Introducción

Al día de hoy, todos los partidos parecen enfrentar dificultades de orden social, electoral, y organizacional bastante graves. Independientemente de su ubicación geográfica, o de su vinculación con democracias más o menos consolidadas, su actuación como representantes populares es cuestionado desde la academia, los medios, y los resultados arrojados por los comicios. En suma, su imagen ante la sociedad semeja cada vez más a la de un costal vacío de propuestas atractivas para el ciudadano común.

Frente a este escenario, apenas sorprende la polarización o la emergencia de nuevas franquicias que cuestionan la legitimidad de los partidos tradicionales, a la par de poner en riesgo la estabilidad de los regímenes democráticos con el ofrecimiento de soluciones fácil es a los complicados retos de la vida actual. Más allá de la incertidumbre generada por este entorno, el problema es que todavía no está claro cómo tendría que replantearse su participación en la formulación de las políticas públicas a través de la hechura de la ley.

México no es ajeno a esta transformación. Para empezar, la competencia electoral y la pluralidad política no han logrado todavía conseguirla confianza de la ciudadanía en los partidos, ya sea por su actuación al frente de la administración pública, o por las leyes aprobadas para tratar de mejorar el bienestar general de la población. El descrédito alcanza a todos sus militantes, acusados por igual de corrupción, de ineptitud, o simplemente de pereza. Las encuestas claramente corroboran este juicio al ubicarlos en el último lugar del aprecio ciudadano.¹Por si eso fuera poco, la insatisfacción con el funcionamiento de la democracia alcanza a la mitad de los electores, casi la misma proporción prefiere que haya un presidente fuerte a un Congreso fuerte, y sólo el 16% cree que éstos realmente representan sus intereses.

El malestar ciudadano se manifiesta también de otras maneras. En este renglón, las tres franquicias más grandes del país registran índices de desaprobación superiores a los obtenidos por las menores, y el porcentaje de quienes dicen no identificarse con ninguna de ellas es superior al alcanzado por cualquiera en lo particular.²Este desequilibrio se ha visto reflejado ya en la disminución delos votos recibidos por las primeras al pasar del 81.36% a únicamente el 64.08% de los emitidos en comicios federales, en el plazo comprendido entre 2009 y 2015.

De todo ello se desprenden al menos dos conclusiones. La primera, que el sistema de tres partidos que parecía haberse afianzado luego de la primera alternancia del 2000 era menos sólido y estable de lo que se pensaba; la segunda, que su grado de fragmentación avanza al mismo ritmo que la perdida de representación de los partidos tradicionales. Cimentada la vida pública del país en el emblema del partido, esta transformación enciende una rotunda señal de alarma. Si no por otra cosa, por confirmar la escasa legitimidad de las decisiones tomadas por sus miembros, amén del surgimiento de claras actitudes antisistema, y de políticos que retóricamente se presentan como la “voz del pueblo”, pero no descartan invalidarlas instituciones vigentes para dar paso a una representación democrática en sociedades heterogéneas como la mexicana.³

Más allá de la desconfianza que los partidos puedan suscitar entre la ciudadanía, lo cierto es que la intervención de sus dirigencias en el proceso legislativo ha permitido evitar en buena medida los problemas de coordinación e inestabilidad presentes en las decisiones encomendadas al Congreso.⁴Aún en ausencia de una mayoría dispuesta a apoyar las iniciativas impulsadas por el Ejecutivo, el país no ha registrado graves signos de parálisis, como en principio cabría esperar en los regímenes presidenciales en estas circunstancias (^{Linz, 1990};^{Nacif, 2004}; ^{Casar 2008}). De igual modo, éstas han logrado negociarlos acuerdos necesarios para sacar adelante varias reformas estructurales, durante un tiempo consideradas impensables, e impedido la aprobación de presupuestos deficitarios con efectos nocivos en el propósito de alcanzar el bienestar general.⁵

Medido en términos de rendimiento institucional, el comportamiento de los partidos en la legislatura federal no se diferencia demasiado de otras experiencias en América Latina: la gran mayoría iniciativas de ley muere en comisiones al no ser dictaminadas (^{Alemán y Calvo, 2008}; ^{Brunner, 2012}). Atrás de ese comportamiento pueden presumirse múltiples causas. Entre otras, por ejemplo, la existencia de hondos diferendos entre sus grupos parlamentarios o al interior de éstos, el costo electoral de su aprobación, o meramente, el escaso interés en los asuntos abordados por sus autores. Al final, el resultado es el mismo: sólo una mínima parte de éstas logra superar ese filtro para ser sometida a consideración del pleno, evitando con ello una apresurada modificación de las políticas públicas en curso.

