Artículos

 

La defensa constitucional de los derechos fundamentales en la reforma del Estado mexicano*

 

The Constitutional Defense of the Fundamental Rights in the Reform of the State in Mexico

 

Enrique Uribe Arzate**

 

** Profesor investigador de tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México.

 

* Artículo recibido el 4 de diciembre de 2008
Aceptado para su publicación el 8 de enero de 2009.

 

Resumen

En el eje de la reforma del Estado identificamos a los derechos fundamentales y su garantía, pues no se concibe un Estado constitucional carente de mecanismos adecuados, viables y eficaces para la protección, aseguramiento y defensa de los derechos de los habitantes. Para garantizar los derechos fundamentales, es necesario que la reforma del Estado en México incluya el diseño de un sistema de justicia constitucional con órganos jurisdiccionales especializados: a nivel federal con la creación del Tribunal Constitucional federal; a nivel local, con la creación de tribunales, cortes o salas constitucionales con definida competencia en materia de justicia constitucional, independiente de los tribunales que funcionan para la justicia ordinaria.

Palabras clave: derechos fundamentales, reforma del Estado, garantías.

 

Abstract

At the core of the Reform of the State we identify the fundamental rights and its guarantee. Is not conceived a constitutional State lacking suitable, feasible and effective mechanisms for the protection, insurance and defense of the rights of the inhabitants. To guarantee the fundamental rights, it is necessary that the Reform of the State in Mexico, includes the design of a system of constitutional justice with jurisdictional specializing organs: To federal level with the creation of the Constitutional Federal Court; to local level, with the creation of Courts or Constitutional Rooms with definite competence over constitutional justice, independent from the courts that work for the ordinary justice.

Keywords: fundamental rights, reform of the State, guarantees.

 

Sumario

I. Introducción. II. Dimensión epistemológica de la Constitución. III. Derechos y garantías en el Estado federal. IV.Federalismo y defensa de los derechos fundamentales. V. La justicia constitucional dual. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

 

I. Introducción

Las escuetas referencias doctrinarias a lo que el Estado debe ser y hacer¹ nos permiten identificar una rica veta para el pensamiento jurídico contemporáneo y, de manera muy especial, para el pensamiento jurídico mexicano, actualmente focalizado en los estudios sobre la dimensión constitucional del Estado.

Precisamente en la búsqueda del mejor diseño del Estado que atienda las necesidades de los habitantes y permita el ejercicio racional del poder, es posible delinear el perfil, estructura, organización, atribuciones y fines de dicha organización jurídico-política.

En este trabajo damos cuenta de esa interesante reflexión acerca del quid y telos del Estado mexicano, enmarcada justamente en lo que desde hace ya varios lustros se denomina "la reforma del Estado"² tarea apenas iniciada a partir de una ley ordinaria,³ desde cuyas prescripciones es imposible asentar una obra con las dimensiones de una genuina reforma del Estado.

Ahora bien, hablar de reforma es referirnos a un concepto inmanente a la modificación y evolución de las instituciones políticas. La reforma del Estado es una condición intrínseca a esta forma de organización jurídico-política que para el caso de permanecer inmodificada o resultar inalterable, estaría apostando a su desaparición. En este orden de ideas, el tema de la reforma del Estado no debe mirarse desde un escenario distinto al que marca una verdadera transformación del Estado. Lamentablemente, los alcances de la Ley que fue aprobada para tal propósito en abril de 2007 fueron limitados, pues de los cinco rubros que se pretendía reformar, solamente la cuestión electoral fue objeto de una reforma constitucional.⁴

Esto significa que la reforma del Estado no puede constreñirse a modestas reformas constitucionales sobre cuestiones procedimentales o de organización, ya sea de las elecciones⁵ o sobre las vías que debe seguir el Estado en asuntos como la forma de ejercer el gobierno o realizar la función judicial.

Cabe decir que cuando el tema de la reforma del Estado la trasladamos al campo de la defensa y protección de los derechos fundamentales, la situación se agrava pues de inmediato nos situamos ante un escenario ciertamente estéril, donde ni siquiera los derechos de libertad han florecido plenamente. Una verdadera revolución en esta materia, demanda mucho más aportaciones y un diseño más aventajado que desborde las capacidades del viejo y desgastado Estado de derecho a cuyo amparo creció la sociedad mexicana del siglo XX. Para la consecución de una reforma del Estado que implique al mismo tiempo una reforma al sistema de protección de los derechos humanos, es necesario superar las limitaciones del actual modelo de Estado, y para ello, es preciso cambiar sustancialmente la forma en que se concibe el poder (entiéndase lapotestad del Estado) y se controla a quienes lo ejercen.

Para estar en posibilidad de situar en su dimensión más adecuada este tópico, necesitamos delimitar el alcance de la expresión "reforma de Estado" y responder a la pregunta sobre lo que es necesario y viable inscribir en este proceso de modificación; esto es: ¿qué se debe reformar del Estado?, y en la misma vertiente, ¿qué se puede reformar del Estado? Finalmente, debemos responder a la pregunta sobre el procedimiento jurídico pertinente para materializar dicha reforma del Estado.

Esto quiere decir que antes de introducir nuestras inquietudes sobre el contenido y alcances de la reforma del Estado y el papel de primera importancia de la justicia constitucional (que incluye la protección y defensa de los derechos fundamentales), tenemos que estudiar y analizar cuál es la dimensión epistemológica de la actividad que así ha sido llamada.

