Introducción

Este trabajo tiene al menos dos objetivos. El primero de ellos consiste en presentar de manera sistemática los principales hallazgos del estudio académico-institucional denominado Observatorio de Cumplimiento de Propuestas Políticas, que se llevó a cabo para analizar cuantitativa y cualitativamente las propuestas de campaña elaboradas por candidatas y candidatos triunfantes a presidentes municipales y diputados locales en la elección local de 2016 en el estado de Baja California, ubicado en la región norte de México, para después analizar su grado de cumplimiento. Este ejercicio permitió también observar sustantiva y comparativamente los asuntos de mayor interés para los políticos locales y a los que prestan menor atención, correlativamente con lo que en políticas públicas denominamos agenda pública. El segundo gran objetivo es ofrecer un ejercicio exploratorio de un trabajo en el que se pueden contrastar marcos teóricos con la recolección de datos cuantitativos que permitan vincular la forma de elaborar políticas públicas desde el espacio de los ejercicios electorales, toda vez que los compromisos de campaña, al menos idealmente, compondrían los proyectos de gobierno. Cabe la pena acotar que este trabajo no pretende evaluar el desempeño de los políticos y de sus acciones gubernamentales en función de indicadores de gestión, de calidad, de impacto o de cualquier otro tipo, ejercicios académicos importantes que por ahora rebasan este esfuerzo. En cambio, busca proveer información a los diversos interesados sobre qué se promete y cómo se cumple por parte de los gobernantes y legisladores. Un ejercicio académico germinal para entender cómo se construyen las agendas públicas y quizá lo más importante: repensar la eficiencia y eficacia gubernativa, así como la relación votantes-gobernantes para avanzar hacia una democracia de resultados. Ejercicio democrático que ya es común en otras latitudes.

Efectivamente, existen en el mundo ejercicios para monitorear lo que se promete en las elecciones. En México, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM ha desarrollado un observatorio electoral, poniendo especial énfasis en el protagonismo político en la red (^{Téllez, 2014}). Igualmente, en Europa se les da seguimiento (European University Institute, 2017); también el Observatorio Político y Electoral del Mundo Árabe y Musulmán lleva a cabo la observación y análisis especializado en procesos políticos y electorales (^{opemam, 2018}). Recientemente en Norteamérica han surgido ejercicios de monitorear las promesas de los gobernantes. En Canadá, el Trudómetro (Trudeau Metre) es una iniciativa ciudadana no partidista que sigue el desempeño del Primer Ministro Justin Trudeau con respecto a su plataforma electoral, a sus promesas y compromisos adquiridos en campaña. Este “portal de seguimiento electoral ciudadano” se enfoca en rastrear el cumplimiento de los compromisos del ministro en materia de cultura, economía, medio ambiente, gobierno, migración, población indígena y seguridad; además, muestra información estadística del progreso en sus funciones. Promesas cumplidas, en proceso y compromisos que no se han logrado cumplir (^{Trudeau Meter, 2017}). En Estados Unidos, el Trumpómetro se centra en la información compartida por el sitio web oficial de campaña del presidente Donald Trump, creando así un portal que presenta una estructura similar al Trudómetro canadiense (^{Trump meter, 2017}).

Los ejemplos anteriores desprenden la evidencia de que se multiplican los ejercicios de seguimiento y evaluación, que sirven para educar en la rendición de cuentas (^{Lindstedt y Naurin, 2010}), y que es la obligación de todos los servidores públicos para explicar y justificar sus actos a los ciudadanos, depositarios de la soberanía en una democracia (^{Ugalde, 2015: 12}). La rendición de cuentas se fortalece a través de la evaluación, que es el análisis sistemático del desempeño de las instituciones y un ejercicio académico, científico y profesional (^{Salcedo, 2011: 19}). Por medio de ella se busca, analiza y juzga el alcance en el cumplimiento de las metas planteadas, particularmente en el ejercicio del gasto público. Al mismo tiempo, es una vía para restaurar la confianza ciudadana en las instituciones políticas de México. Transitar de un esquema de “portales de transparencia” a uno de Gobierno Abierto, en donde el régimen político sea monitoreado en sus resultados y se abra a la participación y a la cocreación en los procesos de política pública (^{Mariñez, 2013: 311}). No podemos estar más de acuerdo con la idea de que la participación política ha de ser entendida como derecho y valor, sin la cual la democracia pierde su legitimidad (Días, citado por ^{Almagro, 2016: 181}).

Ello con el fin de lograr lo que Luis F. ^{Aguilar (2018)} llama la Nueva Gobernanza Pública, en donde importa el gobernar del gobernante. Un desplazamiento del gobernar de la sociedad hacia el gobernar con la sociedad. Se busca estructurar la información fortaleciendo la deliberación entre los diversos grupos sociales y la creación de vínculos de interés colectivo (^{Almagro, 2016: 188}).

Dar seguimiento a las propuestas de campaña para verificar su cumplimiento, es un camino hacia la transparencia de las decisiones gubernamentales. Saber en qué están interesados los representantes electos y si éstos coinciden con los intereses ciudadanos. Permite conocer cuáles asuntos se establecen en las agendas gubernamentales o legislativas. Estas agendas políticas se definen como el conjunto de asuntos sobre los que el gobierno local decide actuar. Están sujetas a los instrumentos del nivel federal y estatal de gobierno y no dependen exclusivamente de actores y factores locales, y cambian de acuerdo a los recursos con los que se puede trabajar, que en México se han incrementado en más de 1000% (^{Meza, 2016: 137-154}). Si los candidatos colocan en la agenda política temas relevantes que se han considerado a nivel federal como necesarios para el desarrollo local, tendrán más probabilidades de cumplir sus promesas.

