Artículos

 

La administración de justicia de menores en México. La Reforma del artículo 18 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos

 

Juan de Dios González Ibarra* Ladislao Adrián Reyes Barragán**

 

* Profesor e investigador de la UAEM. Tutor en la UNAM. jdgiba@correo.xoc.uam.mx.

** Profesor e investigador de la UAEM. ladislao.reyes@buzon.uaem.mx o lreyes@correo.ajusco.upn.mx.

 

Resumen

Las últimas reformas que ha tenido la regulación sobre menores infractores en México han abierto un terreno fértil para la discusión jurídica, pues existen varias posturas al respecto. Los autores de este artículo nos muestran la evolución del artículo 18 constitucional encargado de la regulación en la administración de justicia para menores, y explican la interacción que habrá de darse entre el Poder Judicial de la Federación y la Secretaría de Educación Pública, pues en concordancia con los lineamientos internacionales el menor no es un delincuente sino un infractor que requiere de supervisión y educación. Es decir, requiere de un tratamiento de tipo preventivo y formador, más que de tipo correccional, lo cual representa un gran avance en nuestro sistema de impartición de justicia.

Palabras clave: menores, sistema de justicia, reforma constitucional.

 

Abstract

The recent reforms that have affected the regulation of juvenile infractors in Mexico, has opened up a fertile ground for legal debates, given the fact that there are different points of view on this matter. The authors of this article explain the evolution of article 18 of the Mexican Constitution, which regulates the administration of justice with respect to minors, and explain the interaction that shall take place between the Federal Judicial Power and the Ministry of Education because, in tune with international law, the minor is not a criminal but a law infractor, who requires supervision and education. In other words, he needs preventive and educational type of treatment, rather than measures of the correctional type, a conception which represents a great advance in the Mexican justice system.

Keywords: minors, justice system, constitutional reform.

 

Sumario: I. Introducción. II. El espacio de la administración de justicia del menor en el Estado constitucional democrático y social. III. Justificación del traslado del órgano de tutela de menores infractores al Poder Judicial en coordinación con la Secretaría de Educación Pública. IV. La reforma del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. V. Los centros de internamiento de los menores infractores. VI. De lo punitivo a lo educativo. VII. Conclusión. VIII. Bibliografía.

 

I. INTRODUCCIÓN

El estado actual de los menores infractores es producto de una historia de larga duración. Los menores infractores como entes conflictivos se han constituido en un serio problema social. De manera particular, durante los últimos años en México se ha profundizado tal problema, sumándose a los conflictos de la seguridad pública y, en sentido más amplio, a la problemática nacional.

Esta cuestión no sólo se encuentra como resultado y reto en la sociedad civil, sino también pueden verse sus efectos, y por supuesto algunas de sus causas, en los sistemas administrativos que se encargan de atender a los menores infractores, así como en aquellos reincidentes que constituyen acaso la mayor evidencia de la escasa adaptación del menor infractor en las instituciones actuales que se encargan de ellos.

Para solucionar la situación de los menores infractores existen diversas propuestas desde las diferentes disciplinas que estudian la modernización de la administración de justicia del menor, desde implementar una propuesta correctiva, hasta hacer eficientes y eficaces las normas mínimas procesales de jurisdicción. Sin embargo, este problema de la administración de justicia desde la minoría de edad debe responder a una lógica diversa a la administración general de justicia; para nosotros su problemática y soluciones lógicas son una cuestión de implementación de normas, organización y modernización educativa, además de reconocer en la evaluación el bajo grado de éxito con que se proporciona el actual servicio a los menores para su supuesta readaptación, y no sólo de jueces que ineficazmente ajustician benévola, pronta, expedita y cumplidamente.

Así pues, la solución al reto de los menores infractores no sólo es jurisdiccional sino de una atención diferente que permita ser eficiente, de elevada calidad, como sustituto de los centros de internamiento donde hoy sus derechos y garantías son constantemente transgredidos. Los cambios normativos a través de la historia han sido constantes, por creer el legislador que cambiando los ordenamientos que rigen a los órganos jurisdiccionales se puede mejorar la condición de estos menores infractores. En noviembre de 2005 se hizo una reforma estructural al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ésta consistió en trasladar del Poder Ejecutivo al Poder Judicial como nuevo órgano competente en la materia, pero se dejó intocado el problema fundamental que es la forma y clase de atención que requieren los menores justiciables.

 

II. EL ESPACIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DEL MENOR EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO Y SOCIAL

Este tipo especial de administración de justicia desde cierta perspectiva debe ser explicada hoy dentro del paradigma del Estado constitucional democrático y social (ECDS).¹ El cual es analizado desde diversas perspectivas; para algunos, éste es la institucionaliza-ción jurídica real y no tan sólo nominal de la democracia, en donde la Constitución tiene a un guardián que es un Tribunal Constitucional o, como en nuestro país ocurre, una Suprema Corte de Justicia de la Nación que desempeña ese papel.² Para la conciencia ordinaria a sido confundido el problema y su solución como cuestión de norma y control bajo un cierto orden tutelar, por esta razón es necesario realizar las siguientes consideraciones que en mucho nos pueden ayudar a comprender al sistema actual de tutela de menores infractores.

El ECDS como máximo avance jurídico en este campo sociopolítico, jurídico y axiológico es producto de las luchas históricas del ser humano por institucionalizar la democracia, la seguridad jurídica, la seguridad ciudadana y la justicia social, y en nuestro país significa poder transformar a las garantías individuales en sociales, pasar de los derechos humanos de la primera generación a los de las siguientes tres, fortalecer una democracia ya legitimada por medio del voto secreto efectivo, luchar por establecer normas de igualdad y oportunidad para toda la sociedad, entre otras características, y también concebir al derecho de acuerdo a la corriente teórica del garantismo de Luigi Ferrajoli como un sistema de valores que primero que nada tutela la dignidad y los derechos humanos.

El Estado del tipo mencionado se basa en un conjunto de principios, sistema de valores y custodia institucional tutelar efectiva —no sólo nominal— de la Constitución, y cuenta con una eficaz Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional: entes operables que dan sentido a la organización social que busca a la justicia de la sociedad posmoderna o del conocimiento. Esta es hoy una organización compleja globalizada que no sólo se rige por una institucionalidad jurídica, sino que esta es una categoría de organización que la humanidad nunca había logrado construir, significa superar la vieja y muy pobre concepción del derecho como "técnica de control social", a otra con una racional organizacional pública, con una institucionalidad deóntica superior a otros tipos de Estado que han existido: la ciudad-Estado griega; el imperio universal helénico o el alejandrino y el romano; la poliarquía medieval; y el Estado legislativo o positivista legalista, con la teoría de Hans Kelsen a la cabeza en el siglo pasado, y en este siglo XXI todavía negándose a morir,³ a pesar de los delitos de lesa humanidad —comprobados reiteradamente— cometidos en el siglo pasado durante incontables guerras y movimientos armados.

El ECDS se fundamenta en la instauración de una defensa efectiva de la norma fundamental —de los principios y los valores que la animan— escrita o consuetudinaria como la establecida en Inglaterra, legitimada y legalizada por la sociedad de forma democrática, en la que se plasma una forma de vida que posee la seguridad real no solamente escrita o teórica de esa dignidad y derechos humanos,⁴ que son anteriores a la creación del Estado, y que por medio del guardia (SCJN o Tribunal Constitucional) de quien nos custodia (carta magna) tiene realmente que obligar al respeto de la dignidad y los derechos humanos por el poder público, dando una calidad de seguridad jurídica y justicia que nunca antes en la historia de la humanidad la sociedad civil y el ciudadano en lo particular conoció.