En este ejercicio de aproximación a los contenidos de la reforma del Estado, vamos a citar lo siguiente:

Como muchos conceptos de la ciencia política, el de reforma del Estado ha perdido gran parte de su precisión. Lo mismo se usa para hablar del conjunto de reformas que necesita algún país para volverse competitivo (las llamadas reformas estructurales), como para referirse a los procesos de transformación de la administración pública o incluso para describir los cambios en las instituciones del sistema político.⁶

Como podemos ver, la reforma del Estado tiene al menos estas tres proyecciones que, desde nuestra perspectiva, son una parte de la cuestión que nos ocupa. La reforma del Estado tiene que incluir también modificaciones en la manera de concebir y llevar a cabo las relaciones entre gobernantes y gobernados, sin pasar por alto la importancia de primer orden que tienen los aspectos humanos, territoriales y los que se vinculan con la vida económica del país.

Así, se estima que "la reforma del Estado habrá de consistir en dotarlo de las formas y medios, tipos de organización y procedimientos de acción, que lo hagan eficaz y competitivo en sus funciones. Los ámbitos concurrentes son, con todo, los que presentan los desafíos más interesantes".⁷

La reforma del Estado es mucho más que solamente las cuestiones políticas e incluso mucho más que la eficiencia de la administración pública o la competitividad en los mercados. Una reforma, en sentido amplio, tiene que tomar en cuenta la dimensión social, antropológica y cultural del pueblo del Estado, para incluir en el proceso de transformación a los grupos humanos que lo conforman sin obviar las diferencias entre unos y otros, inmersos —quiérase o no— en una sociedad y un Estado pluriétnico con proyección cosmopolita.

Tal vez por eso, "reformar al Estado es un proceso complejo que requiere de algo más que el ajuste estructural y la reforma económica. Una reforma integral del Estado es una operación política de gran magnitud y riesgo".⁸

Desde nuestra perspectiva, la reforma del Estado implica la modificación sustancial en la forma de organización del Estado y el ejercicio del poder. La reforma del Estado se traduce en la adecuación de los escenarios jurídico-políticos a las exigencias de la vida diaria para que ésta sea mejor. Pero, ¿qué es lo que tenemos que adecuar para que nuestra vida diaria sea mejor? Aquí está el centro de la cuestión. Lo cierto es que lo que ahora se ha llamado la reforma del Estado es una pequeñísima parte de lo que debe constituir una genuina tarea en este campo.

Intentando una respuesta a la segunda pregunta, diremos que en México jurídicamente todo es reformable, pues tal es la naturaleza de las leyes. Sin embargo, una respuesta así de aventurada tiene que ser matizada, pues bastaría con analizar los límites implícitos⁹ de la reforma constitucional que se delinean desde la teoría de los "contenidos constitucionales" para dar cuenta de ello.

Ahora bien, tal parece que por evidente resulta ocioso señalar que la reforma del Estado tiene —al menos en México—¹⁰ un solo camino que es la reforma constitucional; sin embargo, no está de más subrayar este punto, pues cualquier reforma a lo esencial del Estado: ejercicio del poder, relaciones interorgánicas horizontales y verticales, ámbitos competenciales exclusivos, competencias compartidas, coordinación de funciones, derechos fundamentales y sus garantías, etcétera, todo tiene que traducirse en una reforma constitucional que está prevista en nuestra Constitución.

En suma, no puede haber reforma del Estado sin reforma constitucional. Por ello, es imprescindible revisar nuestro procedimiento contenido en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no confiar la reforma de algo tan importante como el Estado a las prescripciones de una ley ordinaria como equivocadamente se hizo durante el lapso de un año contado a partir del 13 de abril de 2007.

Ahora bien, la reforma del Estado debe apuntar hacia el Estado constitucional que indiscutiblemente es perínclita aspiración de las sociedades de nuestro tiempo. En este escenario, la justicia constitucional entraña una de las más valiosas herramientas para la transformación del Estado y la consecución de sus fines; a nuestro parecer, esta cuestión cobra mayor relieve cuando la referida justicia constitucional se sitúa de inmediato en la protección y defensa de los derechos de los habitantes.

Desde esta perspectiva —por su alto grado de especialización— la justicia constitucional debe ser diseñada con lineamientos específicos para cada Estado.¹¹ Sin embargo, como desde el punto de vista teórico es difícil establecer tantas categorías como países existen, vamos a situar nuestra exploración en el caso del modelo federal y específicamente en el caso de México, organizado a partir de este paradigma, para determinar qué elementos deben converger en el intento por delinear un sistema de justicia constitucional adecuado, viable y eficaz que permita la defensa pronta y eficaz de los derechos fundamentales.

 

II. Dimensión epistemológica de la Constitución

En seguimiento de las ideas aquí expuestas y antes de verter cualquier argumento sobre la forma más recomendable de garantizar los derechos de los habitantes, es necesario definir los alcances del concepto "Constitución".¹² Sólo una percepción adecuada de lo que una Constitución significa hará posible aprehender en su dimensión correcta cómo funciona el Estado, cómo está estructurado, qué derechos de los habitantes están contenidos en su corpus y qué garantías están previstas para su aseguramiento.

La comprensión correcta de lo que una Constitución significa es un asunto de primer orden para el funcionamiento del Estado y de la sociedad. Más allá de los múltiples puntos de vista sobre el particular, que van desde el más rígido formalismo hasta las más laxas concepciones sociológicas, consideramos oportuno decir que la Constitución entraña el ser y forma de ser del Estado; la Constitución condensa y expresa el ser y deber ser de un pueblo.

Afirmaciones como ésta, sustentadas desde la teoría constitucional actual, nos permiten avizorar una organización jurídico-política que tiene en su Constitución su punto de partida, su origen y su legitimidad. La Constitución se erige de tal forma, en referencia eximia de la sociedad y del Estado al que diseña, organiza y estructura.

Cabe decir también que el pueblo descrito en el texto constitucional es único; su historia común, sus afanes compartidos, sus fines y su búsqueda colectiva de mejores estadios de convivencia, le dan perfiles propios, distintos y distintivos; por eso, aun cuando las Constituciones modernas tienen similar estructura, su "contenido" es esencialmente diferente.