Por otra parte, un segundo objeto de estudio consiste en conocer cuáles son los temas prioritarios para los candidatos; es una fuente importante de análisis, ya que permite saber si coinciden la agenda pública y la agenda social, y aún más importante: ¿cómo pretenden abordar tales temas? La efectividad de la administración pública radica en pensar ¿cómo, con qué estrategias, objetivos, métodos para alcanzarlos, y cómo se va a medir su avance, a través de qué criterios (indicadores) se sabrá si impacta positivamente o no una acción gubernamental o una nueva ley implementada? Los políticos en tiempos de elecciones se decantan por los temas que más suenan en el debate colectivo. Por ejemplo, el tema de la calidad de la educación es ampliamente debatido a nivel societario y los actores coinciden en que es necesario mejorar el desempeño escolar de los alumnos, aunque no hay un consenso en el cómo. En las propuestas analizadas, un candidato pretendió abordar el tema mencionado, a través de plantear regalar uniformes a niños vulnerables; debido a esto, es muy válida la pregunta: ¿esta acción ayudará a mejorar la educación de los estudiantes o a la popularidad del representante? El análisis de las propuestas y su seguimiento abre la puerta a este tipo de debates.

En la construcción de la agenda política deben intervenir diferentes actores, entre ellos los ciudadanos organizados. Si no se plantea esta colaboración y cooperación, pueden darse improvisaciones que dispendian recursos sin impactos positivos sobre los asuntos que abordan. Cada vez se sabe más de la importancia de la intervención y colaboración de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) con las agencias gubernamentales y cámaras legislativas, para entender y atender problemáticas complejas, como la violencia contra las mujeres o la atención a los migrantes. Estas organizaciones, probablemente debido a su experiencia y trabajo continuo, entienden el cómo se ofrecen impactos positivos. Otro actor relevante lo constituyen los empresarios organizados en cámaras empresariales, colaborando con los gobiernos en temas prioritarios, no sólo económicos.

La agenda política local debe estar alineada a las prioridades locales y nacionales y más aún a las prioridades del mundo, que a través de los organismos internacionales y supranacionales como la propia Organización de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la Unión Europea o la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) proponen estrategias de desarrollo local, incluyentes, y que han sido probadas en diversas partes del mundo con éxito. No puede desarrollarse una agenda local con ocurrencias, ni con ideas erróneas que los ciudadanos desinformados puedan tener. Por ejemplo, proponer una iniciativa de limitar la entrada de inmigrantes porque consumen presupuesto público destinado a los nativos. Esta última idea fue desarrollada por el presidente municipal de Tijuana, ya que él creía que los tijuanenses estaban disgustados por la llegada de caravanas de inmigrantes centroamericanos a finales de 2018.

La idea central del régimen político y electoral es que no se construye una agenda política desde la campaña electoral sólo para ganar votos y elecciones, sino para gobernar, para abordar, con intención de atenuar o eliminar problemas o reproducir y mejorar las prácticas gubernamentales. Si se promete en campaña “donar la mitad de nuestro salario como diputados para apoyar a los jóvenes en su desarrollo educativo y cuidar desde el Congreso el acceso a la educación pública, que sean una realidad para todos; no una concesión de unos cuantos”, como se hizo en 2016 por un diputado local, no sólo no se va a apoyar el desarrollo educativo, porque no se tiene una idea clara de cómo hacerlo; si no, se generan ideas erróneas entre los ciudadanos menos informados, de que los diputados deberían donar su salario para mejorar las cosas. En suma, el ejercicio aquí planteado de análisis y seguimiento a las propuestas de campaña es adecuado para entender la conformación de las agendas políticas locales y sobre cómo se pretenden abordar las prioridades, que deberían ser resultado de información actual, fidedigna, transparente, elaborada por el gobierno y consensuadas con el sector académico, empresarial y social.

El ejercicio de formular mejores propuestas políticas, tanto en campaña como en funciones, se relaciona con el ejercicio de gobernar, que empieza a admitir la necesidad y dificultad de formular propósitos claros y atractivos para la comunidad (^{Aguilar, 2010: 126}); así también, la confianza en las instituciones políticas se explica por la capacidad (preparación y recursos) de las instituciones políticas para cumplir sus metas, y los esfuerzos por encauzar tales metas institucionales hacia y en beneficio de las personas (^{Fuentes, 2018: 98}).

El seguimiento a las promesas realizadas por los políticos otorga, sin duda, poder político a los votantes. En México existe un creciente poder ciudadano dentro de los procesos de toma de decisiones públicas. Los ciudadanos tienen cada vez más un rol preponderante. Desde elecciones más transparentes que garantizan equidad y respeto al voto, el creciente derecho a la información pública, la impostergable transparencia y rendición de cuentas,² hasta procedimientos como la iniciativa popular o el presupuesto participativo. El propio concepto de datos abiertos³ implica la facilidad para que el ciudadano observe, analice, compare y evalúe la información que emana de los gobiernos. El poder político es cada vez más visible y sujeto a controles (^{Aguilera, 2019: 190}). En suma, en democracia, los ciudadanos tienen derecho a exigir a los gobernantes, así como vigilar su desempeño (^{Uvalle, 2016: 41}).

Hace tan sólo unas décadas, el ciudadano contaba poco en la toma de decisiones de legisladores y gobernantes. En tiempos del sistema político de partido hegemónico, los creadores de propuestas políticas volteaban hacia arriba o hacia enfrente buscando la aprobación de sus líderes o pares políticos; muy poco hacia abajo, buscando la de los votantes. Las propuestas, tanto legislativas como de política pública, emanaron primordialmente del Poder Ejecutivo y no estaban sujetas a seguimiento y evaluación.

