente reformas importantes en los sistemas de protección y de seguridad social. Aun si se entendiera que aquellas políticas públicas se caracterizaron por ser heterodoxas, no cabe duda de que han significado un giro en el sentido contrario al neoliberalismo,² abandonando la tesis del trickledown o teoría del derrame, que implicó en las últimas décadas del siglo pasado, la reducción de las intervenciones estatales y la entronización del libre mercado como garantía del desarrollo. Los impactos correlativos durante la gestión de los gobiernos progresistas citados se expresaron en el sensible descenso de la pobreza tanto en Argentina (de 58.2 % en 2003 al 30.5 % en 2015)³ como en Bolivia (de 59.9 % en 2006 a 34.6 % en 2018);⁴ al tiempo que la desigualdad se redujo aunque en menor medida; según la Base de Datos del Banco Mundial, en Argentina el Índice de Gini se ubicaba en 51.2 en el año 2003 y 42 en el año 2016; en tanto que Bolivia reflejaba un Gini de 56.7 en 2006, descendiendo a 42.2 en el año 2018.

Una discusión previa: acerca de la democracia y su resignificación

Previo a la presentación de los dos casos, abordaré la cuestión de la democratización, apelando a las variadas connotaciones que comporta y los aportes de varios científicos sociales en dirección hacia problematizar los significados y contenidos de la democracia como régimen. La cuestión resulta relevante por su conexión con los ámbitos participativos, más o menos intensos, más o menos profundos, que se generaron durante los años del ciclo progresista, sobre todo en los casos que examinamos.

¿Cuáles son los alcances del debate acerca de los problemas y desafíos de la democracia contemporánea? ¿Qué se entiende por contrademocracia? ¿Qué se entiende por democratización? Entre los autores de referencia, se apelará a textos de ^{Mazzuca (2002)}, ^{Munck (2010)}, ^{Peruzzotti (2008)}, ^{Avritzer (2014)}, ^{Annunziata (2016) Rosanvallon (2007}, ²⁰¹⁷⁾, ^{Tilly (2007)} y ^{Castoriadis (1995)}.

La democracia a secas, entendida como la disposición de normas que regulan la vida y las relaciones entre ciudadanos, que supone la posibilidad efectiva de transferir la responsabilidad de gestionar el aparato estatal a los gobernantes y transferir soberanía a los representantes parlamentarios, mediante elecciones libres, limpias y transparentes (poliarquía) estuvo siempre en debate. En efecto, la literatura académica (especialmente en la ciencia política) es abundante al respecto y la discusión es recurrente en los más heterogéneos ámbitos o círculos sociales (a nivel de las organizaciones sindicales, estudiantiles, territoriales y campesinas). Según afirma Mazzuca “[…] democrático es todo régimen político donde la única vía que tiene la sociedad para acceder al poder del Estado es la de las elecciones regulares, libres, competitivas e incluyentes” (^{2002: 5}). En este sentido, dicho autor distingue el acceso del ejercicio del poder, proponiendo un esquema teórico para el análisis de democratización con relación a la primera categoría (acceso) y una burocratización asociada a la segunda (ejercicio), en contraposición al patrimonialismo como modalidad y práctica en el ejercicio del poder estatal.

Por otra parte, varios autores (^{Espinosa, 2009}; ^{Contreras y Montecinos, 2019}; ^{Díaz, 2013}; ^{Collier, 1999}; ^{Razeto, 1985}; ^{Rendón Corona, 2005}), han señalado en sus análisis, la relevancia de la democratización, entendida como una mayor participación de la sociedad civil y más específicamente de los movimientos y actores sociales en los asuntos públicos, asumiendo un papel más protagónico en la consolidación democrática tal como afirma ^{Peruzzotti (2008)}:

la participación no sólo debe estar orientada a cerrar un déficit de representación otorgando voz a sectores sin voz en el sistema formal, sino fundamentalmente debe cumplir un papel transformador; es decir, no debe simplemente reflejar lo que existe en la sociedad sino también desafiarlas y modificarlas. (^{Peruzzotti, 2008: 25})

Consecuentemente, la idea de democracia no puede constreñirse a ciertos procedimientos cristalizados, reglas o mecanismos más o menos aceptados universalmente, sino ceñirse a la posibilidad de construirla colectivamente por parte del conjunto de la ciudadanía. Esto exhibe la diferencia ya marcada por ^{Castoriadis (1995)} entre la democracia como procedimiento y la democracia como régimen; en otras palabras, entre una democracia formalmente aceptada como tal, y una forma de celebrar los acuerdos y gestionar los conflictos entre los individuos, grupos o clases sociales en una sociedad cualquiera, en suma, una democracia sustantiva; de acuerdo con ^{Castoriadis (1995)}, “[…]democracia buena es el régimen en el que la esfera pública es verdadera y -efectivamente pública-pertenece a todos, está efectivamente abierta a la participación de todos” (^{Castoriadis, 1995: 53}).

Por esta razón, entre otras, comparto las aseveraciones de Peruzzotti, quien sostiene que

[…] participación y representación, lejos de ser opuestos, son procesos complementarios: el buen funcionamiento de la representación democrática requiere tanto de representantes como de ciudadanos activos, así como de contactos fluidos entre representantes y representados. (^{Peruzzotti, 2008: 22})

Asimismo, la idea de democracia sustantiva remite al concepto de un régimen político en el cual, los ciudadanos son libres y autónomos, se organizan y toman parte activamente de los asuntos que constituyen la ecclesia, es decir la esfera de lo público/público: el lugar del poder (^{Castoriadis, 1995}). Precisamente para ^{Castoriadis (1995)}, la construcción de una democracia sustantiva se sustenta en la idea de una sociedad que se involucra en procesos instituyentes, a partir de su creciente autonomía y la capacidad de los individuos de tomar parte en las decisiones colectivas. Coincidimos en este sentido con lo señalado por López Bermúdez (2011):

[...] Castoriadis piensa que la participación de los sujetos es consustancial a la democracia, esto es, por su misma naturaleza activa, crítica y constructiva, pues en ellos reside la capacidad de construcción y renovación continua de la misma. En síntesis, la democracia como simple procedimiento queda así, ante sus ojos, reducida a una entrega de voluntades. (López Bermúdez, 2011:3)

En tiempos de crítica a la política y los políticos, así como de pérdida de confianza en la democracia (^{Corporación Latinobarómetro, 2018}) resulta plausible rescatar las aportaciones de los movimientos sociales en dirección a revalorizar la institucionalidad democrática y concomitantemente a jerarquizar sus instrumentos.

Superar los límites endosados a la democracia representativa, evaluada insistentemente por su rigor procedimental, esto es, examinando las virtudes o bondades de los heterogéneos métodos y reglas para seleccionar a los representantes y sus efectos en la estabilidad institucional, supone -como lo han hecho varios autores- superar la concepción minimalista de ^{Shumpeter (2015)}. Esto significa asumir las insuficiencias y límites de las democracias liberales, reconociendo las potencialidades de una participación social más incisiva en los asuntos públicos y habilitar, consecuentemente, más y mejores canales para la inclusión de actores y movimientos sociales en las principales definiciones de política pública.

