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I. Introducción
La representación política de las mujeres ha sido históricamente escasa en América Latina. La ausencia de mujeres en los procesos de toma de decisiones, en las instituciones democráticas y en la elaboración e implementación de políticas públicas, ha evidenciado fallas en el funcionamiento de los sistemas políticos de la región (Schwindt-Bayer, 2018; Archenti y Tula, 2017; Bareiro y Soto, 2015). Esta dramática realidad ha llevado a que se impulsaran reformas electorales que intentaran cambiar esa situación de exclusión.1 Los países de América Latina han respondido al problema de la baja representación de las mujeres en las instituciones impulsando reformas a las reglas formales vinculadas al “régimen electoral de género”; es decir, aquellas reglas orientadas a obligar a los partidos a ubicar mujeres en las candidaturas a cargos de elección popular (Freidenberg, 2020a)..2
El régimen electoral de género y el sistema electoral se han convertido en piezas claves del puzzle que buscan afectar la representación descriptiva de las mujeres.3 Desde esta visión neonstitucionalista feminista (Krook y MacKay, 2015; Lovenduski, 2011), las normas que establecen cuántas mujeres deben ser candidatas, los candados y válvulas de escape que amarran esas reglas, funcionan como la principal herramienta para atemperar la desigualdad estructural en la que viven las mujeres y que cruza la convivencia política de la región (Schwindt-Bayer, 2018; Saba, 2016; Bareiro y Soto, 2015; Franceschet et al., 2012).
Honduras es un caso de estudio que llama la atención para evaluar la manera en que un régimen electoral de género afecta los niveles de representación política de las mujeres. Aun cuando ha sido bastante ignorado por la literatura comparada y que para muchos es un sistema político desconocido, es un excelente ejemplo respecto a cómo las reglas formales pueden generar resultados diferentes a lo que sostiene el marco legal. ¿Por qué si se exige paridad de género en las candidaturas, los resultados de la representación política legislativa no cumplen con esa expectativa? ¿Cuáles son los elementos institucionales y no institucionales que inciden para que las reglas no cumplan con sus objetivos originarios? ¿Cuáles son los aprendizajes que un caso como el hondureño brinda a la política comparada?
El objetivo de este artículo va en consonancia con las preocupaciones más recientes de la literatura respecto a la importancia de analizar los elementos que condicionan la capacidad de las reglas de juego para producir resulta- dos que mejoren la representación política descriptiva de las mujeres y ayuden a construir democracias paritaritas.4 Este texto busca analizar en qué medida el diseño de las reglas así como otros elementos como el sistema electoral tales como suponen obstáculos que limitan la capacidad del régimen electoral de género para asegurar la representación descriptiva de las mujeres en igualdad de condiciones que los hombres en el Congreso de Honduras. En ese sentido, la pregunta de investigación explora por qué un régimen electoral de género que formalmente se presenta como paritario, no favorece en la práctica la igualdad de géneros en la representación política del Congreso en Honduras.
Esta investigación parte de la hipótesis neoinstitucionalista feminista que ha sido ya extensamente corroborada (Schwindt-Bayer, 2018; Jones et al., 2012; Franceschet et al., 2012) que sostiene que cuanto más fuerte sea el régimen electoral de género (cuanto más se exija a los partidos respecto a cómo se deben registrar sus candidaturas a los cargos), mayor será el número de mujeres electas para los cargos de representación política. El argumento de este estudio sostiene que las razones de la baja representación de las mujeres en el Legislativo, aun cuando las reglas formales exigen paridad entre géneros en las candidaturas, están en una serie de amarres institucionales que limitan los efectos que debería tener el régimen electoral de género sobre la oferta de candidaturas que hacen los partidos y el posterior éxito electoral de las mujeres.
A diferencia de otros países de la región donde efectivamente existe una mayor fortaleza en el régimen electoral de género, esta investigación sostiene que el caso de Honduras no lo corrobora, debido a que este régimen electoral cuenta con lo que he denominado “un triple candado institucional”, que se evidencia en el hecho de que
La paridad de género se exige en las precandidaturas y se exime de la exigencia de paridad de género al partido que realiza elecciones primarias, lo que funciona como una válvula de escape.
En que el mandato de posición no sea de alternancia en cremallera (no se respeta el orden de alternancia entre género).
En que se emplee el voto preferencial como método de elección del voto por parte de la ciudadanía, lo que limita los resultados de representación esperados con relación a las mujeres, ya que el electorado suele preferir candidatos hombres para los cargos de representación popular.
El artículo se estructura en cinco partes. Primero, se discute teóricamente sobre los elementos que pueden explicar la baja representación de las mujeres a nivel legislativo, haciendo énfasis en las barreras institucionales. Segundo, se presenta el apartado metodológico donde se describe la investigación realizada. Tercero, se analizan los datos vinculados a explorar la variable dependiente, en el sentido de los bajos niveles de representación descriptiva de las mujeres hondureñas, así como también las barreras institucionales, dando cuenta de las limitaciones que las reglas formales e informales generan sobre la representación política. Cuarto, se estudian en profundidad los hallazgos de la investigación. Finalmente, se explican una serie de propuestas de reformas electorales para mejorar la representación política de las mujeres en el país centroamericano.