En este sentido, "la letra" de la Constitución nos permite hacer la lectura de lo que en sus páginas y numerales está escrito. Sin embargo, la Constitución oteada desde esta perspectiva, nos muestra solamente lo que desde la superficie se puede ver; es apenas la visión limitada y poco profunda de lo que en ella está redactado. Lo que leemos en el texto de la ley fundamental es sólo una parte de su "contenido" total.

Aun así, los artículos que componen el corpus de la carta magna son la herramienta más accesible para saber qué es el Estado, cómo está organizado, cuáles son sus fines y, particularmente, cuál es el papel que juegan los habitantes en dicho escenario.

En este orden de ideas, organización del Estado y derechos de los habitantes son la entraña misma de la ley fundamental. La Constitución supera de esta forma, la perspectiva normativista para acercarla a su genuina dimensión como summa del Estado, síntesis histórica que desborda por sus "contenidos" la simple redacción de su texto.

Ahí reside el más elocuente argumento a favor de la comprensión metajurídica¹³ de la Constitución, en la que la defensa y el control de su contenido significa mucho más que la defensa de un orden jurídico jerarquizado y definido por ciertos principios de la teoría constitucional. Algunos de éstos, como supremacía, fundamentalidad, inviolabilidad y permanencia, dan cuenta de la existencia de un orden al interior de los sistemas jurídicos; empero, su comprensión no está completa si falta decir que la esencia de los distintos subsistemas jurídicos —representados por Constituciones locales, leyes federales y reglamentarias, leyes locales, reglamentos, etcétera— está descrito en normas jurídicas, pero sólo uno de ellos tiene carácter supremo y fundamental, i. e. la Constitución.

De manera tal que la Constitución es suprema y fundamental, inviolable y sólo reformable por el procedimiento especial que en ella está descrito. Si bien nos parece absolutamente arcaico el procedimiento del llamado "poder constituyente permanente",¹⁴ al menos queda clara la importancia de su función: dar cauce a las reformas a la Constitución; tal vez, el poder reformador debería hacer otras funciones más acordes a su destacada presencia en la sistemática constitucional: erigirse en una instancia para la defensa de la Constitución.

 

III. Derechos y garantías en el Estado Federal

Una vez que hemos esbozado el terreno donde se mueve la Constitución, es conveniente recordar que —como la doctrina lo sostiene— toda Constitución cumple dos funciones esenciales: la primera, al señalar formalmente la existencia del Estado; para decirlo coloquialmente, en este sentido la Constitución es el acta de nacimiento del Estado al que le da nombre, características, forma de organización, atribuciones, competencias. La otra función, apenas recientemente asignada al orden jurídico superior del Estado, consiste en el reconocimiento de los derechos fundamentales y su correspondiente garantía.

La primera parte de esta visión esencial sobre el quid de la Constitución y su inextricable relación con el Estado, fue el marbete del constitucionalismo desarrollado durante casi todo el siglo XIX y parte del XX. En los estudios de los autores clásicos advertimos esa conexión invariable y hasta irreductible entre la ley suprema y el orden del Estado que se suponía era el telos y ratio operandis de la estructura estatal.

Es evidente que esta perspectiva teórica sobre la esencia y funciones de una Constitución enfocó su atención en la forma de ejercicio del poder, las relaciones entre órganos, las competencias, etcétera, pero poco o casi nada se ocupó de morigerar la dureza del status quo normalmente violatorio de los derechos de los habitantes. Podemos decir que la existencia, reconocimiento y protección de los derechos humanos es cosa de los últimos años.

Como sabemos, fue hasta después de concluida la Segunda Guerra Mundial cuando el derecho constitucional empezó a configurar una visión más amplia, orientada hacia el reconocimiento de los derechos de las personas y la búsqueda de los mejores escenarios para su aseguramiento. Las Constituciones que se promulgaron a partir de la segunda mitad del siglo XX dan cuenta de la nueva orientación de la función esencial de una Constitución.¹⁵

Si el viejo derecho constitucional estimó agotada la función de la Constitución en la relevante tarea de diseñar la estructura del Estado y asignarle atribuciones y competencias, el constitucionalismo que se empezó a forjar en el último tramo del siglo XX dio cuenta de la necesidad de incorporar a la carta magna los derechos fundamentales y algunos incipientes mecanismos de protección y aseguramiento.

Hoy que cursamos la primera década del siglo XXI, el segundo aspecto fundamental de las Constituciones que ya hemos señalado está definido no sólo por el reconocimiento expreso de algunos derechos humanos que al ser redactados en el texto de la carta magna adquieren la naturaleza de derechos fundamentales,¹⁶ sino además por la necesidad insoslayable de respaldar esos derechos en un catálogo amplio y variado de garantías viables y eficaces.

En esta tesitura, podemos decir que la pronta evolución del derecho constitucional en este campo tiene dos vertientes. Por un lado, la dimensión epistemológica que ha permitido transformar nuestras viejas "garantías" en auténticos derechos fundamentales; lo que ha implicado —al mismo tiempo— distinguir la naturaleza y alcances de los derechos humanos de la que es propia de los derechos públicos subjetivos.

Por otro lado, más allá de la dimensión teórico-conceptual, esta visión nos ha exigido la realización de ejercicios encaminados a escudriñar las posibilidades jurídicas reales de que los derechos fundamentales puedan ser disfrutados por los habitantes y, en caso de su violación, puedan ser defendidos ante los órganos del Estado e incluso en el plano internacional.¹⁷

Por supuesto que la importancia de esta evolución conceptual y teórica radica en el nivel de "exigibilidad" que tienen los derechos fundamentales, porque lamentablemente no sucede igual con los derechos humanos.¹⁸ De tal guisa, podemos comprender el alto significado de la segunda función de la Constitución.