Los políticos profesionales (aquellos que asumen tanto funciones ejecutivas como legislativas) despiertan en los ciudadanos suspicacias que remiten a la desconfianza (^{Rosanvallon, 2017}), la cual se genera cuando -ya sea por la insatisfacción de las demandas o expectativas, o por conductas signadas por la corrupción de aquellos- suelen trasladarse las críticas genéricamente a la política o a las democracias como “espurias”. Sin embargo, la historia latinoamericana, atravesada durante largos periodos por regímenes burocrático-autoritarios (^{O’Donnell, 1982}), nos ilustra con numerosos ejemplos acerca de la valoración de las instituciones democráticas por parte de la ciudadanía, enfrentada a los poderes fácticos con múltiples herramientas, de resistencia, movilización y protesta masiva. En tiempos posautoritarios, se recuperaron las virtudes de las democracias representativas y más acá en el tiempo, se vuelve de nuevo al debate acerca de la calidad de las democracias.

En suma, se entiende por democratización todo proceso político que supone la inclusión y ampliación de la participación ciudadana en la definición de las prioridades estratégicas y determinación de las políticas públicas más adecuadas para el mejoramiento del bienestar de la población. Tomar en cuenta la voz de la ciudadanía organizada e incorporarla de modo sistemático al ámbito de las decisiones de políticas robustece la democracia, la cualifica y le confiere adicionalmente un grado mayor de estabilidad institucional. En este sentido, la democratización puede asumir diferentes grados de profundidad o intensidad; desde el uso sistemático de los mecanismos plebiscitarios o de consulta popular, hasta la generación de espacios o ámbitos más o menos institucionalizados de participación social (como los derivados de la descentralización política).

Durante el transcurso del año 2019, se registraron fenómenos sociales y políticos en la región latinoamericana -agravados en el año 2020 por efecto de la pandemia-que interpelaron de algún modo la estabilidad institucional en el marco de algunas democracias representativas, destacándose entre ellas el golpe de estado que destituyó al presidente Evo Morales en Bolivia. Las medidas adoptadas (políticas y económicas) durante 2019 por los gobiernos argentino,⁵ ecuatoriano⁶ y chileno⁷ provocaron importantes movilizaciones y protestas sociales, que manifestaron el descontento y el rechazo en función de los impactos negativos en el nivel de bienestar de los segmentos mayoritarios. Sin duda, estas medidas anidaron en un paradigma neoliberal que orienta decisiones promercado y desreguladoras. Las instituciones democráticas son percibidas con escepticismo y desconfianza cuando se las interpela desde el campo popular (movimientos sociales) y sus respuestas no logran mitigar sensiblemente los efectos de las políticas públicas implementadas (aumentos de las tarifas, quita de subsidios con efectos directos en el consumo, incremento de la vulnerabilidad socioeconómica, mayor concentración del ingreso). En el contexto actual (crisis económica y social ahondada por los impactos de la pandemia) cobra mayor vigor la necesidad de resignificar la democracia como régimen, en tanto habilite y tramite la inclusión de las demandas agregadas y propuestas de la ciudadanía.

Se examinan a continuación dos formas de incluir la voz de la ciudadanía organizada; por un lado, la incorporación (tardía) de las propuestas de los movimientos sociales en Argentina, formuladas en 2001 y, por otro lado, la incorporación formal de los movimientos sociales en los niveles superiores de decisión de políticas en Bolivia (2007).

Los ensayos democratizadores en Argentina y Bolivia

A principios del presente siglo, el subcontinente latinoamericano vio emerger procesos -complejos y turbulentos- de restauración democrática a gobiernos de signo progresista, más allá de los debates que se suscitan cada vez que analizamos el desempeño de aquellos. En otras palabras, el recambio de las élites que básicamente controlaban el poder del Estado puso de manifiesto un cambio de orientaciones sustantivas, tanto en lo concerniente a la política económica como a las relativas a la cuestión social. En varios de los países de Sudamérica la aplicación del modelo neoliberal en los últimos veinticinco años del siglo XX resultó en impactos negativos, lo que condujo a transiciones cortas y en ocasiones violentas que culminaron en elecciones donde triunfaron las formaciones políticas antineoliberales. Tal es el caso de Argentina en el año 2003 y de Bolivia en el 2006; en ambos casos los partidos políticos que se opusieron al Consenso de Washington fueron los que obtuvieron las respectivas victorias en elecciones democráticas.

Retomando la idea principal de este análisis, se entiende por ensayos democratizadores aquellas prácticas sociopolíticas que ponen en evidencia la incorporación efectiva de la voz de la ciudadanía y, particularmente, de los movimientos sociales en la formulación e implementación de estrategias gubernamentales tendientes a mejorar el bienestar de la población.

El caso del Frente Nacional contra la Pobreza en Argentina

El panorama social y económico en Argentina a principios del siglo XXI era desolador, habiendo registrado en aquellos primeros años los peores indicadores en cuanto al desempleo y pobreza; así, por ejemplo, según datos del INDEC en el año 2002 la pobreza alcanzaba a 53 % de las personas, mientras que la indigencia al 24.8 % del total de personas (^{Palomino, 2003}). La aplicación del “recetario neoliberal” a nivel de políticas económicas y sociales (paradigma residual y deslocalizado), generó las consecuencias previsibles (^{Barba, 2004}): protesta social y movilización popular en grados extremos y turbulencia política, lo cual condujo a una de las peores crisis institucional de las últimas décadas. El propio sistema de partidos pareció desfondarse como resultado de la ingobernabilidad, la incapacidad de la Alianza (que derrotara a Menem) y la inestabilidad creciente (cuya máxima expresión fuera la renuncia precipitada de De la Rúa y los subsiguientes y efímeros presidentes que lo sucedieron). La democracia de partidos fue efectivamente interpelada en aquella emblemática frase “Que se vayan todos” que clamaban las multitudes en plazas y avenidas. No obstante, en el caso argentino, aquella consigna se disiparía rápidamente al volcarse la ciudadanía al canal electoral como mecanismo de resolución de la crisis -lo que no invalida la crítica al conjunto del sistema político-, abonando así la vocación democrática de los actores sociales.

Los movimientos sociales suelen asumir el carácter de contrademocracia (^{Rosanvallon, 2007}), apelando con frecuencia a las modalidades de consulta popular entendidas como “un grupo de mecanismos que permite a los ciudadanos decidir sobre materias específicas directamente en las urnas”⁸ (^{Altman, 2005: 204}); más aún cuando las circunstancias económicas y sociales son adversas para la mayoría de la población y estimulan en ella el descreimiento y una animadversión a los representantes electos en democracias liberales.