En el Estado constitucional posmoderno —o sea aquel que surgió de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial, de la trágica experiencia del derecho nazi al que Hans Kelsen desde el iuspositivismo se refirió tristemente en los sesenta: "el derecho nazi a pesar de todo fue derecho", por oposición a esta concepción del derecho que confunde a la ley con éste—,⁵ se protege a la libertad como un principio básico que se traduce en la libertad personal, libertad de contratación, libertad de industria y comercio, libertad de imprenta, libre tránsito y la propiedad privada. En un Estado constitucional democrático y social en el que no se confunde a la ley con el derecho, todo poder público se controla institucionalmente, así se pone éste al servicio de la sociedad, y no contrariamente como ocurrió con el nazismo o el estalinismo; así se establecen previa y constitucionalmente⁶ procesos jurídicos efectivos, no simulados, de servicios o jurisdicciones, que tienen como principio la dignidad humana, así como cotidianamente la protección real y la certidumbre jurídica del ciudadano contra el abuso del poder público.

El ECDS así concebido protege en principio la dignidad, los derechos humanos y la libertad del individuo, siempre y cuando no se perjudique el interés o los derechos de terceros. En sentido contrario, la facultad del Estado para invalidarla está limitada por un sistema de competencias circunscritas en la Constitución y vigiladas por los tribunales constitucionales.⁷ Así, se instauran claras competencias legislativas, judiciales y ejecutivas, para ejercer debidamente con la acotada discrecionalidad el poder público. Esta división del poder público, vigilada desde la Constitución y la institucionalidad, crea los contrapesos esenciales para obstaculizar que cualquier poder público rebase sus propias competencias jurídicas, económicas y decisionales, y evitar que se convierta en un ente superior autoritario, como ocurrió en México con el presidencialismo; por esto, la Constitución efectiva, con el guardia del custodio constitucional que tutela primero que nada la dignidad y los derechos humanos, la democracia, junto con el principio de la división de poderes⁸ son algunos de los elementos esenciales del Estado mencionado.

En un Estado de este tipo, el gobierno⁹ (poder público) está constituido por un Poder Constituyente,¹⁰ por el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo; por tanto, el gobierno no es sólo el Poder Ejecutivo, como se suele identificar a esta fracción del poder público, pues éste es la totalidad superior a la suma de todos los elementos que constituyen el poder de éste tipo que, recordemos, reside originariamente en el pueblo. El poder público entendido como gobierno está, pues, representado por cuatro entes, con distinta función cada uno, y para lo cual necesitan de órganos legislativos, judiciales y de administración o ejecutivos, todos ellos al servicio de la comunidad, de la que dependen y la cual les da sustento legítimo identificado como legitimidad.

En el ECDS, la función pública está sujeta en última instancia a la decisión jurisdiccional, la cual eficientemente —no tan sólo por escrito— significa en los hechos el imperio real del derecho. Existe el antecedente que señala: "Sólo un Estado en el que toda la actividad pública, sobre todo la política, se encuentra colocada a reserva y bajo la preeminencia de la ley, y sólo a base de ésta sean admisibles las injerencias en la esfera de libertad del individuo, se llama, pues, Estado de derecho. El principio de la legalidad pasa a ser la nota característica".¹¹ Rousseau mencionó que toda fuerza debe convertirse en derecho, pues de otra manera pronto termina en violencia; en este sentido, el ejercicio de la administración pública se circunscribe a un previo funcionamiento calculable, según normas fijadas con anterioridad, que no tienen aplicación retroactiva,¹² y cuya extralimitación ante los particulares puede poner al afectado en movimiento con un procedimiento constitucional.

El ECDS es la forma más avanzada que actualmente la humanidad ha logrado concebir, su construcción progresó desde el simple Estado de derecho, cómplice iuspositivista de innumerables genocidios cometidos el siglo pasado, a una forma más elevada a partir de la mitad de los cuarenta, con Gustav Radbruch, uno de los pioneros de esta forma —con anterioridad el canciller del II Reich Otto von Bismarck (1815-1898) estableció los principios del Estado benefactor—; de esta manera, desde fines del siglo veinte presenciamos su trabajoso avance.

Mientras que el ECDS tutela fundamentalmente la dignidad y los derechos humanos, la aparición del Estado benefactor tuvo como finalidad crear instituciones capaces de proteger y compensar las desigualdades existentes que había creado el Estado liberal. El Estado democrático social de derecho se empezó a concretar en el papel con las constituciones de Querétaro (1917) y de Weimar (1919), mismas que contemplan los derechos sociales de los ciudadanos. Con los inicios de los intentos en la práctica de la instauración del Estado democrático social de derecho, representado en nuestro país por el cardenismo o Estado benefactor y en Estados Unidos con el New Deal de Franklin Delano Roosevelt (1882-1945), la justicia distributiva comienza a perseguirse por medio de la actuación del Poder Ejecutivo o administración pública que interviene en el campo económico y financiero, y también al funcionar como distribuidor del ingreso por medio de obras públicas y prestación de servicios, además de la protección de los derechos sociales y de los laborales; priorizando la asistencia a la salud, a la vivienda e impulsando la formación de una cultura que permitiera hacer una nación con valores homogéneos y ciudadanos con niveles socioeconómicos similares por medio de la educación de los niños y adolescentes; controlando incluso a aquellos menores que rompían con el orden existente a través de un nuevo tipo de administración de justicia de éstos infractores.

 

III. JUSTIFICACIÓN DEL TRASLADO DEL ÓRGANO DE TUTELA DE MENORES INFRACTORES AL PODER JUDICIAL EN COORDINACIÓN CON LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

De lo expuesto, en una primera aproximación a nuestro objeto de estudio, teóricamente la administración de justicia del menor infractor —antes de la reforma reciente del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos—¹³ la impartía el Consejo de Menores, institución del Poder Ejecutivo que al limitar la libertad del individuo, en el sentido más estricto en un ECDS, quebrantaba el principio de la división de poderes, ya que la limitación de la libertad es una función exclusiva del Poder Judicial, al Poder Ejecutivo sólo se le permite privar de la libertad al individuo por treinta y seis horas¹⁴ y, en el caso del Ministerio Público, por no más de cuarenta y ocho, según el artículo 16 constitucional.

Un ente del Poder Ejecutivo como el Consejo de Menores rompía con lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir, ningún órgano que esté bajo la jerarquía del Poder Ejecutivo puede más que ella. Por sólo este hecho, el Consejo de Menores empañaba su actividad imparcial. Así pues, el Consejo de Menores se había convertido en una jurisdicción paralela al Poder Judicial. Contemporáneamente, el Consejo de Menores subvertía el orden establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías individuales, el debido proceso y la separación del poder público.

La normatividad en la que se sustentaba el Consejo de Menores se basaba en la excepcionalidad como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, el Consejo de Menores estaba despojando de una competencia atribuible por imperio constitucional al Poder Judicial. La única excepcionalidad es la jurisdicción por atribución constitucional, que sólo está permitida para el Tribunal Contencioso—Administrativo. Constitucionalmente, al Consejo de Menores no le estaba permitido realizar actos en contra de los derechos de los menores. Por tanto, éste se convertía en un órgano administrativo paralelo al Judicial que suspendía fácticamente la libertad individual del menor. En consecuencia lógica, fue establecido sin sustento constitucional, el Consejo de Menores desvirtúa en este espacio la naturaleza de un Estado constitucional democrático social.