II. Discusión teórica
El estudio de las instituciones políticas permite conocer el modo en que éstas inciden sobre el comportamiento humano dentro de los parámetros impuestos por los factores institucionales y las estructuras de oportunidad, las restricciones en las que los actores toman decisiones, los elementos que influyen en esas decisiones y el modo en que se comportan. A diferencia del institucionalismo clásico que se centra sólo en las reglas formales, el nuevo institucionalismo se preocupa también por las instituciones informales, sus interacciones, la manera en que reduce la incertidumbre de los problemas de cooperación y de coordinación entre agentes.5 Estos enfoques buscan dar respuestas a preguntas respecto a cómo las reglas moldean las decisiones y los comportamientos políticos (Norris, 2004); de qué manera esas reglas influyen, condicionan o determinan las preferencias y estrategias de los actores o los resultados del juego político y, en su caso, en qué medida el comportamiento de los individuos puede moldear esas reglas políticas.
Aun cuando esta aproximación al estudio de las instituciones resulta muy valiosa, el problema tanto del viejo como del nuevo institucionalismo es que han naturalizado la manera en que las normas masculinas han sido incorporadas a las instituciones a través de una serie de reglas, procesos, ideologías y discursos, que determinan su funcionamiento y sus resultados (Krook y Mackay, 2015; Chappell, 2010). Desde esta postura, tales enfoques han ignorado las relaciones entre el género y las instituciones evidenciadas por los avances de la literatura feminista (Mackay et al., 2011), en particular las transformaciones que han experimentado las instituciones políticas a partir de la incorporación de las mujeres generada por la implementación de las cuotas, la paridad de género y otras medidas afirmativas.
Como una estrategia para superar tales limitaciones, esta investigación adopta como enfoque de aproximación el “neoinstitucionalismo feminista” (Krook y Mackay, 2015; Lovenduski, 2011), lo que supone incluir las categorías relacionadas al género para iluminar y cambiar la situación de invisibilidad que viven las mujeres y para investigar sobre la existencia de condiciones de desigualdad entre hombres y mujeres en diversas dimensiones del sistema político.6 Desde esta aproximación se estudia el diseño de las reglas electorales como una herramienta para mejorar el acceso de los grupos subrepresentados a las instituciones públicas y, en particular, la decisión de impulsar medidas de acción afirmativa y/o el principio de paridad de género como “vías rápidas” (fast track) (Dahlerup y Freidenvall, 2005) para mejorar los niveles de representación política de las mujeres (Caminotti, 2016).
La hipótesis neoinstitucionalista feminista sostiene que cuanto más fuerte sea el régimen electoral de género (cuanto más se exija a los partidos respecto a cómo se deben registrar sus candidaturas a los cargos), mayor será el número de mujeres electas para los cargos de representación política (Schwindt-Bayer, 2018; Caminotti y Freidenberg; 2016; Jones et al., 2012, entre otros). De ahí que el tipo de régimen electoral de género importe, debido a que diferentes combinaciones de elementos pueden generar distintos resultados en la representación política de las mujeres (Schwindt-Bayer, 2018; Caminotti y Freidenberg, 2016; Franceschet et al., 2012; Jones et al., 2012).
Mientras las cuotas son acciones afirmativas temporales que buscan superar los obstáculos que impiden ingresar a las mujeres en las instituciones del mismo modo que sus pares masculinos (Archenti y Tula, 2017),7 la paridad de género hace referencia al principio definitivo que busca integrar la diferencia sexual a la democracia representativa (Bareiro y Soto, 2015); y con relación al registro de candidaturas, supone que éstas deben ser integradas en partes iguales por candidatos de ambos sexos.8
El problema se origina cuando las reglas electorales formales no generan en la práctica los resultados esperados, ya sea porque hay elementos que intervienen minimizando su efecto o existen combinaciones de reglas que generan efectos diversos. La experiencia comparada ha mostrado que incluso reglas formales similares han tenido resultados prácticos diferentes a los que señala la norma, debido a la combinación de otros elementos institucionales (como el sistema electoral) y no institucionales (el comportamiento de las dirigencias partidistas) que interactúan sobre lo que exige la ley, limitando los efectos originales propuestos (Freidenberg, 2020).
III. Diseño metodológico
Esta investigación explora la hipótesis del neoinstitucionalismo feminista que sostiene que las reglas electorales de género afectan los niveles de representación de las mujeres. La variable dependiente es el nivel de la representación descriptiva de las mujeres medido por el porcentaje de mujeres electas a nivel legislativo al momento de integrarse el Congreso. Con esta variable se describe de manera diacrónica la presencia de las mujeres en el Congreso Nacional de Honduras en comparación con los hombres desde 1981 a 2020, que es el período de política competitiva democrática en el marco de la tercera ola de democratización (Calderón y Romero Balvillán, 2019).