Esta contrademocracia no es lo contrario de la democracia; es más bien una forma de democracia que se contrapone a la otra, es la democracia de los poderes indirectos diseminados en el cuerpo social, la democracia de la desconfianza organizada frente a la democracia de la legitimidad electoral. (^{Rosanvallon, 2007: 27})

Durante el periodo menemista en la década de los noventa, la movilización social no disminuyó, sólo cambió de algún modo su perfil o fisonomía al emerger nuevos actores sociales y configurándose una modalidad de acción en el territorio, que despuntaba ciertos formatos de autoorganización en torno a problemas de los segmentos vulnerados por los efectos de las políticas económicas desplegadas. En los albores del siglo XXI se registraba una miríada de organizaciones populares; fueron cientos de ellas que ensayaron diversos experimentos autogestionarios,⁹ tanto en la esfera productiva (empresas recuperadas por los trabajadores) como experiencias solidarias que atendieron las necesidades y demandas que el Estado no lograba satisfacer (comedores y ollas populares, asociaciones territoriales urbanas). Las asambleas barriales emanadas como reacción y respuesta más o menos orgánica de sectores políticos y sociales, agitaron el escenario público y, de algún modo, fueron también causantes de las transformaciones del mapa político-partidario en los albores del siglo.

Por otra parte, las iniciativas plebiscitarias o de referéndums, sobre todo una en particular, también impactaron en el sistema político en Argentina. De hecho, los mecanismos de democracia directa generan estímulos fuertes en una u otra dirección, tal como sugiere Mainwaring:

[…] crean incentivos específicos para los actores políticos, forman identidades, establecen el contexto en el que se desarrolla la formulación de políticas (policy-making) y ayudan (u obstaculizan) la construcción de regímenes democráticos. (^{Mainwaring, 1993: 198})

En Argentina, la convergencia estratégica de los nuevos movimientos sociales produjo una corriente dirigida a expresar ya no sólo el descontento generalizado de la población, sino dar cuenta de sus capacidades propositivas. En efecto, durante el año 2001 se constituyó el denominado Frente Nacional contra la Pobreza obteniendo un trascendente respaldo ciudadano en un plebiscito que, de antemano, se sabía no tendría efectos vinculantes. Aun así, la masiva concurrencia a los centros de votación de más de tres millones de ciudadanos y ciudadanas demostraba que la desconfianza en los partidos políticos no menoscabaría la vocación democrática y democratizadora de los actores sociales de nueva generación.

La votación consiste en decir sí o no a la creación de tres instrumentos que en conjunto constituyen un salario de ciudadanía: un seguro de empleo y formación de 380 pesos mensuales para cada jefa o jefe de hogar desocupado, una asignación universal de 60 pesos por mes por cada hija o hijo de hasta 18 años y otra de 150 pesos para los mayores de 65 años que no perciban jubilación ni pensión. (^{Vales, 2001})

Conviene destacar el hecho de que, por un lado, haya sido la nueva Central de Trabajadores Autónoma (CTA) la que liderara la movilización social bajo la consigna “Ningún hogar pobre en Argentina”, convocando a una gama plural de organizaciones sociales, incluyendo algunas representativas de pequeños empresarios y productores rurales. Por otro, el plebiscito fue una suerte de corolario de un proceso de movilización social de gran envergadura, del cual fuera un importante hito la “Marcha grande por el trabajo”, realizada en el año 2000.

El segundo paso fue la constitución del Movimiento por la Consulta Popular y la formación de las Juntas Promotoras Nacional, Provinciales y Municipales durante el año 2001 para aglutinar a todos los sectores y grupos sociales, políticos y eclesiásticos que adhirieran a la propuesta. (^{Gusmerotti, 2003: 14})

La conexión de la iniciativa popular del Frente Nacional contra la Pobreza fue, en primer lugar, con la situación de desocupación reinante y la pobreza como su consecuencia directa, en segundo lugar, también lo fue con la necesidad de democratización, tal cual lo expresa el discurso formulado por los impulsores del plebiscito. Precisamente así lo demuestran varias declaraciones y la propia convocatoria de la CTA a modo de fundamentación que planteaba,

[...] discutir hoy un seguro de empleo para los jefes y jefas de familia desocupados es discutir el estado, la asignación de los recursos, el sistema de seguridad social y la democratización de las políticas públicas. (extraído de la Propuesta de la CTA. Seguro de empleo y Formación citado por ^{Gusmerotti, 2003})

Las crónicas de aquellos años registran la efervescencia y la movilización social, a la par de las redes territoriales que fueron tejiendo prácticas innovadoras en el ejercicio del diálogo, el intercambio y el debate plural desde la base. Ejemplo emblemático lo constituyen las innumerables asambleas barriales que brotaron en ciudades y villas, reconfigurando un espacio público no estatal de aristas peculiares. En la órbita del movimiento de trabajadores también algunas organizaciones demostraron capacidades innovadoras en sus formatos de lucha. Asimismo, la evocación a la consigna emblemática “Que se vayan todos” no supuso la cancelación de la política partidaria ni la ruptura con sus representantes:

La Confederación de Trabajadores Argentinos (gremio con mayoría de afiliados de origen estatal), en cambio, sostenía una estrategia que excedía las demandas corporativistas. Unos meses antes de iniciado el año 2002, había construido un ‘Frente contra la Pobreza’ con partidos políticos, organizaciones sociales y reconocidas figuras artísticas. Denunciaba, por negativos, los efectos sociales de la alianza del poder político y el económico. (^{Muñoz, 2010: 182})

Organizaciones que aglutinaron en todas sus variantes a trabajadores desocupados, más conocidos como piqueteros o Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD), entre otras más, se registran la Federación Tierras y Vivienda; la antedicha CTA y organizaciones de enclave barrial o territorial, Abuelas de Plaza de Mayo, además de otras tantas formaciones políticas, se concentraron en torno al Frente Nacional contra la Pobreza que acordó finalmente un conjunto de iniciativas y propuestas concretas tendientes a mitigar los efectos de la crisis en la población más vulnerable. De aquellas propuestas se destacaba la prestación económica que implicaba la implantación de una modalidad de transferencia monetaria condicionada para los hijos e hijas de jefas y jefes de hogares desocupados, y una asignación universal por hijo o hija. En tres días se desarrolló una convocatoria de tipo plebiscitaria que logró superar los tres millones de ciudadanos que expresaron su apoyo en las urnas, legitimando de este modo, las iniciativas planteadas.

Años más tarde, concretamente en 2009, el Gobierno de la presidenta Cristina Fernández tomaría la decisión de implementar la Asignación Universal por Hijo, cuyas características serían casi idénticas a la contenida en aquel plebiscito del año 2001. Sin embargo, debe destacarse que la puesta en marcha del Plan Jefes y Jefas de Hogar por parte del gobierno presidido por Duhalde (2002) y luego reconvertido como Plan Familias para la Inclusión Social con el presidente Kirchner (2003), incorporaba y atendía la demanda expuesta en las otras medidas contempladas en el plebiscito organizado por el Frente Nacional contra la Pobreza. La evidencia de un acercamiento y respaldo de varios de los movimientos sociales que protagonizaron las protestas sociales de principios del siglo XXI al kirchnerismo abonan la hipótesis que identifica una coalición probienestar en los primeros años posteriores a la crisis de los años 2001 y 2002 (^{Muñoz, 2010}), que incluyó al gobierno, las formaciones políticas que lo sostuvieron y actores sociales que confluyeron en términos de intereses y afinidad ideológica. Y, si bien como se dijo, el plebiscito efectuado en 2001 no implicaba de iure efectos vinculantes, la implementación de algunas de las iniciativas refrendadas por el voto popular, resultó en un vínculo de facto con las medidas tomadas por los gobiernos posteriores a su realización. Es, en este sentido, que la democratización genera impactos directos en el grado de bienestar de la población, a la vez que consolida las instituciones democráticas, de acuerdo con Tilly:

[..] un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se demuestran con consultas mutuamente vinculantes, amplias, iguales y protegidas. La democratización significa el movimiento neto hacia una consulta más mutuamente vinculante, más protegida, más igual y más amplia. (^{Tilly, 2007: 45})

En el caso argentino, una literatura desplegada en la primera década del presente siglo, da cuenta de un vicio de cooptación de los movimientos sociales que -de un modo clientelar o patrimonialista- ingresaron a la función pública a través de varios de sus dirigentes sociales; cooptación inducida por el kirchnerismo. Desde otra perspectiva de análisis y con plurales fuentes empíricas, otros autores en el campo de las ciencias sociales contraponen y refutan la idea de la cooptación de los actores sociales por parte del kirchnerismo, para defender la relativa autonomía de los actores sociales. Siguiendo a ^{Longa (2019)}, por ejemplo:

[...] el Movimiento Evita se planteó, tomando el lenguaje de varios de sus militantes, una relación de ‘lealtad sin obsecuencia’ respecto de los gobiernos kirchneristas. En lo que refiere estrictamente a las movilizaciones, no se observa un proceso de desmovilización en el movimiento, sino de resemantización de las dinámicas movilizacionales, donde aquellos piquetes de fuerte carácter impugnatorio y críticos de la institucionalidad estatal, fueron dejando lugar a movilizaciones con consignas y reivindicaciones más ligadas a la cristalización en poder instituido de ciertas políticas que el movimiento demanda. (^{Longa, 2019: 27})

El vínculo estrecho entre dirigentes sociales y élites de gobierno no anula necesariamente la condición de autonomía de los movimientos sociales respecto del Estado; aquel vínculo constituye una condición necesaria pero no suficiente. De hecho, el mantenimiento de la protesta y movilización social como modalidad de presión y demanda, durante el mandato de Kirchner es un argumento en el sentido contrario. No obstante, la conflictividad social fue menor al periodo anterior tanto en intensidad, como en frecuencia, en la medida que buena parte de las demandas sociales fueron atendidas.

Expresadas en la iniciativa plebiscitaria del año 2001 -motivada por la necesidad de aportar soluciones urgentes para situaciones de emergencia social- las demandas y propuestas concitaron el interés del sistema político y más tarde, la adopción de aquellas medidas como dispositivos permanentes en el sistema de protección social argentino. La evidencia disponible da cuenta de un sensible incremento del gasto público social en el periodo de referencia, lo que resulta un indicador pertinente que ilustra la prioridad del gobierno de entonces en expandir y fortalecer los dispositivos de protección social, tal como lo refleja la siguiente gráfica.

Fuente: con base en CEPALSTAT, 2017.

Gráfica 1 Gasto Público Social como porcentaje del PIB y Gasto Público social como porcentaje del gasto público total, 2000-2015 

Asimismo, la inversión en transferencias monetarias reflejó la inclusión de las reformas en el polo no contributivo, con la Asignación Universal por Hijo y las pensiones reformuladas, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico, elaborado por ^{Rossignolo (2017)}.

Los antecedentes registrados en la iniciativa plebiscitaria con carácter no vinculante del año 2001, impulsada por numerosas organizaciones y movimientos sociales, guardan coincidencia con los dispositivos de protección social implementados en el año 2009 por el gobierno kirchnerista. De manera inequívoca puede afirmarse que hubo receptividad (tardía) del gobierno a las demandas y propuestas emergidas de los actores sociales.

Fuente: elaboración propia con base en ^{Monterrey (2013)}.

Gráfica 2 Asignación familiar por hijo 

El caso de la Coordinadora Nacional por el Cambio (CONALCAM) en Bolivia

Por otra parte, en Bolivia, el panorama emergente en los primeros años del siglo XXI también estuvo teñido por altas dosis de conflictividad, en el cual las denominadas guerra del agua (2000) y guerra del gas (2003) resultarían su punto culminante, lo que a la postre originaría el anticipo de las elecciones previstas tras la renuncia del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada. En las elecciones nacionales realizadas en el año 2005, Evo Morales (dirigente de los cocaleros) en tanto candidato del Movimiento al Socialismo (MAS), sería el triunfador con 54 % de los votos.

Fue precisamente el gobierno liderado por Evo Morales que convocó a varias de las organizaciones y movimientos sociales -muchos de ellos de larga y rica tradición combativa-, a fin de nuclearlas en la denominada Coordinadora Nacional por el Cambio (CONALCAM), sumándolas al proceso de cambios inaugurado en aquel país.

La CONALCAM nació el 22 de enero de 2007. Su creación fue anunciada por el presidente Evo Morales, en un acto en conmemoración del primer año de Gobierno del MAS, como una instancia de coordinación conformada por sindicatos, Ejecutivo y Legislativo. De esta manera, se pasó de una relación de coordinación con los movimientos sociales, durante el Pacto de Unidad, al liderazgo de estas organizaciones. (^{Zuazo, 2010: 134})

Si bien la Central Obrera de Bolivia (COB), en tanto la principal organización de trabajadores, se incorporó formalmente recién en el año 2013, persistieron divergencias de enfoque y disputas por el liderazgo de un espacio de poder, como lo es, sin duda, la CONALCAM; que de hecho se constituyó en una suerte de Consejo de Estado a la par de los organismos que conformaron el aparato del Estado en su conjunto. Puede observarse como, en este esquema bien diferente al analizado en Argentina, la intención explícita del gobierno presidido por Evo Morales fue la de garantizar las orientaciones del proceso de transformaciones mediante acuerdos entre los movimientos sociales afines y el MAS, como formación partidaria que emergiera de alguna manera del movimiento social en los noventa. Interpelada por algunos y respaldada por otros, la CONALCAM logró traducir sus opiniones y demandas sociales en políticas públicas de vocación universalista y con la finalidad de generar mayor igualdad y justicia social, materializada en varios dispositivos de protección social, como el nuevo sistema de salud (SUSALUD) y los Bonos -transferencias directas a poblaciones vulnerables, como el Juana Azurduy y Juancito Pinto (^{Monterrey, 2013}), y, sobre todo, la CONALCAM garantizó gobernabilidad al MAS y legitimidad social al presidente Morales.

