I. Introducción

Esta intervención presentará un análisis sobre el funcionamiento constitucional de los partidos políticos en Brasil, así como su régimen jurídico fundamental. En Brasil tenemos la existencia de una pluralidad de sistemas electorales que combinan aspectos del sistema proporcional y del mayoritario. Algunas cuestiones vividas tanto en Italia como en Brasil son semejantes. Tanto el pueblo italiano como el brasileño no conocen bien lo que distingue un partido político del otro (en Brasil, actualmente, tenemos numerosos partidos políticos registrados en la justicia electoral, algunos con poca o casi nula representatividad).

A pesar de numerosas e importantes propuestas en materia electoral, el Congreso Nacional de Brasil ha aprobado solamente dos, la cláusula de barrera y el fin de las coligaciones, y aun así, la segunda entrará en vigor hasta 2020. Ello demuestra el gran desprecio del Congreso por la voluntad de la mayoría del pueblo brasileño, pues dichas propuestas son apenas una gota en el océano si se comparan con la voluntad del pueblo, que desea una amplia reestructuración en el modelo político brasileño -lo que no ha sucedido hasta el momento-.

II. El sistema electoral brasileño: la representación proporcional

La Asamblea Nacional Constituyente (1987-1988) elaboró una nueva Constitución de Brasil en 1988, vigente hasta hoy con 97 enmiendas.¹ En el aspecto político-electoral, dicha Constitución mantuvo la justicia electoral (1932), su estructura, su funcionamiento y su rol de gran gestor de las elecciones en Brasil.

La federación brasileña se compone de la Unión, los estados, el Distrito Federal y los municipios. La Constitución establece reglas que alcanzan todos los asuntos que se presentan en todas estas entidades.

Para algunos estudiosos brasileños, como Figueiredo y Limongi, en algunos países, “elementos constitucionales”, como la combinación de presidencialismo con representación proporcional y el multi-partidarismo, han estimulado el radicalismo, la indisciplina partidaria y el distanciamiento de la voluntad de los electores en la acción parlamentaria.

Es preciso recordar también que la Constitución de 1988, a pesar de (ser) reputada como democrática, ha mantenido algunos instrumentos introducidos por los militares, con miras a garantizar la preponderancia del Ejecutivo sobre el Legislativo y una mayor celeridad por parte de este último en el examen de las propuestas del primero. Entre ellos, resaltaremos la iniciativa legislativa exclusiva de ciertas leyes, la atribución del carácter de urgencia por el presidente de la República a los proyectos de su autoría y la emisión, por parte del jefe del Poder Ejecutivo, de medidas provisionales con fuerza de ley.

El artículo 45 de la Constitución federal reconoce la organización de los poderes y regula al Poder Legislativo y al Congreso nacional: “La Cámara de los Diputados se compone de los representantes del pueblo, elegidos por el sistema proporcional, en cada Estado, en cada Territorio y en el Distrito Federal”. Los diputados federales y estatales, así como los ediles o concejales, dado el principio federativo, son elegidos por el sistema proporcional de representación, regulado por los artículos 106 a 110 del código electoral brasileño. El sistema se caracteriza por el voto personal, único, en candidatura individual, sin propuesta de listas, pero sí de varias candidaturas individuales entre las cuales el elector selecciona sólo una.

Los votos destinados a los candidatos de un mismo partido definen el cociente partidario, y los votos que exceden al cociente electoral de los que ya están elegidos y de los candidatos que no han logrado el cociente electoral se transfieren a los del mismo partido o coligación.

En el sistema vigente, el elector brasileño, al votar por determinado candidato en las elecciones proporcionales, en realidad, manda el mensaje a la justicia electoral de que desea, en suma, ser representado por el partido o coligación que ha elegido, precisamente por el candidato que él ha indicado; si acaso su candidato no resultara electo o no hubiera obtenido votos suficientes para ello, la justicia electoral está autorizada a transferir su voto al candidato del mismo partido o coligación que esté más cerca de la victoria.

