Introducción

En los análisis politológicos se pone mucha atención en los procesos electorales, particularmente en las campañas, los resultados de las elecciones y la distribución del voto, así como sobre las medidas de gobierno del partido en el poder, sin embargo, es poco, si no es que nulo, lo que se hace respecto a lo que sucede en el periodo conocido como interregno presidencial, que es el que va del día de la elección hasta la toma de posesión del cargo por parte del candidato ganador, para convertirse finalmente en presidente constitucional, pasando por la calificación de la elección, la emisión oficial del resultado electoral y la declaratoria de presidente electo.

El interregno es un periodo importante en la construcción del nuevo gobierno, pues durante ese lapso se da la transición entre el gobierno saliente y el gobierno entrante, se comienza a planificar la adecuación o creación de las instituciones que funcionarán para la nueva administración pública, se busca cómo se va a dar cumplimiento y cómo se van a adecuar las promesas de campaña para hacerlas propuestas de gobierno más realistas, así como quiénes conformarán el nuevo gabinete, entre otras cosas.

Con base en lo anterior, el objetivo de este artículo es analizar el interregno presidencial de 2018 en México, uno de los de mayor duración en el mundo, pues abarcó cinco meses, es decir, 153 días, ¹ que fue desde el día de la elección presidencial que llevó al triunfo electoral de Andrés Manuel López Obrador, el 1 de julio de 2018, hasta su toma de posesión como presidente constitucional, e1 1 de diciembre del mismo año. Las interrogantes a las que se busca dar respuesta son sobre ¿cómo se transitó de las promesas de campaña a la configuración de la idea de gobierno? y ¿cómo se planeó su reingeniería?

Se parte de la premisa de que anteriormente el interregno servía sólo como un reacomodo pausado en el grupo en el poder, y hasta cierto punto como una etapa de aprendizaje de su ejercicio para quienes estaban por iniciar un nuevo gobierno. Sin embargo, en el caso de 2018 se caracterizó por un vacío de poder en el grupo gobernante saliente, cuyos actos de gobierno al final de su mandato carecieron de propósito y significado, mientras que el equipo del presidente electo, y él mismo, cada vez tuvieron más influencia y autoridad, pero todavía no atribuciones para tomar decisiones. Este lapso de cinco meses le concedió al gobierno entrante un tiempo valioso para irse preparando y comenzar a gobernar desde el primer día de su mandato.

En este caso se presentó un México bifronte, en el que el presidente saliente, Enrique Peña Nieto, cada vez tenía menos poder; mientras que el presidente entrante, Andrés Manuel López Obrador, iba teniendo más, combinado con el caso de que ninguno de los dos contaba con el control total del país, ni uno ni otro gobernaba del todo, por lo que mientras tanto las demás fuerzas políticas y los factores reales de poder buscaban reacomodo (^{Volpi, 2018: 9}).

Durante los tres últimos meses del interregno, del 1 de septiembre al 30 de noviembre de 2018, el Ejecutivo Federal saliente seguía formalmente a cargo del Partido Revolucionario Institucional (PRI), mientras que el Poder Legislativo, recién instalado en sus dos Cámaras, estaba controlado por el Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA), el partido del presidente electo, y de sus aliados (^{Miguel, 2018: 24}).

Precisiones sobre el interregno

La palabra interregno proviene del latín interregnum, y se compone del prefijo inter (entre, a intervalos, en el intervalo) y la palabra regnum (soberanía, reinado, poder monárquico, periodo de regencia).² Alude al periodo de tiempo en el que un Estado o país carece de soberano, o en el que están suspendidas las funciones gubernamentales. Al definirse así en el Diccionario de la Real Academia Española, lleva a suponer que se refiere a estados monárquicos, siendo el tiempo que transcurría entre dos reinados: entre la muerte o abdicación de un rey y la designación y entrada en funciones de otro. En el inicio del sistema republicano, el término se utilizó para definir el tiempo transcurrido entre la salida del cargo de los cónsules que hacían funciones ejecutivas, y la entrada en funciones de los nuevos.

Con el paso del tiempo, el término fue evolucionando hasta hablarse del interregno parlamentario. Se definía así al periodo de tiempo que iba desde que se interrumpían y hasta que se reanudaban las sesiones de las Cortes. Durante este interregno parlamentario o “periodo de sesiones cerradas”, sin la actuación del pleno de los legisladores, se establecían organismos especiales para fiscalizar las obras de gobierno, autorizar la legislación y otras medidas urgentes, mediante la conformación de una “diputación permanente”.³

En la actualidad y en los sistemas republicanos, el interregno presidencial es el tiempo comprendido entre el triunfo electoral y la toma de posesión como gobernante por parte de quien primero fue candidato presidencial, luego presidente electo y al final presidente constitucional.

Este lapso es importante para articular o constituir las instituciones requeridas desde el inicio del gobierno. Es el tiempo en el que se marca la ruta crítica para planear, validar y/o adecuar el cumplimiento de las promesas de campaña y las que serán de gobierno, así como construir y/o consolidar mayorías legislativas en torno a propuestas estratégicas. Es también el periodo en el que se planea la conformación del gabinete y/o hacer ajustes al mismo, con base en la correlación de fuerzas entre los equipos y grupos políticos. Se marcan cercanías o lejanías con respecto a otras fuerzas políticas. Además, se revisa el entorno internacional y se dimensionan los recursos con los cuales se enfrentarán los problemas estratégicos del país.

Se comienza a sustituir la narrativa de acceso al poder por la narrativa del ejercicio del poder. Las propuestas se decantan y se hacen más realistas, se adecuan las expectativas de la sociedad a las ofertas de gobierno, lo que en ocasiones suele generar desencanto entre los votantes del candidato triunfante y nuevo gobernante. Es el periodo en que se pasa del qué se va a hacer al cómo se va a hacer (^{Robledo, 2018: 32}).