De similar suerte que en Argentina, los sectores sociales más postergados -campesinos e indígenas en este caso-, sufrieron los impactos de la era neoliberal de la década de los noventa y vieron degradadas aún más sus condiciones de vida y experimentaron como casi imposible la anunciada movilidad social ascendente proclamada como la ruta para salir de la marginación y la pobreza. Mientras la pobreza alcanzaba a casi 67 % de la población, la indigencia o extrema pobreza llegaba al 34.2 % en el año 2002, siendo que la pobreza descendió a 33.2 % en el año 2018 y la pobreza extrema a 14.7 % en ese mismo año:

En este contexto, la emergencia del MAS es producto de la confluencia de cuatro factores: la emergencia politizada del clivaje campo-ciudad; la crisis del modelo económico neoliberal y la visibilización de la deuda social; la crisis de representatividad de los partidos políticos, en particular la ausencia de partidos de izquierda con alguna solidez institucional; y el proceso de integración política que generaron la municipalización y las diputaciones uninominales. (^{Zuazo, 2010: 123})

Efectivamente, el vacío dejado por agrupaciones o formaciones¹⁰ más proclives a la defensa de modelos alternativos al aplicado en décadas pasadas generó la oportunidad para la emergencia de opciones plausibles en orden a cristalizar formaciones políticas de signo progresista o de izquierda. En este periodo es que, tras el esfuerzo aglutinador, se funda el Movimiento al Socialismo que, de algún modo, sería el correlato de los actores sociales en la esfera de la democracia competitiva (^{Shumpeter, 2015}) y sometido, por esta razón, a las reglas de juego instituidas. Tras la crisis de principios de siglo (Guerra del Gas y Guerra del Agua), Evo Morales se erigió entonces como la figura emergente y condensadora del colectivo de masas que campesinos e indígenas aspiraban a concretarlo en las urnas para reorientar el Estado en función de sus intereses y reivindicaciones históricas. La incrustación de la CONALCAM en la estructura estatal, aun cuando no estuvo validada jurídicamente, no deja de adquirir el carácter de contrapoder democrático (^{Rosanvallon, 2007}), adosado a los organismos que formalmente componen la ingeniería institucional del Estado Plurinacional de Bolivia.

[...] la CONALCAM se desempeñó como un órgano deliberativo que se involucraba en la toma de decisión pública a través de la realización de masivas asambleas -lideradas por el propio presidente Evo Morales- y la movilización de sus bases para apoyar determinadas iniciativas gubernamentales. (^{Quiroga, 2014: 11})

La correlación directa y lineal de la influencia de las opiniones y recomendaciones de la CONALCAM en las decisiones más significativas del gobierno de Evo Morales no explicaría en todos sus términos las políticas del Welfare y su traducción concomitante en la arquitectura social. No obstante, parece evidente que su inclusión en ciertos ámbitos decisivos le otorgó al gobierno una mayor legitimidad social, al tiempo que las organizaciones sociales encontraron una ventana de oportunidad como nunca antes la habían tenido (salvo en determinados momentos de la historia boliviana en el siglo XX), inaugurando una práctica arropada en formatos regulares, estructurados y reconocidos políticamente.

Los ciudadanos se contentan cada vez menos con votar y dar carta blanca a quienes los representan. Quieren que sus opiniones e intereses sean tomados en cuenta más concreta y más continuamente. Desde el punto de vista de las autoridades políticas, la consolidación de su legitimidad implica también a partir de allí que implementen formas de intercambio y de consulta. (^{Rosanvallon, 2007})

En este sentido, la CONALCAM fue asumiendo el papel de órgano contralor (^{Rosanvallon, 2007}) al costado del gobierno ejercido por mandato popular en las urnas, y convocado por este mismo para asegurar la continuidad en el itinerario de la construcción del socialismo comunitario (^{García, 2015}). Asimismo, ^{Mayorga (2011)} aporta precisamente en esa dirección, una caracterización de la coalición entre partido político y actores sociales:

De esta manera, las relaciones entre movimientos sociales y el MAS no se pueden comprender bajo la antinomia convencional de autonomía/cooptación, ni se limitan a la mutua colaboración. En este sentido, caracterizamos el lazo entre el partido de gobierno y las organizaciones sindicales como una “coalición inestable y flexible”. (^{Mayorga, 2011: 30})

La experiencia de democratización en Bolivia fue dibujando un esquema de participación regular, permanente y consistente con un proyecto de gestión pública receptivo a las demandas y propuestas provenientes de los movimientos sociales.

Desde que se constituyera la CONALCAM como ámbito de participación de los movimientos sociales, el gasto público social aumentó de manera significativa, orientando un porcentaje del mismo a las modalidades de transferencias monetarias para sectores sociales vulnerables (campesinos, indígenas, por ejemplo) materializadas en los Bonos Juancito Pinto y Juana Azurduy, entre otros. Tal como se aprecia en el siguiente gráfico incluido en la nota publicada por ^{Wanderley (2018)} en la Fundación Milenio,¹¹ la evolución del gasto social evidenció un incremento significativo desde el año 2006 hasta el 2015.

Fuente: ^{CEPAL (s.f.)}.

Gráfica 3 Gasto social del sector público por funciones (2000-2015) 

Las rutas democratizadoras: comparando dos casos

Los dos casos brevemente analizados permiten observar las diversas rutas democratizadoras que se plasmaron en ensayos singulares. Por un lado, en Argentina se trató de asimilar e incluir en la agenda de las políticas públicas las demandas plasmadas en formatos plebiscitarios. Por otra parte, en Bolivia las demandas seculares de los actores sociales (movimientos obrero, campesinado e indígena) coagularon en un instrumento adjunto al poder constitucionalmente establecido. Mientras que, en Argentina, se constató la formación virtual de una coalición probienestar en la que identificamos las agrupaciones kirchneristas (Frente para la Victoria) con algunos de los actores que fueran protagonistas de la protesta social a inicios del siglo XXI (CTA, MTD), alianza que más adelante se recompusiera con otros movimientos sociales de la tradición obrera (CGT); en el caso de Bolivia se trató de una coalición perfilada en la década de los noventas (movimientos indígenas y campesinos) e institucionalizada en formatos estructurados en el seno mismo del gobierno (sumando a la COB), a partir del año 2007. Examinar las trayectorias sociales y políticas de la primera década del siglo XXI en Argentina y en Bolivia (2000-2015), habilita a sostener la hipótesis de una correlación significativa entre la participación de la sociedad civil a través de sus organizaciones representativas (entendida esta participación como una vía democratizadora), y la obtención de mayores beneficios para la ciudadanía (expansión de las redes de protección social).

Mientras que la pobreza y la pobreza extrema evidenciaron una caída importante en ambos países en el periodo analizado, también debe notarse la emergencia de programas sociales (varios de carácter focalizado en las poblaciones más vulnerables, expansión de las transferencias monetarias condicionadas), reformas sociales en algunos sectores clave (seguridad social y laboral en Argentina, educación y salud en Bolivia), todas aquellas, evidencias inequívocas en el sentido de la mejora del bienestar de la mayoría de la población. En otras palabras, si las élites gobernantes que ejercían el poder, incorporaron las demandas y propuestas populares a su agenda de política pública, los mecanismos utilizados y observados en ambos casos fueron diferentes. Mientras que las iniciativas de participación en Argentina emergieron “desde abajo” de un conjunto plural y policromático de organizaciones sociales (de la sociedad civil al Estado), en Bolivia fue el propio Estado que convocó “desde arriba” a un espectro amplio de actores sociales a fin de sumarse al proceso de transformaciones contemplado en los planes del gobierno argentino. Aun cuando debe anotarse que el surgimiento del MAS en Bolivia fue absolutamente funcional a los actores sociales en los noventas, en virtud de haber sido el instrumento formal e institucionalizado que los movimientos campesinos e indígenas necesitaban para concretar su participación electoral. El siguiente esquema sintetiza la democratización de acuerdo con las dos rutas y formatos registrados en los dos casos analizados.