Este órgano del Poder Ejecutivo cuando limita la libertad del menor justiciable no lo hace sólo como un consejo consultivo, sino en términos reales actúa como un órgano jurisdiccional decisorio con toda la fuerza y el poder público detrás de sus decisiones. Sus resoluciones pasan con la calidad de cosa juzgada, lo que no pueden ser permitidas en un ECDS, donde los poderes tienen bien delimitadas sus funciones con un órgano de control constitucional, el cual garantiza que lo que se establece en ella se cumpla. Así pues, se pedía que el Consejo de Menores formara parte del Poder Judicial y su administración fuese regulada por la judicatura federal. El Consejo de Menores, ya establecido dentro del Poder Judicial, tiene por única función dictar resoluciones ponderadas de culpabilidad o inocencia, entregar al menor al órgano especializado de ese poder para que sea él quien evalúe periódicamente su formación desde la perspectiva no de la readaptación sino de la educación, junto con un equipo de especialistas de la Secretaría de Educación Pública, quienes desarrollarán los programas individualizados e informarán de su criterio de permanencia en régimen de internamiento del menor al Poder Judicial, conservando éste siempre el poder decisorio.

 

IV. LA REFORMA DEL ARTÍCULO 18 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Con la reforma al recientemente citado artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el problema sustancial jurisdiccional en principio, en cierta medida se intenta subsanar. El Constituyente envió al Poder Judicial las facultades como el órgano jurisdiccional competente, con la denominación: magistrado de adolescentes, juez "especializado" para adolescentes y una nueva figura (cuyo nombre es desafortunadamente tétrico) en el ordenamiento mexicano "juez de ejecución de adolescentes". Además, se hizo cargo de la defensa y denominó a su ente "defensor público de los adoles-centes".¹⁵

El Constituyente instituyó en la Procuraduría General de la República un "Ministerio Público para Adolescentes" y dejó a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública a los llamados centros de tratamiento, denominados ahora "centros de internamiento para adolescen-tes".¹⁶ Es cierto que en una sana división de poderes el órgano jurisdiccional que limita la libertad más allá de treinta y seis horas debe estar en el Poder Judicial (supra). Pero también es evidente que la problemática de los menores no se encontraba sustancialmente en el órgano jurisdiccional sino también en los centros de tratamiento.

En realidad los órganos jurisdiccionales en términos generales siempre habían operado de cierta manera con regularidad desde que entra a funcionar el primer tribunal en el estado de San Luis Potosí. Incluso en 1926, cuando se crea en la ciudad de México el Reglamento para la Calificación de los Infractores Menores de Edad en el Distrito Federal,¹⁷ propiamente no era un tribunal sino un consejo, compuesto por tres personas, el cual sólo calificaba infracciones; el Consejo se componía de un profesor normalista, un médico y un experto en estudios psicotécnicos, que desarrollaban tareas de apoyo con los menores; aquí debemos resaltar la importancia de incluir a un maestro desde el principio; en 1928 se instituye la Ley sobre Previsión Social de la Delincuencia Infantil en el Distrito Federal y Territorios Federales,¹⁸ con tres jueces, pero a diferencia del anterior aquí se incluyó a un psicólogo. Con nuevas competencias, estos entes sólo querían atenuar los castigos a los menores que eran llevados a prisiones de adultos.

En el Código Penal¹⁹ de 1929 se establecen por primera vez los diversos castigos a los menores y se incluye en el sistema penal a los menores infractores. En el Código de Organización de competencia y de Procedimientos en Materia Penal²⁰ del mismo año, ya se mencionan los abogados como parte de los órganos jurisdiccionales para juzgar a los menores. Posteriormente en el Código Penal del Distrito Federal y Territorios Federales,²¹ se establecen nuevas normas que regulan a los menores.

Fue con la expedición del Código Federal de Procedimientos Penales²² y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación²³ de 1933 cuando se instituyeron órganos jurisdiccionales federales para juzgar las conductas de los menores contra las personas o bienes de la Federación. En 1941 se crea la Ley Orgánica y Normas de Procedimientos de los Tribunales para Menores y sus Instituciones Auxiliares en el Distrito y Territorios Federales²⁴ de 1941, su principal característica es que se considera la vagancia y la prostitución como conductas antisociales, por tanto lo menores podían ser sujetos a los dos tribunales instituidos, la ley tuvo una amplia vigencia hasta 1974. Posteriormente se crea la Ley que crea los Consejos Tutelares para Menores Infractores del Distrito y Territorios Federales,²⁵ de 1974. La nueva designación de Consejo Tutelar para Menores pretendía que este órgano fuera más que un aparato punitivo; se buscaba que fuera un ente que determinara los mecanismos necesarios para dotar al menor de asistencia, educación y tratamientos. Incluso iba mas allá de calificar conductas previstas por la ley penal o que contravinieran los reglamentos de policía y buen gobierno, juzgaba a menores en situación o estados de peligro social.²⁶ Esta ley fue duramente cuestionada, por lo que se tuvo que emitir una nueva Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, promulgada el 17 de diciembre de 1991.²⁷ Sus principales características son las de garantizar y respetar los derechos del niño contenidos en los tratados internacionales acerca de los menores.

El 12 de diciembre de 2005 se emitió una reforma al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece un nuevo paradigma para la administración de justicia del menor. La reforma rompe con el esquema anterior y se sitúa en el umbral de la legalidad, que no tan sólo del Estado de derecho democrático y social. Las consecuencias que derivan de ello, es que finaliza la eterna discusión bizantina entre el sistema garantista y tutelar de los menores llamado "infractores".

En cierto sentido la reforma es un avance para administrar justicia a los menores, sin embargo, la reforma tiene serias deficiencias. Se pide un sistema integral de justicia, sin embargo, sólo se modifica la parte jurisdiccional y se olvida el núcleo esencial que es la reforma estructural de los adolescentes que se encuentran internados en los centros de tratamiento (llamados en otra época escuelas correccionales o reformatorios). La cual debería estar a cargo de la Secretaría de Educación Pública (infra).

Se recurre a la analogía, para tipificar las conductas del menor, se toma como referente el Código Penal Federal.²⁸ La analogía está prohibida en la Constitución que establece en su artículo 14: "En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata". Incluso el hacinamiento será mayor en los centros de tratamiento ya que muchos menores caerán en los supuestos penales federales. La mayoría de las conductas tipificadas como delitos realizadas por los menores se encuadran en la denominación graves. Incluso en el proyecto se establecen los delitos por los cuales el menor puede ser sujeto de internamiento (infra).²⁹

En la Constitución se establecen todavía medidas de orientación, protección y tratamiento que no son más que simples penas en estricto sentido, se sostienen determinadas frases valorativas, como "el interés superior del adolescente" aunque en la realidad no se cumplan. La reforma establece que las medidas de internamiento deben ser breves, sin embargo en el proyecto de ley se establecen penas de prisión hasta de siete años. Se utilizan términos calificativos como conductas antisociales que pueden dar lugar a detenciones arbitrarias. La redacción en lo general es repetitiva y contradictoria.

En sentido contrario, los centros de internamiento se convirtieron en auténticas prisiones, con personal mal pagado y sin el perfil adecuado para atender a los menores problemáticos. Los internados paradójicamente tienen la misma triste historia, como si juzgarlos fuera la esencia y no la atención eficiente, eficaz y con calidad de estos menores problemáticos en conflicto con la ley.

 

V. LOS CENTROS DE INTERNAMIENTO DE LOS MENORES INFRACTORES

La escuela correccional tiene una historia asimétrica en relación a los tribunales de menores, mientras éstos se "perfeccionaban" e impartían justicia. Los lugares de internamiento eran y siguen siendo lugares de hacinamiento y cárceles en sentido estricto. Incluso con la reciente reforma de noviembre de 2005 al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los lugares de internamiento de los menores problemáticos no se vislumbran cambios estructurales. Los centros de internamiento de menores han sido tutelados por varias secretarías del gobierno, cuando históricamente la escuelas correccionales deberían de pertenecer en buena lógica a la Secretaría de Educación Pública, esta afirmación es susceptible de demostrarse.