Según José Antonio Giusti Tavares, la fórmula destinada a la atribución del cociente electoral prevista en el código electoral brasileño (artículo 106) fue concebida por el matemático Carl Christoffer Georg Andræ, en 1855, para regular las elecciones de la Cámara Alta de Dinamarca. Más tarde, en 1957, el inglés Thomas Hare, incorporando la idea de Andræ, asoció la concepción del cociente electoral al voto único a la llamada cuota Hare. Brasil adopta, por tanto, la llamada fórmula d’Hondt de mayores promedios.

Podemos decir que, en general, la acción de los diputados federales en las últimas legislaturas, en el sistema que combina el presidencialismo con el de la representación proporcional de lista abierta,² ha ejercido una influencia considerable sobre el comportamiento parlamentar.

Las reglas políticas vigentes han concurrido junto con otros factores, notoriamente culturales, para formar una multiplicidad de partidos débiles,³ con poca capilaridad social, identidad ideológico-programática y cohesión. Estas asociaciones, en general, están constituidas por políticos individualistas, particularistas y personalistas y cuentan con un largo histórico de migración partidaria. La fragilidad, el pragmatismo y la incongruencia de los partidos, así como el individualismo, el particularismo y el apartidismo de los integrantes de sus bancas congresistas son de tal magnitud que el gobierno, en cada votación importante, precisa negociar con su base de sustentación muchas veces en un plano individual.

El primero afirma que nuestro sistema no garantiza la gobernabilidad de calidad. La manera como se integra la mayoría, dada la pulverización partidaria, es de baja calidad y muy susceptible a los cambios de humor repentinos del Congreso y de los grupos de presión. Cada votación requiere una nueva negociación. Lograr la participación de los partidos en los ministerios, en el gobierno, no garantiza nada. Esto es una tragedia.

El segundo entiende que, como no hay partido y la persona no se elige por una lista partidaria cerrada, resulta muy difícil conseguir aglutinación. Aunque el partido decida alguna cosa, la persona vota como quiere. No se siente responsable ante el partido. No se siente responsable ante el gobierno. Si él es religioso, vota de acuerdo con su religión. Si representa una corporación, vota con su corporación. No hay cohesión.

III. La necesidad de la cláusula de desempeño

De los 35 partidos que existen hoy, se estima que aproximadamente ocho comparten alguna especie de “ideología”, al menos si nos atenemos a los términos y conceptos empleados en sus estatutos de constitución.

Ocho de ellos se autodenominan “laboristas”, siete “socialistas” o “comunistas”, dos “ecologistas”, y los demás se dividen apenas en dos o tres ideologías declaradas como “cristiana”, “republicana” y “humanista”.

Todos se preguntan: si hay, cuando mucho, siete u ocho partidos con corrientes ideológicas, ¿para qué necesitamos 35 leyendas diversas?

El exceso irracional de partidos políticos sirve apenas para crear inestabilidad en el sistema político-electoral, perjudicando las opciones legítimas del electorado y, en definitiva, la propia gobernabilidad. Es impracticable hilvanar un acuerdo con por lo menos 20 bancas de diferentes partidos políticos en el sistema brasileño. No se puede imputar el número excesivo de partidos políticos registrados en Brasil a la gran heterogeneidad social, pero sí a las imperfecciones del sistema electoral y político adoptado en el país.

Lamentablemente, la población brasileña tiene la percepción clara de que los partidos políticos vienen siendo utilizados como simples instrumentos de defensa de los intereses de sus dirigentes en detrimento de su noble función constitucional. Por ello no es de extrañar que el resultado de las urnas en el sistema proporcional refleje la manipulación partidaria y no la voluntad popular.