Muchas promesas de campaña comienzan a aterrizarse en la realidad para empezar a volverse decisiones administrativas ya en el gobierno. Los programas sociales, los cambios políticos, la estrategia de seguridad y muchas cosas más, que iniciaron como compromisos de campaña, luego se tornarán en reformas legales, que pronto se materializarán en nuevas estructuras, procesos y actividades de la Administración Pública, para dar viabilidad y cumplimiento a las promesas realizadas (^{Cejudo y Gómez-Álvarez, 2018: 30}).

Durante el interregno el presidente electo deja de ser candidato, pero todavía no es presidente. Se debe preparar para gobernar para todos y ya no sólo para agradar a sus seguidores o a quienes votaron por él. Se comienza a transitar de la retórica propia de la política partidista a planear las acciones de gobierno.

El interregno en México

Aunque cada vez se le utiliza más, no hay una definición acabada de interregno en el ámbito presidencial, ni análisis de casos concretos sobre esto. El primer acercamiento que se tuvo con este término, fue con el politólogo Luis Javier Garrido,⁴ quien para la realidad concreta de México lo definió como el largo periodo “que en la política mexicana ha ido históricamente de la jornada electoral a la toma de posesión del nuevo titular del Ejecutivo, caracterizándose por una progresiva traslación del poder político que evidencia los acuerdos y desacuerdos entre los que se van y los que llegan”.

Situaciones legales de posible interregno presidencial en México se contemplan en dos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el artículo 84, reformado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2012,⁵ se contempla que en caso de falta absoluta del presidente de la República y en tanto el Congreso de la Unión nombra al presidente interino o sustituto en un plazo no mayor a 60 días, el secretario de Gobernación asumirá provisionalmente la titularidad del Poder Ejecutivo.

Cuando la falta absoluta del presidente ocurriese en los dos primeros años del sexenio respectivo, si el Congreso se encuentra en periodo de sesiones, se constituirá en Colegio Electoral y elegirá mediante votación secreta y por mayoría absoluta de votos a un presidente interino. Dentro de los diez días siguientes al nombramiento del nuevo presidente interino, el mismo Congreso expedirá la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo, debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la realización de la elección, un plazo que irá de entre siete y nueve meses. El presidente electo bajo esta circunstancia rendirá protesta ante el Congreso e iniciará su encargo siete días después de concluido el proceso electoral.

En ese mismo decreto se establece que cuando la falta absoluta del presidente ocurra en los últimos cuatro años del periodo respectivo, el Congreso de la Unión se constituirá en Colegio Electoral y designará al presidente sustituto que deberá concluir el periodo.

Con base en la reforma del 10 de febrero de 2014,⁶ se establece que quien ocupe de manera provisional la Presidencia de la República no podrá nombrar o sustituir a los secretarios de Estado, salvo que cuente con la autorización previa del Senado.

El artículo 85, reformado también el 9 de agosto de 2012, señala que si la elección no estuviese hecha o validada antes de iniciar el periodo constitucional, el presidente en funciones concluirá su mandato en la fecha establecida y el Congreso designará a un presidente interino. Si al comenzar el periodo constitucional no hubiese presidente de la República, su lugar será ocupado por el presidente del Senado, mientras que el Congreso designa a un presidente interino.

Como se observa, el marco constitucional mexicano delimita claramente los periodos de gobierno y quién deberá ocupar el cargo presidencial, ya sea como provisional, interino, constitucional o sustituto. Formalmente y así de simple, el presidente saliente gobierna hasta el último día de su mandato sin perder ninguna facultad, y el presidente entrante comienza a gobernar el primer día de su encargo, siendo a partir de ese momento cuando adquiere todas las facultades para ejercerlo. Sin embargo, la realidad política es que en el interregno no es así, ya que gradualmente el presidente saliente va perdiendo poder y facultades, las cuales va adquiriendo poco a poco el presidente entrante.

En México, al interregno se le considera como una herencia de la época de la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI), donde por mucho tiempo el cambio de un gobierno a otro era sólo un tránsito de personas, pero no de fuerzas políticas. Este periodo servía como una larga despedida para el presidente que concluía su mandato, y como una etapa de preparación para el presidente entrante y su equipo. En 2018 esto ya no fue así.⁷

El proceso electoral de 2018 como antecedente

Al proceso electoral de 2018 se llegó en medio de una gran corrupción en los tres niveles de gobierno, con indicadores que evidenciaban debilidades en las políticas social y económica, como bajo crecimiento de la producción, así como aumento de la pobreza, la desigualdad y la inseguridad. En el ámbito político se presentaba un gran desprestigio de los partidos políticos, sobre todo del PRI, PAN y Partido de la Revolución Democrática (PRD), que eran los que gobernaban: el primero a nivel presidencial y los tres en la totalidad de las gubernaturas de los estados. Había además un rompimiento entre el gobierno y la sociedad.

Convergieron en esta elección tres fenómenos complejos:

Para las elecciones presidenciales de 2018 en México, los nueve partidos con registro conformaron tres coaliciones: Por México al Frente lo integraron el PAN, el PRD y Movimiento Ciudadano, teniendo como candidato a Ricardo Anaya Cortés. Todos por México agrupó al PRI, al Partido Verde Ecologista de México y al Partido Nueva Alianza, llevando como candidato a José Antonio Meade Kuribreña. La coalición Juntos Haremos Historia, conformada por MORENA, el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES), postuló la candidatura de Andrés Manuel López Obrador. Se presentó también un candidato independiente.

En estas elecciones, López Obrador participó por tercera vez como candidato a la Presidencia de la República. Las primeras dos lo hizo mediante coaliciones encabezadas por el PRD, y en la tercera a través de MORENA. Ubicó el combate a la corrupción como la columna vertebral de su programa de gobierno. Se vio de manera positiva el que se hubieran adherido a su candidatura algunas personas anteriormente vinculadas a otras fuerzas políticas, así como haber presentado una propuesta de gabinete moderado desde su campaña, para que los ciudadanos que votaran por él supieran con quiénes gobernaría. La crítica que más se le hizo fue por haberse aliado con el PES, un partido fundamentalista religioso, sin que esto afectara su campaña (^{Sader, 2018: 22}).