En un primer momento, las escuelas correccionales o reformatorios pertenecían a la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Interiores y Exteriores. Posteriormente se crea una Secretaría de Justicia e Instrucción Pública donde quedan bajo su tutela, dependencia que enviaba a los menores "delincuentes" a prisiones sin ninguna diferenciación entre adultos y menores, incluso, purgaban sus condenas en los mismos lugares que éstos. Estas condiciones de vida fueron percibidas por diferentes personas preocupadas por el menor.³⁰ En 1841, don Manuel Eduardo de Gorostiza estableció una casa correccional anexa al Hospital de Pobres, con fondos de la administración municipal.

El 7 de diciembre de 1871, el Congreso expidió un decreto con el objeto de que se pusiese en observancia el artículo 13 transitorio del Código Penal que ordenaba que los establecimientos conocidos con los nombres de Tecpan de Santiago³¹ y Hospicio de Pobres fuesen destinados para la corrección penal y para la educación correccional de los jóvenes delincuentes.³² Formalmente, desde esta fecha, a los menores se les ubicó en el sistema penal, y ya desde 1884 los menores que infringían la ley eran enviados al Ex Convento de San Pedro y San Pablo. En ese colegio se les internaba para su reeducación, aunque los menores que cometían delitos más graves eran llevados a la Prisión de Belén, a donde se les encerraba con delincuentes adultos, quienes los pervertían e instruían en el robo y asesinato.

La multiplicidad de tareas encomendadas a la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública no permitió que se hiciera más eficiente y eficaz la atención a los menores "infractores". Se requirió dividirla con un personal especializado para cada una de ellas, es así que por decreto del 16 de mayo de 1905, el ramo de la Instrucción Pública fue separado de la Secretaría de Justicia.³³ Esta división administrativa tuvo como finalidad atender con mayor eficacia y eficiencia cada uno de los rubros de la formación de los menores. Sin embargo, los incipientes lugares donde se recluía al infante no fueron contemplados para que se hiciera cargo la nueva Secretaría de Instrucción Pública, que era el lugar que le correspondía por ser menores en formación. Las razones no se encuentran inventariadas, pero suponemos que los menores que infringían una disposición no eran percibidos como niños normales que estaban en proceso de educación.

Insertados los menores infractores en la administración de justicia quedaron entre el umbral de lo real y lo ordenado o contenido en las letras de los códigos; entre finalidades reales y aparentes³⁴ del sistema penal y no del educativo, el 30 de septiembre de 1908³⁵ se propone crear un órgano jurisdiccional exclusivo para los menores, con la finalidad de "mejorar sus condiciones de vida" en la correccional.

Asimismo, el gobierno del Distrito Federal explica en el proyecto que había dirigido a la Secretaría de Justicia una petición para la creación del órgano jurisdiccional y que ésta no había respondido a su requerimiento, lo que motivó que se dirigiera a la Secretaría de Despacho y Gobernación. Resalta en el oficio que el establecimiento que funciona con el nombre de Escuela Correccional de Artes y Oficios para Varones no se sujeta a los requisitos que el derecho penal prescribe, por lo cual "la Escuela Correccional no es otra cosa que una cárcel con todos los defectos de que vienen adoleciendo los establecimientos de esta especie, desde que la Nueva España se independizó de la metrópoli".³⁶

El gobierno del Distrito Federal explica, además, que en la escuela correccional se encuentran menores que no son delincuentes; es decir, existen niños menores recluidos abandonados por sus padres, que al contacto con los criminales siguen los pasos de éstos, por lo cual es necesario tomar medidas. Mientras tanto, se termina la construcción del edificio que con gran prisa se está llevando a cabo en la cabecera de la municipalidad de Tlalpan. Asimismo, señalan en el oficio girado a la Secretaría de Despacho y Gobernación que los comisarios de policía no lleven niños a la escuela correccional por peleas simples, por robos insignificantes o que hayan delinquido por primera vez; los menores en estos supuestos deben ser entregados a sus padres. Se indica que los niños abandonados o menores de 14 años sean llevados aun hospicio y no a la escuela correccional, y solicita a la Secretaría de Despacho y Gobernación gestione ante la Secretaría de Justicia dichas propuestas. La respuesta del escrito no fue inmediata, y pasó mucho tiempo antes de ser contestado.

Ante la inactividad de la Secretaría de Despacho y Gobernación y la Secretaría de Justicia para resolver la problemática del menor, el Gobierno del Distrito Federal decidió construir un sitio en el que pudiera retener y controlar socialmente a los menores de edad. Por ello, en La Gaceta de la ciudad de México del 25 de octubre de 1908 (año IV, t. II) se describe la estructura de la nueva organización administrativa, donde además se puntualiza el mal funcionamiento del antiguo lugar de reclusión de menores:

El jueves de la semana próxima pasada fueron trasladados al nuevo edificio, que en Tlalpan se ha destinado a Escuela Correccional para Menores, los que ocuparon por mucho tiempo el edificio del Ex Convento de San Pedro y San Pablo, que a pesar de las reformas que se le hicieron hace 10 años era poco adecuado para su objetivo, por razón de su vetustez y de hallarse en el centro de la ciudad, donde por razón natural el aire que se respira está viciado por la misma ciudad.

Estas razones, y otras de disciplina, hicieron que se pensara trasladar la escuela a un lugar que se encontrara en el campo y que reuniera las necesidades, condiciones de amplitud y aislamiento.

Estas se hallaron en un terreno situado en las cercanías del pueblo de Tlalpan, a un lado de la vía de tranvías de tracción animal que va de la estación a la Escuela de aspirantes. El terreno mide 40,000 m² de superficie, la mayor parte de los cuales se dedican al cultivo de plantas y legumbres, lo que al mismo tiempo que servirá de útil solaz a los corrigendos, les hará tornar cariño por la tierra, pasión muy poco desarrollada por las personas que se educan en el medio ambiente de nuestra ciudad.

En el centro de este extenso terreno se construyó el edificio nuevo desde sus cimientos (sic) y bastante amplio para contener el doble o más de los corrientes confinados actualmente en la escuela. La distribución que se ha dado al edificio responde perfectamente a las exigencias de la moderna educación penal. Las dependencias de que consta están distribuidas en dos pisos, en el primero están los talleres y las aulas de clases; éstas últimas son de orfeón, de orquesta y de banda y las necesarias para impartir a los reclusos la instrucción primaria, elemental y superior.

En la planta alta hay ocho salones, dormitorios grandes y bien ventilados y dos más pequeños que se dedican a enfermería y servicio médico, éste cuenta además con departamentos para botiquín, cuarto de practicantes y demás dependencias necesarias para un servicio médico completo.³⁷

La Escuela Correccional de Tlalpan se convirtió en un control de menores centralizado; ahí se recluía a los niños infractores del Distrito Federal, así como los de otros estados de la Federación, lo que muy pronto generó hacinamiento. Por lo anterior, y complementado lo dicho, con motivo del traslado a Tlalpan de la Escuela Correccional para Delincuentes Varones Menores de Edad y a la Escuela Correccional para Mujeres en Coyoacán, fue necesario dictar algunas disposiciones que facilitasen la práctica de diligencias judiciales con los menores procesados y recluidos en los mencionados establecimientos; y para tal efecto, se expidió la circular número 181, del 1o. de marzo de 1908 (documento núm. 124) que en lo sustancial previene:

1o. Que cuando los Tribunales del Distrito Federal tengan que practicar diligencias con menores recluidos en establecimientos de corrección penal, lo hagan por medio de orden ó exhorto, según sea la categoría del tribunal, dirigido al juez de Tlalpan, si se trataba de menores varones ó al de Coyoacán si se trata de menores mujeres; 2o. Que cuando las diligencias requieran precisamente la presencia del menor y no puedan desahogarse por medio de exhorto, pidan la comparecencia por conducto del Gobierno del Distrito y señalen para la diligencia los lunes o jueves de cada semana; y 3o. Que dichos tribunales no difieran ni demoren la verificación de esas diligencias una vez señaladas, a fin de evitar que los menores puedan regresar á su establecimiento a hora reglamentaria, y que los agentes de policía no pierdan el tiempo inútilmente en la conducción y custodia de dichos menores.³⁸