Aun cuando se considera que existen múltiples razones que pueden explicar la baja representación descriptiva de las mujeres, esta investigación explora el modo en que las variables institucionales limitan la representación política; en particular, haciendo énfasis en el papel del nivel de fortaleza del régimen electoral de género y del sistema electoral. El nivel de fortaleza del régimen electoral se mide a partir del “Índice de Fortaleza de Diseño Electoral de Género”, propuesto por Caminotti y Freidenberg (2016), y que permite evaluar el régimen electoral tomando en cuenta las siguientes propiedades:
El tamaño (esto es, el porcentaje de mujeres que se exige nominar entre los candidatos).
El mandato de posición (es decir, la exigencia de ubicar a las mujeres en candidaturas efectivas y no sólo aquellas que se consideran simbólicas debido a que el partido sabe que allí tiene más posibilidades de perder la elección).
Los mecanismos que penalizan el incumplimiento de las cuotas y/o paridad (que pueden consistir en multas, amonestaciones, no oficialización de listas, pérdida del registro del partido, no acceso al financiamiento, entre otros).
El alcance de la cuota (a saber, si la misma se la aplica sólo a las candidaturas propietarias o también a las suplencias, lo que se denomina “fórmula completa”).
Las “válvulas de escape” de las cuotas (que consisten en la previsión de situaciones donde se autoriza a no aplicarlas, como, por ejemplo, cuando se realizan elecciones primarias que permiten no cumplir con las cuotas o la paridad).
Un régimen electoral de género fuerte supone, según Caminotti y Freidenberg (2016), que el diseño electoral presente estas características:
Un alto porcentaje de exigencia de la cuota (paridad).
Mandatos de posición claros respecto al sitio de la lista donde deben ubicarse los diferentes géneros (candidaturas efectivas).
Fórmulas completas del mismo género (propietarias y suplentes).
Fuertes sanciones a quienes no cumplan con lo que sostiene la ley (incluyendo la pérdida de registro).
Ausencia de válvulas de escape que permitan no cumplir con lo que exige la norma (cualquier tipo de excepción que se plantee) (Anexo Metodológico).
El momento en el que se exige la cuota o la paridad también es un elemento que condiciona la fortaleza del régimen electoral de género. En este sentido, el régimen será más fuerte cuando se exija en el registro de candidaturas a la elección general y no como parte de un proceso de selección de candidaturas, debido a que esto funciona como una “válvula de escape”.
El sistema electoral, es decir, el mecanismo a partir del cual los votos se traducen en escaños o puestos de poder, es también una variable que puede condicionar el nivel de representación política de las mujeres. La literatura comparada ha evidenciado en múltiples investigaciones (Franceschet et al., 2012; Jones et al., 2012; Htun, 2005) que el sistema más amable con las mujeres es aquel que incluye el principio de representación proporcional, listas cerradas y bloqueadas y distritos medianos y grandes.9 El hecho de que el electorado elija a través del voto preferencial (en el que seleccionan preferencias independientemente de la posición en la lista) funciona como un limitante del efecto de la exigencia de la cuota o del principio de paridad de género una vez que se han registrado las candidaturas y más aún cuando se compite por un cargo de elección popular.
La investigación empleó diversas estrategias de recolección de datos, como entrevistas a informantes clave, miembros de los partidos políticos (presidentes y secretarios de organización); una mesa de trabajo con miembros del Observatorio de Participación Política de las Mujeres, en el que participaron militantes mujeres de diversos partidos, miembros de organizaciones de la sociedad civil, representantes de la cooperación internacional y de las autoridades electorales; así como también revisión hemerográfica y de bibliografía básica sobre el tema. El trabajo de campo fue realizado por la autora en diversas visitas realizadas a Tegucigalpa entre junio de 2018 y julio de 2019.
IV. Datos
IV.1. La baja representación política de las mujeres en Honduras
Si bien las mujeres son mayoría al ejercer el sufragio en las elecciones realizadas en Honduras, no suelen ser las más votadas.10 Desde que el país centroamericano transitó a la democracia en 1980 y después de más de quince años de implementación de las medidas de acción afirmativa y de la paridad de género, se han elegido sólo 169 mujeres frente a 1,071 hombres legisladores; actualmente, el número de diputadas sólo alcanza 21.09 por ciento, ocupando el puesto 91 de todos los países del mundo (Unión Interparlamentaria, 2019). Es más, en las elecciones generales de octubre de 2017, donde se estrenaba el Reglamento de Elecciones del Tribunal Supremo Electoral (TSE) que regulaba la paridad de género, la elección de mujeres diputadas fue menor que en elecciones previas (Tabla 1).
Tabla 1 Composición por sexo del Congreso Nacional de Honduras desde el inicio del actual periodo democrático (1981-2020)
|
Período
Legislativo |
Hombres | Mujeres |
Total de
hombres y mujeres |
% mujeres |
| 1981 - 1985 | 80 | 2 | 82 | 2.4% |
| 1986 - 1989 | 125 | 9 | 134 | 6.7% |
| 1990 - 1993 | 116 | 12 | 128 | 9.4% |
| 1994 - 1997 | 119 | 9 | 128 | 7% |
| 1998 - 2001 | 116 | 12 | 128 | 9.4% |
| 2002 - 2005 * | 119 | 9 | 128 | 7% |
| 2006 - 2009 * | 97 | 31 | 128 | 24.2% |
| 2010 - 2013 ** | 103 | 25 | 128 | 19.6% |
| 2014 - 2017 | 95 | 33 | 128 | 25.8% |
| 2017- 2020 *** | 101 | 27 | 128 | 21,7% |
| Totales | 1071 | 169 | 1,240 |
Fuente: INAM, Mujer y Ciudadanía Política en Honduras y datos del TSE.