La ausencia de un partido con el número de curules suficientes para ejercer el control del proceso legislativo en todas sus fases de manera unilateral supone que ningún grupo parlamentario pueda acreditarse como el único responsable de uno u otro desenlace. Esto no anula, sin embargo, el interés de diputados y senadores de todas las bancadas en incorporar distintos asuntos en la agenda del Congreso con la presentación de propuestas de ley. Tampoco descarta que algunos logren obtener el apoyo de sus Coordinadores a fin de tener acceso a la agenda decisional del órgano y conseguir su transformación en política pública.

En este contexto, este escrito indaga tres cuestiones.

Se parte de la idea de que los legisladores y sus partidos tienden a privilegiar su vínculo con el Estado al priorizar la presentación y aprobación de iniciativas tendientes a superar coyunturas críticas, por sobre otros temas. En este sentido, su participación se ha enfocado prioritariamente a tratar de superar la debilidad de las instituciones de gobierno para enfrentar situaciones que comprometen la cohesión social y la unidad nacional. Como consecuencia de ello, la legitimidad de los partidos, en tanto agentes de la sociedad civil al canalizar sus demandas hasta las entidades encargadas de tomar las decisiones, se ha visto deteriorada, como lo confirma el poco aprecio externado por un importante segmento de la población hacia su labor en el Congreso.

Según Guillermo ^{O´Donnell (2003}: 34-36), el concepto de “Estado” contempla al menos tres dimensiones: La primera, remite al conjunto de burocracias encargadas de “…lograr o proteger algún aspecto del bien, o interés público, general”. La segunda refiere al sistema legal que da sustento a sus acciones. La tercera lo presenta como “…el foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio”. Los funcionarios que le dan voz, particularmente los de alto nivel en su aparato institucional, lo postulan como “…un estado-para-la-nación”, o “…un estado-para-el-pueblo”, más allá de la existencia de conflictos o fracturas sociales.

Sin embargo, suponer a priori la existencia de estas tres dimensiones en todo Estado, como también lo advierte O´Donnell, es un error. Se trata de “tendencias que ningún Estado ha materializado completamente”. En algunos de ellos, añade el autor, los defectos son más notorios que en otros al denotar claras desviaciones en el desempeño de sus burocracias. De igual modo, puede suceder que el sistema legal muestre serias deficiencias al ignorar determinadas relaciones sociales, o esquivar su aplicación en algunas regiones. Tampoco se excluye que su pretensión de ser reconocido como un “estado-para-la nación” sea inválida para importantes segmentos de la sociedad, como a todas luces sucede en el caso mexicano.

El artículo se organiza en cuatro apartados. En el primero se contextualiza la transformación del llamado “presidencialismo mexicano” en un sistema político centrado en los partidos en lo correspondiente a formulación de las políticas públicas del país a través de su intervención legislativa en el Congreso. El segundo presenta la propuesta teórico-metodológica utilizada como base de esta investigación. El tercero, recoge sus hallazgos. Por último, en el cuarto se plantean algunas reflexiones sobre la insatisfacción ciudadana con respecto a las políticas públicas impulsadas por legisladores y sus partidos en México.

