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JEL Classification: O21, O42
Introducción
Las transformaciones de la Unión Soviética y los países de su órbita, entre finales de los ochenta y principios de los noventa, representan una ruptura abrupta (y en cierto modo inesperada) del orden económico internacional establecido desde la segunda guerra mundial. Como consecuencia, las relaciones económicas y políticas internacionales deben redefinirse, dificultando la posibilidad de supervivencia de modelos económicos que difieran de las principales economías capitalistas.
En este contexto, Cuba es más que un caso singular. Se trata de uno de los pocos países que sobrevive (prácticamente junto a China y Vietnam) al efecto dominó que provocó la desintegración del bloque liderado por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). De hecho, en junio del 2002 (más de diez años después del inicio de la desaparición de la Unión Soviética), el gobierno cubano todavía lleva a cabo una reforma de la Constitución que ratifica el carácter socialista de su Revolución (Granma, 27 de junio de 2002). Más allá de la interpretación retórica que se pudiera hacer de esta ratificación constitucional, lo cierto es que Cuba, a pesar del descalabro económico que sufrió en los primeros años de los noventa, ha conseguido readaptar su modelo de funcionamiento al nuevo entorno internacional preservando, a su vez, parte de los elementos esenciales de una economía socialista.
Más específicamente, la desintegración del CAME representó para Cuba la pérdida de 85% de sus nexos comerciales y financieros y, en consecuencia, el inicio de una grave crisis económica. Entre 1989 y 1993, el proceso de apertura económica destinada a rehacer los nexos económicos con el exterior, las medidas gubernamentales para minimizar el impacto de la crisis sobre la sociedad cubana, así como las estrategias que la población adoptó para enfrentar las dificultades que le imponía el deterioro económico del país, dio lugar a la aparición de un proceso parcial y extraoficial de dolarización económica que empeoró la situación inicial.
La insostenibilidad de este escenario obligó al gobierno a iniciar un proceso de reformas económicas sin precedentes dentro del período socialista cubano. Estas reformas (las correspondientes al bienio 1993-1994), perseguían algo más que la reinserción económica internacional de la isla. Las transformaciones que la economía y la sociedad cubana habían sufrido durante el desarrollo de la crisis obligaban al gobierno a abordar las reformas con una dosis importante de pragmatismo. El conflicto entre la necesidad de aceptar parte del funcionamiento económico existente en la realidad cotidiana (por ejemplo con la aparición de los mercados informales) y el mantenimiento de las premisas ideológicas del socialismo, llevó a la aplicación de un conjunto de medidas que, partiendo de la legalización de la dolarización, permitieran hacer uso de las divisas acorde con los objetivos estratégicos del Estado.
Atendiendo a este fin, Cuba impulsa, desde 1994, un modelo de funcionamiento económico difícil de definir pero, indudablemente, diferente del que rige en cualquier otra economía del mundo, ya que incluye un esquema de regulación económica muy particular diseñado en torno a una estratégica combinación de planificación y mercado. Cabe señalar que este modelo se ha visto modificado (aunque sólo muy parcialmente) a partir de octubre de 2004, consecuencia del impacto provocado por las medidas que el gobierno cubano ha ido implementando después de retirar de la circulación el dólar estadounidense. Por ello, y a efectos metodológicos y de estructura, este trabajo analiza, principalmente, lo sucedido hasta dicha fecha, aunque al final se hará referencia a las últimas medidas tomadas. Al contrario de lo que se podría esperar, la retirada del dólar y la revalorización de la moneda nacional llevada a cabo en marzo de 2005 no alterará sustancialmente el análisis, ya que no modifica el escenario en que se enmarca el estudio. La dolarización sigue vigente mientras no se consiga una moneda nacional plenamente convertible (condición imprescindible para su reversión). No obstante, estas medidas abren un debate importantísimo en torno a la posibilidad de desdolarizar economías regidas por modelos de funcionamiento altamente regulados por el Estado, dato que entronca con nuestro objeto de estudio.
Así pues, este trabajo se centrará en identificar los rasgos principales del modo de regulación económica vigente en Cuba en el decenio comprendido entre las reformas del bienio 1993-1994 y octubre de 2004. Para ello analizamos, en primer lugar, la lógica sobre la que se articularon dichas reformas. Esto nos permite, por un lado, ver de qué modo la utilización estratégica de la dolarización actúa como motor de la transformación económica y, por el otro, entender la forma en que el modelo de regulación se adapta a dicha transformación. En segundo lugar, se estudiará la combinación planificación/mercado sobre la que se fundamenta el modelo resultante. Finalmente, destacaremos algunas de las medidas económicas impulsadas por el gobierno desde el 2004. Con ello se podrá conocer el curso más reciente tanto de la dolarización cubana como del modo de regulación que se le ha asociado; pero también, evaluar el grado de coherencia que éstas últimas medidas mantienen con la lógica que justificó las reformas iniciales.
Las reformas del bienio 1993-1994
Durante el segundo semestre de 1993, se inicia en Cuba un proceso de reformas que intenta dar respuesta a la grave situación del país como consecuencia del impacto combinado de la crisis derivada de la caída del bloque socialista, y del proceso de dolarización que simultáneamente se desarrolla.