Los partidos son utilizados como “mera” moneda de cambio en alianzas, coligaciones y aumentos del tiempo disponible de propaganda electoral gratuita, en radio y televisión. En fin, las leyendas partidarias los revelan como verdaderos “vientres de alquiler” para ofrecer ventajas a sus dirigentes inescrupulosos que, incluso, perciben beneficios de los fondos partidarios públicos.

La fragilidad del sistema político-electoral brasileño se debe, así, en gran parte, a la composición de las casas legislativas que giran alrededor de las personas de los candidatos y no de los partidos políticos, hoy en su mayoría sin un contenido ideológico bien definido y con un contenido programático superficial y variable, al albedrío de los intereses del momento. Es evidente el debilitamiento de los partidos políticos en este escenario.

La existencia de un número grande de partidos dificulta la fiscalización de la actuación de las agremiaciones, conduce al nacimiento de partidos desprovistos de ideología política y propicia la venta de votos dentro del Legislativo, hechos que afectan el funcionamiento de la propia democracia.

Todos sabemos que no existe un sistema electoral perfecto. Cada sistema presenta ventajas y desventajas o, si quisiéramos, virtudes y deficiencias, como ya lo ha demostrado la experiencia internacional. Esto propicia el surgimiento de los sistemas mixtos, construidos a partir de elementos extraídos de las dos categorías. Pero ambas conllevan aspectos positivos y negativos.

IV. El sistema proporcional brasileño: ¿proporcionalidad partidaria o personal?

El sistema electoral proporcional está vigente en Brasil desde hace casi un siglo. Tenemos un modelo proporcional peculiar, diferente del modelo proporcional tradicional, que se asienta en listas presentadas por los partidos políticos.

La lista abierta de candidatos existente en el país hace que el mandato parlamentar que resulta de este sistema se configure también más como fruto del desempeño y del esfuerzo del candidato que de la actividad partidaria, de manera similar a como acontece en Finlandia.

José de Alencar ya enseñó hace más de cien años que la buena representación política debe evitar dos extremos: la aplanadora de la mayoría sobre la minoría y el veto paralizante de ésta sobre la primera.

En este tema existen muchas divergencias. Es innegable y evidente el fuerte desequilibrio electoral en la Federación brasileña, donde, por ejemplo, la población de São Paulo, en vista del piso constitucional (8 diputados por lo menos por estado y 70, como máximo), no encuentra la proporción adecuada. São Paulo, el estado más poblado de Brasil, está subrepresentado en la Cámara de Diputados en por lo menos un 14%.

Hay cierto consenso doctrinario en el sentido de que impera en Brasil alguna irracionalidad respecto a los arreglos institucionales de la proporcionalidad electoral. O, en otras palabras, la indefinición sobre el aspecto prioritario de la proporcionalidad conduce a la indagación de que haya o no que asegurar la proporcionalidad de los votos en términos partidarios o personales (nominal).

En Brasil, el sistema proporcional tiene las siguientes características: a) lista abierta; b) voto uninominal; c) posibilidad de voto de leyenda o nominal; d) formación de coligaciones, sin federación de partido y sin obligatoriedad de verticalización; e) lista única de candidatos, incluso cuando hay coligación, con ausencia de cociente intra-coligación, y f) exigencia de votación nominal mínima.

En síntesis, queda mucho por perfeccionar en el sistema proporcional brasileño vigente. Es preciso acortar las distancias entre el representante y el representado, incluso para posibilitar al elector y a la sociedad, por medio de sus organismos controladores, que haga valer la responsabilidad política del electo, marca de los sistemas democráticos.

La calidad del proceso democrático debe ser una preocupación constante en nuestra región. Después de los periodos de dictadura, hemos pasado a tener elecciones periódicas, pero todavía estamos lejos de tener a disposición mecanismos eficaces de atribución de responsabilidad de los candidatos electos.