* Las elecciones generales del 2002 al 2009 se realizaron con la cuota del 30 por ciento.
** Las elecciones internas/primarias y generales del 2012 y 2013 respectivamente se realizaron con la cuota del 40 por ciento.
*** En las elecciones internas/primarias y generales del 2016 y 2017 se aplicó la paridad entre géneros en las precandidaturas.
Los datos evidencian que a pesar de participar, las mujeres no son elegidas diputadas ni alcaldesas. En el primer Congreso Nacional tras las elecciones postransición de 1980, sólo hubo dos mujeres diputadas titulares de un total de 82 curules (Tabla 1). Con el paso de las elecciones, el número de mujeres fue creciendo, llegando a 12 diputadas (9.4 por ciento) en 1990, alcanzando las 31 titulares en 2006 (24.2 por ciento) y 33 en 2014 (25.8 por ciento), siendo el momento en el que ha habido mayor número de legisladoras en la historia del país. En las elecciones de 2017, se retrocedió a 27 mujeres electas (21.7 por ciento) respecto al período anterior.11 Si bien en las elecciones de 2017 se incrementó el número de mujeres candidatas (88.7 por ciento), ellas no ocuparon las primeras posiciones, no se respetó la alternancia y fueron ubicadas en puestos no competitivos.12
Los partidos hondureños juegan con las expectativas de las mujeres que quieren desarrollar una carrera política: les prometen recursos, apoyos y cargos, para luego no cumplir con sus promesas; capacitan a mujeres militantes para después no apoyarlas como candidatas, bajo la excusa de que deben seguir capacitándose y continúan empleando criterios poco meritocráticos y discriminatorios en la selección de candidaturas de las mujeres, ya que prefieren mujeres de la familia o con vínculo cercano (esposas, hijas, hermanas) frente a las militantes; porque siguen pensando a esas mujeres como “suyas”, mientras que a las otras las ven “demasiado autónomas” como para entregarles una cuota de poder.13 Las mujeres no llegan a estar presentes en la oferta de las candidaturas; y cuando lo consiguen, son ubicadas en candidaturas donde los partidos suelen históricamente perder las elecciones (más allá del sexo de la candidatura) o suelen ser incluidas como suplentes de candidatos titulares hombres.14
IV.2. El régimen electoral de género que fue de las cuotas a la paridad
En Honduras, el camino legal para mejorar las condiciones de representación política de las mujeres ha sido sinuoso. Si bien este país centroamericano ha suscrito diversos convenios internacionales,15 ha aprobado medidas de acción afirmativa (cuotas de género) en la primera generación de reformas que se dio en América Latina (2000) y luego ha sido uno de los países en aprobar la paridad de género en las candidaturas (2012, con reglamentación en 2017); estas reglas formales no han facilitado la representación descriptiva de las mujeres.
La introducción de las cuotas de género obligó a los partidos a ubicar mujeres en las precandidaturas. Las reformas se dieron con la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer (LIOM) (Decreto 34-2000) y la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (LEOP) del año 2000, en las que se establecieron cuotas mínimas de participación para las mujeres de un 30 por ciento en las precandidaturas a todos los cargos de elección popular y de dirección de los partidos políticos (artículo 81, LIOM). Esta ley, aprobada el 11 de abril de 2000, se establecía como progresiva hasta lograr la igualdad entre hombres y mujeres en los cargos de elección y en la dirección de los partidos.16
Este régimen electoral de género inicial fue resultado de la acción del movimiento de mujeres y del trabajo de algunas diputadas (IFES, 2013). La primera vez que se emplearon estas reglas (elecciones internas del 2000 y generales de 2001), no dieron los resultados esperados en relación a incrementar la representación y se produjo una disminución del número de diputadas (Tabla 1),17 ya que permitían válvulas de escape al dejar legalmente no cumplir con la cuota si se hacían elecciones primarias; no había sanciones claras y los partidos pusieron a las mujeres como suplentes más que como titulares de las candidaturas.18 Esto se evidencia en la Tabla II, donde se evalúa el índice de diseño electoral de género (IDEG) y da cuenta de valores muy bajos (0.5 de 5), en relación al resto de países de la región (Freidenberg, 2020a).
Estas reglas de juego fueron modificadas con la reforma a la Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas de octubre de 2004 (Decreto Nº 44-2004), las que se implementaron para las elecciones internas y generales de 2005. En esta reforma, y a pesar de que el movimiento de mujeres tuvo una gran participación para intentar mejorar el peso de las reglas inclusivas, las resistencias partidistas fueron muy fuertes y restrictivas (Méndez y Montesdeoca, 2010: 356). Si bien el régimen electoral de género mantuvo una cuota del 30 por ciento de mujeres en los cargos de dirección partidaria y en las candidaturas a diputados propietarios y suplentes al Congreso Nacional y al Parlamento Centroamericano, así como para Alcaldías, Vice-alcaldías y Regidores, la misma eliminó el mandato de posición, con lo cual se legitimó la práctica de relegar a las candidatas mujeres a posiciones sin posibilidades reales de resultar electas (a “puestos perdedores”).
