Orden internacional liberal y estrategias de ordenamiento

Conceptualización del orden internacional

Después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos restauró el orden internacional liberal. Los legisladores estadounidenses situaron a su país en el centro mismo de los derechos, normas y responsabilidades del orden internacional, maniobra que supuso el compromiso de esta nación de proporcionar bienes públicos para la sociedad internacional, tales como la seguridad. También apoyaron a las instituciones internacionales y favorecieron las negociaciones multilaterales como los instrumentos principales para resolver conflictos. Este entorno convenció a otros Estados de “trabajar en lugar de resistirse a la preeminencia de Estados Unidos”, ya que las características del orden, con fundamento en normas, ofrecía, al menos de iure, mecanismos a todos los Estados para compartir la autoridad.⁹ A pesar de la retórica de neutralidad y apertura, el orden internacional legalizó la hegemonía estadounidense e instituyó relaciones extraordinarias y subordinadas entre los miembros de la sociedad internacional. Las instituciones de este orden proporcionan funciones, expectativas y prerrogativas diferenciadas, que benefician primordialmente los intereses de Estados Unidos y de las grandes potencias europeas, miembros que se consideran primus inter pares.¹⁰

En el orden internacional liberal, “el poder y la autoridad se manifiestan informalmente de manera jerárquica”,¹¹ lo que beneficia las metas y los propósitos del “corazón” del orden.¹² En esta jerarquía, los Estados compiten por mantener y mejorar sus posiciones,¹³ pero las oportunidades para modificar las disposiciones de autoridad son escasas en virtud de la naturaleza institucionalizada del orden. Las posibilidades de transformación del orden internacional aumentan durante las crisis, sobre todo cuando los problemas pueden alcanzar proporciones épicas y “tienen el potencial de reescribir las reglas en gran parte de la sociedad”.¹⁴

Cuando las grandes potencias no pueden garantizar la estabilidad y la certeza, cuando la anarquía está latente, las oportunidades de influir en las decisiones para gestionar riesgos aumentan para otros miembros de la sociedad internacional. Las grandes potencias, según la escuela inglesa, son una de las instituciones que ordenan el sistema internacional; es decir, hay orden cuando estos países evitan los conflictos entre sí y cuando ofrecen cierto grado de dirección fundamental en los asuntos de la sociedad internacional.¹⁵ Sin embargo, en momentos de crisis, cuando “nadie detenta control absoluto” y “se presentan elementos que suponen conflicto”,¹⁶ los demás miembros de la sociedad internacional pueden desarrollar estrategias para estabilizar el sistema y, simultáneamente, mejorar sus posiciones o cuestionar las jerarquías en la estructura internacional. Defino estos intentos como estrategias de ordenación: acciones demostradas y ejercidas mediante interacciones que afrontan momentos críticos a partir de la promoción de patrones constantes de organización y de conjuntos de normas para regular el comportamiento de los Estados.

Potencias medias y estrategias de ordenamiento

En este ensayo, me concentro en las estrategias de ordenamiento de las potencias medias.¹⁷ Las potencias medias son aquellos países con los atributos de poder necesarios para destacarse en el escenario internacional y que, al mismo tiempo, tienen la voluntad para buscar las estrategias adecuadas que canalicen tales atributos, valiéndose del poder de las relaciones diplomáticas. La segunda parte de esta definición implica que las potencias medias pueden lograr prestigio y propiciar consenso en la sociedad internacional.¹⁸ Las crisis en el orden internacional originan oportunidades para que las potencias medias influyan en sus reglas, normas e instituciones, toda vez que las grandes potencias no están en condiciones de enfrentar los problemas por sí mismas. Cuando las potencias medias perciben que “podrán lograr cierta influencia o poder de negociación”, recurren a estrategias de ordenamiento para responder simultáneamente a las inestabilidades e “intentar cambiar las prácticas, las políticas y los resultados del orden”.¹⁹

Las estrategias de ordenamiento que emplean las potencias medias las ayudan a configurar y estabilizar el sistema y a obtener el reconocimiento como conciliadores y agentes de la solución de problemas.²⁰ Al participar en los esfuerzos para evitar y resolver crisis, las potencias medias podrían redistribuir la autoridad a su favor y alterar las jerarquías del orden. Cuando estos países promueven el cumplimiento en virtud de su eficiencia y legitimidad, adquieren autoridad práctica, es decir, “la capacidad para resolver problemas y el reconocimiento de quienes son esenciales para tomar decisiones que permiten [a los actores] influir […] en los comportamientos”.²¹ En la lucha internacional por tomar decisiones, la autoridad práctica no es “quitar poder a otro[s]”; significa, en cambio, que las potencias medias pueden ejercer autoridad concibiendo y propiciando capacidades, reconocimiento y aceptación, en tanto que se benefician de nuevos espacios o necesidades en el orden internacional. Por lo tanto, la efectividad de las estrategias de ordenación que utilizan estos países depende del “descubrimiento de nuevas formas para ejercer influencia y presión en la recuperación”,²² de encontrar soluciones innovadoras a los problemas que enfrenta la sociedad internacional.