Las coligaciones partidarias también se deben reformular y perfeccionar, así como el reparto de las vacantes logradas por la coligación entre los partidos que la componen. Los partidos políticos deben asumir y, en lo posible, rescatar su protagonismo al regular las coligaciones, de modo que se alcance alguna coherencia que tenga sentido para el elector.⁴

V. La infidelidad partidaria

La Constitución de 1988, de rasgos más democráticos, ha dejado este tema reservado a la discreción interna de los partidos (artículo 17, §1o.). Es raro que un partido expulse a un candidato por infidelidad partidaria, y a pesar de que la Ley núm. 9.096/1995, en sus artículos 23 a 26, dispone sobre esta materia, al regular la pérdida del cargo o función, el legislador utiliza los términos “casa legislativa” “proporción partidaria” y “parlamentaria”, al referirse al sistema proporcional y no al mayoritario.

La construcción jurisprudencial de la tesis de la pérdida del mandato electivo por infidelidad partidaria comenzó en 2007, cuando el Tribunal Superior Electoral, en respuesta a la consulta del TSE núm. 1.398, adoptó una nueva interpretación del texto constitucional, afirmando que el mandato pertenece al partido político y no al parlamentar electo por el sistema proporcional.

El Tribunal Superior Electoral, en una decisión polémica,⁵ editó la Resolución núm. 22.610/2007⁶ permitiendo la retención de las vacantes de los partidos políticos en las casas parlamentares. Si el parlamentario abandona un partido para filiarse a otro, sin justa causa, perderá su mandato, al final de la acción de competencia de la justicia electoral.⁷

Decretada la pérdida del mandato mediante el procedimiento competente ante la justicia electoral, la vacante será ocupada por el suplente más graduado, aunque éste no sea del mismo partido que su antiguo ocupante. Si el partido se coaligó para disputar las elecciones, la suplencia se forma de acuerdo con los votos que ha obtenido la coalición.

En el sistema brasileño, el elector, como hemos visto, ejerce plenamente su derecho al voto, pero su libertad de elección se limita a los candidatos elegidos por el partido para las elecciones, ya que hasta el momento no se admite la candidatura aislada.

La infidelidad partidaria es uno de los importantes factores que contribuyen al individualismo en las elecciones y la política brasileña. Las migraciones constantes de parlamentares enseguida de las elecciones, movidos por intereses egoístas o personalísimos (políticos), contribuyen para aumentar el descrédito en los sistemas político y electoral brasileños, desacreditando, en consecuencia, a los partidos políticos y desmoralizando a los mandatarios en general.

La sanción de la pérdida del mandato electivo parece ser una respuesta adecuada a la infidelidad partidaria, puesto que les cuesta la pérdida del mandato a aquellos que abandonan sus partidos sin motivo justificado.

VI. El Mensalão

El Mensalão seguramente es uno de los mayores esquemas de corrupción en la historia de Brasil. Involucra a miembros del Congreso Nacional, partidos políticos, dirigentes de órganos de la administración pública federal directa e indirecta, instituciones financieras y empresas privadas.

El nombre Mensalão (gran mesada) deriva de entregas periódicas (algunas de ellas realizadas mes a mes) de recursos obtenidos de forma ilícita a parlamentares y a partidos políticos a cambio de apoyo a las propuestas y postulaciones del gobierno en el Congreso Nacional.

Se constató que de la indicación político-partidaria para la ocupación de cargos de comando en diversos organismos y entidades de la administración pública federal resultaba la captación indebida de recursos públicos mediante la sobrefacturación de precios en las contrataciones, el pago de propina y otros medios espurios. Los recursos captados se destinaban a financiar campañas electorales, a atraer parlamentares y partidos a la base de apoyo del gobierno en el Congreso nacional y a enriquecer ilícitamente a agentes públicos, políticos, empresarios y demás participantes del esquema.

Según Lucas Rocha Furtado, los recursos que alimentaban el esquema del Mensalão provenían, en gran parte, de los contratos administrativos celebrados por diversos órganos y entidades de la administración pública federal con las empresas de publicidad DNA Propaganda Ltda. y SMP&B Comunicações Ltda., vinculadas al empresario Marcos Valerio Fernandes de Souza.

