China, de la solidaridad anticolonial hacia una cooperación múltiple y global

La experiencia china en materia de cooperación internacional se remonta a la década de 1950, cuando Beijing lanzó un programa bilateral con Corea del Norte. Desde entonces y hasta finales de los setenta, la economía de China era pobre, poco diversificada y de planificación centralizada. China ofreció ayuda de naturaleza militar, incluso a países africanos, en apoyo a luchas anticoloniales. El objetivo de su cooperación entonces era sobre todo reforzar la solidaridad con el bloque comunista, luchar contra el imperialismo y el neocolonialismo, pero también reducir su aislamiento diplomático frente al poder creciente de Taiwán. Luego entonces, China, si bien no se ubica en los estándares del régimen de la CID occidental, sí tiene la experiencia.

Las rivalidades sino-soviéticas de los años sesenta añadieron aún más competencia y dificultades a las ambiciones diplomáticas de Beijing y orientaron su cooperación al fortalecimiento de alianzas. La economía china en los años ochenta y hasta fines del siglo XX basó su funcionamiento en los principios del libre mercado y se desempeñó extraordinariamente bien, por lo tanto, la cooperación económica con beneficios mutuos (“ganar-ganar”) se convirtió en la consigna diplomática central de China. Como resultado, su cooperación internacional e inversión extranjera aumentaron exponencialmente.¹¹ En un tercer momento, desde el comienzo de la presidencia de Xi Jinping en 2013, la escala económica y la dimensión geopolítica de la cooperación china han ganado una envergadura sin precedentes, principalmente bajo la iniciativa One Belt, One Road.¹²

A lo largo de estos setenta años de historia, dos permanencias llaman la atención en la trayectoria china: la dimensión normativa de los cinco principios de coexistencia pacífica anunciados en la conferencia entre India y China en 1953, integrados en la conferencia de Bandung (1955), que desde entonces es el marco interpretativo central en la CID china, y el uso estratégico de la diplomacia de la cooperación para fines geopolíticos y geoeconómicos.¹³

En abril de 2018, el gobierno chino anunció la creación de una agencia para la cooperación al desarrollo: la China International Development Cooperation Agency (CIDCA). Su estructura y principios institucionales son aún poco conocidos. Su principal objetivo es el de formular orientaciones estratégicas y coordinar diversas acciones en el campo de la cooperación. Hasta el anuncio en 2018, las acciones, actividades y proyectos en materia de CSS fueron articuladas por el Ministerio de Comercio, mediante su departamento interno de cooperación.¹⁴ El Ministerio de Asuntos Exteriores participa en este proceso de articulación entre los diferentes ministerios, bancos de desarrollo y agencias. Además, China practica la cooperación internacional para el desarrollo descentralizada. Con la apertura promovida por Deng Xiaoping en 1979, la constitución de la República Popular China (promulgada en 1982) otorgó a los gobiernos provinciales una relativa autonomía para formular e implementar políticas relativas a los intereses locales.¹⁵

Una observación importante sobre la cooperación china tiene que ver con la escala. Hablar de escala en la política internacional implica reconocer que, cuando una unidad cambia de tamaño, algo cambia más allá de su tamaño; el cambio de tamaño de la unidad produce efectos en su contenido y en los niveles desde los que interactúa con otras unidades y con el sistema internacional. La unidad en cuestión es el Estado (su poder económico, su economía política, territorio y demografía, su poder político, social y cultural), y las acciones en cuestión son las estrategias chinas de cooperación.

Una segunda observación importante sobre el caso chino se refiere a las críticas de los dirigentes políticos e intelectuales occidentales sobre su impacto en las agendas de la cooperación para el desarrollo. En general, los argumentos pueden agruparse en seis tipos: 1) asociación entre cooperación e intereses comerciales; 2) violación de las normas de buena gobernanza y de derechos humanos; 3) prácticas empresariales señaladas como poco transparentes; 4) contribución al endeudamiento de los países africanos (que se beneficiaron de programas de reducción de la deuda externa, también con el aval de Occidente); 5) competencia desleal en los edictos gubernamentales, y 6) relación entre cooperación y la carrera por los derechos de extracción de minerales y el acceso a los recursos naturales.¹⁶ Las acusaciones pueden explicarse a partir de numerosos factores, entre los que cabe mencionar, tanto la competencia china con las potencias occidentales en el continente africano como su creciente importancia cuantitativa en las agendas de la CID. La competencia china da lugar a cambios en la lealtad de los dirigentes africanos en relación con las antiguas metrópolis y puede incluso llevar a los países miembros del CAD a revisar sus prácticas, por ejemplo, en el caso del apoyo a infraestructuras de logística y transporte (ver Cuadro 1).

Desde un punto de vista cuantitativo global, la curva relativa de la cooperación china pasó de 554 millones de dólares en el año 2000 a más de 2 billones en 2009, el 45.7% del total de su CSS fue asignada a África, se incrementó a aproximadamente 3.1 billones en 2013. En 2014 y 2016, China mantuvo su cooperación a título concesional a niveles similares: 3.4 y 3.1 billones, respectivamente.¹⁷

De acuerdo con el más reciente informe publicado por Beijing, la CSS es el centro de atención de la estrategia china, formulada como asistencia mutua entre países en desarrollo, considerada esencialmente diferente de la CNS. China ha desarrollado formas distintivas de asistencia internacional, incluidos el envío de bienes y materiales, proyectos de cooperación técnica, capacitación, el desarrollo del Fondo de Asistencia para la Cooperación Sur-Sur (SSCAF), envío de equipos médicos, voluntarios salientes, emergencia humanitaria y perdón total o parcial de la deuda. El Cuadro 1 presenta los datos más importantes de la cooperación china de 2013 a 2018, que este periodo alcanzó 270 200 millones de renminbi (42 000 millones de dólares EE.UU.). De 2013 a 2018, China cooperó con 122 países y 20 organizaciones multilaterales internacionales y regionales en Asia, África, América Latina y el Caribe, Oceanía y Europa. Entre ellos, hay 30 países en Asia, 53 países en África, 9 países en Oceanía, 22 países en América Latina y el Caribe y 8 países en Europa. El Cuadro 2 presenta la repartición geográfica de la cooperación china.¹⁸

Japón, de la seguridad económica a la seguridad estratégica

La Cooperación para el Desarrollo (CD) -como la denomina Japón- ha sido mayormente analizada como un instrumento de su política exterior que le asegura recursos naturales y como una respuesta a la presión externa que le apremia a contribuir al sostenimiento de la estabilidad internacional. Carol Lancaster afirma que Japón no tiene una tradición de ayuda y caridad; cada comunidad es responsable de sus miembros y no hay sentido filantrópico en su desempeño. En el marco de la CD, Japón satisface su interés, mientras el receptor aprovecha eficientemente los recursos que recibe asumiendo una corresponsabilidad con el desarrollo de ambos.¹⁹

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, Japón definió un programa de cooperación económica (Keizai Kyoryoku) en el que se incluyó el concepto de ayuda (enjo). Desde entonces, el concepto de cooperación económica fue amplio y flexible, incluyendo fondos públicos, cooperación técnica, inversión extranjera y la AOD. Así también, la cooperación japonesa se ha mantenido como un instrumento importante de su política exterior y ha transitado del pago por reparaciones de guerra a la búsqueda de estrategias que le permitan compensar sus carencias tanto en lo económico como en lo político.

Japón empezó pagando las reparaciones de los daños que causó durante la Segunda Guerra Mundial. El primer país que recibió un pago fue Birmania, en 1954; le siguieron Filipinas, Indonesia y Vietnam del Sur. Países como Singapur, Camboya, Malasia, Tailandia, Mongolia y Laos fueron incluidos en los programas de cooperación japonesa aun sin solicitud de por medio. Desde entonces, Japón favorece a sus vecinos del sureste asiático.

La cooperación con la India fue especial. A este país se le otorgó un crédito blando y con ello Japón inició su programa de cooperación financiera reembolsable. En la década de los sesenta, adecuó sus estrategias de cooperación al régimen de cooperación internacional, separando los términos de su AOD y la asistencia no oficial.

En la década de 1960, Japón destinó su asistencia a países estratégicos en el marco de su programa de reubicación de aquellas industrias costosas y contaminantes, buscando mano de obra barata y disponibilidad de recursos naturales para mantener su competitividad en el mercado internacional. Logró construir así una infraestructura regional estable y afín a sus intereses.

Institucionalmente, la CD se ubicó al principio en la Agencia de Planificación Económica (EPA, por sus siglas en inglés), que fue la encargada de definir los planes de reconstrucción de Japón, y utilizó la asistencia externa como instrumento para asegurar sus fuentes de recursos naturales. En 1957, el segundo Plan de Desarrollo de Japón incluyó la AOD como una política de economía internacional. El Ministerio de Industria y Comercio Internacional (MITI, por sus siglas en inglés) asumiendo la relevancia de la cooperación y a cargo del proceso de industrialización, incluyó la AOD como un instrumento de sus relaciones económicas exteriores.

Las décadas de 1960 y 1970 fueron testigos de la construcción de un andamiaje institucional que sirvió para dar sentido a la asistencia japonesa. En 1961 se fundó el Fondo de Cooperación Económica de Ultramar; en 1974 nació la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA, por sus siglas en inglés), que desde entonces es la agencia encargada de los programas de cooperación técnica.

En la década de 1980, Japón se convirtió en el primer país no socialista en otorgar un crédito concesional a China para la construcción de infraestructura.²⁰ China siempre ha representado un destino estratégico para la asistencia japonesa. Japón ayudó a China en la disminución de sus emisiones contaminantes que lo afectaban directamente y, posteriormente, porque impulsar una mejor infraestructura en el país vecino mejoraba el ambiente de producción para las inversiones japonesas. Tan relevante es la cooperación con China, que Japón mantuvo sus programas de asistencia a pesar de las criticas internacionales que se levantaron por los trágicos sucesos de la Plaza de Tiananmen de 1989. Tras unirse a las sanciones impuestas inmediatamente por Estados Unidos y la Unión Europea, Japón congeló su asistencia oficial apenas tres días después de las reacciones de la comunidad internacional y atendiendo más a la presión externa. Sin embargo, la cooperación proveniente de fondos privados se mantuvo y apenas un año después, en junio de 1990, el primer ministro, Toshiki Kaifu anunció su deseo de retomar las negociaciones de asistencia con China y activar el crédito por 5.4 mil millones de dólares del paquete para el periodo 1990-1995.²¹

Japón se convirtió, en 1989, en el donante más importante de ayuda externa bilateral, por encima de Estados Unidos, con un desembolso anual de 9000 millones de dólares,²² con lo cual se le consideró un donador comprometido con el régimen de CNS al hacer una valoración cuantitativa de sus contribuciones. Sin embargo, los montos otorgados por Japón se han orientado más al sector de infraestructura económica (Cuadro 3), que a menudo se identifica más con las necesidades de los inversionistas japoneses.

Japón asume a la AOD como un “costo necesario” que ayuda a suavizar las relaciones Norte-Sur y contribuye a resolver las tensiones provocadas por sus actividades comerciales. En respuesta a las duras críticas por los objetivos comerciales de la AOD, Japón incorporó en su Carta de Ayuda Oficial para el Desarrollo de 1992 cuatro puntos fundamentales: i) cuestiones humanitarias, ii) la interdependencia mundial, iii) los esfuerzos de autoayuda de los receptores, y iv) la conservación del medio ambiente. La Carta orientó la cooperación hacia la construcción de infraestructura social con perspectiva de género y con rostro más humano.²³

Sadako Ogata, presidenta de la JICA (2003-2012), reorientó los objetivos de la AOD hacia la “seguridad humana”. No obstante, la JICA mantiene estrategias diferenciadas, como lo muestra el Cuadro 4. Mientras Japón enfatiza su interés en la región de Asia Pacífico, mantiene un programa de seguridad humana en el África subsahariana y programas específicos para los socios estratégicos. Un año crucial para la cooperación japonesa fue 2015. La Carta de Ayuda al Desarrollo se renombró Carta de Cooperación para el Desarrollo (CCD). Dejó atrás el concepto de ayuda y se comprometió con un desarrollo de corresponsabilidad compartida. La nueva Carta incluyó el concepto de “contribución proactiva para la paz”, que incluyó acciones militares de “no combate” cuyo fin es el mantenimiento de la paz mundial. Sin embargo, en el marco las acciones militares se ejercieron acciones de vigilancia marítima en las costas de Filipinas, país que, junto con Vietnam, tiene disputas marítimas con China, de modo que las acciones proactivas se orientan a apoyar iniciativas militares en países estratégicos, con lo que se da una vuelta de 180 grados a su política pacifista. La CCD quedó fuertemente vinculada a la Estrategia Nacional de Seguridad de Japón cuya justificación se centró en la necesidad de crear un contrapeso a la presencia china en la región y en el mundo.

Generación de dependencia económica

En 1992, África recibió asistencia diferenciada de Japón. Sólo cinco países, Zambia, Ghana, Costa de Marfil, Tanzania y Camerún recibieron créditos bilaterales; por su parte, Tanzania, Etiopía, Mozambique, Zimbabue, Madagascar, Senegal Nigeria, Zambia, Kenia y Costa de Marfil recibieron donaciones, y se otorgó asistencia técnica a Kenia, Níger, Zimbabue y Costa de Marfil (este último recibió asistencia en los tres rubros).²⁷ En las décadas de 1980 y 1990, la AOD hacia África se incrementó vertiginosamente, al ir de 252 millones de dólares en 1985 a 1333 en 1995. El incremento de asistencia se ha visto como un refuerzo de las relaciones asimétricas, fomentando estrategias centradas en los recursos que sólo han llevado a nuevas formas de explotación en África.²⁸ A pesar de las buenas intenciones que Japón ha mostrado en el marco de TICAD, no se observan mecanismos que analicen el contexto de la pobreza, que debiera ser el objetivo del desarrollo africano y, por lo tanto, de la CID. Aunque TICAD trabaja en el marco del diálogo entre gobiernos, sector privado y sociedad civil, las declaraciones emanadas de dicho foro no necesariamente representan los intereses de los pobres por confiar sus aspiraciones a gobiernos y élites,²⁹ mismos que generan relaciones de dependencia del capital externo, que promueve proyectos que atienden necesidades de grupos sociales estratégicos y que, a menudo, como lo afirma Li,³⁰ se construyen sobre la base de la vida de los habitantes, que con frecuencia continúan empobrecidos o desplazados. El caso del proyecto de cooperación triangular para el desarrollo agrícola de la sabana tropical en Mozambique, que incentivó movimientos sociales locales y en Japón, puso sobre la mesa de discusión la necesidad de atender los contextos locales y no los intereses externos.

Japón, lo mismo que China, ha diseñado foros de comunicación con el fin de crear una mejor imagen de los donadores en la región, pero que también han servido como mecanismos de control. Es a través de éstos que, Japón, por ejemplo, busca legitimar su presupuesto para la AOD ante su sociedad y encontrar el apoyo de los gobiernos africanos.

Japón dedica mayor atención a lo que considera sus países estratégicos. Por ejemplo, Sudáfrica es su socio comercial más importante en el continente y no necesariamente el más necesitado. En 2017, Japón exportó 7.5 mil millones de dólares en bienes a África (resalta la exportación de autos), un tercio se dirigió a Sudáfrica. En el mismo año, importó 8.3 mil millones de dólares, de los cuales 57% correspondieron a bienes sudafricanos consistentes en platino y mineral de hierro.

La diplomacia japonesa ha sido suave e incluyente. Congrega a los Estados africanos en foros como la Conferencia Internacional de Tokio sobre el Desarrollo de África (TICAD, por sus siglas en inglés), en donde los representantes presentan sus demandas, anuncia y distribuye asistencia humanitaria, programa proyectos de infraestructura, compra productos y financia proyectos de alta necesidad para la región. Esta diversificación contribuye a fortalecer la imagen japonesa en África difundiendo la idea de que entiende las necesidades y capacidades de cada país. Sin embargo, como se mencionó, atender las demandas de los representantes en TICAD no implica que se atiendan las necesidades de los representados.

Desde la perspectiva de la política exterior china, la CSS en el continente africano tiene un legado histórico más ventajoso en comparación con las potencias occidentales: China no fue una metrópoli de países africanos, defendió los movimientos de autonomía e independencia (incluso financiera y militarmente), sostuvo la política del tercermundismo junto con muchos Estados africanos y, en general, presentó costos menores en los proyectos de construcción civil, además de mucha eficiencia en el desarrollo de infraestructura clave para la economía local. Como afirmó el presidente de Senegal, Abdoulaye Wade, en 2008: “Europa prometió aportar 15 billones de dólares para la infraestructura africana, pero ocho años después todavía no ha cumplido esa promesa. Ahora China está lista para entregarnos esa cantidad, más rápido y a menor coste”.³¹

Entre 1989 y 1997, el comercio entre China y África (destaca también el énfasis en Sudáfrica) aumentó en más de 431%.³² En 1994, China estableció tres bancos fundamentales en su estrategia de cooperación con África y otras regiones: el China Development Bank (que creó, en 2007, el China Africa Development Fund), el China Export Import Bank (Eximbank) y el China Agricultural Development Bank. Todos ofrecen proyectos mixtos de asistencia técnica y préstamos comerciales, y son bases de lanzamiento de industrias chinas en el continente africano, siguiendo el modelo de otros países asiáticos que también asociaron, en su historia económica, la financiación de proyectos de desarrollo con política industrial, como Japón, Corea del Sur y Taiwán.³³ Esta estrategia se lleva a cabo bajo la dirección del Ministerio de Comercio chino e incluso puede ser aplaudida por algunos economistas africanos, como la economista ultraliberal Dambisa Moyo, muy crítica con el apoyo económico en forma de “ayuda exterior” pero favorable al proceso de instalación de parte de la producción manufacturera china (textiles, plásticos, productos químicos, por ejemplo) y de zonas económicas especiales en África.³⁴

En la transición al siglo XXI, China construyó una auténtica política de multilateralismo institucionalizado en el campo de la cooperación con el continente africano. Al igual que Japón creó el TICAD, en 2000, Beijing creó el Foro de Cooperación China-África (FOCAC), que se celebra cada tres años: Beijing en 2000, Addis Abeba en 2003, Beijing en 2006, Sharm El Sheik en 2009, Beijing de nuevo en 2012, Johannesburgo en 2015 y Beijing en 2018. Estas cumbres, que reúnen a un gran número de países africanos con un solo socio para el desarrollo, se han vuelto más prominentes durante la última década. La cumbre Rusia-África de octubre de 2019 y el Foro Indonesia-África de abril de 2018, son ejemplos recientes.³⁵

China también diversificó sus apoyos en África. En 2000, anunció la cancelación de la deuda externa de 30 países, que ascendía a 1.3 billones de dólares, además de ofrecer 1200 becas para ciudadanos africanos en China. Entre 2000 y 2005 envió a más de 16 000 médicos a trabajar en el África rural.³⁶ En Addis Abeba, el primer ministro Wen Jiabao anunció la supresión de todas las tasas de aduana sobre las exportaciones africanas.³⁷ En el FOCAC de noviembre de 2009, China anunció préstamos subvencionados de hasta 10 000 millones de dólares a los gobiernos africanos y un presupuesto de 1 billón de dólares para las pequeñas y medianas empresas de ese continente. Si bien los FOCAC expresan el grado de compromiso actual del gobierno chino con el continente y se organiza multilateralmente, las invitaciones las hace Beijing en forma directa a cada uno de los países africanos.³⁸ Así, el FOCAC opera también como una plataforma para legitimar proyectos y acercarse a aquellos países que son estratégicos.

Algunos autores creen que los proyectos de ayuda chinos se correlacionan positivamente con el desarrollo económico de África debido al hecho de que la relación ayuda-crecimiento se atribuye principalmente a la ayuda de infraestructura económica más que a la ayuda directa.³⁹ Otros pueden enfatizar que la geopolítica del desarrollo y la competencia entre China y Estados Unidos guían la cooperación de China con los países africanos.⁴⁰ La realidad es que China es actualmente el mayor socio comercial del continente africano: en términos absolutos, el comercio entre China y África eclipsa en gran medida la cooperación de China y la inversión extranjera directa en África. La capacidad de China para financiar y construir directamente proyectos de infraestructura con menos condiciones es única y ha suscitado preocupaciones en algunos sectores sobre la expropiación de recursos naturales, la degradación ambiental, el desplazamiento laboral, la carga inestable de la deuda, el acaparamiento de tierras y, más recientemente, en el sector de telecomunicaciones y tecnologías de seguridad y vigilancia.⁴¹

Los proyectos aprobados tanto por Japón como por China generan una dependencia de la inversión y de la cooperación para la construcción de infraestructura en el continente. Las empresas de construcción civil, como la China State Construction Engineering Corporation, dominan las obras públicas en África; a su vez, Japón afirma que, basado en su propia experiencia de recuperación de la posguerra, es imperativo desarrollar infraestructura que promueva el crecimiento económico sostenible impulsado por el sector privado. De esta manera, el desarrollo de infraestructura representa aproximadamente una cuarta parte de la AOD total de Japón a África.⁴²

Los países africanos, especialmente los de la región subsahariana, sustentan sus economías en los ingresos externos (deuda, inversión extranjera, AOD). Se ha comparado el desarrollo en Asia Pacífico durante las últimas décadas y se ha mostrado que los países de esta región no han recibido tanta asistencia en comparación con África, sin embargo, han logrado un evidente desarrollo en comparación con la pobreza que aún persiste en el continente. Jeffrey Sachs afirma que, desde la década de 2000, la teoría del “gran impulso” ha sido objeto de un acalorado debate que destaca las consecuencias negativas de la ayuda que parecen haber dejado a los países en desarrollo en un lugar peor que antes.⁴³ El África subsahariana, por ejemplo, muestra niveles de crecimiento bajos en relación con las sumas de CID recibidas. Hasta 2000, el continente recibió aproximadamente 50 000 millones de dólares de asistencia internacional anuales, pero la AOD se orienta a favorecer el desarrollo de los países relativamente más ricos en sus proyectos de industrialización, otorga asistencia humanitaria a los más pobres y obstaculiza el crecimiento económico de la región, sin mencionar que cataliza el círculo vicioso de la corrupción.⁴⁴

Reproducción de jerarquías culturales

Para fortalecer su amistad con África, China suele utilizar un discurso de “nosotros, el mundo en desarrollo”, y se refiere a los países desarrollados, particularmente a Occidente, como “los otros”. Con ellos China desea fomentar su representación y dar voz a los países en desarrollo en los asuntos internacionales. Japón, por su parte, no hace referencia a “los otros”, dado que su política exterior hacia África se moldea desde su relación con el “otro” más que por las relaciones bilaterales Japón y África. Así, África representa para Japón un compromiso con la comunidad internacional y con sus intereses.

China extiende su poder blando a África para ganar mentes y corazones y así obtener acceso a los votos de los países africanos en organizaciones multilaterales, lo mismo que Japón atendiendo su deseo de ganar votos en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

El trauma post-Tiananmén que llevó al aislamiento chino por las denuncias de Occidente ante las violaciones a los derechos humanos ha hecho que Beijing enfoque su energía diplomática al continente africano. Su objetivo, “revelar el alto nivel de confianza” que lleva sobre los hombros para llegar a la élite y los responsables de tomar decisiones en África.⁴⁵ La cultura tradicional china y la historia de su civilización están incorporadas en el poder blando de China para promover el idioma y la cultura chinos a través de los institutos Confucio.

El principio confuciano de reciprocidad tiene un papel en la forma de construir relaciones emocionales muy estrechas, guanxi (conexiones) y renting (favor), con personas en las que compartes la confianza. Mientras tanto, la reciprocidad africana significa que las personas se ayudan entre sí sin pedir un favor a cambio. Un africano regala su mejor casa y su cena a un invitado, sin pensar que está haciendo algo extraordinario; el gobierno chino busca mejorar su imagen en África mediante la cooperación cultural y los institutos Confucio son el medio. El primer Instituto Confucio en África se estableció en Kenia en 2005. Hoy, China tiene 46 institutos Confucio en el continente y operan como una “asociación” afiliada a las universidades e instituciones educativas locales, que se extiende desde Ciudad del Cabo hasta El Cairo.⁴⁶

China defiende su cultura y promueve los valores confucianos de armonía social y obediencia a la autoridad, incluso se han insertado valores confucianos en los libros de texto escolares y la propaganda estatal. A algunos africanos les preocupa que los institutos Confucio marginen la cultura, las lenguas y la identidad africanas. El poder cultural de China es blando, como una forma sutil de colonialismo.⁴⁷ Sin embargo, en la agenda de CSS, China no impone condicionalidades democráticas y defiende el principio de no intervención en la soberanía de sus socios. Eso es una diferencia importante con respecto a las prácticas del Occidente en el campo de la cooperación al desarrollo, aunque Beijing sí imponga su visión respecto a Taiwán a sus socios en proyectos de cooperación.

Intereses estratégicos y geopolíticos

China ha estado presente en África desde la década de 1950, sin embargo, sus prioridades han cambiado. Del apoyo a las luchas de liberación, hasta la política de apertura de Deng Xiaoping, en las relaciones chino-africanas ahora se enfatiza el crecimiento económico. Se profundizaron los lazos económicos y diplomáticos con el mundo industrializado. Se recortó la ayuda a África y se silenció la retórica revolucionaria de la solidaridad con el Tercer Mundo. Durante un tiempo, salvo a principios de la década de 1990, cuando se encontró nuevamente aislado tras la supresión de las manifestaciones de 1989 en la plaza de Tiananmén, las relaciones de China con el continente africano parecieron quedar en un segundo plano. Lo anterior muestra que África simplemente equivale a un medio para su fin último: ser fuente de recursos energéticos, dar acceso a tierras agrícolas, mantener su crecimiento económico y su poder en el escenario mundial. Si el continente africano no era tan útil para el objetivo final, no era necesario “utilizarlo”. En esos años, no había ningún “otro” como tal.⁴⁸

Una característica relevante en la agenda de CSS de China se refiere a sus necesidades energéticas. Empresas como la China National Petroleum Corporation (CNPC), la China Petroleum and Chemical Corporation (Sinopec) y la China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) han comprado decenas de concesiones petroleras y de gas en países africanos.⁴⁹ Después de Oriente Medio, África se convirtió en el segundo proveedor de petróleo de China con cerca de 30% del mercado.⁵⁰ Angola, después de Arabia Saudita, es el principal proveedor del mercado chino, seguido de Nigeria y Sudán. China también importa de África otros minerales relevantes como el manganeso, el cobre, el hierro y el coltán (columbita-tantalita, utilizado en la fabricación de teléfonos móviles). Alrededor de 72% y de 13% de las importaciones chinas de África son de petróleo y minerales, respectivamente.⁵¹

La presencia de trabajadores chinos así lo muestra, lo mismo que la importancia de los proyectos del gobierno. En 2007 se estimó que había unos 750 000 chinos en la región.⁵² Después de algunas protestas y reacciones contra el uso casi exclusivo de mano de obra china en sus proyectos, la CNPC cambió su política y anunció en su sitio web que 95% de sus empleados en Sudán son sudaneses.⁵³ Este pragmatismo económico de China en sus agendas de CSS, reflejo de su preocupación por su seguridad energética, también ha sido denominado por algunos autores como resource diplomacy.⁵⁴

La escala y el pragmatismo de la cooperación china fueron asociados a una visión claramente geopolítica con el anuncio de Xi Jinping de la One Belt and Road Initiative (Obor) en 2013 (el Silk Road Economic Belt, anunciado en Kazajstán) y en 2014 (Century Maritime Silk Road, en Indonesia). Considerada una respuesta estratégica al programa New Silk Road, lanzado por Hillary Clinton en Chennai, India (sin seguimiento), pero también a la iniciativa de Barack Obama del Trans Pacific Partnership, la Obor fue ampliada en 2018 en dirección al Ártico (Polar Silk Road). En un claro intento de dar legitimidad al régimen chino con base en sus resultados económicos (crecimiento económico, prosperidad para los chinos, superar el inconveniente de país de renta media), la Obor trata de asociar a los chinos detrás de amplias banderas nacionalistas y recuperar la ancestralidad de civilizaciones que intercambiaron mucho y compartieron una historia de dominación y opresión por Occidente. La Obor reorganizó la diplomacia china y puso énfasis en el poder de seducción frente al poder militar, tratando de empaquetar una ideología nacionalista en un proyecto aparentemente globalista. Sus seis corredores incluyen regiones estratégicas para Beijing: China-Mongolia-Rusia, China-Asia Central y Occidental, China-Indochina, China-Pakistán, el cuarteto BCIM (Bangladesh, China, India y Myanmar) y la Ruta Marítima. Con ello, la Obor aumenta decisivamente el alcance de las anteriores experiencias chinas de CSS y lleva a que China abandone la política exterior de “low profile” de Deng Xiaoping y avance en busca de un proyecto claramente global, que la crisis de la pandemia de 2020 no hace más que reforzar.⁵⁵

La asistencia japonesa en África se ha visto influida por dos factores, (i) las crecientes necesidades del desarrollo económico de Japón y el aseguramiento de recursos naturales, y (ii) el papel que representa África subsahariana en la estabilidad internacional y su influencia en los foros internacionales como las Naciones Unidas.

Interesado en la riqueza natural y las fuentes de energía del continente africano, desde la década de 1970 fortaleció sus relaciones con naciones productoras de petróleo como Nigeria. Así, desde el punto de vista geoestratégico, Japón ha sido muy enfático en la importancia que representan sus empresas para impulsar el desarrollo en el exterior y en la necesidad de sumar esfuerzos para alcanzar los objetivos. El entonces primer ministro, Shinzo Abe, impulsó la inversión privada japonesa en África, misma que ha tenido un acumulado de 20 000 millones de dólares en los últimos tres años. Las empresas fueron reconocidas como socios oficiales por primera vez en la historia de la TICAD, y el Diálogo Comercial Público-Privado entre Japón y África se celebró en la sesión plenaria de este Foro.⁵⁶ En la Declaración de Yokohama 2019, se adoptó el concepto indo-Pacífico libre y abierto, así como el compromiso de “Avanzar en el desarrollo de África a través de personas, tecnología e innovación”, alineado con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y la Agenda 2063 de la Unión Africana.⁵⁷

Impactos y percepciones en los países africanos

La crisis de Tiananmén en 1989 terminó la luna de miel de China con Occidente y aumentó el tono crítico en relación con las violaciones de los derechos humanos.⁵⁸ Ante este escenario, muchos dirigentes africanos, en nombre de la solidaridad tercermundista, manifestaron apoyo público al gobierno chino. Varios de esos dirigentes africanos no podían ser considerados líderes propiamente democráticos y pluralistas, pero fueron claramente visionarios en el sentido estratégico de la posibilidad de cooperación internacional con China.⁵⁹

El gobierno chino no había dejado de hacer explícita su estrategia de “ganar-ganar”, es decir, reconoce en las negociaciones con las élites gobernantes africanas que China también gana con los proyectos de cooperación, distinguiéndose así de la lógica discursiva de la ayuda exterior que se presenta siempre como desinteresada económicamente. No cabe duda de que los dirigentes africanos también deben prestar atención a los riesgos de las nuevas formas de dependencia que puede generar la inserción de China en el continente,⁶⁰ pero promoviendo también una percepción africana más honesta y transparente.

Desde principios de los noventa, la política china de cooperación con África siempre se ha caracterizado por no dejar de lado una dimensión eminentemente política: el principio de “una sola China”. Taiwán sigue siendo el objetivo estratégico de la reunificación nacional china.⁶¹ China logró marginar progresivamente a Taiwán, que fue perdiendo la mayoría de sus aliados en África, en particular Sudáfrica, en 1998, y Senegal, en 2005. Los países africanos que todavía reconocen a Taiwán y mantienen relaciones diplomáticas con la isla no pueden ser beneficiarios de la cooperación china (tal es el caso de Burkina Faso, Santo Tomé y Príncipe, y de Gambia, por ejemplo).

Otro aspecto eminentemente político de la CSS china se refiere a las nociones de “ascenso pacífico”, “desarrollo pacífico” y “mundo armonioso”, lo que remite a la idea de que China es una potencia reemergente cuyo desarrollo no seguirá los patrones históricos (fuerza militar, conquista territorial) de las potencias del pasado, sino más bien los criterios de cooperación recíproca, comercio y diálogo, no interferencia en los asuntos internos de otros Estados, igualdad y beneficio mutuo. Algunos autores han definido esta estrategia china como “charm offensive”.⁶² China ha trabajado para crear en África una percepción entre iguales; todos en proceso de desarrollo, comparten objetivos y necesidades y asumen el compromiso de cooperar en el marco de las prioridades de cada uno.

Por su parte, Japón es bien recibido en África, pero hay una percepción que lo ubica más del lado de Occidente, como miembro del CAD, de la OCDE y de la alianza estratégica con EE.UU. en Asia-Pacífico. A pesar del TICAD y de la apertura que este foro ha tenido para recibir las demandas de los dirigentes africanos e impulsar la CSS, la AOD japonesa va de la mano con sus objetivos económico-comerciales. Japón ha tratado de resolver esta situación replanteando sus estrategias diferenciadas. Mantiene sus programas de seguridad humana en África subsahariana, préstamos blandos a los socios estratégicos, especialmente a Sudáfrica, y creó un programa de préstamos con Condiciones Especiales para la Asociación Económica (STEP, por sus siglas en inglés) para países que no son los más pobres, pero tampoco se consideran con ingresos medios. África, en el marco de TICAD, sigue demandando “asistencia desinteresada y con compromiso con el desarrollo africano”, lo cual devela algunas de las percepciones africanas sobre los intereses japoneses.

La existencia y evolución de la CSS per se ya ha dado a los países africanos cierto poder de negociación sobre las economías emergentes. El desafío para los países africanos es cómo aprovechar estas asociaciones minimizando el impacto negativo potencial. Una buena estrategia sería aprovechar los desarrollos recientes en la CSS, particularmente con China e India, y aprovechar las complementariedades entre el aumento del comercio Sur-Sur en la reversión de los términos de intercambio para participar en las cadenas de valor de las empresas de países emergentes que sirven a los mercados globales y para coordinar una estrategia africana que mejor satisfaga las necesidades de sus economías nacionales. Lo cierto es que la eficiencia y maximización de los recursos provenientes de la AOD dependen también de los receptores y sus planes de desarrollo.