Partidos políticos y proceso legislativo en México

La historia moderna del país tiene como piedras fundacionales la herencia de la movilización social puesta en marcha en 1910y la construcción del programa social recogido por el Pacto Constitucional de 1917para concluirla, en tanto referentes ideológicos del nuevo Estado Mexicano (^{Marván, 2017}).Su impronta se muestra no sólo en el comportamiento de sus conductores sino también en el tipo de políticas públicas impulsadas para legitimar su actuación. Garantizar salud y educación para la población en general es desde entonces una promesa compartida por todos los aspirantes a conseguir un cargo de representación popular.⁶

Ahora bien, hacer promesases diferente que cumplirlas. Sobre todo, si como ocurría al término de la lucha armada, el país se encuentra fragmentado social y políticamente, y, desde luego, sin los recursos requeridos para atender esa encomienda. A esa realidad se suman posteriormente otros obstáculos. En este rubro destacan los derivados del gobierno presidencial y el federalismo consagrados por la nueva Constitución al hacer depender la formulación e implementación delas políticas públicas de la convergencia de múltiples poderes y propósitos (^{Cox y McCubbins, 2001}).

En este escenario, la figura de un partido altamente disciplinado es concebida como la fórmula perfecta para resolver el problema de cooperación entre distintas entidades. Antes de que esta idea es fuerzo logre concretarse, los “cañonazos de cincuenta mil pesos” con que Álvaro Obregón buscaba conseguir la aprobación o el rechazo de ciertas iniciativas en el Congreso eran considerados una salida nada desdeñable (^{Weldon, 2002}).

Vista así, más allá de ordenar la sucesión presidencial, la creación en 1929 del Partido Nacional Revolucionario permite alinear el voto de diputados y senadores en la legislatura en torno a una sola postura: la impulsada por su dirigencia. Para alcanzar esa meta con mayor contundencia, la energía de sus conductores en los siguientes años apunta a lograr su afianzamiento como un partido hegemónico; esto es, dispuesto aponer fin a la competencia electoral y, por tanto, a cualquier posibilidad de alternancia por esa vía.

El arreglo se fortalece con la prohibición constitucional de la reelección consecutiva de los parlamentarios en 1933.La solución de la disputa entre Plutarco Elías Calles y Lázaro Cárdenas en 1935, con la expulsión del primero para poner coto a su influencia en los principales círculos políticos del país añade un elemento fundamental en el trazado de ese esquema. A partir de ese momento, la dirección del partido--y con ello, el porvenir de todo político-queda en manos del Presidente de la República y lo convierte en el eje del sistema. Consumada esa transferencia, los mecanismos de control y contrapeso previstos por la Constitución Mexicana quedan cancelados a través de dos acciones: una, el proceso de selección de candidatos a cualquier de representación popular; dos, el aseguramiento de la disciplina en el debate parlamentario y en el voto de los legisladores en ambas cámaras del Congreso.

En suma, el sistema político se vuelve más cerrado al excluir la participación de otras opciones en los comicios. Al no admitir la competencia, por tanto, difícilmente puede considerarse una democracia representativa. Pero no sólo por ello, sino también por impedir el libre acceso de la sociedad civil al proceso de definición de la agenda pública. A este respecto, conviene recordar que únicamente las organizaciones de corte sindical, vinculadas al régimen con su incorporación al Partido de la Revolución Mexicana (PRM) en 1938, disfrutarán del privilegio de manifestar sus demandas al legislarse sobre temas de su interés. En cualquier caso, sin embargo, la última palabra sobre política pública quedará a juicio de la burocracia gubernamental.

Con la transformación de ese partido en Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946, esa puerta se abrirá igualmente para las cúpulas empresariales dispuestas a acatar las resoluciones presidenciales. Sus puntos de vista serán atendidos a través de contactos más o menos formales con los Secretarios del ramo. Ello les permitirá certificarlos términos de implementación de las leyes aprobadas por el régimen, así como el mantenimiento del statu quo en aquellos aspectos que los benefician.

Con contadas excepciones, la eficiencia de este arreglo se comprueba a lo largo de varias décadas.⁷Durante ese plazo, se expedirán varias reformas electorales, más enfocadas a asegurar la permanencia del régimen que a nivelar el terreno de la competencia. El esfuerzo por incorporar las demandas de otros segmentos de la población en la discusión de las políticas públicas será de igual modo reducido ante la debilidad de los partidos minoritarios para influir en el debate parlamentario.