Fue hasta el proceso democratizador, con su creciente competitividad electoral, alternancia y descentralización del poder político, que la productividad legislativa, desde las Cámaras, aumentó; ello a pesar de estar cancelada la reelección en todos los puestos de elección popular (Bárcena, 2017: 48). Ante la imposibilidad de la reelección, la relación entre candidatos y votantes era mínima, y no había por parte de los candidatos la necesidad de cultivar la reputación personal (^{Langston, 2018: 675}).

En los últimos años, las iniciativas de candidatos, legisladores y gobernantes se incrementan, incluso se ha considerado que existe una excesiva producción de propuestas legislativas.⁴ El porcentaje de las aprobadas viene a la baja, debido a la ingeniería institucional (periodos legislativos limitados en tiempo), o porque las ideas son intrascendentes, cargan varios errores, no son claras, o por enfrentar las naturales oposiciones; por lo tanto, no sortean por los procesos legislativos necesarios para ser aprobadas. Hoy ante un nuevo escenario de creciente producción de propuestas políticas (tanto en campaña como en los diversos congresos y gobiernos) y ya con la posibilidad de reelección (a partir de 2018), es necesario pensar en producir mejor y dar seguimiento.

Es imperante introducir en el análisis la idea de que la democratización debe referirse de manera incluyente a la administración pública, es decir, a la administración y distribución adecuada de los recursos escasos, los recursos finitos para los problemas infinitos. Los esfuerzos por emparejar la democracia con mejores niveles de vida, a través de la generación de leyes y políticas públicas que impacten positivamente a los ciudadanos, iniciaron por lo menos desde hace 20 años. La fiscalización de las finanzas públicas (Auditoría Superior de la Federación, 2000),⁵ la búsqueda de un mejor desempeño gubernamental (Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental, 2001) y la medición de los impactos que provocan las políticas públicas (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, 2004 y el Sistema de Evaluación del Desempeño, 2006) son una realidad. Así también, conceptos como gobierno electrónico, abierto y administración digital, existen ya en diversos espacios de la administración pública mexicana. Sin embargo, la alternancia en el poder, la competencia y pluralidad política, se acompañan de ineficiencia e ineficacia gubernamental y legislativa, que no colaboran para disminuir la desigualdad social, la pobreza, la inseguridad pública, el deterioro medioambiental, etcétera. Esto lleva a que la democracia mexicana sea catalogada como defectuosa (^{World Economic Forum, 2017}). Al igual que en América Latina, en México se presentan altos niveles de insatisfacción y un bajo apoyo a la democracia (^{Olmeda, 2019}). Sin duda, el malestar de la democracia corresponde a una combinación de desconfianza en las instituciones, desaprobación a la gestión de los gobiernos y desafección política (^{Cantinilla et al., 2017: 246}).

No es desconocido para nadie que la democracia en México enfrenta dificultades para consolidarse. Se considera tanto incompleta como defectuosa y se observa un aumento en la insatisfacción con el sistema político, que debe establecer un régimen de pesos y contrapesos que proteja la autonomía de los individuos y genere un sistema de participación inclusiva y competencia política que permita a los ciudadanos elegir gobiernos y hacerlos rendir cuentas ante el electorado (^{Monsiváis-Carrillo, 2018: 265-267}). La corrupción es otro tema que involucra esta insatisfacción, que ha alcanzado niveles de norma social, de una creencia compartida de que se utiliza el cargo público para beneficiarse a sí mismo, a los familiares o a los amigos, como un comportamiento generalizado, esperado y tolerado (^{Casar, 2016: 89}).

Retomamos la idea de que el objeto de estudio es un instrumento de transparencia y rendición de cuentas que puede ayudar a generar interés entre los ciudadanos sobre los procesos electorales, sobre todo en estados como Baja California, en donde el porcentaje de abstencionismo es de los más altos del país (^{Camhaji, 2018}). Así, también, a disminuir la desconfianza en la efectividad de los políticos. Los ciudadanos con frecuencia asumen que los políticos raramente mantienen sus promesas de campaña, además de que los ciudadanos políticamente menos informados parecen evaluar el cumplimiento de las promesas de campaña de forma más negativamente que sus contrapartes más informadas (^{Dupont et al., 2019: 121-122}). La desconfianza en la efectividad del gobierno en las principales ciudades de Baja California es abrumadora. En Tijuana sólo el 11% y en Mexicali el 14.3% consideró al gobierno como “muy o algo efectivo” para resolver los problemas más importantes (^{ENSU, 2017}). Esto a pesar de que Baja California está entre los estados con más gasto promedio por municipio (^{IMCO, 2016}).

La sistematización de información planteada pretende inmiscuir a los ciudadanos en la discusión más importante que tiene que ver con la distribución del poder político. ¿Quién quiere ganar elecciones y para qué? Esto, sin duda, lleva a aclarar lo que los gobernantes y legisladores deciden y hacen con el presupuesto público. Así surgieron otras preguntas que se deben responder: ¿puede medirse la efectividad de los políticos?, ¿cómo los políticos cumplen sus propuestas?, ¿el seguimiento de las propuestas políticas podría ayudar a fortalecer la cultura política democrática?, ¿ayuda el seguimiento a las propuestas de campaña a disminuir el abstencionismo y a motivar la participación electoral?, ¿el seguimiento de estas promesas promueve la mejora en la construcción de propuestas entre candidatos? Creemos que se pueden lograr mejores propuestas, sobre todo ahora que pueden reelegirse la mayoría de ellos.⁶ También el ejercicio implica a los partidos políticos, pues el mejoramiento de la percepción puede incidir en el control de los recursos públicos electorales. Ello en un contexto donde a los políticos pretenden mantenerse en la política. 70% de los candidatos federales de mayoría provienen de la política subnacional y casi el 70% de los diputados federales, cuyo cargo ha finalizado, regresan a esa misma esfera política (^{Langston, 2018: 676, 677}).