En el proceso electoral de 2018, López Obrador ocupó la centralidad política. Además de encabezar las encuestas de preferencias electorales sobre los demás candidatos, marcó la agenda política, pues mucho de lo hecho y dicho giró en torno a su actuación y a su discurso. Dos ejemplos de ello fueron sobre la construcción o no de un nuevo aeropuerto en Texcoco y la derogación de la llamada reforma educativa (^{Linares, 2018: 22}).

Al estar arriba en las encuestas y siendo evidente que lograría el triunfo electoral, más que hacer proselitismo en su favor lo que en realidad estaba haciendo López Obrador en su campaña era anunciar cómo iba a gobernar el país, tratando de conciliar intereses y grupos (^{Hernández, 2018a: 8}). Inclusive señaló que uno de sus primeros actos de gobierno sería no firmar el acuerdo que suscribía mantener las pensiones a los ex presidentes y que no viviría en la Residencia Oficial de los Pinos, ni en Palacio Nacional.

Como candidato presentó su Plan Nacional para la Procuración de Justicia, Combate a la Corrupción y Democracia, en el que planteó reformar el artículo 108 constitucional para suprimir fueros y privilegios, y poder juzgar a los presidentes en funciones por corrupción y violación de derechos político electorales (^{Milenio, 30 de enero de 2018, p. 12}).

Al ser postulado como candidato a la Presidencia de la República por MORENA, López Obrador se comprometió a acabar con la corrupción, los privilegios, los lujos, los abusos y el despilfarro del gobierno. Promovería el desarrollo de México y serían “primero los pobres”, aumentaría los salarios de los servidores públicos como maestros, enfermeras y empleados y bajaría a la mitad los sueldos de los altos funcionarios públicos. Acuñó la frase de que “ganarán menos los de arriba porque aumentarán los sueldos de los de abajo”.⁸Anunció que gobernaría con base en un plan de austeridad, que no aumentaría en términos reales la deuda pública, ni habría pensiones millonarias para los ex presidentes. Aseguró que serían respetados los derechos de la comunidad lésbico-gay y la diversidad sexual, así como la libertad de pensamiento, de creencias y de prensa. Precisó que se analizaría la posibilidad de una ley de amnistía a los criminales, pero con el permiso de las víctimas, en aras de conseguir la paz y como una de las posibilidades de detener la violencia y garantizar la tranquilidad del pueblo de México. Dejó en claro que de llegar al poder eliminaría las reformas estructurales del Pacto por México aprobadas a inicios del gobierno de Enrique Peña Nieto (^{Reforma, 19 de febrero, 2018, p. 7}). Muchas de estas propuestas de campaña comenzaron a ser aterrizadas como propuestas de leyes y programas durante el interregno, para que arrancaran como medidas de gobierno una vez que iniciara su mandato.

Al registrarse ante el Instituto Nacional Electoral (INE) como candidato de la coalición Juntos Haremos Historia, anunció que de ganar las elecciones su propósito sería iniciar una nueva etapa en el país, y que la primera iniciativa de reforma de ley que enviaría al Congreso sería para juzgar al Presidente de la República por delitos electorales y por corrupción. Ofreció que de llegar a la Presidencia se sometería a la revocación de mandato a la mitad de su gobierno. Se comprometió a cumplir cinco promesas básicas: salarios dignos, reactivar la economía, producir en el país lo que se consuma en México, acabar con la corrupción y atender las causas de la violencia (^{La Jornada, 17 de marzo, 2018, p. 5}).

Conforme avanzaba el proceso electoral, López Obrador fue afinando su Proyecto Alternativo de Nación (que finalmente se denominó Proyecto de Nación 2018-2024), en el que planteó la necesidad de recuperar democráticamente al Estado y convertirlo en promotor del desarrollo económico, político y social de México. Propuso consultar a la gente si se mantenían o no las reformas estructurales. Puso en el centro del debate combatir la corrupción, revisando los contratos para la obra pública y las concesiones del gobierno.

Quedaba claro que un problema al que se enfrentaría en caso de ganar, era que el marco legal en México estaba hecho de tal manera que dificultaba modificar sustancialmente las reformas estructurales, pues cuentan con un enorme blindaje jurídico interno y muchas de ellas están ligadas a convenios internacionales que permiten que se diriman conflictos en foros internacionales (^{Hernández Navarro, 2018: 17}).

En su cierre de campaña manifestó que pasada la jornada electoral y hasta antes del 1 de diciembre, afinaría su Proyecto de Nación 2018-2024, cuyos planteamientos principales fueron los siguientes.

En lo político, garantizar el Estado de Derecho; división de poderes; soberanía de estados y municipios; desaparición del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN); respetar las libertades religiosas, de expresión y de ideas; garantizar una auténtica democracia; combatir la corrupción; revocación de mandato a mitad del sexenio; gobierno austero; reducir los sueldos de los altos funcionarios, entre ellos reducir el sueldo del presidente a la mitad y aumentar el sueldo de los trabajadores que ganan poco; cancelar las pensiones a los ex presidentes; eliminar estructuras administrativas y asesorías innecesarias.

En lo económico, realizar ahorros para financiar el desarrollo, no aumentar impuestos al valor agregado ni sobre la renta, no al endeudamiento público, reactivar la economía, rescatar el campo, apoyar las actividades productivas de las comunidades indígenas, fomentar la industria, así como rescatar el sector energético, entre otras.