En el mismo sentido, se buscó que fueran jueces cercanos los que juzgaran a los menores para evitar que éstos fueran trasladados durante largas distancias y por consiguiente fueran maltratados. Por ello, en la circular "número 189, expedida el 7 de enero de 1910, dispone que las diligencias que practiquen los jueces del ramo penal del Distrito Federal en los procesos que instruyan contra menores delincuentes, recluidos en establecimientos de Corrección Penal y que estén situados fuera de su jurisdicción, encomienden la práctica de esas diligencias al juez bajo cuya jurisdicción se encuentra la Escuela Correccional".³⁹

A pesar de que el Código Penal establecía que los menores debían purgar sus penas en instituciones administrativas especiales como la reclusión preventiva en el Establecimiento de Educación Correccional, en la Escuela de Sordomudos y en el Hospital, esto sólo formó parte de la teoría. Hasta 1917 fue la Secretaría de Justicia quien se hacía cargo de todo el sistema de menores; era esta Secretaría la que proporcionaba los recursos humanos y materiales para el funcionamiento de la correcta administración de justicia, como bien lo plantea Omar Guerrero,⁴⁰ su impropia desaparición acarreó deficiencias en el servicio administrativo de justicia.

Decretada su desaparición por el Constituyente de 1917,⁴¹ sus funciones fueron absorbidas por un Departamento Judicial y la Secretaría de Gobernación. Por Decreto del 1o. de mayo de 1917, se sumaron a la Secretaría de Estado los negocios que habían pertenecido a la Secretaría de Justicia y las instituciones especiales para el tratamiento de los menores infractores quedaron a cargo del gobierno del Distrito Federal.

A partir de 1917, el sistema que atiende a los menores infractores ha pasado por diferentes secretarías, como la Secretaría de Gobernación y actualmente la Secretaría de Seguridad Pública. Contradictoriamente las formas para readaptar, reeducar o mejorarlos no han cambiado sustancialmente. Las escuelas correccionales o reformatorios hoy se llaman centros de tratamiento, institución en donde los procesos de educación son los mismos por años y están anquilosados, incluso se han recrudecido en prisiones de alta seguridad como los aplicados en el Centro de Atención Especial "Dr. Alfonso Quiroz Cuarón".

 

VI. DE LO PUNITIVO A LO EDUCATIVO

Por las evidencias históricas presentadas, se puede decir que los centros de internamiento son instituciones pervertidas en sus fines. Existen contradicciones claras entre sus objetivos y sus quehaceres reales. El perfil del personal que atiende a los menores tiene un perfil educativo idóneo (infra), por tanto, lo deseable es que sea la Secretaría de Educación Pública quien se haga cargo de los menores en coordinación con el Poder Judicial, tal afirmación es susceptible de demostrarse.

La Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores, quien esta a cargo de los centros de internamiento de los menores, está integrado por dos tipos de personal: los que procuran justicia y los que intentan prever y formar valores y saberes. A continuación se desglosa el número de personas que trabajan en la institución y su perfil, intentando demostrar que la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores, en sentido amplio, debería ser en esencia una instancia formativa y no punitiva.

La Dirección de Prevención y la Dirección Técnica, encargadas de asignar las tareas a los comisionados, están integradas por cuarenta y tres abogados, tres médicos, siete trabajadores sociales y dos psicólogos, los cuales realizan dos funciones: procurar justicia a los menores y prevenir, por medio de programas educativos, las conductas antisociales del menor.⁴²

Los comisionados realizan la función de ministerios públicos y peritos. Por sus conocimientos, los abogados, en su mayor parte, tienen asignada la tarea de representar los derechos de la sociedad y son los encargados de defender los intereses legítimos de las personas afectadas por las infracciones que se atribuyen a los menores. Realizan las diligencias conducentes a la comprobación de los elementos constitutivos del delito en los que se presume la participación del menor; además de intervenir en el procedimiento que se instruye al menor ante el Consejo de Menores.

En la realidad, los "comisionados" realizan tareas deficientes de representantes de la sociedad, ya que en sus prácticas jurídicas cotidianas sólo se concretan a llenar machotes y realizar resúmenes de los expedientes que les son entregados por el ministerio público local o federal.⁴³ Son sólo actores en el procedimiento que se le sigue al menor infractor ante el Consejo de Menores. Es escasa su investigación y sólo se concretan a consignar los expedientes que les han sido previamente entregados. Más bien, los comisionados deberían estar regulados por los tribunales locales y federal (como ya se estipuló en el nuevo proyecto), donde se realizan las tareas de procuración con mayor eficiencia y eficacia (por lo menos, supuestamente, en el plano teórico), además de contar con los elementos materiales para realizar cabalmente su función de procuración.⁴⁴

La Dirección de Prevención y la Dirección Técnica también son dos instancias que pertenecen a la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores. La primera dirección está compuesta por seis psicólogos, seis pedagogos, siete trabajadores sociales, dos médicos y cuatro terapeutas familiares, y la segunda cuenta con un pedagogo y cinco trabajadores sociales. En esencia, el personal de la Dirección de Prevención y el de la Dirección Técnica diseñan los programas educativos para evitar que los menores cometan infracciones.⁴⁵

Muchas de estas actividades se encuentran en los informes de labores de la Secretaría de Gobernación. Por mencionar un ejemplo de cada informe en 1991-1992, se puso en práctica el programa educativo "Desarrollo Integral del Adolescente",⁴⁶ el cual abarca temas como orientación educativa y laboral, familia, sociedad y educación. En el periodo 1992-1993, se implementó el Programa de Atención a Población Abierta.⁴⁷ En el informe de labores 1993-1994, se difundió el Programa Educativo "Evita esta Ausencia.⁴⁸ En 1994,⁴⁹ en colaboración con la Comisión de Derechos Humanos, el Fondo de las Naciones Unidas a Favor de la lnfancia y los gobiernos de las entidades federativas, se impartieron cinco talleres regionales sobre menores infractores. En 1994-1995, se implantó un programa educativo de prevención denominado Módulos de Orientación y Apoyo.⁵⁰ En el periodo 1995-1996, se desarrolló con más énfasis el programa de EscuelaparaPadres.⁵¹ En 1997-1998, se emprendieron acciones en el país para fomentar valores culturales, legales, cívicos y sociales entre los mexicanos para crear conciencia y hábitos que permitan consolidar la cultura de la prevención del delito.⁵² En 1998-1999, se difundieron programas en escuelas de nivel básico.⁵³ En los años subsecuentes se han dado diversos cursos en el mismo tenor. Así pues, es evidente que estos formadores por su perfil y sus actividades cotidianas pertenecen al sector formativo, ya que esencialmente difunden valores. Sin embargo, su eficacia y eficiencia es escasa, ya que sus programas son efímeros, no son secuenciales y carecen de una metodología que les permita conocer con certeza sus resultados.

La antigua escuela correccional, posteriormente llamada escuela de orientación, es el sedimento o base de los actuales centros de tratamiento. Los centros donde se recluyen a los menores son: el Centro de Tratamiento de Varones, el Centro de Diagnóstico de Varones, el Centro de Desarrollo para Menores, el Centro de Desarrollo Integral para Mujeres, el Centro de Diagnóstico y Tratamiento de Mujeres, el Centro de Atención Especial "Dr. Quiroz Cuarón" y el Centro Inter-disciplinario de Tratamiento Externo; los cuales están diseñados para llevar a cabo funciones de prevención especial, tratamiento integral y secuencial. El personal realiza en su mayor parte labores educativas.⁵⁴ Cuentan con un director que requiere tener título en pedagogía, psicología o educación especial; experiencia mínima de dos años en el tratamiento de menores infractores y no haber cometido delito intencional.⁵⁵

Cada centro de tratamiento supuestamente está diseñado para tratar de atender a menores infractores con diversa personalidad. Para ello cuentan con personal que intenta adaptar al menor a la sociedad. Sin embargo, el personal que labora en los seis centros de tratamiento directamente con los menores corresponde al sistema educativo,⁵⁶ y no al clínico como pareciera decir con la palabra "tratamiento".