El proyecto no únicamente registró cuánto y cómo se promete, sino verificó si las promesas hechas se han concretado y cómo lo hicieron. ¿Cuánto les falta por cumplir, en qué han cumplido y en qué no, a cuáles temas les han otorgado más prioridad en su agenda y a cuáles no se le presta atención?

Para la presentación del argumento, el artículo se ha dividido en cinco partes. La primera presenta la introducción; la segunda, la teoría sobre la transparencia y rendición de cuentas, que sustenta el ejercicio realizado; la tercera, la metodología; la cuarta, los hallazgos del análisis del contenido de las propuestas, así como estadísticos de cumplimiento; la última parte incluye las conclusiones.

Teoría. Transparencia y rendición de cuentas como sustento de toda propuesta electoral

Los debates sobre los efectos positivos o negativos que provoca la transparencia son interesantes (^{De Fine Licht, 2014: 112}; ^{Bauhr and Grimes, 2014: 292}). Sin embargo, para el contexto mexicano, se puede sostener que la transparencia permite observar, analizar, juzgar o comparar los intereses de los candidatos (qué quieren y para qué) y si son compatibles con los intereses ciudadanos. Es una tarea necesaria, que debe incrementarse construyendo una transparencia proactiva.⁷ La transparencia genera legitimidad (^{De Fine Licht et al., 2014: 112}) y una mayor aceptación voluntaria de parte de los ciudadanos hacia las políticas públicas, pues se les comunica, en términos objetivos, como la aceptación de las políticas gubernamentales los benefician (^{Porumbescu, 2017: 840}). Sobre todo, cuando crece el número de personas que confía menos en sus políticos. En Baja California sólo el 24% de los ciudadanos considera que los gobiernos municipales son de mucha o algo de confianza (^{INEGI, 2017}). La transparencia es la fórmula que permite a los ciudadanos acceder a las esferas del poder, sobre cómo se cumplen las políticas, cuánto cuesta hacerlo y medir su eficacia (^{Aguilera, 2019: 191-192}).

La transparencia es una precondición para la rendición de cuentas y reduce las prácticas de corrupción (^{Bauhr and Grimes, 2014: 306}; ^{Bauhr and Grimes, 2017: 434}). Sin embargo, también puede conducir a involucrar más dinero en los actos de esta naturaleza (^{Strímbu and González, 2018: 132}) o a incrementar la desconfianza en los políticos, pues se tiene mayor certeza de esos actos de corrupción y de la ineficiencia gubernamental. Según Transparencia Internacional, en una revisión global, 36% de los ciudadanos consideraron que la mayoría o todos los representantes electos son corruptos, tanto como los cuerpos policiales; ambos ocupan un primer lugar entre las instituciones más corruptas. Este porcentaje se incrementa para América Latina, alcanzando un 47% (^{Transparency International, 2019}).

Por rendición de cuentas tomamos como base el concepto anglosajón accountability, que se refiere en esencia a la responsabilidad que tienen las autoridades ante los ciudadanos, y que se introdujo junto con la nueva gerencia pública en el gobierno de Tatcher en el Reino Unido (^{Bovens, 2007: 449}). Resaltamos la idea de que se trata de ofrecer respuestas, de generar información, que los ciudadanos puedan saber qué se hace con los recursos públicos; ya que la democracia no se caracteriza sólo por la división de poderes, sino por la vigilancia de esos poderes (^{Uvalle, 2016: 38}). Es la obligación de explicar y justificar conductas (^{Bovens, 2007: 449}). El término accountability conlleva un sentido claro de obligación, y la noción de rendición de cuentas en el ámbito político tiene dos dimensiones básicas: incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability); y por otro, considera la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement) (^{Schedler, 2011: 78-79}). Es justo que en la democracia mexicana se pase de un acto voluntario a un sentido de obligación en la rendición de cuentas. En suma, la transparencia y rendición de cuentas constituyen medios de referencia y herramientas útiles para un mejor desempeño institucional, pudiendo alcanzar niveles de excelencia administrativa (^{Sosa, 2011: 19}).

Los científicos políticos frecuentemente se acercan al concepto desde una perspectiva de poder, y aquí accountability denota una relación entre políticos electos y sus votantes, a veces mediada por los partidos, gobiernos representativos o los burócratas (^{Bovens et al., 2014}; ^{Olsen, 2016: 1}). Siguiendo con Schedler, bajo criterios políticos, la rendición de cuentas evalúa los procesos de toma de decisión y los resultados sustantivos de las políticas públicas; también valora las cualidades y capacidades personales de los políticos y funcionarios. Bajo criterios administrativos, la rendición de cuentas pregunta si los actos burocráticos se apegan a los criterios establecidos, si conducen a los resultados esperados y si lo hacen con eficiencia razonable (^{2011: 96}). En su versión representativa accountability implica que los votantes pueden demandar información, tanto como justificación, sobre las promesas realizadas durante las campañas electorales (^{Lindberg, 2013: 211}). Asimismo, el proceso de rendir cuentas provee una ocasión de discusión de cómo los principios normativos y organizacionales son legítimamente interpretados y aplicados (^{Olsen, 2016: 5}).