Con lo señalado en el cuadro anterior, tres factores permiten apreciar la relevancia de los procesos de democratización señalados: a) la convergencia y afinidad de intereses entre los actores sociales y los actores políticos; b) la estabilidad y gobernabilidad del sistema político y c) los resultados obtenidos en términos de bienestar social.

En ambos casos se constatan, en términos generales, coincidencias básicas de intereses y afinidades políticas sustentadas en el rechazo al modelo neoliberal. En otras palabras, las formaciones políticas que alcanzaron el poder político (kirchnerismo en Argentina y el MAS en Bolivia) se caracterizaron por sostener una postura contraria a las políticas aplicadas desde el paradigma neoliberal, mientras que los movimientos sociales en ambos países, desplegaron la protesta y movilización social en oposición a dichas orientaciones de cuño neoliberal, las que provocaron en gran medida los impactos sociales registrados a inicios del siglo XXI (precarización laboral e incremento del desempleo, aumento de la desigualdad y la pobreza).

Asimismo, en el periodo considerado, 2003-2015, tanto en Argentina como en Bolivia no se registraron disrupciones significativas del orden democrático y más allá de las acciones de protesta social (huelgas, movilizaciones callejeras) se mantuvieron niveles aceptables de estabilidad y gobernabilidad política. Finalmente, hubo importantes avances en materia de bienestar social evidenciados por la reducción de la pobreza, expansión de la cobertura social en el pilar no contributivo y una leve mejoría en la distribución de la renta, medida por el índice de Theil (^{Amarante, Galván y Mancero, 2016}).

Limitaciones, tensiones y contradicciones

No se trata sólo de resaltar las virtudes de aquellas formas participativas, sino de contrastarlas con escenarios políticos cambiantes y contradictorios. La vocación del kirchnerismo en Argentina de promover un modelo neodesarrollista en el marco de un capitalismo coordinado (^{Busquets, Schenck y Pose, 2016}), implicó una reconfiguración de las alianzas entre las élites gobernantes, las fracciones peronistas alineadas al kirchnerismo y los actores sociales que históricamente representaron al movimiento obrero (CGT) y en determinadas circunstancias también a la CTA. Si bien es evidente que en el paquete de medidas traducidas en políticas públicas que procuraban el mejoramiento de la calidad de vida de los sectores sociales más empobrecidos, se encuentran las respuestas a las demandas y necesidades expuestas por los movimientos sociales, el caso es que no se llegó a dibujar un esquema más o menos institucionalizado de participación popular.

Sin embargo, la inclusión de algunas de las propuestas contenidas en el plebiscito del año 2001, constituyeron, de algún modo, un argumento de peso en la validación de la opinión de la ciudadanía manifestada a través de un mecanismo de democracia directa, más allá de no haber sido jurídicamente refrendado. Su carácter simbólico coloca precisamente el acento en la relevancia de ciertas modalidades democratizadoras en la construcción de la estabilidad institucional en Argentina. De todos modos, durante el periodo kirchnerista no fue posible (probablemente no estuvo en los planes del gobierno) incursionar en formatos más o menos institucionalizados de participación social, más allá de los Consejos Territoriales que jugaron un papel importante sobre todo en orden a operacionalizar los diversos programas sociales en barrios y localidades en los cuales se ubicaba la población destinataria, constituyéndose en un puente de articulación entre el Estado y las comunidades. La participación en aquellos Consejos Territoriales estuvo fuertemente asociada a las demandas singulares y la necesidad de adaptación de los diversos programas sociales implementados a las realidades particulares en municipalidades y provincias argentinas, en conexión con los niveles locales de gobierno.

En todo caso, se puede apreciar una cierta perspectiva compartida entre las élites de gobierno (durante el periodo kirchnerista) y varios movimientos sociales en el sentido que anota ^{Longa (2019)} citando a Gómez (2010).

Según Gómez (2010), la adhesión de los movimientos a los gobiernos kirchneristas tuvo más que ver con la coincidencia en las políticas públicas llevadas a cabo por el Ejecutivo, que con la obtención de recursos para los movimientos. (^{Longa, 2019: 78})

Por otro lado, en Bolivia la inclusión de los movimientos sociales que protagonizaron la protesta social de mayor impacto a fines del siglo pasado y comienzos del presente, responde de alguna manera a una concepción democrática que jerarquiza la participación popular como parte de una estrategia transformadora. Es necesario recordar que el Movimiento al Socialismo, partido político que llevara a Morales a la presidencia desde el año 2006, fue el instrumento que utilizaron los movimientos sociales, particularmente el campesino, del cual era líder social el actual presidente:

El protagonismo político de los campesinos e indígenas, así como las nuevas reglas que formalizan su participación en las esferas del poder, son parte de un proceso continuo de ampliación de la democracia. (^{Mayorga, 2011: 20})

En el proceso complejo y contradictorio de participación popular, en el cual debe anotarse la conformación del “Pacto de Unidad” (2004), con las principales formaciones indígenas y campesinas que habían sido protagonistas de la protesta social a principio del siglo XXI; la institucionalización de un ámbito al más alto nivel de gobierno, no hace más que resaltar su relevancia y jerarquización. El periodo iniciado en 2006, visibiliza aún mucho más, la relevancia y el peso de las organizaciones sociales (particularmente las campesinas e indígenas), en la homologación de la gestión gubernamental; en la evaluación y monitoreo de las políticas públicas y su eventual desvío respecto de lo acordado o comprometido.

Si bien, la crítica a la CONALCAM deriva de su proximidad al partido de gobierno, este argumento se diluye, al menos en parte, en virtud de haber sido las propias organizaciones sociales que lo revitalizaron programática y estratégicamente. En tanto que su papel fue decisivo en la Asamblea Constituyente que produjera la nueva Carta Magna del Estado Plurinacional de Bolivia. No son pocas las voces que han cuestionado severamente a la CONALCAM por su perfil prooficialista y excesivamente alineado al gobierno, socavando de alguna manera, la autonomía de los movimientos sociales que la conforman. Desde luego que aquel ámbito ha resultado ser un espacio de discusión y formación de opinión y consensos, no exento de contradicciones y conflictos suscitados ante diversas medidas y decisiones del Poder Ejecutivo. La tensión entre sostener el proceso de transformaciones inaugurado por Evo Morales en el año 2006 y preservar la autonomía de los actores sociales fue y es parte inevitable de la participación en las principales definiciones de política pública en Bolivia, en el sentido que apunta Zuazo:

La creación de la Conalcam fue parte de una doble estrategia gubernamental: por un lado, apuntó a enfrentar a la oposición, pues estableció la posibilidad de reeditar los momentos más altos del proceso de ascenso y empoderamiento social en Bolivia (2000-2003), aunque esta vez bajo dirección gubernamental. Por otro lado, fue una estrategia para dar contenido a la idea de “gobierno de los movimientos sociales”, ya que estableció la forma de acción de las organizaciones sociales como parte del gobierno. (^{Zuazo, 2010: 130})

Las capacidades de movilización social y convocatoria de las organizaciones que integran la CONALCAM -que además de las campesinas e indígenas cuenta con cooperativistas mineros, juntas de vecinos, jubilados, entre otros sectores sociales- se erige como principal recurso de poder y legitimidad ante el poder político (^{Grimaldi, 2014}). La fuerza de estos actores sociales atrajo a los movimientos sociales históricos ligados al sindicalismo tradicional identificado con la COB.