También se eliminó la progresividad que establecía la Ley de Igualdad de Oportunidades, con lo cual la cuota quedó fija; y en la práctica, más que como un “piso” funcionó como un “techo” para la participación de las mujeres en las papeletas electorales (IFES, 2013: 7). Las dirigencias interpretaron que había que colocar “hasta un 30 por ciento de mujeres” en las candidaturas y no que esto fuera un “al menos 30 por ciento de mujeres” en las candidaturas. La Ley Electoral significó un retroceso en términos de los derechos políticoselectorales de las mujeres, más allá de las diversas interpretaciones jurídicas sobre la derogación o vigencia del artículo 81 de la Ley de Igualdad de Oportunidades.19 La evaluación del IDEG da cuenta de la progresividad de la norma en relación a la protección de los derechos políticos electora- les de las mujeres al subir los valores del índice a 1 de 5 (ver Tabla 2).
Tabla 2 Régimen electoral de género en Honduras
| País | Año (aprobación Legislación) |
Tamaño (Mínimo, Intermedio, Paridad) |
% | Mandato de Posición |
# | Enforcement (ausente, débil o fuerte) |
Tipo de Enforcement (fuerte) |
Alcance (restringido o completo) |
Válvula de Escape (presente o ausente) |
Estructura de Voto |
| Honduras I | 2000 Decreto Nº 34-2000 | Mínimo (elecciones internas) | 30 (progresiva hasta conseguir igualdad) | Débil | Ausente | No hay sanción | Restringido | Presente (con excepciones de que la cuota se aplica sólo cuando hay más de un candidato. Si solo hay dos, no se aplica) | Voto Preferencial, lista abierta | |
| IDEG= 0,5 | 0 | 0,5 | 0 | 0 | 0 | |||||
| Honduras II | 2004 Decreto Nº 44-2004 | Mínimo (elecciones internas) | 30 (fija, no progresiva) | Débil | Débil | Multa equivalente al 5 porciento de la deuda política sino cumplen cuota | Restringido | Presente (con excepciones) | Voto Preferencial, lista abierta | |
| IDEG= 1 | 0 | 0,5 | 0,5 | 0 | 0 | |||||
| Honduras III | 2012 Decreto Nº 54-2012 | Intermedio (elecciones internas) | 40 | Ausente | Débil | Multa equivalente al 5 porciento de la deuda política sino cumplen cuota | Amplio (titular y suplente diferente género) | Presente (con excepciones) | Voto Preferencial, lista abierta | |
| IDEG= 2 | 0,5 | 0 | 0,5 | 1 | 0 | |||||
| Honduras IV | 2017 Reglamento TSE | Paridad (elecciones internas) | 50 | Débil | Alternancia (a partir del 3, 4 y 5) | Débil | Multa equivalente al 5 porciento de la deuda política sino cumplen cuota | Amplio (titular y suplente de diferente género) | Presente (con excepciones) | Voto preferencial, lista abierta |
| IDEG= 3 | 1 | 0,5 | 0,5 | 1 | 0 |
Fuente: Freidenberg (2020a), Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (1978-2020), México, Universidad Nacional autónoma de México/Instituto de Investigaciones Jurídicas (www.reformaspoliticas.org).
Fecha de actualización: 29 de junio, 2019.
La reforma de 2012 a la LEOP introdujo una modificación a la Ley Electoral, elevando al 40 por ciento la cuota de mujeres como mínimo en las nóminas de candidaturas a cargos de autoridad y en los órganos de dirección de los partidos (artículo 105, Decreto 54, 2012). La novedad de esta reforma estuvo en el incremento de la exigencia del porcentaje de mujeres y en la inclusión de la diferenciación de género respecto a titulares y suplentes, siendo que se estableció que debían ser de distinto sexo los candidatos propietarios de los suplentes.20
El problema estuvo en que se mantuvieron elementos que obstaculizaban el acceso de las mujeres, ya que se permitió que la exigencia de paridad se aplicara (sólo) sobre el sistema de selección de precandidaturas. Esto se explica en el hecho de que la conformación de las candidaturas a los cargos de elección popular surge del resultado de las elecciones primarias en función del número de votos obtenido por cada candidato o candidata. Esto hace que la norma formal no se exija en las candidaturas que se presentan en la elección general, que son resultado de las primarias (IFES, 2013); y que, por tanto, los partidos finalmente puedan presentar la integración de candidaturas en función de los apoyos que los candidatos/as reciben y no respetando la exigencia de la cuota.21 La evaluación del IDEG da cuenta del incremento en el nivel de fortaleza, ya que según este índice, el mismo se elevó a 2 de 5 (Tabla 2).