Hasta aquí se halla la doctrina actual, todavía incompleta, inacabada e insuficiente para prodigar protección efectiva a los derechos fundamentales de las personas.

Hoy, la demanda central se sitúa en la construcción de un sistema de garantías que permita afianzar en la vida diaria el respeto y disfrute de los derechos fundamentales. Y aunque tal perspectiva pareciera poco ambiciosa, pues se dejan de lado todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos que lamentablemente no ha sido arropados por la legislación estatal,¹⁹ nos parece que un buen avance se lograría con la defensa eficaz de por lo menos los derechos que ya están reconocidos en la Constitución.

En este sentido, la defensa de los derechos fundamentales es premisa del Estado constitucional actual. Dondequiera que se plantee la conveniencia de diseñar un Estado cimentado en sólidos fundamentos constitucionales, el respeto de los derechos de los habitantes es una cuestión esencial.

Al margen de la indiscutible función primaria de la lex fundamentalis como fuente de las competencias de los órganos del Estado, es irrefutable que la esencia de la carta magna no se agota aquí; la otra parte, la que ahora empieza a retomar su genuina dimensión está situada en la relevancia de la Constitución como verdadera garante del respeto a los derechos de los habitantes. Es la Constitución el continente y escenario para el florecimiento de los derechos humanos; son sus numerales las prescripciones normativas que mejor pueden garantizarlos. Por eso, es indispensable el redimensionamiento de la concepción de los derechos humanos y de las formas más adecuadas para su garantía.

Hasta ahora, la orientación más nutrida se había focalizado en la confección del catálogo de los derechos humanos que podían atribuirse o reconocerse a los habitantes; casi nada se dijo de la cuestión relativa a los medios para su protección. En este sentido, aunque muy poco se puede discutir que el primer obligado a respetarlos es el poder público, los avances son magros en la misma medida que el discurso jurídico se agota en el reconocimiento formal de los derechos pero sin comprometer nada con respecto a los medios adecuados, viables y eficaces para su garantía. Por eso, el modelo de Estado actual está sujeto a revisión en todas las latitudes.²⁰

En este orden de ideas, hablar de derechos de los habitantes resultaría ocioso si, además de la exigencia de que éstos se hallen constitucionalmente reconocidos, no tenemos la referencia nítida de las "garantías" suficientes para asegurar su goce y protección.

Así las cosas, podemos afirmar que las "garantías"²¹ de los derechos humanos tienen distintos campos de acción. Unas pueden formar parte del orden jurídico del Estado, pero otras desbordan sus fronteras y tienen que someterse al conocimiento y resolución de tribunales internacionales.²²

En este trabajo nos interesa sólo el primer aspecto que es el más cercano a nuestra realidad y el que cotidianamente sufrimos los habitantes al no tener los instrumentos adecuados para hacer realmente exigibles nuestros derechos.

¿Acaso las "leyes" ordinarias son suficientes para prodigar dicha protección? Tal vez no; por eso, nos parece necesario que la citada protección se plantee desde el ámbito constitucional, para que las garantías constitucionales efectivamente se conviertan en medios de protección de los derechos de los habitantes.

 

IV. Federalismo y defensa de los derechos fundamentales

Ahora bien, tomando en cuenta que el Estado mexicano ha sido organizado a partir del modelo federal, tenemos que insistir en el papel de indiscutible importancia que tienen las entidades federativas en el quehacer y en la realización de los fines de la organización estatal. Toda vez que en el Estado federal coexisten al menos dos órdenes competenciales, es oportuno analizar cómo convergen o se complementan las funciones que se realizan desde dichos espacios.

De acuerdo con la forma de organización del Estado federal, hablamos de dos órdenes competenciales. Se trata del orden jurídico del ámbito federal y de los diversos órdenes estatales o estaduales de carácter local. Lo anterior, sin perder de vista que el municipio —tanto desde el punto de vista teórico como del derecho positivo—²³ es considerado como la base de la organización política y territorial del Estado.

De este modo, la existencia de dos ámbitos competenciales requiere la coexistencia de dos órdenes jurídicos que, sin duda, deben ir de la mano y guardar estrecha relación entre sí. Hay un orden jurídico "federal" que rige en todo el territorio nacional y en determinadas materias que se le han reservado con notas de exclusividad,²⁴ y diversos órdenes jurídicos "locales" que se aplican solamente al ámbito espacial de la entidad federativa, provincia o comunidad autónoma de que se trata.²⁵

Vemos así que el federalismo que nació históricamente de los avatares vividos en la incipiente Norteamérica del siglo XVIII y en otras partes del mundo con características sui géneris en cada una de ellas, se convirtió, con el paso del tiempo, en una forma de organización territorial y jurídico-política que hoy la doctrina reconoce como el modelo federal o el tipo de Estado federal.²⁶

En un Estado organizado de acuerdo con estos parámetros, cada espacio de ejercicio del poder público debe cumplir cabalmente con sus atribuciones enmarcadas en el orden jurídico. Cuando no sucede así, los órganos del Estado se enfrentan a los viejos problemas del vacío de poder y del fenómeno típico del abuso de poder, que hasta ahora no se ha erradicado de las sociedades contemporáneas.

En este orden de ideas, el cometido central de toda Constitución debe ser la asignación taxativa de atribuciones concretas a cada espacio de la estructura estatal, y quizá la principal, garantizar los derechos de los habitantes a través del establecimiento de mecanismos e instrumentos jurídicos eficaces, como aquí se intenta corroborar.

Siguiendo este hilo conductor, al ejercicio de las atribuciones de cada órgano debe corresponder además, un adecuado sistema de responsabilidades que sirva para sancionar a quienes incurren en el ejercicio indebido de la potestad del Estado. Esto es parte de lo que la doctrina conoce como el control de la constitucionalidad de actos y de leyes.