La función de la CONALCAM de control, evaluación y en cierto modo de coparticipación en las principales definiciones tomadas por el gobierno del MAS, se “desvió”, a modo de contrapartida, hacia movilizaciones que contrarrestaron las de la oposición, también apoyando casi sin fisuras la reelección de Evo Morales; organizando “cercos” que rodearon el Congreso en instancias decisivas de votación de leyes afines. Por otra parte, y de manera similar a lo observado en Argentina, la incorporación de cuadros dirigentes del sindicalismo a diferentes cargos en el aparato estatal no fue inusual; aun cuando no parece contrariar la visión o idea de la participación de los actores sociales en la gestión pública. Siguiendo con el análisis de ^{Mayorga (2011)},

se concibe a la CONALCAM como un espacio para la formulación de demandas sociales, para consensuar leyes, formar líderes y emitir sanciones contra dirigentes o militantes que generen división o conflicto. La estrategia gubernamental apunta a reducir el grado de incertidumbre o inestabilidad, definiendo reglas para racionalizar las relaciones entre las organizaciones sociales y el Gobierno. Es decir, en varias circunstancias ciertas organizaciones se desmarcaron de la estrategia gubernamental y se opusieron a determinaciones del MAS. (^{Mayorga, 2011: 29})

Aun así, con insuficiencias y limitaciones propias de la modalidad participativa incorporada en la estructura del poder, el mecanismo permite visualizar de algún modo, las avenidas por donde canalizar las opiniones e iniciativas de una parte importante y representativa de los sectores populares. Esto implica, desde luego, una fórmula democratizadora relevante, susceptible de analizarse en profundidad, en consideración a las trayectorias históricas que han expuesto a Bolivia a la permanente fragilidad e inestabilidad de sus instituciones democráticas en periodos no muy lejanos en el tiempo. Es significativo el paso dado hacia la conformación de un espacio relativamente institucionalizado tal como es el Mecanismo Nacional de Participación y Control Social, que incorporó a los ámbitos ministeriales las organizaciones sociales formalmente constituidas:

Para incorporar a los movimientos sociales al Estado tras la aprobación de la Constitución, el gobierno creó el Mecanismo Nacional de Participación y Control Social, dependiente del Ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, como la instancia gubernamental encargada de llevar adelante el proceso de participación de la «sociedad organizada». (^{Zuazo, 2010})

Casi al final de su mandato, el presidente Evo Morales sugirió el cambio de estatus de la Coordinadora Nacional para el Cambio, tal como lo manifestara en su discurso en ocasión de un nuevo aniversario de la COB: “Hay que seguir pensando, Conalcam quisiera que se convierta como un Consejo de Estado, no solamente Conalcam. ¡Qué bueno sería debates permanentes sobre cambios profundos, porque somos pueblo!” (^{Corz, 2018}). No cabe duda, que la CONALCAM ha tenido protagonismo en el proceso reciente de transformaciones, que diera como resultado una mejoría del bienestar de la población más vulnerable, es decir, campesinos e indígenas; atendiendo en gran medida sus necesidades y demandas. Desde luego que, sometidos a la tensión que supone asumir decisiones gubernamentales, los movimientos sociales no invocaron su autonomía irrestricta y total frente al MAS, como tampoco fueron absolutamente tutelados y utilizados por el oficialismo. Puede afirmarse que la democracia se resignificó entre 2003 y 2015, tanto en Argentina como en Bolivia, adquiriendo aristas singularmente innovadoras y contrapuestas a la democracia procedimental (^{Castoriadis, 1995}), para renovarse en base a prácticas participativas en dos modalidades distintas, pero válidas y oportunas en ambos casos.

A modo de conclusiones

Tal como he señalado, la democracia, sustantiva y no sólo procedimental, se consolida como un régimen de convivencia pacífica en base al respeto de los derechos de ciudadanía, si y sólo si -conforme a las mejores tradiciones republicanas-, la población interviene de modo más o menos regular en las principales decisiones que afectan su presente y futuro. En coincidencia con las afirmaciones de Rocío Annunziata “...las nociones de programa y de promesa electoral que van ligadas a la idea de mandato representativo pierden fuerza, y la necesidad de ‘escuchar’ a los ciudadanos adquiere un lugar central en la democracia” (Annunziata, 2016: 314). Consecuentemente, tanto si las élites gobernantes incorporan las propuestas e iniciativas de los actores sociales, ajustadas a las demandas ciudadanas (como en el caso argentino), como la inclusión de aquellos en formatos incrustados en la ingeniería institucional del aparato estatal, con voz y cierta capacidad de influir en el proceso de decisiones de política pública (como es el caso boliviano), la democracia se verá fortalecida y más estable, más allá de los avatares circunstanciales.

En esta dirección, las élites gobernantes ganan en legitimidad y respaldo, mientras que la ciudadanía verifica que el mandato -expresado por la vía electoral- no pierde sentido en materia de orientaciones programáticas, evitando en cierto grado las desviaciones o, en un extremo, la desafección de los compromisos asumidos en las instancias preelectorales por parte de los partidos políticos. Desde luego que, en el caso argentino, el posterior fracaso electoral del kirchnerismo en 2015 (retornando al gobierno en octubre de 2019) se debió en parte a la pérdida de los vínculos con una porción significativa de la ciudadanía, y de la ruptura parcial del enlace con los movimientos sociales que conformaron la coalición distributiva que sostuvo los sucesivos tres gobiernos del 2003 al 2015. Por su lado, el proceso boliviano registró en los últimos años del gobierno de Evo Morales, una confrontación (en ocasiones violenta) entre el gobierno y algunas de las organizaciones sociales que integran la CONALCAM, agregando más tensiones y contradicciones entre los reclamos populares y las decisiones de política pública asumidos por el MAS en el poder. Agréguese que el golpe de estado del año 2019 implicó en los hechos una breve, aunque también sangrienta, interrupción del ciclo progresista en Bolivia, sobre todo a la luz de los acontecimientos observados a posteriori que vieron el regreso por la vía electoral y con mayor peso aún del Movimiento al Socialismo en el año 2020.

En el caso argentino, la contrademocracia supuso el viraje de la acción colectiva desde el acento colocado en la protesta social en sus diversas expresiones, a la asunción de un papel propositivo con el fin de influir de alguna manera en la formulación e implementación de políticas públicas, favorables a los sectores sociales más vulnerables. En la campaña plebiscitaria del 2001 además de haber participado numerosos movimientos sociales, también se plegaron algunos grupos políticos, adquiriendo relevancia en el sentido mencionado. Si bien varios años transcurrieron desde el plebiscito (2001) del Frente Nacional contra la Pobreza, hasta la implantación específicamente de la Asignación Universal por Hijo (2009), se tomaron medidas similares casi de inmediato, al tiempo que los movimientos sociales y particularmente la CTA, continuaron reivindicando aquellas propuestas de principios de siglo.