La implementación de este régimen electoral de género en las elecciones de 2013 dio cuenta de que las reglas se cumplían en los procesos internos; pero una vez pasadas éstas, las candidaturas ya no debían responder a la exigencia del 40 por ciento.22 Este elemento resulta clave, porque el hecho de que las exigencias no fueran para las elecciones generales limitaba la capacidad del régimen electoral de género de condicionar las decisiones de los partidos. También se encontraron problemas con la integración de las fórmulas. Los partidos ubicaron a la mayoría de las mujeres como suplentes y a los hombres como propietarios de las candidaturas (Funes Valladares, 2014: 18), desoyendo lo que decía la ley.
Estas reformas también incluyeron el artículo 105-A, donde se indicaba que el TSE debía emitir un “Reglamento de Paridad con Mecanismo de Alternancia” para garantizar que el porcentaje de hombres y mujeres que aspiraban a cargos de elección popular fuera paritario (50/50 de hombres y mujeres), así como también la implementación del mecanismo de alternabilidad, conocido como sistema de “cremallera” o “trenza”, que supone alternar una mujer y un hombre -o viceversa- y así sucesivamente. Este Reglamento comenzaría a aplicarse a partir de las elecciones de 2017.23
El Reglamento aclaró que el principio de paridad y alternatibilidad eran de aplicación obligatoria en las elecciones internas de los partidos políticos para la selección de autoridades partidarias, en las elecciones primarias de los partidos políticos para la elección de candidatas(os) a cargos de elección popular y en las elecciones generales. Igualmente, el mecanismo resultaba obligatorio para los partidos que no participaran en las primarias por no existir movimientos o corrientes internas en contienda, cuando se dieran las alianzas entre partidos y cuando se presentaran candidaturas independientes.24
En la práctica, a pesar de que la norma era clara respecto a la ampliación de derechos políticos de las mujeres hacia la igualdad, el Reglamento del TSE, que entró en vigor el 12 de marzo de 2016, impidió el cumplimiento efectivo de la paridad (ON, 2018: 21) y limitó la alternancia efectiva entre hombres y mujeres en las planillas de candidaturas a diputaciones, al exigirla solamente a partir de la tercera, cuarta o quinta posición, según el número de diputados a elegir en la circunscripción.25 Esta disposición afectó claramente la posibilidad de que las mujeres fueran electas (Observatorio Político de las Mujeres N-26, 2018: 22).26 La evaluación del Índice de Diseño Electoral de Género (IDEG) en 2016 presenta una limitación del índice determinado, que si bien la norma incluye la paridad de género y eleva el índice a 3 de 5 (Tabla II) en la práctica, esto no es cierto, debido a que la exigencia no es en el registro de candidaturas a las elecciones generales. Esto da cuenta de un problema que el índice no recoge y que deberá considerarse en futuras aplicaciones del IDEG.
El Reglamento de 2016 respetó como regla general en las nóminas al Congreso Nacional, que la paridad se aplicara tanto a candidaturas propietarias como suplentes. En el caso de ser impar, se debían garantizar la misma cantidad de hombres y mujeres en la totalidad de la nómina o planilla.27 Además, una idea bastante extendida en la clase política hondureña era que la paridad debía entenderse entre cargos propietarios y suplentes.28 Esta idea, en la práctica, funcionó como otra válvula de escape, porque ha permitido que legalmente los partidos no cumplan con el régimen electoral de género.29
V. Hallazgos
La debilidad del régimen electoral de género conduce a la baja representación descriptiva de las mujeres. Esto es lo que evidencia el caso hondureño. Esta investigación da cuenta de que existen una serie de amarres institucionales que limitan los efectos que el régimen electoral de género tiene sobre el registro de las candidaturas y el posterior éxito electoral de las mujeres. El país experimenta un triple candado institucional, que se pone en evidencia en el hecho de que:
La paridad de género se exija en las precandidaturas y de que se exima de la exigencia de paridad de género al partido que realiza elecciones primarias.
La presencia de prácticas informales que desvirtúan el espíritu de la paridad de género (por ejemplo, al ubicar al mandato de posición de una manera diferente a la que se esperaría cuando se exige la alternancia en cremallera).
Cuando se ubica a las mujeres como suplentes de las candidaturas titulares o en posiciones simbólicas.
Al contar con un sistema electoral excluyente, basado en las preferencias del electorado, que origina que los sesgos de género dificulten el acceso de las mujeres a los puestos de poder, ya que al emplear el voto preferencial limita los resultados de representación.