Agotado ese modelo, el régimen comienza a ceder en 1996al dar un giro a fin de establecer las condiciones mínimas para el funcionamiento de un régimen democrático. Con modificaciones a la Constitución se consigue el retiro definitivo del gobierno de la organización del proceso electoral. Su calificación queda a cargo de un Tribunal designado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. De igual modo, en tanto entidades de interés general, se reitera el financiamiento público de los partidos para su sostenimiento y actividades de campaña bajo condiciones de equidad.⁸Por último, se aumenta el tiempo oficial gratuito y se pone un tope a la contratación de espacios en radio y televisión (^{Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000}).

Con la competencia electoral, el sistema político rompe las barreras impuestas por el régimen de partido hegemónico a la división de poderes. Bajo el mismo impulso, se abre al pluripartidismo y amplia el catálogo de expectativas y visiones susceptibles de ser representadas en la legislatura. El costo de esta transformación, no obstante, se resume en aquello que los especialistas(^{Van Biezen, 2014}; Whitely, 2011) han denominado “la interpenetración de los partidos con el Estado” al depender de la hacienda pública como un recurso esencial de supervivencia.

El flujo permanente, abundante, y seguro de esos recursos tendrá, sin embargo, efectos adicionales. La ausencia de incentivos para reclutar, mantener o incrementar el número de sus militantes es uno de ellos. Otro, el afianzamiento del patronazgo partidista--entendido como la capacidad de distribuir cargos públicos entre sus miembros (^{Kopecký, Spirova y Scherlis,2011}) --y del clientelismo electoral como prácticas comunes para paliar esa pérdida (^{Ugalde y Rivera Loret de Mola, 2013}).

Derivado de ese arreglo, la disposición a favorecer la colusión inter-partidista, más allá de la competencia electoral, se acentúa en el sistema de partidos. En razón de ello, ninguna reforma posterior apunta a desmontar estos acuerdos, aunque si a extender sus alcances. La reforma electoral del 2007, por ejemplo, prohíbe las campañas negativas. Asimismo, incluye la prohibición, tanto a los partidos como a los particulares, de adquirir tiempo en radio y TV para hacer propaganda electoral. La sumisión de sus candidatos hacia los dueños de medios de comunicación queda, en consecuencia, en buena medida conjurada. La medida, sin embargo, restringe también la participación de la sociedad civil en el debate político.

El tipo de comunicación impulsado a través de esta reforma afecta de igual modo la posibilidad de conformar una representación parlamentaria democrática (^{Cuna, 2015}). Al virtualmente vaciar las campañas de contenido programático o pronunciamientos sobre temas de preocupación para la sociedad mexicana, la agenda legislativa se ve privada de ese insumo. Enfocada más a difundir imágenes negativas de los adversarios que a proponer políticas de interés general, la actuación de los partidos como referente esencial para la agregación de las demandas de la sociedad en la legislatura revela, en consecuencia, su falta de orientación.

Bajo esa lógica, la formación de coaliciones electorales entre fórmulas en principio de signo opositor --como se ha podido ver en los últimos años--no supone tampoco mayor problema, sobre todo si con ésta se consigue el triunfo.⁹Quizás por ello las restricciones impuestas por la ley en este ámbito son relativamente laxas y sólo registran ajustes encaminados a excluir del financiamiento público a partidos sin un piso mínimo de representación. La literatura previene, sin embargo, que la ausencia de una oposición significativa y real tiende a generar desconfianza en la ciudadanía, como insatisfacción con el sistema político en general (^{Katz y Mair, 2009}; ^{Van Biezen, 2014}).