Por ello, valoramos como importante el hecho de que la entidad objeto de estudio sea pionera en la obligación de la presentación de compromisos de campaña, como se estipula en la Constitución del estado de Baja California, artículo 5, apartado A:

Los candidatos a ocupar un cargo de elección popular deberán registrar por lo menos con quince días de anticipación a la celebración de la jornada electoral, sus compromisos de campaña ante el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, el cual tendrá la obligación de registrarlos para efectos de su posterior consulta por cualquier interesado. El Instituto, en año no electoral, dará seguimiento de los compromisos de campaña mediante la emisión de informes anuales, debiendo remitirlos al Congreso del Estado.

También en la Ley Estatal Electoral, en su artículo 146, señala:

“La solicitud de registro de candidaturas debe ir acompañada de un escrito mediante el cual se compromete a registrar por lo menos con quince días de anticipación a la celebración de la jornada electoral, sus compromisos de campaña ante el Instituto Estatal”.

Estas dos leyes que regulan una institución (el proceso electoral) obligan en dos sentidos a cumplir a los candidatos. Primero, en un sentido jurídico, a entregar los compromisos de campaña como requisito para inscribirse en la contienda electoral; y en segundo lugar, en un sentido político, al honrar a la institución, cumpliendo con lo comprometido, pues se acudió a ella para alcanzar puestos de poder político, en donde sus decisiones son vinculantes y de interés público.

Esta decisión del sistema político amerita un seguimiento académico institucional permanente, mejorando las metodologías y la información continuamente.

Metodología

El artículo toma como base los avances del Observatorio de Cumplimiento de Propuestas Políticas, que la Facultad de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Baja California trabajó conjuntamente con el Instituto Estatal Electoral de Baja California, para analizar y dar seguimiento a las propuestas de campaña de los 24 candidatos⁸ a legisladores locales (16 de mayoría y 8 de representación proporcional) y 5 candidatos a presidentes municipales triunfadores de la contienda electoral. Se monitoreó la evolución de cada propuesta durante año y medio, finalizando en agosto de 2018, habiendo transcurrido un año y medio en sus cargos. El proyecto recoge el sentir de los ciudadanos bajacalifornianos⁹ y la obligación constitucional de dar seguimiento a las propuestas de campaña. El observatorio empata con el primer eje de la Estrategia Nacional de Cultura Cívica 2017-2023, “Generación de conocimiento e información para el ejercicio ciudadano”, planteada por el Instituto Nacional Electoral (^{INE, 2017}).

La metodología fue mixta, toda vez que se analizó el contenido de 364 propuestas de campaña de parte de los diputados, así como 280 propuestas de los candidatos a presidentes municipales, que fueron entregadas ante el Instituto Electoral Local en el proceso de su registro. El proceso de recolección de información incluyó la revisión de la plataforma política presentada por cada candidato; verificación de los informes de gobierno y de informes legislativos; seguimiento de las actas e informes de las sesiones del Congreso, Actas de Cabildo, y revisión de la información proporcionada por alcaldes y legisladores a petición del propio proyecto (Anexo 1: Cuestionarios para alcaldes y diputados). Por otro lado, en forma cuantitativa, se analizó por medio de estadística básica, en Excel y SSPS, cantidades y porcentajes relacionados con el cumplimiento, el tipo, emisores de las propuestas, partidos, etcétera.

También se analizó cada propuesta para determinar su viabilidad. Para tal efecto se tomaron elementos que dentro de la Nueva Gestión Pública¹⁰ se plantean como necesarios tanto para diseñar como para evaluar políticas públicas, que se encuentran en manuales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en las evaluaciones que desarrolla el CONEVAL y que son considerados por la Metodología del Marco Lógico (MML). Los elementos considerados se incluyeron en las siguientes preguntas:

Si no se considera el tiempo y los recursos financieros para planear propuestas, es fácil creer que no se está pensando en las limitaciones que tienen tanto los diputados como los presidentes municipales en sus gestiones. Así también sería muy complicado obtener recursos para dar cumplimiento a las propuestas que no estén sustentadas en los planes nacionales, estatales o municipales de desarrollo.

Las propuestas políticas se clasifican en seis rubros: desarrollo humano; desarrollo económico; seguridad ciudadana y justicia; desarrollo urbano; infraestructura y medio ambiente, y por último administración y gobierno.

Ejemplo de propuesta elaborada por un candidato a diputado local: “Reformas en materia urbana para crecer con orden, para que toda casa cuente con los servicios públicos básicos y todas las colonias tengan espacios deportivos, así como de recreación”.

La anterior propuesta pertenece al rubro de desarrollo urbano, el menos atendido por los diputados, según observamos. Como se advierte, es una propuesta poco concreta, no plantea una población objetivo, no existe una estrategia, no menciona tiempos ni presupuestos.

Otro ejemplo de propuesta, realizada por una candidata a presidente municipal, es el siguiente: “Establecer el programa Recreativo Familiar del Uso de la Bicicleta, para fomentar esta disciplina deportiva, que se pueda combinar con lo turístico y ambiental”.

La anterior propuesta se encasilló en el rubro de desarrollo urbano, que contiene el mayor número de propuestas de parte de los candidatos a alcaldes. Como se observa, carece de varios elementos que consideramos necesarios para que resulte más concreta.

Hallazgos

Con el afán de simplificar los datos para el argumento presentado en el artículo y por cuestiones de espacio, se presentan sólo algunos datos que se pueden recabar mediante este tipo de ejercicios de seguimiento de propuestas de campaña. Se inicia con los elementos que se han considerado elementales para elaborar una propuesta de campaña política, ya que para su realización se requiere movilizar recursos públicos en poblaciones objetivo, con fines claros y estrategias concretas. Por otro lado, como un recuento de cómo se ha avanzado, se presenta el número y tipo de propuestas por candidato, las cuales se agruparon previamente en seis rubros; también se presenta el porcentaje de cumplimiento en un semáforo, y por último, se cruzan variables para conocer qué elementos incluyen las propuestas que más se han cumplido.