Por otra parte, en lo que a este trabajo corresponde, la garantía de los derechos de los habitantes es uno de los temas centrales del Estado constitucional y, por ello, resulta indispensable señalar de manera indubitable —más allá de la previa determinación de las competencias y límites de cada órgano del Estado— qué derechos tienen los habitantes y cómo se puede garantizar su ejercicio y disfrute.

La perspectiva que acusa mayor congruencia es la que sostiene la existencia de derechos fundamentales "constitucionalmente reconocidos" y que cuentan con garantías (en la misma Constitución) viables y eficaces para su protección.

Un Estado que no tenga esta orientación podrá ser una organización jurídico-política de la más perfecta estructura orgánica, pero carente de los elevados fines que son guía y motor de las sociedades contemporáneas empeñadas en alcanzar el Estado constitucional, escenario natural para el desarrollo de los derechos humanos.²⁷

Con estas aproximaciones conceptuales intentamos ubicar nuestro estudio en el contexto del Estado constitucional (paradigma y anhelo de nuestro tiempo) regido por un orden normativo que no se agota en leyes, sino antes bien, se nutre de principios y valores, como bien lo enseña la doctrina más influyente en este campo.²⁸

 

V. La justicia constitucional dual

Como se comprende de lo anteriormente señalado, la defensa de los derechos fundamentales en un Estado federal no puede dejar de lado la intervención de las entidades federativas. En el caso concreto de México, la forma en que actualmente se puede realizar este propósito deja muchos espacios vacíos que se traducen en un ineficaz e incompleto escenario para la protección y defensa de los derechos de los habitantes.

Es oportuno aclarar que no nos estamos refiriendo a los derechos humanos que tanto conceptual como teóricamente tienen una dimensión mayor, porque la aplicación del derecho positivo y sus exigencias procedimentales anularían cualquier intento por defender aquello que no ha sido elevado al texto de la ley.

Nuestra referencia son los derechos humanos que están constitucionalmente reconocidos; esto es, ni siquiera aquellos que han sido redactados en las leyes, porque las leyes ordinarias tienen una jerarquía distinta a la Constitución; es la Constitución y solamente la Constitución el corpus que puede garantizar la defensa y protección de los derechos humanos redactados en su texto.

Esta afirmación merece una explicación adicional, ya que en el Estado federal la coexistencia de dos Constituciones —asunto inadmisible desde la visión ortodoxa— permite afirmar la existencia de una doble jurisdicción constitucional: la federal y la de las entidades federativas. Esto conlleva la necesidad de hacer que los dos ámbitos jurídicos sean compatibles y que sus atribuciones se complementen para realizar la doble función del Estado, evitando colisiones normativas y conflictos de atribuciones.

En este sentido, poco podemos agregar a las insistentes críticas que hemos vertido hacia la forma en que actualmente se realiza la defensa de los derechos de los habitantes. Para no abundar en lo ya dicho en otros trabajos,²⁹ simplemente queremos reiterar la inexistencia de un sistema de justicia constitucional que haga posible la protección y defensa de los derechos fundamentales y la ineficacia de las principales instituciones creadas para tal efecto.

Sobre el particular, sostenemos que la referida ineficacia deriva en gran parte de la convicción desmedida —en algunos casos irracional— de que unas cuantas instituciones jurídicas como el juicio de amparo, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, son suficientes para proteger con eficacia y amplitud los derechos de los habitantes. Ni qué decir de la fe que se ha depositado en lo que se ha llamado "el sistema no jurisdiccional de defensa de los derechos humanos", ineficaz desde su raíz en la misma medida que las recomendaciones públicas pueden o no ser aceptadas y pueden o no ser cumplidas y nada sucede con las autoridades responsables de la violación a los derechos humanos que en este caso comparten la cualidad de derechos fundamentales.³⁰

Como podemos advertir, es inconcuso que la protección y defensa de lo más preciado para el ser humano no puede dejarse a la suerte ni a la buena voluntad —cuando no al estado de ánimo— del destinatario de una recomendación. Tampoco podemos seguir entrampados en la añeja creencia de que la defensa de la Constitución y, por ende, la defensa de sus "contenidos", entre éstos los derechos fundamentales, puede verificarse con uno o dos limitados procedimientos que fueron diseñados para propósitos y casos específicos, y que por lo mismo, aún con toda la generosidad que puedan reportar, lamentablemente no alcanzan para todo.

Así las cosas, la "garantía" de los derechos fundamentales en el Estado mexicano, que fue cimentado en el modelo federal, no puede seguir "federalizada", entendiendo por tal expresión el más absurdo centralismo que se evidencia desde los excesos teóricos a que puede llevar una interpretación literal del artículo 124 de nuestra carta magna, hasta la exigencia de que la defensa constitucional de los derechos humanos no tenga más que dos vías; o el juicio de amparo (que se tramita ante la justicia federal) o la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (última instancia en esta materia porque las resoluciones de las Comisiones estatales "no causan estado").

Como se colige de este panorama, es necesario que la justicia constitucional se amplíe tanto en la dimensión transversal que permitiría un control interorgánico más variado y presumiblemente más eficaz, como también en la dimensión vertical que fortalecería las instituciones y procedimientos en el ánimo de construir un sistema de justicia constitucional realmente federal, encaminado a garantizar la protección y defensa de los derechos fundamentales.

Pero, ¿qué deben hacer las entidades federativas para avanzar en este propósito?, ¿cómo pueden los estados participar en la defensa de los derechos de los habitantes?

Nos parece que México —país diseñado desde el modelo de Estado compuesto de tipo federal— no puede ensayar la defensa de la Constitución con todas las consecuencias que ello implica, si la colaboración de los estados miembros es nula o al menos limitada.

Desde luego, hay materias que son de la exclusiva competencia de los tribunales federales, y así está señalado respecto del Tribunal Constitucional federal, explicado en otro trabajo;³¹ empero, la defensa de la Constitución y de sus "contenidos", merced al pacto federal, es una tarea de la Federación y de las entidades federativas.