Los efectos de estas mutaciones sobre la arena parlamentaria son manifiestos. La conformación de la primera Legislatura carente de una mayoría del partido en el gobierno ocurre en los comicios intermedios de 1997. Roto el control del Partido Revolucionario Institucional sobre de los órganos de dirección de la Cámara de Diputados, en la LVII Legislatura (1997-2000) se promueve la aprobación de una nueva Ley Orgánica del Congreso General (LOCG).¹⁰ El monopolio ostentado de su agenda decisional por éste se rompe para dar cabida a la participación de todos los partidos. En adelante, la integración de las comisiones de dictamen, la distribución de sus presidencias, y el establecimiento del orden del día de la asamblea tendrán que ser consensada con ellos.¹¹

Como responsables de organizar el quehacer legislativo, el entramado institucional del Congreso confirma a los partidos como la entidad colectivamente responsable de las decisiones tomadas en su seno. La reputación del individuo es secundaria, porque lo que cuenta en la valoración del ciudadano es el partido. En estas circunstancias, la lealtad y la disciplina hacia la organización que en principio le permitió figurar en la boleta electoral, y de la cual dependerá su próxima candidatura, visiblemente fijan los parámetros en que se desenvuelve la labor del legislador (Weldon, 2001; Ugalde, 2002; ^{Mascott, 2006}). Este orden, por cierto, seguirá siendo válido aún luego de anulada la prohibición a la reelección consecutiva con la reforma política aprobada en el 2013.¹²

En tanto negociadores de los acuerdos intra e interpartidistas en cuestiones de carácter procedimental y sustantivo, los Coordinadores de los grupos parlamentarios de los partidos desempeñan un papel central en la elaboración de la ley y, desde luego, en sus resultados de política pública. Motivadas por esta lógica, las modificaciones introducidas en los últimos años tanto en la LOCG como el Reglamento de Sesiones de ambas Cámaras han buscado reforzar más su control sobre el proceso legislativo.

Esta apuesta no es fortuita. Responde a los desafíos planteados por el contexto político actual. Léase, la multiplicación de los actores con capacidad de conseguir el éxito o el fracaso de una legislación, la debilidad institucional del Ejecutivo en turno para conseguir la aprobación de sus iniciativas, y el afianzamiento de un federalismo pluralista orientado a dispersar las decisiones de política pública en varios niveles de gobierno (^{Béjar, 2010}, ²⁰¹⁴).

La estrategia puesta en marcha por los partidos para enfrentar estos y otros retos no deja, sin embargo, de plantear una paradoja: la democratización del régimen político mexicano ha venido acompañada de una clara inclinación a impulsar nuevamente la concentración del poder y a debilitar su actuación como agentes de la sociedad civil frente al Estado. Si a la carencia de propuestas en la arena electoral se añade la cancelación de la oportunidad para intervenir en el debate parlamentario, mal pueden servir sus legisladores como canales de información sobre las preferencias de los electores.

En suma, el reconocimiento de los partidos por la Constitución como entidades de interés público por facilitar el acceso de los ciudadanos “al ejercicio del poder público”, puede considerarse una medida básicamente ineficaz.¹³No así, su actuación como parte del entramado institucional del Estado mexicano y guardianes del interés nacional. Facilitada por la preexistencia de un sistema de partido hegemónico y del legado que éste deja sobre la construcción de un régimen democrático en México, esa mutación ha tenido quizás que vencer menos resistencias que en otros países.

Sobre el marco teórico-metodológico de la investigación.

Los hallazgos de la investigación

El comportamiento de los partidos en México apunta más a representar los objetivos del Estado frente la ciudadanía que a representar la diversidad de expectativas de la sociedad civil ante el Estado. Bajo esa lógica, la representación se asienta en una idea general del bien común, poco identificable con un partido en particular, o con grupos organizados en torno a intereses concretos. Al ejercer su facultad constitucional de iniciar propuestas de ley, sus legisladores pudieran replicar este comportamiento como una de sus estrategias para llamar la atención de sus dirigencias y continuar su carrera política (^{Carey y Shugart, 1995}; ^{Cox y McCubbins, 2001}).¹⁶

Acorde con esta apreciación, en la Tabla 1 se comprueba que el campo que concentra las políticas de Gobernación acumula el mayor número de iniciativas presentadas por los legisladores en los tres trienios examinados (26.5%).A esa Secretaria corresponde, entre otras cosas,“…contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas”, y “favorecer la construcción de acuerdos políticos y consensos sociales… para que se mantengan las condiciones de unidad nacional, cohesión social, fortalecimiento de las instituciones de gobierno y gobernabilidad democrática”.¹⁷Vista la debilidad institucional de México no sólo para consolidar un régimen de ese tipo, sino también para hacer frente a los crecientes desafíos impuestos al Estado por distintos actores para garantizar la seguridad nacional desde hace al menos dos décadas, esta inclinación parece natural.