Los datos analizados del período 1981-2020 evidencian que las reglas son ineficientes, debido a que en la práctica, aun respetando la paridad numérica en las listas de las precandidaturas, los partidos no registran candidaturas paritarias en las elecciones generales y suelen posicionar mayoritariamente a los hombres en puestos ganadores. Con este diseño normativo, a las mujeres hondureñas les conviene competir en partidos que no realicen primarias (IFES, 2013), porque el diseño actual sólo funciona para los partidos que no practican elecciones primarias.30
Los dirigentes ven al porcentaje de exigencia como un “techo” (no como un “piso” para ampliar la representación política de las mujeres); y aun así no cumplen con lo que exige la ley, debido a que una vez pasadas las elecciones primarias ubican a las mujeres en la parte baja de las candidaturas. Los partidos postulan a las mujeres para cumplir con las exigencias legales, pero no parecieran estar muy convencidos de la efectividad de ese instrumento ni de la importancia de la igualdad para la construcción de la democracia. Si además las reglas se combinan con una estructura de voto poco amigable a la representación de las mujeres, como el voto preferencial, resulta difícil que las mujeres sean electas.31
Esta estructura del voto provoca que la exigencia de la paridad en las candidaturas no tenga efectividad en los resultados, puesto que el electorado puede elegir sus candidatos y candidatas preferentes de una y otra lista, sin tener en cuenta la posición de la candidatura en la lista (lo que hace inefectivo el mandato de posición) ni el criterio de paridad de género y alternancia originalmente definido en el espíritu de la ley electoral. En la práctica, el voto preferencial altera el orden original propuesto y penaliza la elección de las mujeres (Jones et al., 2012) por la existencia de estereotipos de género y barreras actitudinales de un electorado que no suele votar por mujeres por considerarlas poco capaces para gobernar.
VI. ¿Qué hacer? Propuestas de reformas político-electorales para la representación política descriptiva de las mujeres en Honduras
La experiencia hondureña da cuenta de que la existencia de válvulas de escape a las reglas formales permite a los partidos incumplir (sin violar la ley) con lo que dice la norma y desarrollar estrategias que simulan su compromiso con la representación política de las mujeres. Esas prácticas dificultan una interpretación garantista de los derechos político-electorales de las mujeres; y la ausencia de una agenda de acción consensuada entre los diversos actores sociales y políticos de exigir cambios en las prácticas de los partidos dificultan la representación de las mujeres.
Una manera de cambiar la situación de exclusión de las mujeres hondureñas puede ser con la aprobación de una serie de reformas político-electorales paritarias e inclusivas, con sanciones claras y sin válvulas de escape, que obliguen de manera efectiva a los partidos a ubicar mujeres como candidatas propietarias a los cargos de representación popular. Se trata de fortalecer el régimen electoral de género, a partir de la introducción de una serie de reformas en materia electoral, en el Código Electoral y los Reglamentos, que tienen que ver con:
Exigir paridad de género en las candidaturas (50/50).
Con alternancia en cremallera (1/1).
Con fórmulas completas (las mujeres no pueden ser todas las suplentes de una fórmula, y la suplente de una mujer, debe ser una mujer, para evitar que las obliguen a renunciar); que sea exigible de manera obligatoria para todos los partidos y que ninguna razón pueda permitir a un partido no cumplir con esta norma (ausencia de válvulas de escape).
Con sanciones claras por incumplimiento de las normas (no registro de los partidos para la competencia).32
La regla de la paridad debería ser exigida en el registro de candidaturas para las elecciones generales, independientemente del mecanismo de selección interna que emplee cada partido. Y en el mismo sentido que recomienda la Unión Europea (2017), se debería pensar en la aprobación de un nuevo Reglamento de Elecciones del TSE que garantice la alternancia efectiva entre hombres y mujeres en las candidaturas al Congreso Nacional y también a las instancias locales, en consonancia con el principio de paridad de género consagrado por la Ley Electoral de 2012.
Estas reglas, además, deberían ser exigidas tanto en las elecciones primarias como en las elecciones generales, lo que supone crear por ley (obligatoria para todos los partidos) un sistema de elección al interior de los partidos que sea conciliador con la paridad de género (lo que puede ser pensado como unas “primarias paritarias”), a partir del respeto al principio de democracia interna junto al de la paridad de género (con doble papeleta, una por cada uno de los géneros, resultando ganador de la candidatura la que tenga más votos de cada género).33 En ese esquema debería, además, incorporarse el “principio de competitividad”, a partir del cual se establece cuáles son los espacios donde los partidos tienen “distritos ganadores” y dónde “los perdedores” y de ahí prohibir la postulación de mujeres en aquellos donde los partidos históricamente (o al menos en las dos o tres últimas elecciones) pierden.34
La estructura del voto preferencial es otro de los obstáculos que afecta la posibilidad de elección de las mujeres y además debilita a los partidos. En este sistema, la ciudadanía ordena las preferencias con su voto, en una lista que les ofrecen los partidos, y ellos pueden cambiar el orden o elegir las candidaturas que prefieren, siendo el resultado final la suma de esos votos individuales. De esa manera, el resultado hace que en sistemas que tienen el voto preferencial, la presencia de mujeres suele ser significativamente menor (IFES, 2013: 7), precisamente por la ruptura de los candados que supone esta estructura de voto al no respetar el mandato de posición que establece la ley (más allá de que en el caso de análisis, ese mandato no sea en cremallera).