De esta forma, la protección y defensa de los derechos fundamentales representa el punto culminante de los afanes por el mantenimiento de los "contenidos" de la Constitución. Así, defensa de la Constitución y control de la constitucionalidad son dos expresiones que nos acercan a la correcta concepción de la Constitución como el instrumento insustituible para permitir a los habitantes la búsqueda de sus propios fines.

No olvidemos que la dimensión auto-teleológica de los seres humanos llevó al Constituyente a consagrar en la lex fundamentalis los más preciosos derechos a la vida y a la libertad, porque ninguna otra "ley" los podría garantizar. Desde su textura como una de las decisiones fundamentales adoptadas por el pueblo mexicano, ni duda cabe que los derechos fundamentales (nuestras viejas garantías) deben ser preservados y defendidos por todos los órganos del Estado, sin importar su ámbito competencial.

Hemos expresado la idea de que dicha defensa corresponda —por principio— al Tribunal Constitucional federal. Sin embargo, la existencia de dos tipos de Constituciones en México: la federal y las de las entidades federativas, plantea la posibilidad y la necesidad de que los estados miembros tengan competencia para el ejercicio de acciones propias de un modelo de justicia constitucional dual.

Para ello, según nuestra perspectiva, es necesario que en cada entidad federativa se apruebe la creación de un órgano jurisdiccional especializado en justicia constitucional; bien sea que se cree una sala constitucional, una corte constitucional o un tribunal constitucional.³²

Sin duda, la parte de mayor dificultad técnica reside en el diseño de la forma de operar ambas dimensiones competenciales. Sin embargo, aún con todas sus dificultades, este diseño es el que mejor se adecua a la organización político-territorial de México.

De acuerdo con el modelo de Estado federal que tenemos, el fortalecimiento de la justicia constitucional requiere su realización desde dos grandes espacios:

a) Desde el ámbito federal, donde se sitúa la justicia constitucional por antonomasia mediante la defensa y salvaguarda de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ende, de los derechos de los habitantes.

b) Desde el ámbito de las entidades federativas, desde donde es posible coadyuvar a la defensa de la Constitución Federal (y a la debida garantía de los derechos de los habitantes) mediante acciones que pueden llevarse a cabo ante determinados órganos locales especializados en justicia constitucional.

La protección eficaz de los derechos fundamentales requiere la convergencia de estos dos espacios competenciales. Es inconcuso que dichas tareas, verificables desde el ámbito de las entidades federativas, sólo serán viables en la medida que el propio federalismo pueda ser revitalizado en todos los órdenes que la lógica del sistema federal implica. Así, la reforma del Estado tiene que ampliarse a otros sectores donde ni siquiera se ha pensado que deben operarse modificaciones jurídicas y estructurales. Por ejemplo, en una nueva concepción del territorio del Estado a partir de las regiones que integran varios estados o municipios y donde los límites interestatales resultan inoperantes; o en el diseño de mecanismos constitucionales para la protección colectiva de los habitantes; por qué no en una nueva forma de mirar las relaciones del Estado con los grupos étnicos y las organizaciones no gubernamentales; o tal vez en la concepción de lo estatal como el poder del pueblo para la garantía de la supervivencia de las próximas generaciones, i. e. el desarrollo sostenible como aspecto sustancial del ser y quehacer del Estado.

Es evidente que en un propósito de tales alcances, la participación de las entidades federativas es inexorable e irremplazable. Por nuestra parte, creemos que la defensa constitucional de los derechos humanos amerita una reforma de Estado que detone todas las capacidades de la justicia constitucional local; ésta deberá conducirse en dos modalidades: 1)Como control constitucional local puro y 2) Como control constitucional de jurisdicción concurrente

En el primer caso, nos referimos a la competencia de los tribunales constitucionales locales para realizar el control constitucional de actos y leyes locales. De esta forma, se garantizaría la adecuación de la praxis local a lo prescrito por la Constitución particular de cada entidad federativa.

En cuanto a la segunda proyección, el mecanismo que hemos denominado control constitucional de jurisdicción concurrente, permitirá al tribunal constitucional local llevar a cabo el control constitucional respecto de la carta magna y con ello materializar —en un claro ejercicio de federalismo— la participación del estado miembro en la defensa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La justificación de esta nueva competencia de las entidades federativas puede ser argumentada desde la existencia del artículo 135 de nuestra carta magna que permite la intervención de los estados miembros en el proceso de reforma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esta tesitura, vale plantear lo siguiente: ¿cómo es posible que las entidades federativas puedan reformar la Constitución y no tengan capacidad para defenderla? Nos parece que no hay argumento para justificar la ausencia de atribuciones de las entidades federativas en la defensa de la lex fundamentalis.

Luego del análisis aquí realizado, todo parece indicar que la reforma del Estado, en el campo de los derechos humanos, no podrá desentenderse de la relevancia que tienen las entidades federativas en dicha tarea. El control constitucional local de jurisdicción concurrente es una interesante propuesta que permitiría verificar tanto el control constitucional local respecto de la Constitución estatal, como el control sobre cualquier norma jurídica de la Constitución federal, incluidos por supuesto, los derechos fundamentales.

Visto desde los dos escenarios ya planteados, el control constitucional local se erige como un mecanismo viable para materializar el ejercicio de las capacidades de las entidades federativas en la tarea común por defender y mantener los principios contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La tan mencionada reforma del Estado, citada por los actores políticos, no estará completa si le falta la materia de la justicia constitucional local; es necesario pues, revisar este rubro para valorar la pertinencia de hacer partícipes en él a las entidades federativas. Por nuestra parte, con mesura podemos afirmar que la justicia constitucional local representa una posibilidad real para fortalecer el sistema federal mexicano, pues no puede haber federalismo —renovado o viejo— ayuno de justicia constitucional en los estados miembros.