Las potencias medias y el dilema de la periferia

Las potencias medias han tratado recurrentemente de modificar el orden internacional y los acuerdos de autoridad. La “revuelta contra el dominio occidental” ha sido parte central del orden internacional desde el siglo XIX,²³ y la búsqueda de igualdad de derechos fue “tema central de la historia internacional del siglo XX”.²⁴ Desde la institucionalización del orden internacional liberal, liderado por Estados Unidos, las potencias medias han percibido y, en consecuencia, criticado, cierta proclividad en favor de los intereses y objetivos de esta nación y de las grandes potencias occidentales. A pesar de su postura jerárquica, las potencias medias apoyan el orden porque valoran la estabilidad y, por lo tanto, promueven y respetan los acuerdos que la garanticen.²⁵ Así pues, la insatisfacción con la naturaleza jerárquica del orden internacional se incrementa en situaciones en que las reglas, las normas y las instituciones del orden tratan las crisis de manera ineficiente.

La insatisfacción general con un orden jerárquico incapaz de hacer frente a los problemas, sin embargo, no promueve el consenso entre las potencias medias. Estos países fomentan la estabilización del orden internacional en un esfuerzo por evitar la anarquía, pero mientras que algunas potencias medias buscan diluir parcialmente la jerarquía, regulando las prerrogativas de los actores que se encuentran en el núcleo de los círculos donde se toman las decisiones, otras procuran ampliar la participación en este núcleo incorporando a más países, incluidas ellas mismas, en el centro. Estados Unidos y las grandes potencias occidentales tienen intereses diversos que podrían obstaculizar el consenso, pero se benefician de las características jerárquicas del orden y, por ende, tienen un mutuo acuerdo para mantener los privilegios. Las potencias medias, por el contrario, enfrentan un problema de acción colectiva:²⁶ el número de países en la “periferia” es más amplio, y sus intereses, más heterogéneos.²⁷ Por consiguiente, si bien las potencias medias apoyan las reglas, normas e instituciones que evitan la anarquía, en el sentido de “caos y falta de reglas”, tienen diferentes actitudes hacia la jerarquía en el orden internacional; por ello, sus preferencias también varían y engendran riesgos que pueden impedir cualquier tipo de acuerdo.

Las potencias medias capitalizan el acceso que tienen al orden internacional valiéndose de las organizaciones multilaterales como medio para expresar sus intereses. Sin embargo, el problema es que, aun cuando estos países puedan enunciar abiertamente sus inquietudes en foros multilaterales, el acto formal para tomar decisiones suele estar limitado -Estados Unidos y las grandes potencias occidentales han asegurado prerrogativas mediante poderes de veto y mayores emisiones de votos-. Ante la asimetría de tal circunstancia, las potencias medias invocan el principio de igualdad soberana para manifestar sus preocupaciones. El principio de soberanía, por lo tanto, garantiza, al menos de iure, que estas potencias tengan acceso institucionalizado a los foros de negociación y coordinación, como los que organiza la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que aquéllas han tratado de utilizar para cerrar la brecha política y legal entre las grandes potencias y el resto de la sociedad internacional.²⁸ Por lo tanto, dilema fundamental del orden internacional liberal es que las prerrogativas de las potencias medias sean escasas, debido a los privilegios de las grandes potencias, pero su apoyo y aceptación son necesarios para el mantenimiento del orden,²⁹ principalmente en momentos de inestabilidad.

Miedos nucleares y espacios de oportunidad

La revolución de la tecnología nuclear aumentó la interdependencia de la violencia, o “la capacidad de los actores para destruirse unos a otros”,³⁰ y suscitó vulnerabilidades compartidas en la sociedad internacional. Desde la Guerra Fría, se hizo necesario diseñar mecanismos de restricción adecuados para garantizar la supervivencia de la vida en la Tierra. Los esfuerzos en el control de las armas nucleares, desde su primera formulación a finales de la década de 1940, han sostenido dos propósitos expresos: “hacer que la guerra, y especialmente la guerra nuclear, tenga menos probabilidades de ocurrir, pero en caso de que sea inevitable, que depare menos catástrofe en lo que hace a muerte y destrucción”.³¹ Estas políticas garantizaban la seguridad nacional de las dos superpotencias implicadas en la Guerra Fría; sin embargo, puesto que también protegían la seguridad de la sociedad internacional en su conjunto, contaban con el apoyo internacional.³² Las potencias medias, como México, respaldaron los esfuerzos en el control de armas y participaron activamente en su diseño y cumplimiento, ya que entendieron que un conflicto entre Estados Unidos y la Unión Soviética crearía una espiral de destrucción nuclear que arrastraría a todas las unidades del sistema a la aniquilación.