En lo social, combatir la pobreza dando apoyo preferencial a los pobres; garantizar a los jóvenes el derecho al trabajo y a la educación; diseñar una reforma educativa que no afecte los derechos de los maestros; fortalecer la educación pública gratuita y de calidad; garantizar atención médica para toda la población; pensión al doble para adultos mayores y jubilados; apoyos especiales para personas discapacitadas; apoyo a la ciencia y a la innovación tecnológica; considerar al deporte como plan de salud pública; respetar el medio ambiente; respetar las culturas populares; garantizar la paz con justicia y bienestar, después de definir una política de seguridad en conjunto con familiares de víctimas, defensores de derechos humanos y representantes de instancias internacionales; trabajar en forma conjunta con el gabinete de seguridad; así como aplicar una constitución moral como expresión de valores personales, culturales y espirituales.

En lo internacional, fomentar la no intervención, autodeterminación de los pueblos y solución pacífica de las controversias; diálogo y acuerdos con Estados Unidos; cooperación para un programa de alianza para el progreso entre Canadá, Estados Unidos, México y Centroamérica, como palanca de desarrollo regional; la creación de empleos y garantizar seguridad para evitar la migración; no al pensamiento único y buscar la unidad hasta donde se pueda; respeto a la diversidad; separar el poder político del poder económico; y que el gobierno represente a todos, entre otras medidas que fueron las propuestas de campaña que propuso como candidato presidencial (^{La Jornada, 28 de junio, 2018, p. 3}).

Con base en datos del INE, ⁹ en la elección presidencial de 2018 votaron 56 millones 611 mil 27 ciudadanos, equivalentes al 63.4290% del padrón electoral. López Obrador obtuvo el triunfo con 30 millones, 113 mil 483 votos, equivalentes al 53.1936%.¹⁰ Su éxito en la elección presidencial fue tal, que obtuvo más de la mitad de la votación, lo cual no se había visto en muchos años.¹¹ Ganó en 31 de las 32 entidades federativas (con excepción de Guanajuato), en 82% de las casillas, en 92% de los distritos electorales y en el 80% de los municipios (^{Casar, 2018: 30-31}).

Con el triunfo de López Obrador, en 2018 se presentó la tercera alternancia política en el ámbito presidencial, y la primera ganada por un candidato de izquierda, que ofreció realizar los cambios que México necesita y gobernar de forma diferente a como lo hicieron el PRI y el PAN desde la Presidencia, dando inicio a lo que se denomina como la Cuarta Transformación (después de la Independencia, la Reforma y la Revolución).

Con este triunfo se busca poner fin a un ciclo que se inició en 1982 con la implementación del neoliberalismo en México, que vinculó la economía con el exterior, que propició la concentración de la riqueza con un contrastante aumento de la pobreza, agregadas a una alarmante corrupción y crisis de inseguridad y violencia, porque se renovaba la esperanza de acabar con esos males sociales con un proyecto diferente.

Después de darse los primeros conteos oficiales del INE, y que los tres candidatos perdedores así lo reconocieran, e incluso que el presidente en funciones felicitara al candidato ganador, se dio inicio al interregno presidencial de 2018 la misma noche del día de la elección presidencial. En su primer discurso como triunfador de las elecciones, López Obrador llamó a la reconciliación de México y a poner por encima el interés general. Se comprometió a gobernar con rectitud y justicia y a no traicionar la confianza de quienes votaron por él (^{Milenio, 2 de julio, 2018, p. 8}).

Recibió del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) su constancia de presidente electo, el 8 de agosto de 2018, mucho antes de la fecha límite contemplada por la Constitución, que es el 5 de septiembre. Ya como presidente electo, señaló que respetaría la división de poderes y que cada uno trabajara en el ámbito de su competencia, además de que haría que el Estado democrático de derecho transitara del ideal a la realidad (^{La Jornada, 9 de agosto, 2018, p. 2}).

Una vez cubierta esta formalidad, se inició el relevo administrativo de cambio de gobierno, el cual se hizo no sólo en términos de normalidad democrática, sino que también aportó certidumbre en todos los ámbitos. De parte del candidato ganador y luego presidente electo se brindó la certeza de que se cumpliría con lo ofrecido y con el compromiso de actuar con sensatez y prudencia (^{Sáenz, 2018: 2}).

El interregno presidencial de 2018

El interregno se caracteriza por ser un periodo en el que el ganador de la elección presidencial ya no es candidato, pero tampoco presidente. El candidato ganador y luego presidente electo (pero no en funciones) está imposibilitado legalmente para formalizar actos de poder. Hay vaguedad para negociar leyes. Sin embargo, es un tiempo clave para cimentar las principales tareas que requiere el país para el nuevo gobierno (^{Robledo, 2018: 33}), a la vez que también genera incertidumbre.

La larga espera entre la elección y la toma de posesión puede generar tres consecuencias: parálisis, falta de bases legales para tomar decisiones y desgaste político de quiénes integrarán el gobierno. La parálisis la enfrenta el gobierno saliente, aunque por otro lado, el grupo ganador de las elecciones, demanda ejecución de acciones y toma de decisiones, las cuales no puede aplicar porque todavía no asume el poder, lo que genera incertidumbre en la sociedad. Respecto al equipo designado por el presidente electo, pero al no estar éste en funciones, se propicia que se puedan presentar conflictos previos a la asunción del poder que podrían afectar la cohesión del futuro gobierno.¹²

Con el reconocimiento del triunfo de López Obrador el mismo día de la elección, se inició el interregno presidencial en México 2018, el cual aunque fue igual a otros en cuanto a temporalidad, fue diferente a los que le antecedieron, teniendo como elemento distintivo su intensidad y complejidad, donde se conjuntó un presidente electo controlador y activo, con un presidente constitucional saliente que perdió dinamismo ante una presunta retirada táctica del poder. Así, se presentó en los hechos una especie de cogobierno informal, pues sin tener todavía el cargo, el presidente electo comenzó a tener el control del Poder Legislativo desde tres meses antes de asumir el cargo (1 de septiembre de 2018), porque los partidos que le eran aliados fueron mayoría. Logró la atención de los medios de comunicación y mantuvo un amplio apoyo popular, que inclusive se acrecentó durante este periodo, pese a ciertas contradicciones declarativas, ya que se dijo primero que se recibiría un país sin crisis para luego señalar que estaba en bancarrota, indefiniciones como la de la construcción o no del aeropuerto en Texcoco, confusión sobre la amnistía a la delincuencia, entre otras cosas (^{Hernández, 2018c: 10}).