El Centro de Tratamiento de Varones está integrado por diez psicólogos, doce pedagogos, catorce trabajadores sociales, ocho médicos, dos psiquiatras y cuatro odontólogos. El Centro de Diagnóstico de Varones está compuesto de diez psicólogos, diez pedagogos, veintidós trabajadores sociales, once médicos, un psiquiatra y dos odontólogos. El Centro de Desarrollo Integral para Mujeres está constituido por seis psicólogos, cinco pedagogos, seis trabajadores sociales, seis médicos y dos odontólogos.⁵⁷

Además, el Centro de Diagnóstico y Tratamiento de Mujeres está integrado por cuatro psicólogos, seis pedagogos, ocho trabajadores sociales, seis médicos, un psiquiatra y un odontólogo. El Centro de Atención Especial "Dr. Quiroz Cuarón", que en realidad es una prisión de alta seguridad, está estructurado por tres psicólogos, tres pedagogos, dos trabajadores sociales y un psiquiatra. El Centro Interdisciplinario de Tratamiento Externo está configurado por cinco psicólogos, cuatro pedagogos, diez trabajadores sociales, dos médicos y dos terapeutas familiares que, en realidad, intentan reformar, adaptar, enseñar, trasmitir conocimientos y valores a los menores, sin que esto sea metodológicamente posible.⁵⁸

El total del personal en la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores es de 1193. De esta cifra el personal dedicado a adaptar a los menores son 223.⁵⁹ Aunque el restante personal es de custodia y administrativo, el núcleo esencial que adapta al menor a la sociedad tiene un perfil educativo, incluso sus programas están diseñados de esa forma, por tanto ¿por qué están insertos en un sistema de represión y no de formación?

El sistema actual, por su composición, es un ente represivo que está integrado por cuerpos de vigilancia llamados "custodios" que deben acreditar estudios de secundaria, no haber sido sentenciado por delito intencional y aprobar los exámenes biopsicosociales. Este personal con escasa preparación son los que conviven diariamente con los menores; son ellos quienes conocen su vida y preocupaciones. Sin embargo, es poco lo que pueden hacer por ellos. El trato con los menores y su corrección cotidiana están a cargo de los custodios, ¿pero qué pueden saber ellos sobre labores de corrección y enseñanza de valores?

Los custodios deberían desaparecer y ser sustituidos por psicólogos, pedagogos, trabajadores sociales, psiquiatras, médicos y otras carreras afines que entiendan y comprendan su actuar, y que, además, vivan dentro de esos centros. Pero no con la organización represiva diseñada implícitamente por la Secretaría de Gobernación, sino con una formativa, ya que el perfil profesional del personal dedicado a los menores debe pertenecer al de un sistema especializado educativo, y no al de un sistema punitivo.

 

VII. CONCLUSIÓN

De acuerdo con las evidencias históricas y datos aportados del perfil del personal de los centros de tratamiento (antes llamados escuelas correccionales o reformatorios), éstos deberían operar bajo la dirección de la Secretaría de Educación Pública en coordinación con los poderes judiciales estatales y federal. Su instancia dentro de la Secretaría que controla a la seguridad interior no produce los resultados deseados, ya que las instituciones actuales son deficientes y ensanchan la acción pública represiva, en perjuicio de la acción educativa del poder público.

Reconocemos que la administración pública debe proporcionar a los menores infractores verdaderas escuelas donde se permita adquirir los satisfactores básicos formativos para una vida plena, como ordena el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

La ley determinará los apoyos a la protección de los menores, a cargo de instituciones públicas. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos. El Estado proveerá lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos. El Estado otorgará las facilidades a los particulares para que se coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.⁶⁰

Los centros de tratamiento son en sí malas versiones de seudo escuelas de forma y fondo para adaptar menores infractores. Una buena escuela forma y desarrolla aptitudes y actitudes axiológicas que le permiten desarrollarse con plena dignidad y justicia en la sociedad. Una escuela eficiente en este campo debería formar en "la libertad e igualdad sustanciales en el perfeccionamiento de su personalidad social",⁶¹ como lo establece la Convención sobre los Derechos del Niño.⁶² Las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing).⁶³ Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD).⁶⁴ Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad.⁶⁵ Los actuales centros de tratamiento deben dejar de ser un espacio del campo penal, para convertirse en una institución de formación con grandes ventajas en este cambio.

La educación es la alternativa eficaz viable para reformar a los menores infractores.⁶⁶ El adolescente que tiene conflictos con la ley posiblemente es producto, en parte, de la deformación educativa básica de su hogar, televisión y medio; así como de la educación formal que está a cargo de la Secretaría de Educación Pública. Esta Secretaría debe contribuir a su formación integral haciéndose cargo operativamente de estos centros porque son en esencia entes de formación del menor.

¿Cómo adaptar lo no formado? El menor infractor, conforme los estudios teóricos y prácticos, generalmente es un sujeto con carencias psicológicas, sociales y formativas que requiere terminar de desarrollar sus habilidades, destrezas, adquisición de conocimientos, reforzamiento y creación de nuevos valores, actitudes y hábitos valorativos orientados hacia su mejoramiento personal y contribución a la sociedad.

La formación del menor infractor no se agota en la escuela. Es necesario hacer responsables a los medios de comunicación masiva, a los padres o tutores. Para ello es preciso crear nuevas instalaciones especialmente diseñadas con tales fines, donde desarrollen las habilidades, capacidades y vocación que ellos tengan; es decir, debe enseñárseles no sólo habilidades manuales (carpintería, costura, etcétera) como las establecidas en los centros de tratamiento, porque en poco ayudan a los menores infractores para su formación, sino fundamentalmente actitudes axiológicas. También es necesario la enseñanza de carreras profesionales, por ejemplo: informática, matemáticas, música, derecho, sociología, psicología, etcétera. Es, si se quiere, una institución caza talentos, capaz de reintegrar a estos menores que provienen generalmente de hogares pobres. Pobreza que no debería de eximirlos ni excluirlos del sistema educativo formal de calidad elevada.

Ahora bien, estos nuevos internados sería pertinente construirlos fuera de las zonas urbanas, como fueron originalmente concebidos y levantados. En ellos, el menor debe ser formado especialmente con programas educativos de acuerdo con la infracción que cometió, su edad escolar, y en función al tiempo del programa educativo sea determinada su liberación; para ello también es preciso que los custodios deban ser sustituidos por personal diferente y capacitado (pedagogos, psicólogos, trabajadores sociales, etcétera) que entienda la misión de formar; personal creativo para construir estrategias para que mejore el menor; sujetos que se involucren en la problemática de los menores infractores; individuos competitivos que cada día se preparen con nuevos conocimientos y actitudes axiológicas para que sean más eficaces y eficientes en la educación y formación de los menores en los valores.

Los nuevos centros de internamiento deben ser lugares donde el menor pueda "aprender a aprender",⁶⁷ así como habilidades intelectuales y manuales, con diferentes actitudes valorativas ante la vida, que incluso exploten sus potencialidades hacia actividades constructivas que los puedan llevar a niveles técnicos, politécnicos o universitarios. En este sentido, una correcta "adaptación" debería potenciar las habilidades musicales, de informática, matemáticas, mecánicas, mantenimiento de casas o computadoras, de acuerdo a la vocación y talento que ellos tengan. Además de formar éticamente al menor y fomentar el respeto a los derechos humanos. Su pobreza —porque la mayoría sí proviene de hogares humildes— no los exime de estudiar, y la institución debe ser la palanca de desarrollo de estos sujetos, y no de su reclusión y exclusión de la sociedad.