La presencia de actores estatales, sociales y políticos con capacidad de veto (Piscopo, 2015), que controlan la aplicación de las medidas de acción afirmativa y buscan la armonización de las normas constitucionales (nacionales), son fundamentales para lograr que el régimen electoral de género sea más eficiente. Asimismo, cualquier reforma electoral debería fortalecer la capacidad jurisdiccional de la autoridad electoral para poder exigir el cumplimiento de las cuotas y/o de la paridad de género, así como también fortalecer los mecanismos judiciales que permitiría al movimiento amplio de mujeres ser agentes de control social efectivo sobre el registro de las candidaturas y la vida interna de los partidos.35
Los partidos pueden ser agentes más activos en el ejercicio de la igualdad sustantiva, en la capacitación y fortalecimiento de liderazgos femeninos y masculinos, así como también en el acompañamiento a los liderazgos de mujeres (Došek et al., 2017). Las leyes deberían ser más eficientes en obligar a que los cargos directivos de los partidos y los de designación política (gabinetes) sean integrados de manera paritaria; es decir, 50 por ciento de hombres y 50 por ciento de mujeres. Si bien la norma contempla la exigencia de que los cargos directivos sean paritarios (Ley de 2012), en la práctica esto no se cumple. En ese sentido, los partidos también deberían transformar su estructura permanente no sólo en cuanto a la integración de los Comités Ejecutivos, sino también en la generación de una institucionalidad de género a partir de la creación de Secretarías de la Mujer, Unidades de Género u otro tipo de instancias organizativas que obliguen al ejercicio de la paridad.36
Las mujeres requieren recursos para hacer política. Por ello resulta necesario concretar apoyos económicos directos para que las mujeres hondureñas puedan participar en igualdad de condiciones. En este sentido, se deben establecer de manera precisa los procedimientos y la estructura para entregar financiamiento económico específico directo para las mujeres candidatas; lo cual no debería ser tan difícil debido a que Honduras (junto a Panamá) son los dos países que las candidaturas (o al menos los independientes) pueden recibir financiamiento público directo del Estado, sin que sea mediado por las estructuras partidistas.
A pesar de contar con una Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, un Instituto y una Ley Nacional de la Mujer, Honduras no cuenta con una Ley Integral de Acceso a una vida Libre de Violencia, como lo establece la Convención de Belém do Para, y tampoco se ha aprobado una ley contra la discriminación, aunque la Constitución hondureña señale el principio de no discriminación (Torres García, 2017).37 Esto, además, se agrava por la violencia estructural que vive el país.38 En ese sentido, debería impulsarse una Ley contra la Violencia Política de Género y la aprobación y actualización de protocolos contra la violencia política hacia las mujeres por parte de los partidos políticos.39
VII. Conclusiones
En una de las reuniones de trabajo que realizamos en 2019, una dirigente de uno de los partidos tradicionales hondureños señaló que “las leyes están de nuestro lado, las actitudes no”.40 Esta investigación presenta evidencia que contradice esa afirmación: ni las leyes ni las actitudes de los actores políticos y la ciudadanía están del lado de las mujeres hondureñas; quienes enfrentan reglas, actitudes, prácticas y simulaciones que dificultan las condiciones de igualdad en la competencia y del acceso y el ejercicio del poder.
La existencia de ese “triple candado institucional” dificulta la representación de las mujeres en la política, debido a que las reglas actuales no ayudan a que los partidos coloquen a las mujeres en las candidaturas. No lo hacen porque las reglas son débiles. Las normas que establecen el régimen electoral de género no se encuentran en las leyes, sino en los Reglamentos, lo que hace que puedan ser interpetrables por los actores políticos. De esa manera, un diseño como el hondureño no permite nivelar el campo de juego donde las mujeres participan. En ese sentido, cualquier proceso de reforma electoral debe ser visto por el movimiento amplio de mujeres como una oportunidad para impulsar y exigir una serie de reformas electorales que igualen la cancha en la que compiten hombres y mujeres. Si bien las leyes solas no alcanzan, lo cierto es que sin leyes resulta mucho más difícil que las mujeres accedan a los cargos.
Esta investigación llama la atención sobre la necesidad de impulsar reformas electorales, así como también promover acciones para el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y del movimiento amplio de mujeres (Došek et al., 2017), con el objetivo de que puedan contribuir de manera directa en la articulación de propuestas sobre derechos político-electorales de las mujeres; las cuales puedan ser negociadas e incorporadas en cualquier reforma electoral en igualdad de condiciones que otros grupos que participan en dichos procesos. Una de las limitantes que vivió el movimiento de mujeres respecto a las reformas electorales de 2019, fue la ausencia de espacios de diálogo donde se pudiera establecer una agenda de trabajo entre el movimiento de mujeres, las autoridades electorales y las dirigencias masculinas de los partidos. Este tipo de experiencias deberían ser consideradas para ser revertidas en futuros procesos de reforma electoral.
Finalmente, no se trata sólo de regular comportamientos (para que luego no se cumplan las sanciones o para que se simule cumplir con las normas formales), sino que tiene que ver con cambios en la voluntad política de las élites políticas y de las autoridades electorales. La paridad es la “traducción política del principio de igualdad sustantiva” (Bareiro y Soto, 2015) y su objetivo central es garantizar el acceso al mismo trato y oportunidades para el reconocimiento, goce y ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas. En ese sentido, la estrategia pasa por feminizar la política, con reformas electorales amigables a las mujeres, a la par de una agenda impulsada de manera conjunta entre hombres, mujeres y otros, que lleve a cabo el cambio institucional y también cultural necesario para transformar el modo en que se entiende, se hace y se vive la política democrática en el país.