El interregno de 2018 no se redujo a esperar el turno del presidente electo para asumir el cargo y comenzar a ejercer el poder bajo el mismo esquema, ya que se buscó darle otro sentido y una nueva dirección al ejercicio del poder. Durante éste, el gobierno electo comenzó a dejar claro lo que no quería continuar, así como a configurar y exponer el orden de las prioridades de lo que quería emprender y cómo pretendía llevarlo a cabo, creando las condiciones mínimas para garantizar la estabilidad (^{Delgado, 2018: 8}).

A López Obrador le sirvió el interregno para reestructurar sus propuestas de gabinete presidencial, el cual nombró desde que fue candidato y prácticamente mantuvo intacto cuando asumió la Presidencia.¹³ Limó posturas de oposición para traducirlas en posiciones de poder, al mismo tiempo que fue procesando su nueva realidad, sus fortalezas y debilidades, para saber lo que puede intentar hacer y lo que en definitiva no (^{Hernández, 2018b: 8}).

Durante el interregno presidencial de 2018 se presentó una especie de pregobierno de López Obrador, haciendo propuestas y dando a conocer otros nombramientos de cargos intermedios de la Administración Pública y de lo que se conoce como el gabinete ampliado, recibiendo funcionarios del extranjero y acaparando la atención de los medios de comunicación; mientras, que el presidente constitucional saliente prácticamente estaba ausente. Se comenzó a elaborar un programa de gobierno con el cual arrancar desde el primer día de mandato, y no se esperó a diseñarlo una vez en el poder. Prueba de ello fue la presentación de sus proyectos prioritarios y las 50 acciones de austeridad.¹⁴

Aunque formalmente el gobierno de López Obrador iniciaría el 1 de diciembre de 2018, para efectos prácticos su administración comenzó desde antes, a grado tal de que hubo elementos para comenzar a medir los niveles de aprobación de su gestión “virtual”. Las propuestas que había hecho en campaña, como someter a consulta la construcción o no de un aeropuerto en Texcoco, bajar los salarios de los altos funcionarios públicos y reducirse él mismo su sueldo a 108 mil pesos mensuales, entre otras, le generaron buena aceptación entre la ciudadanía. Tan es así, que según una encuesta publicada el 24 de agosto (^{Abundis, 2018 a: 10}), aunque López Obrador obtuvo el 53% de votación, en ese momento su nivel de aceptación estaba en 71%, es decir, era más aceptado como presidente electo que como candidato presidencial, superando el caso de los tres presidentes que lo antecedieron.

En una reunión con diputados y senadores electos pertenecientes a la coalición Juntos Haremos Historia, López Obrador dio a conocer las 12 reformas de ley prioritarias para lograr lo que ha definido como la Cuarta Transformación de México, para que fueran éstas las que se trabajaran en cuanto dieron inicio la LXIV Legislatura, el 1 de septiembre de 2018, ya que serían la base para acabar con la corrupción y tener un gobierno con austeridad republicana. Estas reformas fueron las siguientes:

Estos puntos fueron dados a conocer por López Obrador en un documento titulado “Consideraciones para diputadas y diputados, senadoras y senadores” (^{Milenio, 12 de julio, 2018, p. 6}), y retomó también sus compromisos de campaña.¹⁵

Se dio el caso de que varios candidatos a diputados y senadores propuestos por MORENA, y que obtuvieron el triunfo en las elecciones, llegaron a la LXIV Legislatura y ocuparon su cargo sólo tres meses o menos, ya que pidieron licencia para asumir los cargos públicos para los que fueron designados posteriormente en el gobierno federal. Algunos también solicitaron licencia para ocupar el cargo de delegados del gobierno federal en las entidades (^{Guerrero y Núñez, 2018: 4 y 6}). A ello, se opusieron distintos gobernadores, sobre todo del PRI y del PAN, quienes en una reunión de la Conferencia Nacional de Gobernadores con el presidente electo, manifestaron su desacuerdo con la función que desempeñarían estos funcionarios, al considerarlos como autoridades intermedias que no estaban contempladas en el pacto federal y que harían contrapeso a ellos mismos como autoridades democráticamente electas (^{Reforma, 28 de agosto, 2018, p. 1}). Esto a pesar de que en la propuesta de López Obrador los delegados sólo se encargarían de los programas sociales de la administración federal y trabajarían con fondos y programas federales.¹⁶

Las coordinaciones estatales propuestas por el presidente electo para suplir a las anteriores delegaciones federales, tendrían funciones de gestión y supervisión, con la intención de instrumentar un sistema de mayor eficiencia administrativa. Otras funciones que se les asignarían, serían la coordinación con las autoridades estatales y municipales, la gestión de trámites y servicios, la atención ciudadana, así como actividades para promover los planes y programas del gobierno federal.

Con base en la propuesta, estos coordinadores serían designados por el presidente y dependerían del jefe de la Oficina de la Presidencia. Las coordinaciones suplirían a las 2,300 delegaciones, subdelegaciones y oficinas de representación de dependencias y entidades existentes en el gobierno saliente (^{Reforma, 6 de septiembre, 2018, p. 9}).

López Obrador instruyó a quienes serían los 32 delegados estatales del gobierno federal y a los 264 regionales, a que iniciaran un censo, casa por casa, para identificar las necesidades de cada familia, inscribirlas en los programas sociales de su gobierno y garantizar que recibieran el apoyo de los programas para adultos mayores, personas con discapacidad, niños y jóvenes que estudian o que no lo hacen, entre otras cosas, una vez que iniciara su gobierno. Se trataba de dejar a un lado los programas sociales que antes funcionaron con el nombre de Solidaridad, Progresa, Oportunidades o Prospera, que no movieron los indicadores de desarrollo, marginación y pobreza, para sustituirlos por otro que sí lo hicieran (^{Milenio, 12 de agosto, 2018, p. 7}).