De la misma manera, habiendo resultado vencedor en las elecciones presidenciales, el Partido de los Trabajadores (PT), buscando, entre otros objetivos, negociar apoyo político con parlamentares y otros partidos y pagar los gastos de la campaña electoral, se aproximó a Marcos Valerio, a los efectos de que el empresario publicitario implantara, en la esfera federal, el mismo esquema operado en Minas Gerais.

En los contratos firmados entre las empresas de publicidad de Marcos Valerio y el gobierno federal se constataron diversas irregularidades: evasión fiscal, mantenimiento de contabilidad paralela, emisión de facturas falsas para justificar costos en la prestación de los servicios, entre otras. Todas esas irregularidades estaban relacionadas con el mecanismo de recaudación ilegal de fondos para financiar el esquema de corrupción.

Los hechos se hicieron públicos a partir de la divulgación, por la prensa, de la existencia de un video grabado en el cual el exdirector de la Dirección General de Correos fue sorprendido solicitando una ventaja indebida para beneficiar empresarios interesados en participar en el rol de proveedores de la estatal.

Además de sucesivos fallos condenatorios de la justicia en Brasil que involucraban a los inculpados⁸ por estos esquemas, fueron propuestas varias modificaciones a la normativa con el propósito de evitar que volvieran a ocurrir semejantes problemas e ilegalidades. Entre dichas propuestas se destacan las modificaciones a la Ley de Probidad Administrativa, reducción de la discrecionalidad en las licitaciones públicas, institución del programa de incentivo a revelaciones de interés público, creación del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción (SNCC), transformación del Consejo Nacional de Control de Actividades Financieras (COAF) en Agencia Nacional de Inteligencia Financiera (ANIF), reformulación del actual Sistema Brasileño de Protección a la Información Sigilosa [N. de la E.: Información Reservada], extinción del fuero que gozan distintas autoridades federales o estatales, extinción de la financiación privada de campañas políticas y mayor transparencia en la máquina pública.

Lamentablemente pocas de las medidas propuestas se han transformado en leyes o en medidas concretas. Otras han sido introducidas, sin embargo, buscando alterar esta realidad y combatir la corrupción. Por ejemplo:

La delación premiada es un instituto de naturaleza penal, puesto que configura un factor de disminución de la reprimenda legal o del perdón judicial, causa extintiva de la punibilidad.

Siguiendo las tradiciones norteamericana e italiana en la materia, la delación premiada fue introducida tímidamente en la Ley núm. 8.072/1990, que trataba de los delitos “de bando o cuadrilla”, posteriormente en la Ley núm. 8.137/1990 y, por fin, en la Ley núm. 9.080/1995, que disciplina los delitos contra el orden tributario y económico y establece otras providencias. Con posiciones divergentes en la doctrina brasileña, el instituto de la delación sigue como un poderoso instrumento de investigación.

Junto con él, o a su lado, tenemos también el Acuerdo de Lenidad, en parte inspirado en su homólogo norteamericano, el Leniency Program, aplicado primero en el ámbito del derecho de la competencia (Ley núm. 12.529/2011), y después en el ámbito penal y procesal penal (Ley núm. 12.846/2013).

Sobre el tema Nucci enseña:

...parece-nos que a delação premiada é um mal necessário, pois o bem maior a ser tutelado é o Estado Democrático de Direito. Não é preciso ressaltar que o crime organizado tem ampla penetração nas entranhas estatais e possui condições de desestabilizar qualquer democracia, sem que se possa combatê-lo, com eficiência, desprezando-se a colaboração daqueles que conhecem o esquema e dispõem-se a denunciar coautores e partícipes. No universo de seres humanos de bem, sem dúvida, a traição é desventurada, mas não cremos que se possa dizer o mesmo ao transferirmos nossa análise para o âmbito do crime, por si só, desregrado, avesso à legalidade, contrário ao monopólio estatal de resolução de conflitos, regido por leis esdrúxulas e extremamente severas, totalmente distante dos valores regentes dos direitos humanos fundamentais.¹²

Para nosotros, inmoral no es “negociar” con corruptos para desbaratar las cuadrillas y organizaciones criminosas, sino no desvendar crímenes que devastan el patrimonio público brasileño y mundial.