Como puede observarse en la gráfica siguiente, las propuestas que más se han cumplido son las concebidas por los presidentes municipales y en mayor medida, según su análisis cualitativo, obtenido de sus informes de gobierno y representado por el eje cartesiano izquierdo, identifican un beneficio para la población objetivo. También en esos documentos se pueden percibir las que están en proceso de cumplimiento. Sin embargo, las propuestas más claras se encuentran en los diputados y se alinean más a los parámetros establecidos por el Plan Nacional, Estatal o Municipal de Desarrollo. También encontramos que son muy escasas las propuestas de ambos grupos que contemplan tiempos y presupuestos para su realización.

Fuente: Elaboración propia con datos del ejercicio de Seguimiento a las propuestas de campaña de las elecciones 2016 en Baja California.

1. La propuesta se ha realizado.

2. La propuesta está en proceso de cumplimiento.

3. La propuesta es clara, cuenta con objetivo.

4. Menciona alguna estrategia o medio programático (acciones).

5. Tiene que ver con las funciones que va a desempeñar.

6. Destaca tanto el beneficio esperado a la población objetivo.

7. Atiende una necesidad imperante para la sociedad que se enmarque en algún eje o meta del Plan Nacional, Estatal o Municipal de desarrollo.

8. Se planteó un tiempo establecido para realizarse.

9. Se consideraron presupuestos concretos o se hace referencia a una fuente de financiamiento.

GRÁFICA 1 Porcentaje de cumplimiento y de presencia de indicadores en propuestas de campaña 2016, Baja California 

Es posible advertir que, aunque pocas, existen propuestas elaboradas que no tienen que ver con el ámbito de competencia de presidentes municipales y diputados; y aun así los candidatos a ocupar esos puestos las proponen en su agenda. Por ejemplo, la propuesta de campaña de un diputado local de Tijuana que no podrá cumplir con éxito, porque no se encuentra en el ámbito de su competencia, según el artículo 27 de la Constitución del Estado de Baja California: “Gestionar la apertura de la primer Universidad Pública Comunitaria del Distrito”. Esta propuesta será prácticamente imposible de realizar; además, la apertura de una universidad pública parece titánica para la gestión de un solo diputado. Este planteamiento no tuvo eco en ninguna otra propuesta realizada por diputados de su mismo partido o de la misma ciudad.

Éstos son otros ejemplos de propuestas que no podrán realizarse por estar fuera del ámbito de competencia del candidato a diputado que la propuso:

“Generar una herramienta de transparencia en la que señale en un mapa el lugar donde se encuentra la inversión pública, agregando la ficha técnica de obra pública. (Plataforma por internet) Obra pública completada, vigente y proyectada (Toda la información disponible sin tener que solicitarla). Identificada en un mapa de cada ciudad y el estado”.

“Destinar un presupuesto específico para alumbrado y bacheo”. Y diseñar y ejecutar nuevas políticas públicas amparadas en Ley, para materializar sistemas de pensión estatal y los programas de apoyo a adultos mayores en condiciones vulnerables y sin seguridad social”.

Son sólo algunos ejemplos de la confusión del ámbito de competencia de quienes encarnan los cargos de representación política.

A continuación, se presenta, en porcentajes, la Tabla 1 que considera los temas que prometieron los candidatos a diputados y cómo éstos han cumplido.

Un dato muy interesante obtenido, es que el tipo de propuestas que más presentan los candidatos a diputados se relacionan con asuntos de desarrollo humano; y las que menos, las de desarrollo urbano. Se hace evidente lo que más les interesa a los diputados, cuáles son los temas que todos proponen, y se puede advertir en dónde hay menos ideas. Por ejemplo, en Tijuana, con un constante flujo de población migrante internacional, sólo se presentaron dos propuestas, por parte de los candidatos a diputados en esta ciudad, para atender este fenómeno social y a esta población. Por otro lado, el 62% de las propuestas de campaña de los diputados no se ha cumplido. De igual manera, el 62% de las propuestas del partido mayoritario (PAN) no se han cumplido.

A continuación, como parte del proyecto, se elaboró un semáforo de cumplimiento para observar de manera gráfica cómo han cumplido los diputados.

Fuente: Elaboración propia con datos del ejercicio de Seguimiento a las propuestas de campaña de las elecciones 2016 en Baja California.

GRÁFICA 2 Semáforo de cumplimiento Diputados 

Se considera en color gris a los diputados que han cumplido con más del 50% de sus propuestas; en color gris claro con el 50% de sus propuestas o menos; y finalmente en color gris obscuro a los que han cumplido con menos del 20% de sus propuestas. Sólo cinco diputados se posicionaron en color verde, aunque se espera que crezca este color por el tiempo faltante de su gestión y las promesas que se sigan cumpliendo.

A continuación se presenta la Tabla 2, en donde se observa en porcentajes qué prometieron los candidatos a presidentes municipales y cómo han cumplido.

Al igual que en el caso de los diputados, puede observarse que las propuestas de los candidatos a presidentes municipales tienen que ver en su mayoría con desarrollo humano. Por ejemplo, se pone menos atención a las propuestas de infraestructura y medio ambiente. Al realizar un análisis minucioso de cada propuesta, se evidencia lo que cada presidente municipal está interesado en concretar y además qué sí se lleva a cabo y qué no.