El campo que ocupa el segundo lugar en la preferencia de los diputados para proponer legislación es Hacienda al contemplar el 19.4% de total de las iniciativas presentada. En éste se deciden las políticas tendientes a ajustar el sistema fiscal del país a los requerimientos de ingreso y gasto del gobierno federal.¹⁸ De igual modo, contempla las acciones conducentes al manejo de la deuda pública, la coordinación y vigilancia del sistema bancario y las actividades de crédito, la organización de los servicios aduanales, la evaluación del gasto público, etc. Sujetas en mayor medida a los vaivenes coyunturales que otros campos, de él depende que el Estado disponga de los recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones.

Se estima que el modo de conjurar el riesgo de que esta meta no logre concretarse por las dificultades impuestas a la negociación en el Congreso para la aprobación de las leyes correspondientes, pudiera alimentar dos conductas en sus miembros.¹⁹Una, el intento de conseguir exenciones fiscales, subsidios, o excepciones en la aplicación de regulaciones que afectan a determinadas actividades económicas a través de la presentación de iniciativas. Otra, la búsqueda directa de asignaciones presupuestales para proyectos en beneficio exclusivo de ciertas regiones o públicos particulares con miras a reforzar su vínculo con ellos a través de políticas clientelares. En ambos casos, la representación del interés general se vería desviado hacia un formato de representación de intereses. Sus empeños legislativos quedarían repartidos en forma notoriamente decreciente entre los demás campos.

Al ponerse en juego la reputación de su partido, el comportamiento de las dirigencias parlamentarias tendría otros propósitos (^{Cox y McCubbins 2001}). En este sentido, su objetivo en materia de legislación serían las transformaciones experimentadas por el país como la necesidad de ajustar sus estrategias de acción frente a un mercado electoral fragmentado. Para ello harán uso de su control sobre la agenda del Congreso a través de las facultades que su Ley Orgánica y el Reglamento de Sesiones correspondiente a cada Cámara les otorga, bien sea para facilitar la aprobación de determinadas piezas (control positivo), o para evitar que su consideración por el pleno pueda fraccionar el voto de su bancada (control negativo). De ahí que el número de las iniciativas aprobadas sea significativamente menor que el número de las presentadas y apenas corresponda a 7.7% del total. Su intervención en uno u otro sentido, por otra parte, permite diluir el predominio de intereses particulares sobre los productos finales de proceso.

Como puede apreciarse en la misma tabla, la tasa de las iniciativas aprobadas en los dos primeros campos se invierte con relación al porcentaje de las presentadas por los legisladores (26.5% y 19.4% respectivamente).²⁰Hacienda alcanza un mayor porcentaje (29% del total de lo aprobado), que el correspondiente a Gobernación (21.5%).A este respecto, puede haber varias explicaciones. La más probable, que el estudio analiza únicamente la Cámara de Diputados, órgano encargado de aprobar el Presupuesto de Egresos en forma exclusiva por la Constitución.²¹El dato, no obstante, también hace referencia a un sistema fiscal poco estable en sus términos debido a la incorporación anual de modificaciones en las políticas destinadas a financiar el gasto público.

El porcentaje de leyes o reformas aprobadas en otros campos es considerablemente menor. La proporción correspondiente a Práctica Parlamentaria (8.5%) figura como la de mayor rango, después de los dos anteriores, al abordar asuntos de orden procedimental propios delas labores encomendadas al Congreso. En orden decreciente siguen Salud (6.9%), Desarrollo Social (5.8%), Justicia (5.4%), Educación (4.8%), y Economía (4.2%).El resto se ubica por debajo del cuatro por ciento, lo que da idea de la escasa preocupación que estos temas suscitan entre los partidos y sus legisladores.