En el caso boliviano, la contrademocracia se tradujo en la resignificación de las luchas populares del movimiento campesino-indígena, así como haber asumido un papel cualitativamente diferente al que hubieron de desplegar en sus luchas precedentes al 2007. La incorporación a un esquema deliberativo y de cierta fiscalización del gobierno, en el marco de la Coordinadora Nacional para el Cambio, exigió un cambio de rol y simultáneamente le impuso -en cierto modo- algunas limitaciones a la autonomía. No obstante, ello no implicó inexorablemente la cooptación o funcionalización de los movimientos sociales a la gestión de gobierno, sino una posibilidad plausible de tomar parte, aun cuando, parcial y acotada, de las definiciones estratégicas y de política pública (^{Valdivia, 2016}). En otras palabras, la incorporación de los movimientos sociales a determinados espacios institucionalizados de decisión supone un grado de democratización no menor, sobre todo, en consideración a los procesos históricos que han sido, mayoritariamente de exclusión de cualquier forma de participación social, en el mismo sentido que plantea ^{Mayorga (2011)}.

Asimismo, el protagonismo de estos movimientos sociales tuvo efectos normativos e institucionales que se incorporaron en la nueva Constitución Política del Estado bajo la noción de “Estado Plurinacional” y el reconocimiento de la democracia comunitaria. (^{Mayorga, 2011: 35})

Dicha democracia comunitaria implicó, de hecho, la introducción de las cuotas de representación de los pueblos originarios, mediante las circunscripciones especiales¹² y, aun cuando el reclamo (cuantitativo) de los diversos grupos indígenas no fue completamente contemplado, igualmente fue establecido por ley la inclusión de siete delegados en el nivel legislativo, conciliando de este modo las dimensiones de la democracia comunitaria, representativa y participativa (^{Mayorga, 2011}).

La voz de los actores sociales (sindicatos, campesinado, indígenas, organizaciones territoriales) en ambos casos fue tenida en cuenta, de modo y en tiempos diferentes, pero sin duda, a contrapelo de los legados institucionales y políticos en Argentina y Bolivia. La lógica colaborativa entre actores sociales y actores políticos no anula el conflicto social, sino más bien, lo reorienta en un doble sentido pragmático y contractual. Vale decir que, la inclusión de las medidas reclamadas por los movimientos sociales argentinos al campo de las decisiones de políticas públicas; así como la incorporación de los movimientos sociales bolivianos en régimen de consulta y control en la arquitectura del Estado, dan cuenta de sendas trayectorias democratizadoras. Desde luego, ambas dinámicas de interacción entre el poder social y el poder político no estuvieron exentas de conflictos de intereses y pugnas por la conquista de espacios cualificados y de mayor magnitud, en un campo de fuerzas en las que, ambas partes dirimen sus proyectos societales.

La convergencia positiva, de aspiraciones y demandas del campo popular, con las élites de gobierno (progresistas) no inhibe, en ningún caso, una apuesta incrementalista del primero en el marco de sus reivindicaciones estructurales; y en el caso de Bolivia, la limitación de las decisiones fundada en la legitimidad otorgada por la ciudadanía mediante la transferencia de soberanía.

Los ensayos democratizadores expuestos en este artículo arrojan luces que permiten escudriñar en los meandros de la discursiva progresista o de izquierda y sus correlatos prácticos. Varias son las interrogantes que nos dejan aquellas experiencias ¿hasta dónde es posible abrir las instituciones democráticas a una participación más incisiva de la ciudadanía? ¿cuáles son los límites de una incorporación de las organizaciones y movimientos sociales a la gestión del Estado? Dicho de otro modo, ¿cuál es el grado de apropiación de los espacios de poder y, sobre todo, del poder de control y decisión en materia de políticas públicas? Ciertamente, “la democratización de las democracias” encierra en sí misma las incógnitas que devienen de la fuente de legitimación política. Si es el sufragio universal que iguala, al menos desde la perspectiva del derecho, a todos los ciudadanos y sus capacidades de asignar el triunfo electoral a determinados partidos o formaciones políticas, entonces, debe consignarse la fuente alternativa y complementaria de legitimidad, es decir, aquella otorgada por la pertenencia a organizaciones sociales específicas.

La construcción democrática no se agota en las garantías normativas para el relevo de los gobiernos, y ni siquiera la alternancia entre partidos políticos de diferente signo ideológico cancela el debate acerca de los alcances de la democracia liberal. En este sentido, la participación de la ciudadanía bajo formatos o modalidades rubricadas consensualmente por el conjunto de actores políticos y sociales ha de expresarse inequívocamente en el proceso decisional respecto de las políticas públicas y las líneas trazadas en términos programáticos. Por otra parte, cabe hacer una advertencia: la democratización no necesariamente implica una intervención ciudadana en la gestión burocrática en la contingencia cotidiana, aun cuando, los procesos de descentralización (sobre todo en el nivel local) en el subcontinente, han venido a dar cuenta de las posibilidades efectivas de una mayor participación social sin que por ello se menoscabe la gestión pública a cargo de los responsables democráticamente electos. No obstante, para consolidar y profundizar las democracias en América Latina es preciso incorporar a la ciudadanía en su conjunto, procurando encontrar los mecanismos más idóneos, pertinentes y eficaces sin generar exclusiones.

Finalmente, podemos decir que el actual contexto mundial dominado por la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19 a causa del virus SARS-Cov-2 evidencia -de manera mucho más descarnada- la desigualdad estructural manifestada en la situación privilegiada de los sectores económicos más poderosos y los impactos negativos en las grandes mayorías de la población. En efecto, la pandemia ralentizó la economía global y regional, el decrecimiento del PIB de las naciones latinoamericanas ha generado, entre otras consecuencias, el incremento del desempleo y la pobreza. Si bien gran parte de las naciones dedicaron más gasto público para atenuar las consecuencias de la crisis, la prospectiva no es alentadora.

La pospandemia podría resultar en tiempos mucho más dramáticos para importantes segmentos de la población latinoamericana, lo que revierte nuevamente al eje central de las reflexiones precedentes; esto es, ¿es posible imaginarse una democracia más vigorosa una vez superada la pa-ndemia? O, por el contrario ¿los sistemas democráticos habrán sufrido una erosión mayor debido a las medidas restrictivas implantadas debido a la pandemia? ¿Podría imaginarse un escenario político renovado por una mayor implicancia de la ciudadanía y sus organizaciones representativas en el quehacer público? Dicho de otro modo, ¿la compleja coyuntura contemporánea podría acelerar procesos instituyentes con una carga democratizadora sustantiva o, por el contrario, degradar la calidad democrática? Cabe hacer una última mención: habría que generar responsabilidades superlativas de quienes trabajamos en el campo académico, en el sentido de advertir los riesgos latentes y colocar aportaciones en dirección a la mejora real de la democracia y el bienestar de las poblaciones.