Además de su gabinete y los coordinadores federales en los estados, como presidente electo y en el interregno, López Obrador dio a conocer a las personas que conformarían su círculo más cercano de colaboradores en la secretaría particular, coordinación de asesores, coordinación de estrategia digital para conectar el país mediante internet y definir las normas de los sistemas digitales del gobierno federal, coordinación de comunicación social, coordinación general de programas integrales de desarrollo y enlace con los 32 delegados estatales y regionales del gobierno federal, coordinación general de política y gobierno, logística de giras, atención ciudadana y equipo de seguridad, así como al jefe de la Oficina de la Presidencia, quien entre otras funciones fungiría como el enlace con empresarios e inversionistas nacionales y extranjeros y coadyuvaría en la evaluación de proyectos estratégicos (^{La Jornada, 22 de agosto, 2018, p. 3}).

Esto implicó la eliminación de varias coordinaciones de apoyo a la Presidencia como parte de la austeridad republicana, para ajustar la estructura una vez aprobada la Ley Orgánica de la Administración Pública y reorganizar recursos. Se mencionó que se reduciría en un 50% la publicidad oficial y que se concentraría en una sola oficina la política de comunicación social del gobierno federal, por lo que en las secretarías de Estado y demás dependencias del gobierno sólo habría oficinas de prensa (^{La Jornada, 22 de agosto, 2018, p. 3}).

Por petición del presidente electo, el grupo parlamentario de MORENA en la Cámara de Diputados presentó una iniciativa de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que entre otras cosas pretendía quitarle a la Secretaría de Gobernación las funciones de protección civil, seguridad pública y seguridad nacional, para integrarlas en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, de nueva creación. En sustitución del CISEN se crearía el Centro Nacional de Inteligencia.

Otras propuestas contempladas en esta ley eran compactar plazas de confianza; suprimir direcciones adjuntas en las secretarías de Estado; desaparecer las oficialías mayores de cada dependencia, las cuales serían sustituidas por administradores nombrados por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siendo esta dependencia la que se encargaría de realizar las compras consolidadas de la Administración Pública federal. Se propuso la instauración de la figura del representante del Ejecutivo en los estados mediante el delegado de Programas para el Desarrollo (término con el cual finalmente se propuso nombrar a los delegados estatales descritos anteriormente). También se contemplaba la sustitución de la Secretaría de Desarrollo Social por la Secretaría del Bienestar (^{La Jornada, 19 de octubre, 2018, p. 19}).

En concordancia con la nueva estructura administrativa con la que López Obrador deseaba dar inicio a su gobierno, la Cámara de Diputados aprobó diversas modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para crear la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Dentro de sus atribuciones estarían las de formular y ejecutar programas y acciones para garantizar la seguridad pública, proponer la política anticrimen, ejercer el mando sobre la fuerza pública, dirigir y supervisar a la Policía Federal, así como reforzar las tareas de seguridad en las tres instancias de gobierno.

Mediante una serie de reformas al artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se permitía al presidente de la República crear mediante decretos diversos tipos de comisiones (intersecretariales, consultivas y presidenciales), entre ellas la Comisión especial sobre el caso Ayotzinapa para investigar la desaparición de los 43 estudiantes normalistas (^{Reforma, 14 de noviembre, 2018, p. 6}).

Dos secretarías cambiaron de nombre. La Secretaría de Desarrollo Social fue sustituida por la Secretaría de Bienestar, la cual tendrá a su cargo las políticas de atención a los derechos de la niñez, juventud, adultos mayores, pueblos indígenas y personas con discapacidad, mientras que la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación ahora se denominará Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (^{La Jornada, 15 de noviembre, 2018, p. 13}).

Durante el interregno se presentaron al menos tres puntos de conflicto entre el gobierno electo y algunos grupos de interés, tanto públicos como privados, como fueron los casos de la seguridad pública, la ley de remuneraciones de los funcionarios públicos y lo referente a la cancelación de la construcción del aeropuerto en Texcoco.

A diferencia de lo ofrecido en campaña, López Obrador anunció que el Ejército y la Marina permanecerían todavía por algún tiempo más en las calles para realizar tareas de seguridad pública y de combate al crimen. Esta decisión la tomó ante el grado de inseguridad y violencia en el país, y porque la Policía Federal no se había podido consolidar ni estaba preparada para sustituir en las calles a las fuerzas armadas. A esto se agregaba la debilidad de las policías estatales y municipales. Esta decisión, tomada ya como presidente electo, difería de la expuesta durante la campaña, cuando se refirió a organizar toda la fuerza policial en una Guardia Nacional, con énfasis en la seguridad pública, y en regresar al Ejército a los cuarteles y a la Marina a las zonas navales, retirándolos de las labores de seguridad pública, por ser proclives a violar derechos humanos (^{La Jornada, 25 de agosto, 2018, p. 3}).

López Obrador proponía que el Ejército y la Marina se transformaran, ya que México no tenía amenaza externa. Así, en vez de la defensa nacional, su función sería la defensa interior y la seguridad pública. Reconoció tener que debía pender del Ejército y la Marina porque no se tenía una policía que garantizara la tranquilidad, la paz y protegiera a los ciudadanos (^{Milenio, 5 de septiembre, 2018, p. 6}).

Una vez aprobada la creación de la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, el gobierno electo dio a conocer su propuesta de Plan Nacional de Paz y Seguridad, para lo cual el Congreso de la Unión tendría que realizar modificaciones al artículo 76 de la Constitución y otras disposiciones legales.