Las autoridades mexicanas colaboraron con diligencia, desde el principio, en las negociaciones internacionales sobre la supresión de armamento nuclear y convencional. Mientras que México ha confirmado tradicionalmente el derecho a la investigación, a la producción y al uso pacífico de la energía nuclear, siguiendo las directrices de la Agencia Internacional de Energía Atómica, los legisladores mexicanos han criticado y condenado el desarrollo de la capacidad nuclear con fines militares. Los diplomáticos mexicanos han pedido, en forma continua, a las superpotencias que participaran en diálogos cuyo propósito era controlar los armamentos nucleares, especialmente cuando los representantes mexicanos se encontraban en posiciones que aumentaban su visibilidad.³³ Además, el país ha apoyado, desde su comienzo, los debates sobre la enunciación de un tratado internacional que constriña la proliferación nuclear, por lo que, en consecuencia, el país considera el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (NPT, según sus siglas en inglés, TNP en adelante), que se abrió a las firmas en 1968, piedra angular del régimen de desarme y en contra de la proliferación.³⁴

Por tres razones principales, México fue un promotor especialmente activo de la restricción de armamento nuclear y de las iniciativas de desarme luego de la crisis que provocó el asunto de los misiles cubanos de 1962. La primera fue que el riesgo manifiesto de una guerra nuclear en el Caribe -después de la crisis de los misiles en Cuba, donde México y otros países de la región podrían estar en peligro como consecuencia de un ataque contra su vecino hegemónico- generó un consenso latinoamericano en torno a la necesidad de controlar la proliferación en la región. La segunda fue que la crisis abonó el terreno para los intereses comunes y la cooperación entre las dos superpotencias y entre los Estados nucleares y antinucleares. La tercera, finalmente, fue que la crisis también supuso una oportunidad para los esfuerzos internacionales en contra de la proliferación nuclear, toda vez que la idea de una destrucción mutua asegurada se imbuyó en el pensamiento estadounidense y soviético y produjo un campo fértil para las demandas de desarme.³⁵ Estos tres elementos crearon un ambiente propicio para que los legisladores mexicanos promovieran el desarme nuclear regional e internacionalmente, con el propósito de garantizar la supervivencia de su país, al tiempo que se encargaban de las inquietudes regionales e internacionales.

Estados Unidos secundó los esfuerzos por desnuclearizar América Latina, lo que amplió el margen de maniobra para los países que lideraban este esfuerzo. Los países de hegemonía nuclear en la región refrendaron su apoyo para establecer una zona libre de armas nucleares en América Latina, siempre y cuando “se incluyeran garantías de verificación para asegurar el cumplimiento de las obligaciones”.³⁶ Además, Estados Unidos consideraba las negociaciones latinoamericanas como expresión de intereses compartidos entre países que buscaban zanjar la proliferación nuclear en la región. Los funcionarios estadounidenses también consideraron que la renuncia de los países latinoamericanos a la energía nuclear podría tener un efecto positivo, tanto en el Movimiento de Países No Alineados, como en los esfuerzos para lograr un régimen internacional en contra de la proliferación.³⁷ Mónica Serrano documenta el enfoque informal del que se valió la administración del presidente estadounidense, Lyndon B. Johnson, para presionar a los Estados de América Latina con el fin de que anunciaran los resultados iniciales de las negociaciones en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1965, para asentar un modelo de negociaciones a propósito de un acuerdo internacional que se opusiera a la proliferación.³⁸ Los legisladores mexicanos, por consiguiente, identificaron una coyuntura propiciada por temores nucleares comunes y por el apoyo estadounidense a los esfuerzos de control nuclear, y diseñaron estrategias para aprovechar ampliamente su ancho espacio de maniobra.

Una pregunta que escapa de los dominios de este artículo es la confluencia de los intereses de México y Estados Unidos, en especial porque otros países latinoamericanos acusaron a los diplomáticos mexicanos de estar ansiosos de obtener la aprobación de Estados Unidos como táctica para aumentar su radio de influencia en las negociaciones del TNP.³⁹

Salvaguardar la región, formar coaliciones y establecer normas

Los legisladores mexicanos persuadieron a la mayoría de las diferentes facciones en América Latina de aceptar un acuerdo regional de no proliferación y promover una norma regional en la sociedad internacional para influir en los debates sobre el control de armas nucleares. Por esta razón, México lideró un proceso de formación de coaliciones cuyo propósito era liberar a América Latina de la amenaza nuclear, reducir el potencial caos mediante el establecimiento de acuerdos de seguridad nuclear y un frente común que pudiera ampliar la influencia mexicana en las negociaciones internacionales. El proceso para alcanzar consenso y una coalición en la región, sin embargo, demostró estar poblado de más aristas de lo que se esperaba: los diplomáticos mexicanos tuvieron que lidiar con diversos intereses en la región y con la ambición nuclear de los gobiernos militares nacientes en el Cono Sur. A continuación, explico la estrategia mexicana para superar parcialmente estos obstáculos y formar un frente regional común para participar en las negociaciones nucleares internacionales.

Selección del foro y de los actores

Brasil y México, los países que lideraron las negociaciones de una zona libre de armas nucleares, desde que el proceso inició supieron que los debates serían difíciles y lentos, pero estaban decididos a desnuclearizar la región.⁴⁰ En noviembre de 1962, Brasil, Bolivia, Chile y Ecuador presentaron una resolución a la Asamblea General de las Naciones Unidas que proponía la creación de una zona libre de armas nucleares en América Latina. En enero de 1963, el gobierno mexicano tomó la iniciativa y la promovió activamente con el propósito de obtener apoyo para la desnuclearización de la región.⁴¹ El diplomático mexicano, Alfonso García Robles, recomendó aprovechar el contexto regional luego de la crisis de los misiles cubanos, para lograr un consenso en contra de la proliferación y, en mayo de 1963, los países latinoamericanos presentaron el proyecto ante el Comité de Desarme de las Dieciocho Naciones, como había sugerido García Robles.⁴² La selección del lugar levantó críticas, sobre todo de países latinoamericanos como Argentina, que prefirieron negociar la iniciativa dentro del marco interamericano, principalmente por medio de la Organización de los Estados Americanos (OEA).⁴³ México y Brasil argumentaron que algunos países estaban ausentes de la OEA, como Cuba y Bolivia, y que en el caso de Trinidad y Tobago, Guyana y Belice, tendrían éstos que mejorar sus vínculos con la organización regional.