En la Tabla 2 se analiza el comportamiento legislativo de los partidos desde la perspectiva de su vinculación con el gobierno federal con la oposición. Los datos indican la inexistencia de una diferencia significativa en el comportamiento de ambos conjuntos. Gobernación y Hacienda constituyen nuevamente los rubros que atraen más la atención de sus diputados (15.2% y 35.5% en el caso del gobierno y su partido, frente 24.8% y 24.4% de la oposición).

Este acomodo podría sugerir que su intervención en el proceso que antecede la formulación de políticas públicas se encuentra más orientada por su integración al Estado que por las ideologías impulsadas por los legisladores de cada fórmula. De igual modo, podría apuntar al propósito de conseguir el voto de ciertos grupos a través de esta actividad. Desde luego, para diferenciarse los candidatos en campaña podrán destacar los asuntos o causas particulares perseguidas por su partido, pero las coincidencias acerca de qué legislar o no en el Congreso serán mayores.

No obstante, aunque el Ejecutivo y los legisladores de su partido privilegian la presentación de iniciativas en Gobernación, el esfuerzo de su dirigencia en la Legislatura se concentra en la aprobación de iniciativas del rubro de Hacendario (22.4% frente a 35% respectivamente). En este sentido, el comportamiento del partido en el gobierno no difiere de otras experiencias sujetas a regímenes presidenciales, en tanto la definición de las prioridades y posturas de la organización es delegada en segundo por razones ya establecidas por la literatura (^{Samuels y Shugart, 2011}).

La relación anterior se invierte al observar el comportamiento de los partidos en la oposición, más enfocada a la presentación y aprobación de propuestas en el primer campo (27.6% y 24.8%) que en el segundo (19% y 24.4%).Este arreglo, por cierto, ha permitido que la legislatura haya sido consistente en evitar la aprobación de presupuestos deficitarios que con el tiempo podrían desequilibrar las finanzas públicas y poner en riesgo el desarrollo económico del país.

La diferencia entre el gobierno y su partido, y la oposición una vez más se explicaría por el hecho de que en esa mancuerna los primeros deben asegurar los recursos fiscales para cumplir sus compromisos. Esta condición los obliga a negociar la aprobación de las políticas de Gobernación impulsadas por opositores. A este respecto, cabe hacer dos acotaciones. Primera, que aunque las estrategias de los partidos comprendidos en esa categoría pueden llevarlos a actuar en forma poco coordinada, de ellos depende la formación de la mayoría requerida para la aprobación de cualquier propuesta de ley. Segunda, que este intercambio incrementa su capacidad de lograr el éxito de sus iniciativas y les brinda la oportunidad de participar en la definición del contenido final de cualquier pieza aprobada.

El hecho que el comportamiento de la oposición no muestre diferencias sustantivas con respecto al gobierno y su partido en principio resta sentido a su participación en el proceso legislativo. Cuál es el sentido de contar con partidos de oposición si éstos no contienden con el gobierno en turno a través de la presentación de visiones alternativas en materia de leyes y políticas públicas, y si éstos se muestran incapaces de cumplir con eficacia su cometido de control, de crítica, y de propuestas (^{Pasquino 1995}).Por si eso fuera insuficiente, su alineación y confluencia en los mismos campos de políticas públicas proyecta una imagen de colusión al tiempo que erosiona la confianza en las instituciones democráticas.

Reflexiones finales

¿Hasta dónde son responsables los partidos en México de la insatisfacción ciudadana con respecto a la forma en que los partidos interpretan su compromiso representativo en el Congreso? Responder a esta pregunta no es fácil. Si el criterio para emitir un juicio fuera atenerse simplemente a los resultados de las encuestas, el riesgo es la confirmación de prejuicios no siempre avalados por la realidad. En esta línea, cómo omitir en el balance final su intervención para hacer posible la toma de decisiones en un órgano como el Congreso, expuesto siempre a los problemas implícitos en toda acción colectiva (^{Kiewiet y McCubbins, 1991}). Cómo ignorar también su mediación para evitar el cambio abrupto y constante de las leyes antes de comprobar la eficacia de las vigentes, como ocurría en la época del partido hegemónico (^{Béjar, 2004}).Más aún, cómo negar que a lo largo del tiempo muchas de las políticas impulsadas por éstos han logrado mejorar en alguna medida el bienestar general de los mexicanos.