Por tal razón, las entidades federativas deben ser artífices del nuevo sistema de justicia constitucional de México. Por un lado, realizando el control constitucional local para evitar transgresiones a sus propias Constituciones; por el otro, coadyuvando en la defensa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante el control constitucional de jurisdicción concurrente.

Implícita en esta práctica, situamos la garantía de los derechos fundamentales; ¡qué mejor escenario para la defensa y protección de lo esencial de los habitantes que la competencia compartida entre la Federación y las entidades federativas en materia de justicia constitucional! No olvidemos que el Estado constitucional mexicano, todavía nonato, se nutrirá de los derechos fundamentales, fuente y estructura de todo poder público y justificación cimera de cualquier acto de autoridad. Por ello, en un ejercicio de prospectiva, oteamos el insustituible papel que la justicia constitucional y la garantía de los derechos fundamentales tendrán en el nuevo Estado mexicano, en el Estado reformado, el que todavía no inventamos, el que debe gestarse y nacer para bien de las siguientes generaciones.

 

VI. Conclusiones

Primera. Una genuina reforma del Estado desborda las limitadas acciones hasta ahora emprendidas en México bajo tal denominación. La Ley para la Reforma del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de abril de 2007 que tuvo vigencia de un año, es el más claro ejemplo de la indebida dimensión que en lo general se tiene de esta cuestión tan relevante para los mexicanos.

Segunda. La reforma del Estado en este sentido es mucho más que las propuestas de reforma política (tan sólo electoral) y reforma energética (apenas en materia de hidrocarburos) que han ocupado los espacios de discusión, con la creencia de que ahí se ubica la mayor parte de dicha materia.

Tercera. La reforma del Estado es una demanda colectiva que se sitúa en la necesidad de incluir un cambio esencial en la forma de organización del Estado y el ejercicio del poder para garantizar a los habitantes mejores condiciones de vida. Por tanto, en el eje de la reforma del Estado identificamos a los derechos fundamentales y su garantía.

Cuarta. La garantía de los derechos fundamentales es parte de la justicia constitucional. No se concibe un Estado constitucional carente de mecanismos adecuados, viables y eficaces para la protección, aseguramiento y defensa de los derechos de los habitantes.

Quinta. Por ello, la garantía de los derechos fundamentales debe articularse tomando en cuenta la organización político-territorial de México. En nuestro país, la existencia de dos ámbitos competenciales (el federal y los de las entidades federativas) plantea la necesidad de que los estados miembros tengan competencia para el ejercicio de acciones propias de un modelo de justicia constitucional dual.

Sexta. Por tanto, la reforma del Estado debe incluir el diseño de un sistema de justicia constitucional con órganos jurisdiccionales especializados: a nivel federal, con la creación del tribunal constitucional federal; a nivel local, con la creación de tribunales, cortes o salas constitucionales con definida competencia en materia de justicia constitucional, independiente de los tribunales que funcionan para la justicia ordinaria. Así, los derechos fundamentales podrán ser garantizados desde las entidades federativas, mediante acciones constitucionales de jurisdicción local y acciones dejurisdicción concurrente.

 

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Notas

¹ Aunque los primeros desarrollos sobre la teoría del Estado se remontan al siglo XIX, hasta hoy no se ha creado una ciencia o al menos una disciplina que, más allá de la simple tarea descriptiva de los fenómenos estatales, intente decir qué debe ser el Estado y, más aún, qué debe hacer el Estado en el contexto actual de la globalización y la interdependencia. El término que hemos propuesto para esta disciplina esdeontología del Estado cuya perspectiva deontoteleológica alimentará los estudios de tipo prospectivo sobre lo estatal, cada vez más sometido a múltiples centros de poder tanto dentro como fuera de su territorio. 

² Véase Soberanes Fernández, José Luis y Valadés Ríos, Diego (eds.), La reforma del Estado. Estudios comparados, México, UNAM-Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República, 1996. 

³ Nos referimos a la Ley para la Reforma del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 13 de abril de 2007, que tuvo vigencia un año y quedó lejos de cumplir los propósitos de su creación. 

⁴ Diario Oficial de la Federación del 13 de noviembre de 2007. 

⁵ Si bien el tema del dinero es relevante cuando se habla de campañas y elecciones, la reforma electoral tiene un sesgo distinto que supera el rubro atinente a los tiempos oficiales o los montos de las campañas. Más aún, cuando estos temas se insertan en la reforma del Estado, resulta poco alentador sostener que se ha verificado una reforma electoral cuando el gran resultado se quiere situar en el relevo de los consejeros electorales o en los límites en el uso de los medios de comunicación masiva. Es inconcuso que la reforma electoral y la reforma del Estado son otra cosa. 

⁶ Casar, María Amparo, Para entender la reforma del Estado, México, Nostra, 2007, p. 7. 

⁷ Medina Peña, Luis, Hacia el nuevo Estado 1920-1994, México, FCE, 2006, p. 319. 

⁸ González Velázquez, Carlos Enrique, "El PRI y la reforma del Estado", en Solís de Alba, Ana Alicia et al. (coords.), Globalización, reforma neoliberal del Estado y movimientos sociales, México, Itaca, 2003, p. 150. 

⁹ Puede verse Covián Andrade, Miguel, Teoría constitucional, México, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional, 2000, pp. 211 y ss. 

¹⁰ En otros países la reforma del Estado no se realiza necesariamente por la vía de la reforma constitucional. Véase Würtenberger, Thomas, "Las reformas del Estado en Alemania desde 1989", en Soberanes Fernández, José Luis y Valadés Ríos, Diego (eds.), op. cit., nota 2. 