Brasil y México, entonces, decidieron negociar el Tratado en un foro de las Naciones Unidas como solución para incluir a tantos países latinoamericanos como fuera posible. Sin embargo, el acuerdo sería el resultado de una decisión entre los países de la región y no una resolución de la Asamblea General. Además de estas razones prácticas, los artífices del Tratado decidieron utilizar las Naciones Unidas como estrategia para contar con el apoyo de la Organización, y de esa manera alentar a que se tomaran “medidas semejantes en otras regiones del mundo”⁴⁴ y, para atraer la atención, pero no la interferencia, de otros países en el proceso latinoamericano. El 27 de noviembre de 1963, la Asamblea General aprobó la resolución 1911, que apoyaba el proceso de desnuclearización en América Latina y reafirmaba la decisión soberana y libre de los países de la región, sin voto en contra y quince abstenciones, por lo que las negociaciones comenzaron un año después, en 1964.

Historia de dos facciones: desacuerdos en las negociaciones nucleares de América Latina

Los negociadores del Tratado de Tlatelolco tuvieron que reconciliar una serie de asuntos polémicos para lograr un consenso regional. Los temas más importantes en que había desacuerdo fueron: “participación cubana, definición geográfica, descolonización, derecho a explosiones nucleares pacíficas y garantías de las potencias nucleares”.⁴⁵ Los países latinoamericanos compartieron su preocupación por las amenazas latentes a la seguridad internacional que la proliferación nuclear tiende a plantear. Sin embargo, además de esta ansiedad común, surgió un dilema que dividió a la región; los países que negociaban el Tratado formaron dos grupos: aquellos que dieron prioridad a la eliminación de las armas nucleares -incluso si esto significaba paralizar la distribución de la energía nuclear con una hegemonía nuclear estadounidense permanente en el continente americano- y aquellos que vislumbraron un costo extremo en las consecuencias de tal decisión.⁴⁶

El desacuerdo en la región alcanzó compleja tesitura en 1964, cuando un golpe militar derrocó el gobierno democrático en Brasil, que inicialmente había promovido la desnuclearización de América Latina. Los líderes militares que depusieron al presidente democráticamente electo, Joao Goulart, establecieron una dictadura, nuevo gobierno militar para el cual desarmar y desnuclearizar eran propósitos subsidiarios de la política exterior o contradictorios con las necesidades de seguridad nacional.⁴⁷ El cambio en las prioridades de las autoridades brasileñas dejó un vacío en cuanto al liderazgo en las negociaciones nucleares regionales que vino a colmar la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. Por lo tanto, México y Brasil compartieron su preocupación por la supervivencia de las unidades del orden internacional al comienzo de la era de las armas nucleares, pero los países adoptaron estrategias distintas, a veces contradictorias, después del establecimiento de la dictadura brasileña.

Las potencias medias como México ven los requisitos previos institucionales como condiciones para promover la disuasión.⁴⁸ Sin embargo, sería un error suponer que todos los países que no eran grandes potencias compartían los mismos objetivos, incluso cuando sus circunstancias geopolíticas eran semejantes. Tlatelolco institucionalizó un acuerdo mínimo que prohíbe la fabricación, recepción, almacenamiento y prueba de armas nucleares y dispositivos de lanzamiento nuclear en la región. Para lograr este acuerdo, la Secretaría de Relaciones Exteriores de México se involucró en una dinámica de gimnasia diplomática con el afán de conciliar dos puntos de vista opuestos en la región. Para algunos países latinoamericanos, dado que la disuasión contribuye a evitar la guerra nuclear y ayuda a asegurar la supervivencia de todos los Estados, las prohibiciones a la producción de armamento nuclear eran suficientes. Para otros, la disuasión dejaba intacta la estructura política del orden internacional; por ello, era necesario promover el desarme nuclear completo o el armamento nuclear completo, es decir, su objetivo pretendía generar un cambio significativo en la distribución de la energía nuclear.

Por lo tanto, la principal diferencia era que, para algunos países, el control de armas confirmaba una jerarquía “en la que ciertos poderes reclaman privilegios y responsabilidades especiales” e inmovilizan la distribución del poder,⁴⁹ en tanto que para otros, tal control implicaba un precio temporal razonable que debía pagarse para salvaguardar su existencia. En suma, las facciones no se ponían de acuerdo en si la desigualdad nuclear era un costo aceptable a cambio de la seguridad regional. Ahora bien, ambas visiones respaldan la disuasión institucional y promueven un acuerdo nuclear negárquico en la región: “sostienen que el simple sistema estatal anárquico no es viable como acuerdo de seguridad, pero ninguno de ellos aboga por un gobierno jerárquico mundial”.⁵⁰ Por ejemplo, el gobierno militar brasileño criticó los instrumentos internacionales que dividían a los países en dos categorías diferenciadas -los que tienen armas nucleares y los que carecen de tales recursos- y defendió el acceso de los países en vías de desarrollo a la tecnología nuclear para propósitos de su mismo crecimiento.⁵¹ No obstante, los diplomáticos brasileños, por motivos de seguridad, renunciaron a las habilidades de su país para producir o adquirir tecnología nuclear y apoyaron, en consecuencia, la disuasión institucional como método probatorio de la “tradición secular del pacifismo” brasileño.⁵²

Los confines del orden nuclear regional: la norma latinoamericana en contra de la proliferación

El asunto con más aristas en el debate fue la aceptación y la institucionalización de las restricciones a la autonomía nacional para desarrollar políticas de seguridad nuclear. Para convencer a los países latinoamericanos de que no necesitaban armas nucleares para fortalecer su seguridad, los defensores de Tlatelolco intentaron asegurar el compromiso de las potencias nucleares -sobre todo de aquellas que controlaban territorios en la región- de nunca usar o amenazar con usar sus armas contra los países del ámbito latinoamericano. Los diplomáticos brasileños, luego del golpe, apoyaron las negociaciones de Tlatelolco, pero su estrategia fue “insistir en detallados requerimientos para retrasar, si no obstruir, el curso de las negociaciones”, en lugar de oponerse abiertamente a los debates.⁵³ Brasil participó del temor que invadía el proceso: la amenaza nuclear era inminente, incluso en términos geográficos, y los países necesitaban diseñar métodos restrictivos para evitar catástrofes nucleares.⁵⁴ Los diplomáticos mexicanos, a la inversa de sus homólogos brasileños, estaban dispuestos a “comprometer la soberanía nacional para dar el primer paso en la dirección que llevara a concluir el tratado”.⁵⁵

Después de una serie de cuatro rondas de negociación, los países latinoamericanos acordaron un orden nuclear regional con restricciones. El Tratado de Tlatelolco institucionalizó la renuncia a la capacidad nuclear con propósitos militares, pero no limitó la investigación con fines energéticos, científicos y ajenos a la esfera militar -lo que supuso un margen de maniobra que los países del Cono Sur podrían utilizar para justificar programas de energía nuclear con objetivos poco claros-. Además, y quizá lo más importante, Tlatelolco afianzó el compromiso de las potencias nucleares para evitar la presencia y el tránsito de armas nucleares en los países latinoamericanos, incluso a través de los territorios que controlaban en la región.⁵⁶ En este sentido, el Tratado de Tlatelolco ofreció coartar los procederes anárquicos mediante una serie de mecanismos que restringieran y redujeran los riesgos en materia nuclear. Al mismo tiempo, el Tratado ofrecía limitar la jerarquía, toda vez que, si bien impedía la distribución de la energía nuclear en la región, también restringía las prerrogativas de las potencias nucleares en los territorios de América Latina. A pesar de esta victoria de iure, algunos países no fueron miembros de pleno derecho del Tratado hasta décadas después de que éste diera inicio. La dictadura del Cono Sur no se adhirió al Tratado hasta mediados de la década de los noventa, años después de su transición a la democracia, y Cuba, hasta 2002.

Salvaguardar el mundo: exportación de normas y persuasión de agentes

El limitado orden nuclear regional que los países latinoamericanos institucionalizaron por medio del Tratado de Tlatelolco creó una coalición e ideó una norma nuclear que México utilizó estratégicamente para ampliar su influencia en las negociaciones nucleares internacionales. Los países latinoamericanos emprendieron un proceso mediante el cual procurarían obtener autoridad práctica en el régimen internacional de no proliferación nuclear, ya que tenían conciencia de que sus recursos materiales eran escasos. Para atenuar la amenaza nuclear en la región, delinearon una solución innovadora que equilibraba el caos y la jerarquía nucleares. Los países abandonaron sus prerrogativas para desarrollar capacidades militares en el ámbito nuclear a cambio de que las potencias en esta materia se comprometieran a hacerlos partícipes de su conocimiento nuclear con fines no militares y a nunca usar, o amenazar con usar, armas nucleares contra ellos.

En el siguiente apartado explicaré la estrategia mexicana para capitalizar la coalición y la solución regionales respecto de la amenaza nuclear y cómo el país se benefició de sus nuevas capacidades para resolver problemas y del reconocimiento de la sociedad internacional para influir en las negociaciones internacionales en contra de la proliferación nuclear.⁵⁷

Tlatelolco y el orden nuclear internacional

Morigerar la amenaza nuclear en América Latina se entiende mejor como un fin para los diplomáticos mexicanos, es decir, como una meta u objetivo.⁵⁸ La seguridad nuclear regional representó un paso en la agenda mexicana hacia la “siguiente etapa” -la seguridad nuclear internacional-, más que una meta final, definitiva. Los diplomáticos mexicanos vincularon, desde el principio de las negociaciones del Tratado, la seguridad regional y la internacional, al estimar las posibles consecuencias de Tlatelolco para el orden internacional.⁵⁹ Durante los debates del Primer Comité de la ONU en 1965,⁶⁰ el presidente de la delegación mexicana ante la ONU, el embajador Alfonso García Robles, reconoció que los países sin poder nuclear habían reducido la influencia en las negociaciones en contra de la proliferación. Aunque pidió a las potencias nucleares que respondieran a las solicitudes de los países adversarios en materia nuclear, aconsejó a los representantes de estos últimos que presentaran demandas “flexibles” y “realistas” durante las negociaciones. En las mismas rondas de debates, a pesar de su llamado a requerimientos acotados, procedió a promover la norma latinoamericana como norma guía en las discusiones.⁶¹

Los representantes mexicanos en las Naciones Unidas fomentaron, e incluso comercializaron, el Tratado de Tlatelolco como modelo para las negociaciones de un tratado internacional de no proliferación. En febrero de 1967, cuando el acuerdo se puso a disposición de los signatarios, el entonces secretario general, Maha Thray Sithu U Thant, escribió un mensaje al embajador de México, García Robles, y lo alentó a seguir impulsando Tlatelolco como ejemplo e incentivo para las medidas internacionales de control de armamentos.⁶² En mayo de 1968, durante los debates de la Primera Comisión de las Naciones Unidas, el embajador García Robles reconoció y agradeció las expresiones de admiración a propósito de Tlatelolco, sobre todo porque, según algunos delegados, el Tratado “aceleró” las negociaciones en Ginebra para elaborar el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP), que se extendió a los firmantes en julio de ese mismo año.⁶³ Tlatelolco, por lo tanto, fue uno de los arquetipos de medidas exitosas que influyeron y guiaron las negociaciones de un mecanismo internacional de control de armas.

La coalición latinoamericana en los debates internacionales

Los diplomáticos mexicanos que formaron parte de las negociaciones del TNP, como estrategia para consolidar su influencia, presentaron la mayoría de sus propuestas en coalición con el “grupo latinoamericano”. Para crear este frente común, México “intentó desde el principio [del proceso de negociación] conciliar los diversos puntos de vista de los países latinoamericanos, canalizándolos hacia posiciones moderadas, constructivas y realistas”.⁶⁴ Representantes de México, Chile y Colombia actuaron como los portavoces del grupo latinoamericano; presentaron las sugerencias del grupo a las delegaciones estadounidense y soviética, y obtuvieron suficiente apoyo en la Asamblea General para modificar los diferentes borradores del TNP. Por consiguiente, cuando los diplomáticos mexicanos propusieron ciertas modificaciones, ofrecieron sus sugerencias como recomendaciones que el resto de los países latinoamericanos, no sólo México, refrendaba, maniobra que indefectiblemente aumentó su influencia.

México llevó al grupo latinoamericano a fortalecer los mecanismos internacionales de no proliferación, intensificar el apoyo de los esfuerzos en el control de armas y moderar las soluciones alternativas a la amenaza nuclear que la proliferación suponía. El presidente mexicano, Gustavo Díaz Ordaz, dio instrucciones al embajador García Robles para coordinar los votos de los países latinoamericanos y contrarrestar las posiciones brasileña y argentina. Las dos dictaduras del Cono Sur tenían “tesis extremas” que sugerían que la proliferación nuclear podría imponer un equilibrio nuclear y, por ello, evitar conflictos; además, incluso cuando habían firmado el Tratado de Tlatelolco, tenían reservas acerca de algunos puntos, por lo cual no eran miembros de pleno derecho.⁶⁵

En junio de 1968, durante la votación sobre la versión definitiva del TNP, México presentó la posición del grupo latinoamericano señalando las modificaciones específicas que los países de la región habían cabildeado con éxito para incluirlas en el TNP.⁶⁶ Los delegados mexicanos también se unieron en favor del TNP con el afán de reunir los votos necesarios para su aprobación. Los representantes mexicanos ante la ONU, en su correspondencia con la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, declararon que los delegados estadounidenses y soviéticos, por separado, los habían felicitado y agradecido por sus esfuerzos de mediación. Las contribuciones mexicanas para mejorar el TNP “significaron un aumento de al menos veinte votos a favor por encima del número que los presidentes del Comité de Ginebra [Estados Unidos y la Unión Soviética] esperaban”.⁶⁷

La norma latinoamericana en los debates internacionales

A lo largo de las negociaciones del TNP, México, junto con el grupo latinoamericano, propuso la norma latinoamericana de limitar la amenaza nuclear como principio rector de los debates. Los delegados mexicanos promovieron que el TNP incluyera dos puntos que reflejaban el Tratado de Tlatelolco: 1) las potencias nucleares nunca debían usar o amenazar con usar armas nucleares contra países que carecían de poder nuclear y 2) las potencias nucleares debían compartir su conocimiento en materia nuclear, sin propósitos militares, con países sin desarrollo nuclear, sobre todo cuando esta información pudiera impulsar el desarrollo.⁶⁸ Los diplomáticos mexicanos propusieron la norma latinoamericana como un compromiso entre países nucleares y no nucleares que garantizaba la seguridad internacional, al tiempo que propiciaba el desarrollo.

Según el embajador García Robles, el principal logro de los países latinoamericanos en Tlatelolco fue “conciliar la prohibición omnicomprensiva, absoluta, sin excepción o reserva de armas nucleares con la prerrogativa de usar el átomo pacíficamente para el desarrollo económico y social”.⁶⁹ Si bien reconoció que el ámbito latinoamericano era singularmente propicio para la proscripción íntegra de las armas nucleares en la región, consideró que Tlatelolco institucionalizó un método eficaz para neutralizar la amenaza nuclear y, por lo tanto, podría erigirse en paradigma para la sociedad internacional, incluso en el caso de que no pudiera emularse internacionalmente.⁷⁰ Por consiguiente, hay tres elementos principales en Tlatelolco que México trató de emplear como directrices durante las negociaciones del TNP: el apaciguamiento de la anarquía, el debilitamiento de la jerarquía y la promoción del desarrollo.

Los delegados mexicanos, conscientes de las dificultades para impulsar un orden nuclear óptimo (desarme completo), fomentaron los controles de armas como un orden nuclear mínimo (un compromiso negárquico que limita simultáneamente la anarquía y la jerarquía).⁷¹ México reconoció que las potencias nucleares eran responsables de impedir las amenazas a la seguridad, principalmente porque éstas tienden a prestar más atención a las opiniones de otros países nucleares; por ello, el papel de los Estados no nucleares, según México, era acuciar a estas potencias a buscar acuerdos.⁷² Tal vez la contribución más importante de México en los debates acerca de la no proliferación fue proponer que, para garantizar la seguridad, las potencias no deberían comprometerse nunca a usar o amenazar con usar armas nucleares contra países carentes de semejantes facultades.

La resolución 2153 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de noviembre de 1966, hizo propia la sugerencia de México como condición sine qua non para las negociaciones del TNP. El grupo latinoamericano, liderado por México, presionó para que se incluyera un párrafo final en la sección introductoria del TNP, que pide a las potencias nucleares respetar la integridad territorial de cualquier miembro de la sociedad internacional.⁷³ Este principio de ordenamiento era necesario, según los diplomáticos mexicanos, si las grandes potencias querían establecer un orden nuclear mínimo con el apoyo de Estados no nucleares.⁷⁴

Según los diplomáticos mexicanos en las negociaciones, el Tratado de Tlatelolco promovió el desarrollo en la región 1) al garantizar que los países latinoamericanos no “desperdiciaran sus limitados recursos” en armas nucleares, 2) al estimular el uso pacífico de la energía nuclear y 3) al asegurar el acceso de los países de la región al conocimiento nuclear con propósitos al margen de la esfera militar.⁷⁵ México impulsó la incorporación de estos tres elementos en el TNP, argumentando que podía convencer a los países indecisos de que apoyaran los esfuerzos en contra de la proliferación.⁷⁶ Los gobiernos de América Latina cabildearon con éxito la inclusión de un párrafo en el artículo 4 del TNP que garantizaba el acceso de los países en vías de desarrollo, sin capacidad militar nuclear, al conocimiento nuclear no militar.⁷⁷ En junio de 1968, incluso Brasil y Argentina, que habían criticado ciertos aspectos tanto de Tlatelolco como del TNP, confirmaron el poder de negociación que alentaba el argumento de México durante la votación sobre la versión final del TNP. Los delegados brasileños y argentinos afirmaron que el uso irrestricto de la energía nuclear para promover el progreso económico y social era derecho inalienable de todos los miembros de la sociedad internacional.⁷⁸ Así, las dos cláusulas que México y el grupo latinoamericano negociaron para que formaran parte de la versión final del TNP -el compromiso de las potencias nucleares de jamás usar o amenazar con usar armas nucleares en contra de países sin tales adelantos y compartir el conocimiento nuclear que pudiera fomentar el desarrollo- fueron necesarias para convencer a los países sin poder nuclear de que votaran a favor de éste.

Conclusión

La crisis cubana de los misiles en 1962 ocasionó que América Latina se concentrara en desarrollar estrategias para morigerar el uso de armas nucleares en la región. Con el temor como punto de referencia, los países latinoamericanos comenzaron en 1963 un proceso para reconciliar intereses diversos y, en ocasiones, contradictorios, para establecer la primera región libre de armas nucleares. Luego de cuatro años de discusiones, lograron una solución innovadora a la amenaza nuclear con el Tratado de Tlatelolco: renunciaron a la posibilidad de desarrollar armas nucleares con fines de seguridad a cambio del compromiso de las grandes potencias de nunca usar o amenazar con usar armas nucleares en su contra y de compartir los conocimientos pertinentes a este respecto que pudieran promover el desarrollo. El consenso y la norma latinoamericanos para lidiar con el asunto de las armas nucleares no constituyeron los más anhelados propósitos de los debates de Tlatelolco. Los diplomáticos mexicanos, y principales negociadores del Tratado, utilizaron estratégicamente el grupo latinoamericano y la norma nuclear latinoamericana como medio para ampliar su dominio en las negociaciones de un acuerdo internacional que pusiera coto a la proliferación nuclear. En consecuencia, ambos recursos funcionaron como armas de negociación restrictivas que México empleó durante los debates internacionales para hacer frente a la amenaza nuclear, toda vez que promovían patrones periódicos de organización y conjuntos de normas para regular el comportamiento de los Estados -en otras palabras, éstos eran dos componentes de la estrategia mexicana de ordenamiento.

Los diplomáticos mexicanos utilizaron una táctica de ordenamiento en dos pasos: 1) encabezaron un proceso con miras a formar una coalición regional y a establecer normas, elementos que luego usaron para 2) desplegar su influencia en el ámbito internacional, puesto que sabían cómo “encerrar de nuevo al genio nuclear en la lámpara”.⁷⁹ Los diplomáticos antes mencionados identificaron una coyuntura propicia que no desaprovecharon: la crisis cubana de marras permitió que se llegara a un consenso internacional a propósito de la necesidad de diseñar mecanismos que controlaran la proliferación nuclear, y las grandes potencias parecían incapaces o poco dispuestas a garantizar la certeza en el orden por sí mismas. En este contexto, México desarrolló una coalición y una norma para salvaguardar a América Latina, y los representantes mexicanos intentaron influir en la estabilización del escenario internacional y, al mismo tiempo, mejorar la posición mexicana en la jerarquía del orden internacional. Los diplomáticos mexicanos argumentaron que su país debía tener un sitio a la mesa de las negociaciones, ya que habían liderado con éxito los esfuerzos por contener la amenaza nuclear en América Latina, incluso cuando las potencias nucleares prestaron más atención a otros países también nucleares.⁸⁰

Después de identificar su margen de maniobra, el primer paso para los diplomáticos mexicanos fue movilizar a los países latinoamericanos para 1) formar una coalición regional y 2) establecer una norma regional para lidiar con el espectro de las armas nucleares. El proceso para lograr este doble objetivo no fue sencillo, principalmente porque los países de la región se segregaron según dos facciones: el temor a la anarquía nuclear caló y cundió en la región, pero estrechó los lazos entre los países; la posible reificación de la jerarquía nuclear, sin embargo, los dividió. A pesar de que este desacuerdo suscitó dificultades para la negociación del Tratado de Tlatelolco, los diplomáticos mexicanos finalmente obtuvieron autoridad práctica en y mediante el proceso de negociación. Los representantes mexicanos se ganaron la reputación de saber cómo dominar el riesgo nuclear, cómo mediar entre los puntos de vista opuestos en lo atinente a las armas nucleares y cómo templar las ambiciones de países como Brasil y Argentina, que intentaron desarrollar habilidades nucleares por razones de seguridad.

Los políticos mexicanos utilizarían luego sus aptitudes en la solución de problemas, recientemente desarrolladas, y el reconocimiento que habían alcanzado de los responsables fundamentales de tomar decisiones para encarar los debates internacionales acerca del tema en cuestión. El segundo paso en su estrategia de ordenamiento fue emplear la coalición latinoamericana y la norma regional negárquica para proponer enmiendas en el Tratado sobre la no proliferación de armas nucleares y conseguir apoyo para su aprobación. Según la correspondencia entre los representantes mexicanos ante las Naciones Unidas y la Secretaría de Relaciones Exteriores de México, los representantes mexicanos fueron una de las primeras delegaciones invitadas a redactar y a copatrocinar proyectos de resolución, incluso por Estados Unidos y la Unión Soviética, y siempre fueron la primera delegación invitada de los países de América Latina.⁸¹ El entonces Secretario General de las Naciones Unidas y varios representantes también manifestaron cómo Tlatelolco fue inspiración y estímulo para las negociaciones del TNP.⁸² Por lo tanto, los representantes mexicanos pudieron obtener el reconocimiento de la sociedad internacional y usar tal autoridad para influir en la elaboración del régimen internacional en contra de la proliferación nuclear.⁸³

El Tratado de Tlatelolco fue fundamental para México: garantizó la seguridad regional y eliminó, al menos de iure, los peligros nucleares que amenazaban al país. La templanza regional a la contingencia nuclear fue un fin (en acción), no sólo un fin en el que remata la acción:⁸⁴ dar seguridad a la región fue el propósito fundamental para los legisladores mexicanos y, en general, para toda América Latina, pero Tlatelolco también fue estímulo rector que añadió sentido a las negociaciones regionales, toda vez que el Tratado dirigía las acciones de los diplomáticos mexicanos tanto en el sector regional cuanto en el internacional. Las autoridades mexicanas afirmaron que el desarme internacional absoluto era la solución ideal para los problemas nucleares; el dominio sobre el uso de armas nucleares era, sin embargo, un objetivo más realista⁸⁵ y, aunque Tlatelolco surgió en un escenario único, podría constituirse en principio orientador para las negociaciones de un acuerdo internacional que limitara la proliferación nuclear. En tal sentido, México, como potencia media, se valió estratégicamente del Tratado de Tlatelolco para promover el consenso a propósito de un orden nuclear mínimo basado en el control de armas nucleares, en un entorno sin perspectivas de acuerdo internacional respecto de un orden nuclear óptimo que incitara al desarme definitivo. Así, la acrobacia diplomática de los emisarios mexicanos, representantes de una potencia media, fue decisiva para garantizar el funcionamiento del orden mundial en el preciso momento en que una crisis nuclear parecía irrumpir en el sistema internacional.

Traducción de Jorge Valenzuela