En sentido opuesto, afirmar que los partidos han sido sensibles a la diversidad de demandas y opiniones presentes en una sociedad plural en su compromiso de dar cuerpo a la representación popular es igualmente una falacia. Si sus miembros, bien sea en calidad de gobernantes o de legisladores, omiten las preferencias de los ciudadanos, cómo presumir que el “producto” entregado corresponde a lo que éstos esperan. En adición, cómo hacer efectiva la rendición de cuentas en el momento electoral, si el ciudadano no puede juzgar la pertinencia de lo dispuesto a la luz de otras posibles opciones.

La brecha entre el gobierno representativo y el gobierno responsable, tal como lo advirtió Peter ^{Mair (2009)}, se ha hecho cada vez más amplia. Actuar teniendo como referencia las limitaciones impuestas por el orden jurídico, o en previsión de situaciones potencialmente dañinas para el país, ocasionalmente significa pasar por alto las apreciaciones vertidas por la opinión pública. Enfrentados a ese dilema, los partidos en general --y los de México están lejos de ser la excepción--parecen haber optado por distanciarse de su compromiso de representar a la ciudadanía.

Su poca disposición en este sentido ha sido interpretada de muy distintas formas. Hace algún tiempo, los expertos orientaron su esfuerzo a analizar la ruta tomada por distintos países para alcanzar la democratización de su vida política y entender la variación en los desenlaces de ese proceso (^{Mainwaring, O´Donnell y Valenzuela, 1992}; ^{Linz y Stepan, 1996}).En un intento por precisar los resultados de esa reflexión, Guillermo ^{O´Donnell (1999)} acuñó el término de “democracia deliberativa” para explicar la debilidad institucional mostrada en algunos casos para hacer efectiva la representación, a partir de diversos factores históricos y socioeconómico.

Abordado el fenómeno desde una perspectiva más amplia, la forma en que los partidos han buscado adaptarse a las condiciones actuales del mercado electoral indican que éste no es privativo de esas nuevas experiencias, sino que, en múltiples aspectos, éstas no se diferencian de lo observado en muchas democracias de largo aliento (^{Schmitter, 2001};^{Mair, 2009}, ^{Van Biezen, 2014}). Evaluado su comportamiento con respecto a la representación ciudadana, las diferencias entre ambos mundos se aprecian cada vez más borrosas. Esta tendencia se ha acentuado aún más con el avance de la globalización y los procesos de individuación por la dificultad de responder a las preferencias de comunidades sociales poco cohesionadas y despolitizadas.

Para responder a los desafíos del presente los partidos han flexibilizado notoriamente sus propuestas programáticas. Desde esta perspectiva, no parece inadecuado suponer que, en países caracterizados por una clara debilidad institucional del Estado, su comportamiento se haya inclinado a favorecer sus intereses electorales por sobre cualquier otra cuestión. Si se asume, en adición, que los partidos forman ya parte integral de éste, bien sea por acción o por omisión, éstos son claramente responsables de sus fallas para atender las demandas ciudadanas.

En el caso de México no es posible ignorar el poco empuje mostrado por los partidos para atender la preocupación de amplios segmentos de la población con respecto a problemas como la corrupción o la inseguridad registrados en gran parte del territorio nacional. Como se ha visto al inicio de este estudio, el resultado de este descuido se ha traducido en un déficit de legitimidad en las decisiones tomadas por sus liderazgos, como en la falta de acompañamiento de la sociedad al impulsar políticas públicas claves para el país. Así las cosas, este escrito no busca redimir en forma alguna el comportamiento de los partidos, sino de dirigir las críticas hacia un terreno más fértil que a apostar a su declive o total desaparición dela política nacional.