¹¹ Superada la dualidad entre sistema concentrado y difuso, América Latina ofrece una cantidad muy rica de sistemas "híbridos" de justicia constitucional. Cfr. Fernández Segado, Francisco, La justicia constitucional ante el siglo XXI. La progresiva convergencia de los sistemas americano y europeo-kelseniano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004. 

¹² Al respecto, puede verse Aguiló, Josep, La Constitución del Estado constitucional, Lima-Bogotá, Palestra-Temis, 2004, especialmente la primera parte donde el autor realiza un interesante recorrido por las distintas concepciones de la Constitución. 

¹³ Por eso, la interpretación jurídica no puede vaciarse de sus diversos contenidos políticos, sociales, culturales, antropológicos, etcétera. 

¹⁴ Para una referencia clara respecto a esta cuestión que no ocupa la parte central de este trabajo, véase Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1999. 

¹⁵ Claro ejemplo de esto son: la Constitución de España de 1978; la Constitución de Bélgica de 1994; la Constitución Argentina de 1994, la Constitución de la República del Ecuador de 1998. 

¹⁶ Como sabemos, esos derechos humanos cultivados por las doctrinas del iusnaturalismo se vuelven derechos fundamentales, derechos del gobernado, derechos subjetivos públicos o simplemente "garantías" al momento en que son constitucionalmente reconocidos.

¹⁷ Esta afirmación no es asunto menor, particularmente cuando nuestra visión tiene que considerar el tema de la soberanía de los Estados que sigue siendo parte del discurso que cuestiona fuertemente la capacidad de las cortes y tribunales internacionales en este campo. 

¹⁸ Aunque existen autores que consideran irrelevante —desde el punto de vista conceptual al menos— la distinción entre derechos humanos y derechos fundamentales, nos parece que mientras el carácter universal de los derechos humanos no sea respaldado por un similar nivel de afianzamiento en todas las naciones, la dimensión vinculante y el grado de exigibilidad de los derechos fundamentales seguirá marcando una indeleble zona limítrofe entre ambos conceptos. Puede verse la perspectiva de Pegoraro, Lucio, Ensayos sobre justicia constitucional, la descentralización y las libertades, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2006, especialmente en la parte IV de la obra citada relativa a las libertades. 

¹⁹ Esta problemática forma parte de los trabajos de "armonización jurídica", ahora en boga, que tienen la aspiración de hacer coincidentes las legislaciones nacional e internacional con el fin de superar el tradicional desfasamiento que existe entre ambos órdenes jurídicos. 

²⁰ La República de Bolivia es uno de los ejemplos más recientes y nítidos, pues su proceso Constituyente ha tenido como propósito generar un nuevo Estado que efectivamente responda a las demandas de los bolivianos. Similar es el caso de México que, aunque no ha llegado a la formulación de un nuevo texto constitucional, sí está inmerso en un proceso de Reforma del Estado, pues muchas de las instituciones mexicanas ya ameritan un replanteamiento de fondo. 

²¹ Utilizo esta expresión en su acepción más amplia, pues resulta evidente que no sólo el orden jurídico doméstico cuenta con herramientas para asegurar el respeto a los derechos de los habitantes. 

²² Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 

²³ En México, el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: "Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre". 

²⁴ Dice así el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados". 

²⁵ Hemos introducido esas referencias para destacar cómo la coexistencia de dos ámbitos competenciales necesariamente se refiere al ámbito local que en España está identificado en las comunidades autónomas cada una con su estatuto, en Argentina con sus provincias y, por supuesto, en México con sus estados libres y soberanos que cuentan cada uno con su Constitución local. 

²⁶ Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, "México a la luz de los modelos federales", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm. 110, mayo-agosto de 2004. 

²⁷ Hemos plasmado algunas ideas relacionadas con esta preocupación cada vez más extendida en "Elementos para una deontología del Estado", Iustitia et Securitas, México, UAEM, año 1, núm. 1, 2001. 

²⁸ Al respecto, puede verse Parejo Alfonso, Luciano, "Valores superiores", en Aragón Reyes, Manuel (coord.), Temas básicos de derecho constitucional, Madrid, Civitas, 2001, t. I. 

²⁹ Uribe Arzate, Enrique, El sistema de justicia constitucional en México, México, UAEM-Miguel Ángel Porrúa, 2006. 

³⁰ Una interesante cuestión se ha suscitado sobre el particular, pues aunque en estrictos términos constitucionales la aceptación de una recomendación es potestativa, ya hay voces que se han pronunciado por la citación ante el Congreso local de los funcionarios destinatarios de la misma que no la hayan aceptado, para que les expliquen a los Diputados las razones de su negativa. Así, por ejemplo, en el Estado de México, una reforma reciente a la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, publicada en la Gaceta del Gobierno del Estado de México del 14 de agosto de 2008, introdujo en el artículo 109 lo siguiente: "cuando una Recomendación no sea aceptada por el superior jerárquico de que se trate, o habiéndola aceptado sea omiso en su cumplimiento, la Legislatura del Estado, a petición de la Comisión, puede solicitar su comparecencia a efecto de que justifique su negativa u omisión". La respuesta de quienes sean citados seguramente será parecida a esto: "no acepté la recomendación, porque tengo la potestad constitucional de aceptarla o no"; es evidente que este no es el mejor camino para la defensa eficaz de los derechos de los habitantes. 

³¹ Uribe Arzate, Enrique, El Tribunal Constitucional, Toluca, Edo. de México, UAEM, 2002. 

³² Cfr. Benítez Treviño, Víctor Humberto, La sala constitucional del Estado de México como expresión del federalismo del siglo XXI, México, UNAM-LV Legislatura del Estado de México, 2005; Ávila Villegas, Eruviel, La creación de la Corte Constitucional del Estado de México como una alternativa para fortalecer el control constitucional local, Toluca, Edo. de México, Instituto de Administración Pública del Estado de México, 2003; Astudillo Reyes, César Iván, Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de México. Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004.