Este plan contiene ocho puntos que buscan:

Para ello se planteó la creación de la Guardia Nacional ante la descomposición de los cuerpos policiales municipales, estatales, ministeriales e incluso federales, la cual realizará tareas de seguridad, prevención y combate a la delincuencia en todo el país, de la que se esperaría su pleno funcionamiento institucional y operativo a la mitad del sexenio, cuando contara con 50 mil elementos distribuidos en todo el país. Su conformación se haría en tres etapas; en la primera la integrarían elementos de las policías militar, naval y federal; en el segundo, miembros activos de las fuerzas armadas que desearan pertenecer a la Guardia Nacional; y en la tercera, se integrarían jóvenes previamente capacitados por el Ejército. La meta era conformar para 2021 un total de 264 coordinaciones regionales en todo el país, con un mínimo de 500 elementos en cada una, dependiendo del número de habitantes y de la incidencia delictiva de cada región. El plan era que las coordinaciones regionales estuvieran a cargo de una autoridad civil, mientras que el mando operativo recayera en oficiales del Ejército y en las zonas costeras de la Marina (^{Reforma, 15 de noviembre, 2018, p. 6}).

La propuesta contemplaba que, como comandante supremo de las fuerzas armadas, el presidente tendría el mando directo de la Guardia Nacional, la cual se incorporaría a la Secretaría de la Defensa Nacional como una fuerza adicional, con identidad propia y bajo el mando operativo de su titular. También se contemplaba el posible desarme de grupos de la delincuencia organizada, a cambio de brindarles amnistía condicionada al perdón de las víctimas, para emprender un proceso de pacificación con las organizaciones delictivas y de ajustar modelos de justicia transicional que garanticen los derechos de las víctimas (^{Reforma, 15 de noviembre, 2018, p. 6}). La propuesta de creación de la Guardia Nacional, con las funciones y estructura señaladas, no se concretó durante el interregno, y tuvo modificaciones con respecto al plan original.

El 5 de noviembre de 2018 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, en referencia a los ingresos de los servidores públicos la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, que incluye las reformas legales que fijan los salarios máximos y en la que se establece que ninguno de éstos debe ganar más que el Presidente de la República, así como la eliminación de las pensiones a los ex presidentes, para lo cual se modificaron los artículos 75 y 127 de la Constitución.

Cabe hacer notar que en esta ley se establecen algunas excepciones, como el hecho de que el rebase de este ingreso mensual sea por el desempeño de varios puestos con su respectivo dictamen de compatibilidad, porque así se establezca en un contrato colectivo de trabajo o por un perfil especializado, con lo cual se fija un límite para que el sueldo de quienes encajen dentro de estas excepciones no sea mayor a los 162 mil pesos mensuales. También se establece que los servidores públicos de elección popular no tendrán derecho a una liquidación o compensación al término de su mandato.¹⁷

Desde el periodo del interregno, pero sobre todo ya iniciado el gobierno de López Obrador, comenzaron a interponerse una gran cantidad de amparos contra esta ley, principalmente por integrantes del Poder Judicial de la Federación y de algunas instituciones autónomas del Estado mexicano, así como de personas a título individual, quienes estaban en contra de reducir sus ingresos.

Por otro lado, en la consulta convocada por el presidente electo, realizada por la Fundación Rosenblueth sobre las dos opciones del aeropuerto internacional, ganó la de construir un aeropuerto civil en la base militar de Santa Lucía, mantener el aeropuerto Benito Juárez de la Ciudad de México y ampliar las operaciones del aeropuerto de Toluca, con 69.95% de los votos a favor, de los poco más de un millón emitidos. Por ello, se detuvo la construcción del aeropuerto de Texcoco impulsada durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, que fue apoyada por el 29% de los votantes. El resto fueron votos nulos (^{La Jornada, 29 de octubre, 2018, p. 2}).

Esta consulta generó reacciones encontradas entre los simpatizantes de una y otra opción. El resultado no fue bien recibido por quienes querían continuar la obra en Texcoco: cúpulas empresariales, organismos financieros, asociaciones de transporte aéreo y las dirigencias de algunos partidos políticos como el PRI y el PAN, quienes formularon malos augurios económicos por la decisión tomada por el presidente electo a partir de la opinión ciudadana, a la que calificaron de ilegal.

En una negociación entre el presidente electo y 16 de los principales inversionistas del proyecto de aeropuerto de Texcoco, que en conjunto poseían el 92% de los contratos de obra, se acordó finiquitar éstos y cubrir los gastos no recuperables que fueron ejercidos en el proyecto. Estos empresarios se mostraron dispuestos a trabajar con el nuevo gobierno y descartaron presentar amparos o cualquier otro recurso legal para impedir la cancelación de las obras en Texcoco (^{Reforma, 6 de noviembre, 2018, p. 6}). La liquidación de la obra del aeropuerto y la negociación con los inversionistas continuó ya iniciado el nuevo gobierno.

El interregno de 2018 terminó cuando López Obrador tomó posesión de la Presidencia de la República, el 1 de diciembre de 2018. En su discurso ante el Congreso de la Unión, señaló que comenzaba un cambio de régimen político y no sólo de gobierno, por lo que con su arribo al poder se iniciaba la Cuarta Transformación de México y se acababan 36 años de neoliberalismo¹⁸ marcados por el fracaso de un modelo económico acompañado de corrupción y privilegios para quienes vendieron el país a pedazos, remataron los bienes nacionales y transfirieron funciones del Estado a particulares nacionales y extranjeros. Puso énfasis en señalar que el neoliberalismo, la corrupción y la deshonestidad fueron causantes de la desigualdad económica y social, pero también de la inseguridad y la violencia que padece México. Ofreció transitar a una verdadera democracia, en la que se acaben los fraudes electorales y el uso del presupuesto para favorecer candidatos o partidos. Ofreció someterse a la revocación de su mandato mediante una consulta a la mitad de su gobierno y anunció que ese mismo día estaría enviando una propuesta al Senado para que emitiera una ley en la cual el presidente pueda ser juzgado por cualquier delito ciudadano, aun estando en funciones. Ahí anunció que los ocho mil efectivos del desaparecido Estado Mayor Presidencial y los 3,200 agentes del CISEN serían reasignados a la Guardia Nacional, una vez que esta fuera creada.