VII. La operación “Lava-Jato”

El 17 de marzo de 2001 varios cambistas estaban siendo investigados por la policía federal y por el juez Sérgio Moro. El albo de la diligencia no era Petrobras, sino el dueño de un lavadero de autos localizado en una estación de servicio en Brasilia, de donde surgió el nombre de la operación “Lava-Jato”.

Dos cambistas confesaron sus participaciones en múltiples crímenes y delataron a muchas personas, entre ellas, diversos políticos y empresarios, que también serían criminosos contumaces. De manera paralela, se descubrió que el sector político-empresarial estaba involucrado, a partir de delaciones recompensadas y del surgimiento de nuevas pruebas.

En rigor, no sólo en Petrobras, sino también en el Mensalão, el esquema de corrupción, de modo general, involucraba políticos, empresarios, agentes públicos y operadores financieros que actuaban cada cual, en su núcleo específico, de la siguiente manera:

Hoy, la operación “Lava-Jato” revela números impresionantes.¹⁴ El importe de las propinas que se pagaron asciende a aproximadamente $6,400 millones de reales brasileños. La recuperación del dinero desviado ya llega a $10,000 millones de reales, fruto de acuerdos de colaboración premiada y de delaciones premiadas. Hasta diciembre de 2016, ya había 24 sentencias condenatorias contra más de 120 personas, con 1,300 años de penas de prisión. Incluso los más escépticos y desconfiados se rinden a los méritos de la “Lava-Jato”, que aún es criticada por no haber alcanzado a todos los partidos políticos de varias ideologías. La operación “Lava-Jato”¹⁵ también tiene el mérito de haber expuesto la corrupción enraizada en el sistema político brasileño.¹⁶ Muchos le adjudican parte de los problemas al llamado presidencialismo de coalición. En dicho modelo, el presidente de la República, para gobernar, precisa montar una amplia base de apoyo parlamentario en el Congreso nacional.

En los primeros años el sistema funcionó razonablemente y garantizó la gobernabilidad del país, pero, con el paso del tiempo, se reveló una gran mesa de negocios espurios.

Las campañas políticas deben ser repensadas y también su modo de financiación, con mayor participación de la justicia electoral, una combinación que estimule al sector privado a participar en la política sin corromperla, y al sector público a contribuir con una parcela de fondos públicos.

La contabilidad paralela de los partidos políticos y empresas (caja 2) surge para financiar al crimen organizado y a los partidos políticos y no acabará con la simple e ingenua prohibición de la financiación privada, tout court.

El clientelismo y el fisiologismo todavía marcan el escenario brasileño. Es preciso romper con este ciclo vicioso, ampliar y perfeccionar la misión de los agentes fiscalizadores de la República, condenar la corrupción y la impunidad y educar al pueblo para la ciudadanía.

La región sufre con un centralismo autoritario de poder, lo que genera el fenómeno del hiperpresidencialismo o formas de “democracia delegativa”. La democratización ha fortalecido la protección de los derechos, aunque sin efectuar reformas institucionales profundas y necesarias para la consolidación del Estado democrático de derecho. La región aún convive con las reminiscencias del legado de los regímenes autoritarios dictatoriales, con una cultura de violencia e impunidad, con la baja densidad de Estados de derecho y con la precaria tradición de respeto a los derechos humanos en el plano nacional. Vean cuántos retos tenemos por delante.

VIII. Conclusiones

Frente a todo lo que hemos expuesto, podemos sintetizar las siguientes evidencias en el cuadro político-partidario examinado y el fenómeno de la corrupción en Brasil: