1. La cúpula de la política exterior brasileña: el regreso de los bastiones lulistas

La política exterior de Brasil ha experimentado una evolución muy marcada en los últimos años por el peso relativamente menos central del Ministerio de Relaciones Exteriores, también conocido como Itamaraty, en su diseño e implementa ción. Su papel principal, de acuerdo con las personas entrevistadas, es coordinar a los actores domésticos y difundir las políticas y obligaciones internacionales del país hacia las instituciones internas. Lo cierto es que, para la gestión de crisis internacionales, Itamaraty sigue teniendo ciertas ventajas por el conocimiento de los casos y del derecho internacional.

El gobierno actual de Lula está organizado alrededor de tres cabezas que gestionan la política exterior. Primero, el propio presidente de la República es conocido por su interés en temas externos y su activismo en la materia. Durante las entrevistas, el papel determinante del jefe del Ejecutivo fue subrayado de manera consensual. De hecho, su ambición de liderazgo y reconocimiento internacional -que fomenta posturas críticas- puede llegar a chocar con su papel como jefe de Estado -que debe responder por sus actos y tiene un deber de representación-.⁴Segundo, la Asesoría Especial del Presidente es un grupo de diplomáticos, académicos y expertos, encabezado por Celso Amorim, quien fuera ministro de Relaciones Exteriores de Brasil durante los primeros dos mandatos de Lula.⁵ La Asesoría suele adoptar un perfil público discreto, excepto para apoyar al presidente en momentos críticos.⁶ Sin embargo, su influencia es significativa para entender la orientación diplomática de Brasil en este momento. Tercero, el Ministerio de Relaciones Exteriores también interviene mediante reuniones con contrapartes y comunicados frecuentes. Está liderado por Mauro Vieira, quien ya fue ministro entre 2015 y 2016 con Dilma Rousseff. El ministro adopta un perfil moderado, menos asertivo que el de Celso Amorim cuando era ministro, y su grupo de asesores presenta fuertes conexiones con grupos pro-Lula dentro de Itamaraty.

En cuanto a objetivos, el gobierno de Lula quiere marcar su diferencia con el de Jair Bolsonaro (2019-2022) para recuperar “el prestigio de Brasil”⁷ y marcar su regreso en la escena global, después de varios años de retracción. Se observan dos iniciativas que se inscriben en esta perspectiva. En primer lugar, desde inicios de 2023 se procedió a cambios sustanciales del personal en puestos de alto rango en Itamaraty. Se trata de borrar las huellas del periodo presidencial anterior y de alinear el ministerio con las orientaciones presidenciales y las redes del ministro Vieira, como en el caso del embajador brasileño en Israel, Frederico Meyer.⁸ En segundo lugar, es explícita la voluntad presidencial de relanzar el activismo que lo caracterizó en sus primeros mandatos con la multiplicación de los compromisos internacionales (presidencia del G20 en 2024, organización de la COP30 en Belén en 2025) y de los viajes, entre los cuales la visita a Egipto y a Etiopía de febrero de 2024 son importantes para nuestro caso de estudio. Por lo tanto, para el gobierno actual es importante que Brasil sea visible sobre asuntos de la agenda internacional como la guerra de Gaza. Inicialmente, los temas relativos a Medio Oriente no eran prioritarios, pero el conflicto israelí-palestino, dada su gravedad y simbolismo, se impuso en la política exterior brasileña. Además, es un tema que facilita la diferenciación de Jair Bolsonaro, que adoptó una postura muy proisraelí.⁹ Con estos elementos coyunturales en mente, podemos analizar las posiciones de Brasil sobre el conflicto entre Israel y Palestina que volvió a estallar el 7 de octubre de 2023.

2. Un contexto internacional que incitó a la moderación y luego a la radicalización

A nivel internacional, observamos una evolución en el posicionamiento brasileño, de un primer momento corto, de dos semanas, de reacciones moderadas, rápidamente reemplazado desde finales de octubre por declaraciones explícitamente críticas en contra de Israel.

Cabe recordar que, a pesar de esta evolución, las autoridades brasileñas, desde el inicio, han condenado de forma repetida los ataques de Hamás del 7 de octubre. Sin embargo, observo cierta imprecisión acerca de la pertinencia de emplear el término de terrorista para calificarlos. Brasil tiene una legislación sobre terrorismo desde 2016, pero existe mucho debate en el país sobre la conveniencia de retomar esta retórica movilizadora. Durante mis entrevistas, ciertos/as diplomáticos/as rechazaron explícitamente emplear el término y se justificaron, mientras que otros/as lo usaron. Eso denota una falta de coordinación y hace que la posición de Brasil sea confusa al respecto.

¿Cómo entender este primer momento de moderación y su evolución? Para comenzar, nacionales brasileños/as viven en estos territorios y las autoridades tuvieron que organizar vuelos de repatriación.¹⁰ Uno de los rehenes de Hamás tiene la nacionalidad brasileña.¹¹ La protección de los civiles nacionales invita a tomar posturas moderadas, también para facilitar la mediación catarí sobre el asunto en ese momento.

Además, en los primeros días después del 7 de octubre, hubo una reacción de los gobiernos de todo el mundo muy favorable a Israel. Puede entenderse esta reacción como la de una comunidad de actores, que representan Estados, y se soli dariza con uno de sus miembros atacado por un actor no estatal. Se trata de una primera reacción instantánea de respaldo similar a la del 11 de septiembre de 2001. Recordemos que la comunidad de los Estados apoyó la idea de intervenir en Afganistán a modo de respuesta en su inmensa mayoría.

El primer momento de moderación se debe también a una casualidad coyuntural. Entre 2022 y 2023, Brasil fue miembro electo del CSNU y en octubre del año pasado tenía la presidencia del órgano. El país que tiene la presidencia, además de llevar la agenda corriente, puede incluir ciertos temas que le parecen relevantes en la discusión y tiene un papel de coordinación en caso del estallido de crisis. Los ataques del 7 de octubre claramente marcaron la presidencia brasileña en el CSNU. Brasil estuvo a cargo de elaborar un borrador de resolución en un contexto muy volátil en el terreno y muy estéril en la institución, debido a la guerra en Ucrania y a las tensiones entre China y Estados Unidos, y logró convencer a algunos actores en disputa para que apoyaran la resolución y dos se abstuvieron (Gran Bretaña y Rusia). Sólo Estados Unidos opuso su veto.¹² La resolución se concentraba en la cuestión humanitaria y la necesidad de garantizar corredores seguros para encaminar la ayuda a Gaza.

A partir del fracaso de esta resolución, de la intensificación de la reacción militar israelí, del fin de la presidencia del CSNU y del fin del mandato brasileño (reemplazado por Guyana), observamos una posición cada vez más abiertamente crítica hacia Israel, en particular del presidente Lula. Por ejemplo, el voto sobre la resolución brasileña tuvo lugar el 18 de octubre y, apenas una semana después, el 25, Lula mencionó públicamente por primera vez que los asuntos en Gaza se parecían a un genocidio.¹³

Brasil ha votado a favor de las diferentes resoluciones en la AGNU y apoyó diversas otras iniciativas, como la de África del Sur ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), la audiencia que solicitó la AGNU a la misma corte (solicitud que se remontaba a meses anteriores y que el gobierno de Bolsonaro no apoyó) o los debates en el Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Sus posturas se fundamentan en una mezcla de defensa al derecho internacional y apoyo a la causa palestina.

En resumidas cuentas, con respecto al contexto internacional, la moderación inicial de los representantes brasileños se entiende debido a circunstancias específicas, las cuales se fueron matizando o anulando conforme pasaron las semanas. Ante la intensidad de la reacción israelí, el presidente Lula adoptó una retórica crítica más tradicional, teniendo en cuenta su orientación diplomática sobre este conflicto, e incluso más radical, al mencionar la palabra “genocidio”. Esta postura también fue avivando la polarización interna en Brasil.

3. El conflicto israelí-palestino y la política interna en Brasil

Otro cambio muy importante en comparación con los dos primeros mandatos de Lula es el uso del conflicto israelí-palestino en Brasil para propósitos internos. Es decir, este tema se ha convertido en un elemento adicional que nutre la polarización interna, agudizada desde la operación anticorrupción Lava-Jato lanzada en 2014 y el impeachment controversial de Dilma Rousseff en 2016. Esta afirmación no significa que antes no existieran visiones diferenciadas, hasta opuestas, en Brasil sobre este conflicto, pero éstas no llegaban a representar un factor de división en la política nacional. En este sentido, se ha acentuado el uso político del conflicto israelí-palestino, tanto por parte de la extrema-derecha, como del gobierno en turno.

Existen en Brasil comunidades judías y árabes, pero ahora no parecen ser los actores con la voz más influyente sobre la guerra en Gaza. Esto se debe a su tamaño relativo, la comunidad judía alcanza unas 120 000 personas en Brasil (que consta de una población de alrededor de 214 millones de personas). La comunidad árabe es más numerosa, pero en su mayoría compuesta de descendientes libaneses y sirios cristianos (alrededor de 15 millones), donde los palestinos son minoría (200 000 personas).¹⁴ Tanto la comunidad judía como la palestina están, además, divididas, lo que mina su capacidad de lobbying.¹⁵

En cambio, el grupo más vocal proviene de los círculos radicalizados del bolsonarismo, por su afinidad con Israel debido a cuestiones religiosas, pero también para fines políticos internos. En las entrevistas que hice en diciembre de 2023, un factor que las y los diplomáticos/as mencionaban como nuevo e influyente en su trabajo sobre Medio Oriente en comparación con los otros mandatos de Lula es el mayor activismo de diversos grupos de extrema derecha. El peso de Israel para la economía brasileña es menor en términos relativos. Esta postura proisraelí se vincula ante todo con la identificación de grupos evangélicos radicalizados con Israel, facilitada por el carácter conservador y también radical del actual gobierno de Benjamín Netanyahu (2022- ).

Este año se celebran elecciones municipales en Brasil. En la ciudad de São Paulo, la contienda se organiza en parte en función de la oposición Lula/Bolsonaro. El candidato de la izquierda, Guilherme Boulos, del Partido Socialismo y Libertad (PSOL), tiene el apoyo del PT y se perfila como el símbolo de la tardía renovación de la izquierda en Brasil. El candidato de la oposición, cada vez más cercano al bolsonarismo, Ricardo Nunes, tachó a Boulos de “amigo de Hamás” para descalificarlo.¹⁶ Esta anécdota ilustra el proceso del uso interno del conflicto israelí-palestino.

En consecuencia, la famosa armonía brasileña, según la cual los conflictos de Medio Oriente no afectan a este país, se está fisurando. Ya existen algunos reportajes que dan cuenta del aumento de actos de hostilidad hacia la comunidad judía y creyentes musulmanes en Brasil.¹⁷ La sociedad brasileña, radicalizada, ha encontrado en la guerra de Gaza una nueva fuente que nutre su polarización política.

4. La declaración de Lula sobre la guerra de Gaza y el nazismo, reflector de los ambientes radicalizados

En estos ambientes caracterizados por la tensión, tuvo lugar el discurso de Lula en Etiopía ante la Unión Africana el 17 de febrero de 2024, durante el cual el representante brasileño comparó los ataques en Gaza con prácticas del nazismo.¹⁸ Esta declaración fue altamente mediatizada tanto a escala internacional como interna. La primera pregunta cuando se trata de discursos del presidente Lula es saber si la declaración estaba incluida en sus notas, lo cual revelaría que fue premeditada y formaba parte de una estrategia política, o si fue un gesto de improvisación. Si bien esta precisión no cambia los efectos de las palabras empleadas, importa en cuanto a los objetivos de las autoridades brasileñas. Según fuentes diplomáticas anónimas, se trató de una improvisación.¹⁹ En el video, durante este episodio del discurso, Lula no lee los apuntes, sino que mira todo el tiempo a la audiencia. Otras señalan que refleja la influencia de Celso Amorim, en búsqueda de liderazgo global.²⁰

Una vez más, las coyunturas inmediatas importan. Justo antes de Etiopía, Lula había viajado a Egipto, para pronunciar un discurso ante la Liga Árabe; ahí se sensibilizó a la situación humanitaria en Gaza. Unos días antes, había salido a la luz un escándalo que afectaba la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA, por sus siglas en inglés), en la que se le acusaba de haber empleado a personas que participaron en los ataques del 7 de octubre. En consecuencia, varios países cortaron sus contribuciones a la agencia, lo que rápidamente llevó a empeorar la crisis humanitaria en la Franja de Gaza. Lula reaccionó de forma enérgica a estas decisiones, por considerarlas contraproducentes, y ofreció una contribución de parte de Brasil.²¹ Volvió a expresar su insatisfacción al respecto después de sus palabras polémicas.

En todo caso, la declaración del presidente desató una crisis abierta con Israel y una ola de críticas internas. La relación con aquel país ya era tensa por las posturas del gobierno brasileño a propósito del conflicto, de la falta de apoyo israelí a la repatriación de nacionales brasileños y debido a las relaciones públicas del embajador de Israel, Daniel Zonshine, con Jair Bolsonaro.²² La reacción de las autoridades israelíes a este discurso pronunciado ante una audiencia internacional no se hizo esperar. El primer ministro Benjamín Netanyahu declaró a Lula persona non grata en Israel hasta que se disculpara, y el representante brasileño en Tel Aviv fue convocado y regañado. En reciprocidad, Itamaraty repatrió a su representante y también llamó a consultas al embajador israelí en Brasil. Era la cuarta vez que estas llamadas a consultas ocurrían desde el inicio de la guerra de Gaza. Lo que llama la atención es que estas tensiones fuertes no hayan llevado a la ruptura de las relaciones diplomáticas y, según fuentes de prensa, Itamaraty estaría evitando que esto sucediera, conforme la tradición diplomática brasileña de mantener el contacto con todas sus contrapartes.²³ Este episodio también llevó a conversaciones con representantes de Estados Unidos.²⁴ Sin embargo, aquel país no parece ser un elemento clave para entender la postura brasileña sobre el asunto, a diferencia de otros temas internacionales, como la guerra de Rusia contra Ucrania. El discurso recibió algunos apoyos de jefes de Estado en América Latina, de manera espontánea y descoordinada, así como el respaldo de sectores propalestinos de la sociedad civil alrededor del mundo.

A nivel interno, las palabras del presidente brasileño han provocado un intenso debate, reflejado tanto en los medios tradicionales y digitales como en los sondeos de opinión. Estos indican que una mayoría de la ciudadanía no respalda la declaración de Lula.²⁵ Voces más moderadas de oposición señalaron los riesgos de la posición oficial para los socios de Israel en Brasil, en particular en el ámbito económico (a pesar de que los intercambios con esta economía son menores que con las de los países musulmanes) y militar (por los acuerdos de cooperación en temas de seguridad).²⁶ No se ha anunciado la ruptura de proyectos por parte de Israel en un primer momento, al contrario de lo ocurrido con Colombia. Además, grupos de extrema derecha aprovecharon la polémica para insultar al gobierno y recaudar audiencia. El 25 de febrero, Jair Bolsonaro convocó con éxito a sus seguidores en la Avenida Paulista de São Paulo para denunciar los cargos que podrían llevar a su inhabilitación. Se observaron múltiples banderas de Israel al lado del lábaro brasileño.²⁷

De este modo, esta declaración polémica también se está transformando en una astucia política. Puede retomarse para su interpretación como un gesto del gobierno hacia la izquierda, más radical, en Brasil, para movilizar al campo del presidente en el contexto electoral.²⁸ De hecho, grupos militantes e intelectuales de esta izquierda apoyaron la declaración. Algunos días después, el presidente reiteró su posición, aunque sin mencionar el nazismo.²⁹ El polémico discurso de Lula confirma cómo se puede profundizar la polarización interna con un asunto de política mundial.

5. Conclusiones

Para concluir, a propósito de la guerra de Gaza, podemos preguntarnos si Lula ha cambiado y se ha radicalizado o si son los contextos los que son diferentes y dan otra dimensión a una política exterior que, al final, es bastante previsible. Tal vez la respuesta se encuentre a medio camino. El apoyo a Palestina, sin llegar a la ruptura con Israel, es la posición adoptada desde el primer mandato de Lula. La actual escalada en el conflicto es ya considerada sin precedente desde la creación de Israel y la nakba, lo cual se refleja en la retórica del dirigente brasileño. Al mismo tiempo, la guerra de Gaza ilustra cómo Lula es una figura que polariza. Esto bien se sabe en Brasil desde su encarcelamiento en el marco del Lava-Jato. A nivel internacional, tampoco genera tanto consenso, sobre todo en el norte de Occidente, por su postura ante la guerra en Ucrania, su relación con Vladimir Putin, con los BRICS, y con Venezuela o Cuba. No hay que olvidar que sus posturas también generaron desacuerdos anteriormente. La tentativa de resolución de las tensiones a propósito del programa nuclear iraní, con la Declaración de Teherán negociada junto con Turquía en 2010, fue tajantemente rechazada por las potencias establecidas. En este sentido, la vuelta al poder de Lula tal vez haya generado demasiadas expectativas y cierta amnesia después las dificultades enfrentadas con el tumultuoso Jair Bolsonaro.

En esta nota me concentré en el proceso de decisión de la política exterior de Brasil. Son muchos más los actores que se pronuncian al respecto del conflicto israelí-palestino en este país, sin relación con el gobierno. Sería interesante estudiar si la polarización que existe entre los grupos políticos dominantes se reproduce en la sociedad civil, como reflejo de esta característica de la sociedad brasileña, pero también del eco de la causa palestina a nivel global y de la gravedad de la actual guerra de Gaza