Delineó también sus programas sociales ofrecidos desde la campaña, como las becas para jóvenes, aumentar al doble la pensión para adultos mayores y hacerla universal, su programa de empleo y capacitación para jóvenes que no estudian, así como la creación de 100 universidades públicas regionales. En lo económico planteó mantener la autonomía del Banco de México, respetar los contratos suscritos por gobiernos anteriores, garantizar la seguridad de las inversiones nacionales y extranjeras, disminuir el precio de las gasolinas una vez que se haya terminado de construir la refinería de Dos Bocas, construir el Tren Maya y el Tren del Istmo, concluir en tres años el nuevo aeropuerto internacional, así como reducir el IVA en los estados del norte del país, en los cuales también se aumentará el salario mínimo al doble y se reducirá el Impuesto Sobre la Renta (^{Cervantes y Gil, 2018: 9-12}). En términos generales, expuso como oferta de gobierno muchas de las que fueron sus propuestas de campaña.

Conclusiones

Transitar de la oposición al gobierno, como sucedió en México en el interregno presidencial de 2018, implica una adaptación compleja. Lo mismo pasar de una campaña a convertirse en gobierno. El proceder político de un candidato ganador y luego presidente electo, es distinto al de un presidente en funciones que ya no necesita seducir votantes (^{Silva-Herzog, 2018a: 12} ). Como se vio en este trabajo, las propuestas de campaña se transformaron ante la proximidad del gobierno. Éstas se moderaron y matizaron para hacerlas viables al momento de convertirlas en políticas públicas.

Durante este interregno presidencial se presentó una especie de pregobierno de Andrés Manuel López Obrador, haciendo propuestas y nombramientos, recibiendo funcionarios del extranjero y acaparando la atención de los medios de comunicación; mientras el presidente constitucional, Enrique Peña Nieto, prácticamente estuvo ausente. Se comenzó a elaborar un programa de gobierno con el cual arrancar el 1 de diciembre, y no se esperó a diseñarlo una vez en el poder. Prueba de ello fue la presentación de sus proyectos prioritarios y acciones de austeridad.

Aunque formalmente el gobierno de López Obrador inició el 1 de diciembre de 2018, para efectos prácticos su administración comenzó desde antes. Las propuestas que como presidente electo hizo, como someter a consulta la construcción o no del aeropuerto en Texcoco, bajar los salarios de los altos funcionarios públicos y reducirse él mismo su sueldo, entre otras, le generaron buena aceptación entre la ciudadanía. De acuerdo con la encuestadora Parametría (^{Abundis, 2018b: 16}), asumió el cargo presidencial el 1 de diciembre de 2018 con el 69% de aprobación, es decir, durante el interregno su aceptación fue 16% más que la votación que obtuvo el día de la elección presidencial.

López Obrador se convirtió en el presidente electo más activo de los últimos tiempos, al grado de que como tal dejó trazado el marco de su gobierno, sus estrategias, apuestas y debilidades. Los votantes que lo apoyaron en julio lo seguían avalando como Presidente electo y hasta su toma de posesión como presidente constitucional. Sin embargo, se percibían ciertas debilidades del gobierno electo, como las siguientes:

Entre el día de la elección presidencial y el día de la toma de posesión como presidente constitucional, López Obrador empezó a posicionar su agenda e implementarla al día siguiente de haber resultado presidente electo. Inclusive, las reuniones con su equipo de trabajo y con los miembros de quienes pasarían a conformar su gabinete, con los equipos de transición y la aprobación de algunos de los temas de su campaña y de su agenda política a partir de que iniciaron las sesiones del Congreso de la Unión, se realizaron mucho antes de su toma de protesta formal.

Aunque su propuesta de gabinete la dio a conocer desde que era candidato, los nombres de los integrantes de su equipo en lo general generaron certeza y confianza al verlos con sensatez y moderación, pues no incluía a extremistas o radicales de la causa lopezobradorista. Durante el interregno y conforme comenzaron a ir teniendo actividad política y dando a conocer sus estilos de trabajo, se dejaron ver diferencias entre ellos, así como también algunas insuficiencias. Por ejemplo, bajo el argumento de que todavía no eran gobierno, no se dejaba ver claramente que la conducción política real estuviera en la persona propuesta para ocupar la Secretaría de Gobernación, pues no se le observaba dialogando con los partidos ni con las demás fuerzas políticas o sociales. El propuesto como secretario de Hacienda reaccionó tarde ante la depreciación del peso con respecto al dólar por el anuncio de la cancelación de la construcción del aeropuerto en Texcoco, por mencionar dos casos. A este equipo, antes de entrar en funciones, no se le advertía un trabajo de conjunto, ni que tuviera una visión común. Se le veía disperso (^{Silva-Herzog, 2018b: 20}).

El estilo personal de gobernar de López Obrador es muy diferente al de cualquier otro político. Se tiene como referente la forma en que gobernó al entonces Distrito Federal, de 2000 a 2005. A partir de este último año, ha recorrido todo el país en al menos las tres ocasiones que fue candidato presidencial. A sus características personales se le acomodaron las circunstancias de un país harto de la corrupción, de la desigualdad, de la partidocracia y de una democracia no efectiva, lastimado por la violencia y por empleos insuficientes y mal pagados, donde resucitó el nacionalismo ante una economía mundial injusta.

Aunque en este interregno se pudo conocer el estilo con el que gobernará López Obrador ya como presidente constitucional, así como sus acciones de gobierno, los primeros cien días de cada administración siempre son importantes, porque sirven para demostrar (en este caso para ratificar) los cambios que el nuevo grupo gobernante va a realizar, cumpliéndole o no a la ciudadanía que con su voto lo apoyó. Esto es así porque entre más tiempo pase, la resistencia al cambio es cada día mayor.