Los centros de tratamiento no pueden ser ya una página olvidada de la educación formal, una asignatura pendiente de cumplir por parte del Estado mexicano. Los menores infractores no deben ser objetos de libre disposición, no deben ser los olvidados, los despreciados, los huérfanos, los apestados, los niños o jóvenes excluidos de la sociedad. Por ello, es fundamental la construcción de estas escuelas bajo la égida de la Secretaría de Educación Pública en coordinación con el Poder Judicial, que reúnan mínimos de calidad, en donde sean separados los primo-infractores de los reiterantes.

Como parte fundamental para el funcionamiento de estas escuelas es preciso que la figura del custodio desaparezca, éste sería sustituido por profesionales de la enseñanza, pedagogos, psicólogos, trabajadores sociales, médicos y carreras afines, esencialmente humanistas, que vivan y convivan con el menor infractor durante todo el día; que tengan la función de asesores, orientadores e incluso, en algunos casos especiales, que funjan como tutores o representantes legales ante otras instancias. Este personal debe estar en un Programa de Servicio Civil de Carrera que le permita su constante actualización y un salario digno.

La nueva reforma al artículo 18 de la Constitución es estructural-mente incompleta; han sido más de trece tribunales denominados garantistas y tutelares los que han operado a través del tiempo, y es evidente que esta no fue la mejor solución. A pesar de estos tribunales, las condiciones en los centros donde internan a los menores escasamente han mejorado, se siguen aplicando golpes, maltratos psicológicos y otros castigos que de narrarlos horrorizarían a toda la sociedad y rebasarían el objeto de este artículo, por tanto, el problema de la administración de justicia de menores como organización respondeaunalógicadiversaaladelajusticiadelmayor;suproble-mática es cuestión de implementación, normatividad, organización y modernización educativa, valorativa, formativa, y además, de la evaluación del grado de calidad con que se proporciona el servicio a los menores para su adaptación, y no sólo de jueces que ajustician benévola, pronta, expedita y cumplidamente. Se puede afirmar con seguridad que considerar enviar al órgano jurisdiccional del Poder Ejecutivo al Poder Judicial sólo era un problema formal que con la reforma ha sido subsanado. Empero, la problemática esencial se encuentra en los centros de internamiento, mientras estos sigan perteneciendo a la lógica del sistema punitivo, las condiciones serán casi la mismas, por tanto es necesario que estos entes pertenezcan operativamente a la Secretaría de Educación Pública, quien tiene el personal idóneo y los programas para educar a estos menores enfrentados a la ley, bajo o mediante la coordinación del Poder Judicial.

Congruentemente es la Secretaría de Educación Pública, como especialista en la formación de menores, quien debe instruir al menor. Por lo que debe reconocerse a los centros de educación de menores infractores como parte del sistema educativo. Es pertinente que legalmente lo reconozca y se haga cargo de su proceso educativo moral y formativo para una vida digna y valiosa para la sociedad. Los centros de tratamiento deben dejar de ser el hijo despreciable de cualquier secretaría de la administración pública. Es la Secretaría de Educación Pública en coordinación con el Poder Judicial quiénes deben hacerse cargo del hijo extraviado; de su página olvidada o su materia pendiente de cursar. No puede ser que sólo se concrete a mandarle algunos profesores para simular que los adaptan. Es su responsabilidad educar a los menores infractores integralmente con la calidad más elevada que podamos otorgar a quienes son una parte del futuro del país. Deseamos que éste artículo pueda contribuir al avance de las soluciones a esta problemática de la administración de justicia de los menores; conscientes pero optimistas a pesar que tales aspiraciones están limitadas por la magnitud de los problemas de dicho ámbito y por las involuntarias lagunas del trabajo. Tampoco aquí se plantean soluciones últimas, este trabajo busca sumarse al necesario esfuerzo colectivo en favor de una mejor educación de los menores enfrentados a la ley, que ni son diablos ni ángeles, sino tan sólo niños o jóvenes que han sido desafortunados desde la cuna.

 

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Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad.

 

Notas

¹ Prieto Sanchís, Luis, Constitucionalismo y positivismo, México, Fontamara, 2005, p. 51.

² Véase en todo el libro los diversos análisis; particularmente a Díaz, Elias, "Estado de derecho y legitimidad democrática", en Carbonell, Miguel et al., Estado de derecho, México, Siglo XXI, 2002, p. 67.

³ Guerrero, Omar, La Secretaría de Justicia y el Estado de derecho en México,México, UNAM, IIJ, 1997, p. 12.

⁴ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Porrúa, 2006, artículos 1-24.

⁵ Vigo, Rodolfo Luis, De la ley al derecho, México, Porrúa, 2003, p. 165.

⁶ Ibidem, artículo 14.

⁷ Ibidem, artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo en el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

⁸ Montesquieu, Del espíritu de las leyes, México, Porrúa, 1982, p. 104. "En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil".

⁹ Estas precisiones parten desde los problemas de definición entre Estado y sociedad, política y administración que plantea Guerrero, Omar, La administración pública del Estado capitalista, México, Fontamara, 1981, pp. 36 y 67. Particularmente de las definiciones que realiza uno de los estudiosos de la administración pública europea clásica: Cortiñas Peláez, León, "Estudio preliminar", en Guerrero, Omar, La teoría de la administración pública, México, Harla, 1986, p. XI.

¹⁰ Escasamente estudiado, el Poder Constituyente funciona cuando se realizan reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y está constituido por la legislatura federal y las legislaturas locales. Al respecto, establece el artículo 135: "La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados".

¹¹ Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, México, Editorial Nacional, 1970, pp. 145-160.

¹² Constitución Política..., cit., nota 4, artículo 14. "A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la vida, la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito que se trata".

¹³ Que señala: "La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, sólo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social. La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la protección integral y al interés superior del adolescente. Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El interna-miento se utilizará sólo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves". Diario Oficial de la Federación del 5 de noviembre de 2005. Reforma al artículo 18 constitucional.

¹⁴ Véase más ampliamente la argumentación por la cual el Consejo de Menores debía establecerse en el Poder Judicial. González Ibarra, Juan de Dios y Reyes Barragán, Ladislao Adrián, Derecho y educación. La administración de justicia del menor,México, Fontamara, 2005.

¹⁵ Ley de Justicia para Adolescentes. Proyecto de Ley aprobado por la Cámara de Senadores por 87 votos, y turnada a la Cámara de Diputados, del 25 de enero de 2006, artículo 16.

¹⁶ Idem.

¹⁷ Ceniceros, Ángel y Garrido, Luis, "Reglamento para la Calificación de los Infractores Menores de Edad en el Distrito Federal, del 19 de agosto de 1926", La delincuencia infantil en México, México, Botas, 1936, p. 263.

¹⁸ Ibidem, p. 257.

¹⁹ Ibidem, p. 249.

²⁰ Ibidem, p. 251.

²¹ Ibidem, p. 283.

²² Ibidem, p. 284.

²³ Ibidem, p. 296.

²⁴ Ley Orgánica y Normas de Procedimientos de los Tribunales para Menores y sus Instituciones Auxiliares en el Distrito y Territorios Federales Diario, expedida el 22 de abril de 1941 en el Diario Oficial de la Federación, México, t. CXXVI, núm. 39, jueves 26 de junio de 1941.

²⁵ LeyquecrealosConsejosTutelaresparaMenoresInfractoresdelDistritoyTe-rritorios Federales, promulgada el 26 de diciembre de 1973 y publicada en el Diario Oficial del 2 de agosto de 1974.