El Observatorio de Cumplimiento de Propuestas Políticas presenta de forma clara, rápida, amigable (en términos de comprensión) y de fácil acceso, la información para investigadores, candidatos, partidos políticos y ciudadanos en general, que deseen informarse para tomar decisiones, proponer o simplemente consultar los datos de manera económica (tiempo y recursos). A continuación, en la Gráfica 3, se presenta el semáforo de cumplimiento de los presidentes municipales. A diferencia de los diputados, todos los presidentes municipales se posicionaron en color verde.

Fuente: Elaboración propia con datos del ejercicio de Seguimiento a las propuestas de campaña de las elecciones 2016 en Baja California.

GRÁFICA 3 Semáforo de cumplimiento presidentes municipales 

Por otro lado, en el caso de los diputados, de las 137 propuestas que se han cumplido, la mayoría posee los elementos necesarios para hacerla más concreta, excepto en el caso donde se destaca tanto el beneficio esperado como la población objetivo a la que va dirigida la propuesta.

En el caso de los presidentes municipales, de las 206 propuestas que se han realizado, la mayoría tienen los elementos necesarios para hacerla más concreta, excepto en donde se cuantifica la dimensión del problema.

A continuación se presenta el porcentaje de cumplimiento por tipo de propuestas. Qué tipo de propuestas se cumplen más; en el caso de los diputados fue el desarrollo humano y en el caso de presidentes municipales, infraestructura y medio ambiente.

Fuente: Elaboración propia con datos del ejercicio de Seguimiento a las propuestas de campaña de las elecciones 2016 en Baja California.

GRÁFICA 4 Porcentaje de cumplimiento en cada tipo de propuesta hecha por diputados 

Fuente: Elaboración propia con datos del ejercicio de Seguimiento a las propuestas de campaña de las elecciones 2016 en Baja California.

GRÁFICA 5 Porcentaje de cumplimiento en cada tipo de propuesta hecha por presidentes municipales 

Conclusiones

Con el proyecto realizado del seguimiento a las propuestas de campaña en Baja California, el ciudadano puede obtener información para evaluar lo que se prometió y cómo han cumplido sus promesas quienes se ostentaron como candidatos y llegaron a obtener el voto. Ello representa un avance en materia de transparencia y rendición de cuentas que podría empoderar las decisiones de los ciudadanos en las urnas, sobre todo cuando el abstencionismo electoral hace pensar en un distanciamiento entre votantes y votados por la percepción negativa de las gestiones gubernamentales.

Como se mencionó anteriormente, la elaboración de las agendas políticas, en función de las prioridades que debe atender el gobierno o los legisladores, mucho se beneficia de la colaboración y cooperación entre actores gubernamentales y ciudadanos organizados. Sin embargo, Baja California parece no ser el caso. El 14% de las propuestas hechas por los diputados bajacalifornianos en la contienda electoral de 2016, fueron sobre seguridad ciudadana y justicia; en 2018, el 72.7% de los ciudadanos consideraron a la inseguridad y a la delincuencia como el problema más importante que los aqueja (^{INEGI, 2018}). En años previos, el porcentaje fue similar. No parece coincidir el interés ciudadano con el de los candidatos. Este dato ofrece relevancia porque se evidencia una desconexión con temas fundamentales de agenda pública con los intereses de los candidatos, toda vez que un Estado violento como Baja California recibió muy pocas propuestas en materia de seguridad pública, probablemente bajo la idea de que los votos se canalizan por los temas humanos y sociales de forma predominante.

Siendo Tijuana y Mexicali receptoras de un importante flujo de migrantes nacionales e internacionales las propuestas además de escasas fueron abstractas: “impulsar la normatividad reglamentaria de los derechos de los migrantes y promover legislativamente los mecanismos económicos temporales para los migrantes”, así como “fomentar, mediante legislación, la protección de los derechos humanos de los migrantes”. Esto fue todo lo que propusieron durante la campaña política en 2016 los diputados locales en materia de migración, un asunto público que desde muchos años atrás requiere mayor atención de las autoridades y legisladores.

Con relación a los presidentes municipales, la situación es aún más crítica, ya que de 280 propuestas elaboradas por ellos, sólo en una se menciona el asunto de la migración. Esto deja en claro que para los gobernantes municipales este tema no es parte de la agenda pública, aunque sí lo sea para muchas organizaciones, iglesias y demás colectivos a quienes la migración a la ciudad les preocupa y les ocupa. Sobre todo, que no hay ideas, planes, estrategias, objetivos, etcétera, para administrar el tema, con respeto a los derechos humanos, para quienes están de paso o permanecen en la región. Sólo el candidato a presidente municipal por Tijuana propuso una de 135 propuestas: “Gestionar más recursos del fondo de atención a migrantes repatriados y nacionales, con el objetivo de atender al mayor número de ellos y que regresen dignamente a sus lugares de origen”.

En noviembre de 2018 arribó a Tijuana una caravana migrante, compuesta principalmente por alrededor de 6 mil centroamericanos, para pedir asilo en Estados Unidos. Al no existir una idea clara de cómo gestionar este flujo de personas, el presidente municipal enrareció más el ambiente a referirse a ellos como indeseados en la ciudad, como personas que consumían los recursos que eran para el beneficio de los habitantes locales.¹²

Otro tema relevante, sobre todo en un estado con altos índices de violencia, es la violencia de género y todas sus implicaciones. Lamentablemente tuvo escaso interés por las y los candidatos a diputados en sus propuestas entregadas ante el organismo electoral local. Algunas propuestas fueron las siguientes: “Dar seguimiento a la armonización y actualización normativa relativa a la prevención y erradicación de la violencia de género”; “impulsar la actualización del marco jurídico en materia de equidad de género y prevención, atención, combate y erradicación de la violencia hacia las mujeres”; “robustecer la seguridad y salud de las mujeres”; “fomentar la educación y la equidad de género, revisar la legislación en relación a la violencia doméstica y que las féminas incursionen en las empresas”. ¿Quiénes, cómo y bajo qué criterios crean la agenda política local?, que atiende prioridades de manera limitada, como lo es la violencia hacia las mujeres en la entidad.

En lo que concierne a los candidatos a presidentes municipales, sólo dos de cinco, presentaron una iniciativa que abordaba el tema de la violencia de género: “Incrementar los albergues para mujeres maltratadas” y “cero tolerancia hacia los delitos contra la mujer”. Parecen ser más buenas intenciones que acciones concretas que tengan pensado lograr un impacto positivo.

Un tema relacionado estrechamente con la administración de los gobernantes y cómo hacer frente de manera eficiente y eficaz a los diversos problemas públicos, es la profesionalización de los funcionarios públicos. Sólo un candidato a diputado y dos a presidentes municipales presentaron iniciativas de profesionalización de la burocracia. Este tema parece muy sutil en la agenda política, y los magros resultados de las gestiones del gobierno local mucho se deben a la escasa profesionalización. Cómo se identifica frecuentemente en muchos estudios académicos, la percepción política de reforma raramente considera a la gestión pública y a sus organizaciones como materia de análisis y de cambio. La idea sobre ellas es básicamente maquinal.

Sin duda, entre los ciudadanos y lo que pretenden sus representantes hay asimetría de intereses. Esto a pesar de que los legisladores locales y federales se han hecho más productivos en cuanto a propuestas y de que la reelección es posible tanto para diputados como presidentes municipales; y con ello la vinculación entre votantes y votados se puede fortalecer. El seguimiento institucional y académico a las propuestas de campaña pueden fortalecer una política de transparencia que aclare la forma en que se seleccionaron los problemas públicos, los criterios que se emplearon para decidir el uso de los recursos destinados, los mecanismos de evaluación de cada una de las acciones públicas, así como los resultados obtenidos (Merino, citado por ^{Ruezga, 2010: 83}).

Probablemente los efectos de la transparencia y la rendición de cuentas no siempre sean los deseados (^{Bauhr and Grimes, 2014: 292}). Sin embargo, el debate sobre plantear métodos para incentivar la transparencia y rendición de cuentas debe ser una constante en la Ciencia Política. Establecer los límites al poder para combatir la corrupción, hacer más eficiente la administración pública, conciliar a los electores con los candidatos a través de la transparencia, fomentar la participación en las urnas electorales e involucrar a los ciudadanos en las decisiones que toman los candidatos triunfantes. La transparencia y la rendición de cuentas deben generar respuestas e información para los ciudadanos de parte de los representantes políticos. Es un ejercicio que acota el poder político, al mismo tiempo que genera legitimidad, en tiempos en que los políticos son considerados como no confiables por cada vez más ciudadanos.

El seguimiento a las propuestas de campaña es una necesidad impostergable, en estos tiempos de transformaciones en materia de administración pública, con intenciones de generar mayor relación y participación de parte de los ciudadanos. Como menciona Aguilar (2009: 78):

La premisa del gobernar contemporáneo (gobernanza) consiste en reconocer la productividad de los agentes dueños de los recursos necesarios para la dirección de la sociedad (recursos económicos, informativos, intelectuales morales, tecnológicos) y convocarlos a un trabajo común; se requieren más capacidades de las que posee el gobierno,

es decir, se necesita gobernar con la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos y compartir responsabilidades.

Para el caso de Baja California se analizaron y se les dio seguimiento a 544 propuestas de campaña en la contienda electoral de 2016, las cuales emanaron de 24 candidatos a diputados locales y 5 candidatos a presidentes municipales y que triunfaron en sus respectivas contiendas. Con relación al cumplimiento, después de un año y medio de ocupar sus cargos, los diputados han cumplido el 37.5% de las propuestas; las que menos cumplen son las de desarrollo urbano y las que más cumplen son las de desarrollo humano. Los presidentes municipales tienen un porcentaje de cumplimiento del 73.5% y las que más han cumplido tienen que ver con infraestructura y medio ambiente; las que menos cumplen son de desarrollo económico. El porcentaje de cumplimiento en los presidentes municipales casi duplica al de los diputados. Según el semáforo de cumplimiento, sólo cinco diputados de 24 están en color verde, indicando su buen cumplimiento de propuestas y cuatro de ellos con menos de un 20% de cumplimiento se encuentran en color rojo. En el caso de los presidentes municipales, todos están en color verde.

En términos generales, las propuestas carecen de una delimitación clara de objetivos, donde no se destaca el impacto que se pretende alcanzar. La población objetivo no se específica, no mencionan una propuesta programática, no señalan mecanismos de transparencia para el total cumplimiento, no se cuantifican las dimensiones de los problemas que se pretenden atender, no determinan un tiempo específico ni un presupuesto o fuente de financiamiento.

Entre otras conclusiones importantes, parece necesario señalar las siguientes:

Finalmente, el análisis de cada propuesta, así como el seguimiento al cumplimiento, produce un importante insumo de información para análisis más detallados, con la idea de transparentar las intenciones de los candidatos a puestos de elección popular y de originar la rendición de cuentas sobre lo que han realizado en los puestos para lo que fueron electos. Esto puede ser un ejemplo de transparencia proactiva que incentive la participación ciudadana. Orientar el análisis académico y la investigación a estos temas puede abrir un debate necesario, que no sea sólo electoral, sino social y científico, para acelerar la transparencia del régimen político y electoral.