²⁶ Ibidem, artículo 2o.

²⁷ "Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal", Código Penal para el Distrito Federal, México, Porrúa, 1997.

²⁸ Op. cit., nota 15, artículo 136.

²⁹ Idem.

³⁰ Soberanes Fernández, José Luis, "Memoria presentada el 22 de mayo de 1830", en varios autores, Memorias de la Secretaría de Justicia, México, UNAM, 1997, p. 57.

³¹ Castillo Velasco, José María del, Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano,México, UNAM, 1994, p. 388.

³² Apud Soberanes Fernández, José Luis, "Memoria que el encargado de la Secreta-ríadeJusticiaeInstrucciónPúblicapresentaalCongresodelaUniónen15desep-tiembre de 1873", en varios autores, op. cit., nota 30, p. 304.

³³ Instituto Nacional de Administración Pública, La organización de la administración pública en México, México, Limusa, 1999, p. 11.

³⁴ Merton, Robert K., Teoría y estructuras sociales, México, FCE, 1996, p. 267.

³⁵ Ceniceros, José Ángel y Garrido, Luis, op. cit., nota 17, p. 19.

³⁶ Idem.

³⁷ Marín Hernández, Genia, Historia de la instituciones de tratamiento para menores infractores del D. F., México, Comisión de Derechos Humanos, 1991, p. 27.

³⁸ Idem.

³⁹ Ibidem, p. 520.

⁴⁰ Véase más ampliamente Guerrero, Omar, La Secretaría de Justicia..., cit., nota 3, pp . 1 y ss.

⁴¹ Constitución Política., cit., nota 4, artículo 14 transitorio.

⁴² Los datos fueron proporcionados por José Luis Musi Nahmias, director técnico de la Dirección General de Prevención y Tratamiento de Menores, en noviembre de 2000, los cuales no han cambiado sustancialmente en la actualidad.

⁴³ Informe de Labores 1991-1992 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1992, p. 80. "De los obstáculos detectados para el desarrollo de esta actividad destacan: la deficiente integración de las diligencias básicas que permitan configurar los elementos estructurales a que se refiere cada tipo de ilícito en la averiguación previa".

⁴⁴ Op. cit., nota 15.

⁴⁵ Los datos, sin cambios, también fueron proporcionados por el director técnico citado supra nota 42.

⁴⁶ Op. cit., nota 43, p. 80. "De los obstáculos detectados para el desarrollo de esta actividad destacan: la deficiente integración de las diligencias básicas que permitan configurar los elementos estructurales a que se refiere cada tipo de ilícito en la averiguación previa".

⁴⁷ Informe de Labores 1992-1993 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1993, p. 90.

⁴⁸ Informe de Labores 1993-1994 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1994, p. 91.

⁴⁹ Carpizo, Jorge, Informe de Labores 1994 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1994, p. 76.

⁵⁰ Informe de Labores 1994-1995 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1995, p. 57.

⁵¹ Informe de Labores 1995-1996 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1996, p. 70.

⁵² Informe de Labores 1997-1998 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1998, p. 70.

⁵³ Informe de Labores 1998-1999 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1999, p. 80.

⁵⁴ Op. cit., nota 43, p. 81. Aunque se dice que al menor se le da un "tratamiento integral en internamiento o de externación, mediante la aplicación de sistemas o métodos especializados de las ciencias y disciplinas tales como la psicología, la pedagogía, la medicina y el trabajo social, con el propósito de lograr la reincorporación y readaptación social del menor, a través del análisis y de los factores causales y predisponentes de la conducta infractora". La verdad es que sus prácticas cotidianas, en el mayor de los casos, sólo informan a los menores debido a la sobrepoblación de los centros. Un ejemplo es el Centro de Tratamiento para Varones, los diez psicólogos atienden una población arriba de cuatrocientos menores. Insuficientes para dar tratamientos individuales. Como se establece en los informes. "Parte fundamental del tratamiento integral interdisciplinario es sin lugar a dudas el aspecto educativo; en este sentido, se orientan los esfuerzos para que las unidades de tratamiento la atención de la educación básica, secundaria y de nivel medio superior, sea acorde a los planes vigentes de la Secretaría de Educación Pública". Cubre 100% la instrucción académica.

⁵⁵ "Acuerdo por el que se Emiten las Normas para el Funcionamiento de los Centros de Diagnóstico y de Tratamiento para Menores", Código Penal para el Distrito Federal, México, Porrúa, 2000, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 24 de diciembre de 1991, artículo 84.

⁵⁶ Informe de Labores 1991-1992 de la Secretaría de Gobernación, México, Secretaría de Gobernación, 1992, p. 81. En cada centro donde se da el 100% de instrucción académica, "funcionan a nivel primaria el (Sistema Tradicional e INEA), secundaría (INEA), preparatoria (Sistema abierto). En la de Mujeres se cuenta con: primaria (Sistema Tradicional) y secundaria (Sistema Abierto). En la Escuela para Menores Infractores con Problemas de Aprendizaje (EMIPA), primaria (con el Sistema de Educación Especial y Regular); asimismo, en la Unidad de Atención Especial "Quiroz Cuarón" se imparte primaria y secundaria (INEA) y preparatoria (Sistema Abierto). Vincular la educación con los requerimientos del aparto productivo del país es un objetivo esencial para el proceso de readaptación; por ello se dirigieron los esfuerzos para que en las unidades de tratamiento, la capacitación para el trabajo se ajuste a los planes y programas reconocidos por la SEP. El carácter prioritario de estas acciones responde a la necesidad de desarrollar y orientar en el menor interno las capacidades, destrezas y habilidades propias que le permitan reintegrarse al contexto social en forma útil y productiva. En la Unidad de Tratamientos de Varones se cuenta con los talleres de: carpintería, lavandería, repujado, serigrafía, imprenta, cocina, panadería y mecánica automotriz; en la de Mujeres se imparten cursos de economía doméstica, costura, corte y confección y tejido de punto. En la Unidad de tratamiento EMIPA, se tienen talleres de pintura, juguetería, costura y aparatos electrodomésticos". Los tratamientos en externación también son educativos como: desarrollo integral del adolescente, orientación laboral, educación para la salud, familia y escuela para padres.

⁵⁷ Los datos, sin mayores cambios, fueron proporcionados por el director técnico citado supra nota 42.

⁵⁸ Idem.

⁵⁹ Idem.

⁶⁰ Constitución Política..., cit., nota 4, p. 10.

⁶¹ Cortiñas Peláez, León, op. cit., nota 9.

⁶² Convención Sobre los Derechos del Niño, aprobada en la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el día 19 de junio de 1990. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de julio de 1990, que establece en su artículo 3o. lo siguiente: "En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, tendrán como consideración primordial que se atenderá el interés superior del niño".

⁶³ Villanueva Castilleja, Ruth, Justicia en menores infractores, México, Delma, 1998, p. 148.

⁶⁴ Ibidem, p. 185.

⁶⁵ Ibidem, p. 203.

⁶⁶ Ibidem, p. 194. Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad, inciso B. Educación, artículo 28: "Los sistemas escolares deberán tratar de alcanzar y promover los niveles profesionales y educativos más elevados en lo que respecta a programas de estudio, métodos y criterios didácticos y de aprendizaje, contratación y capacitación de personal docente capacitado. Deberá practicarse una supervisión y evaluación regulares de los resultados, tarea que se encomendará a organizaciones profesionales y a los órganos competentes".

⁶⁷ Aprender a Aprender, México, Secretaría de Educación Pública, Coordinación Sectorial de Educación Primaria, Ciclo Escolar 2000-2006, p. 1. La Secretaría de Educación intenta fomentar una nueva escuela urbana, con el objetivo de estimular las actividades que son necesarias para un aprendizaje permanente.