A corto plazo, las medidas incluidas en esta reforma persiguen dos objetivos: una reactivación económica sostenible que permita detener el proceso de deterioro económico; y una corrección y superación de los impactos negativos que se han generado en el ámbito social, con el objetivo último de preservar las denominadas “conquistas sociales de la Revolución”. Ésta idea es especialmente relevante debido a que establece la condición de partida sobre la que se define todo proceso de reforma: la continuidad del proyecto revolucionario cubano.1 Consecuente con ello, la reforma debe configurarse sobre aquellos elementos que la hagan viable económica, pero también, social y políticamente.2
Así, y desde el punto de vista económico, es necesario buscar una nueva forma de inserción en el contexto internacional. Tras la desintegración del bloque socialista, Cuba necesita tanto reconstruir sus nexos comerciales y financieros con el exterior como disponer de una moneda nacional plenamente convertible o, en su defecto, de una divisa extranjera que le permita realizar operaciones dentro del nuevo marco de intercambio con el resto del mundo.3 La especialización productiva del país y, en consecuencia, su elevada dependencia de las exportaciones y de las importaciones, confieren prioridad a la resolución del problema de la escasez de divisas.
A estos efectos, las reformas se inician con la legalización del dólar en septiembre de 1993. Cabe señalar que esta legalización implica, a su vez, la aceptación de algunos cambios que ya se han producido en la realidad económica y social del país a pesar del conflicto que generan en los principios que se pretenden defender, como, por ejemplo, la igualdad en términos de distribución de la renta.
En este mismo sentido, la incorporación de la divisa como moneda de curso legal en la economía cubana es resultado de una opción intermedia entre la posibilidad de continuar manteniendo la circulación clandestina del dólar y la adopción de una moneda nacional plenamente convertible que requeriría de la unificación cambiaria a través de una fuerte devaluación. Cualquiera de esas dos alternativas generaría efectos impredecibles y altamente negativos en términos de impacto social,4 siendo este un argumento que las invalida.5 Por ello, y a pesar del costo político, -la circulación legal del dólar en la economía cubana supone un golpe a la identificación nacionalista de la Revolución (Hoffman, 1995)- la aceptación formal tanto de la dolarización parcial de la economía como del sistema monetario dual6 asociado se considera que es la mejor solución dadas las premisas y las restricciones a las que está sujeta cualquier reforma en Cuba.
Esta decisión se justifica porque se estima que, en la situación actual, un sistema monetario dual propicia a corto plazo beneficios que, en términos económicos, superan los costos.7 No obstante, el Estado asume que su extensión en el tiempo puede generar costos inadmisibles en todos los ámbitos. Consecuentemente, la dolarización y la dualidad monetaria se aceptan, con sus costos, como medidas necesarias pero transitorias.
Por ello, la aceptación formal y temporal de la dolarización se convierte en un vehículo para lograr los objetivos a corto plazo. Pero la reactivación económica y la mejora en el ámbito social no pueden alcanzarse, únicamente, a través de un proceso de apertura externa que incremente la entrada de divisas a la economía y resuelva el problema de su escasez. Para la consecución de los resultados deseados, se debe intervenir sobre el funcionamiento de la economía interna. Ello supone articular sobre la dolarización aquellos mecanismos que permitan captar las divisas que circulan en la economía y asignarlas estratégicamente.
En los diagramas siguientes se presentan las medidas que afectan el funcionamiento de la economía para que el uso estratégico de la dolarización sea posible. Dichas medidas consistieron en: la legalización de nuevos agentes y espacios económicos; la introducción de mecanismos de captación de las divisas obtenidas por dichos agentes, y el desarrollo de instrumentos de transferencia de recursos en moneda convertible entre unos y otros.
La información recogida en estos diagramas permite entender cómo a través de la legalización del dólar se incorporan a la economía espacios de mercado y relaciones monetario-mercantiles prácticamente inexistentes en el modelo socialista vigente hasta ese momento. El mantenimiento de una fuerte intervención estatal sobre dichos espacios y relaciones, que responde a la decisión gubernamental tanto de hacer un uso estratégico de la divisa como de mantener la planificación como principal instrumento regulador, conducen a la economía cubana a dibujar un modelo de regulación económica que, aún pendiente de su plena definición,8 funciona sobre una peculiar combinación entre planificación y mercado.
Transformación de la planificación
Tal y como ya se ha comentado, durante la década de los noventa, la crisis y las transformaciones que se derivan del proceso de reformas9 incorporan elementos que entran en conflicto con el modelo de planificación vigente porque imponen límites a su funcionamiento sobre las bases que tradicionalmente lo han sustentado:
Al coexistir agentes con distintos grados de autonomía, el Estado no puede mantener la exclusividad en la toma de decisiones. La descentralización de estas decisiones exige que su transmisión entre los distintos agentes sea flexible. Esta flexibilidad caracterizará a las relaciones interempresariales, pero también a las relaciones entre las empresas y los organismos jerárquicos superiores, incluido el Estado. No podrá ser mediante órdenes verticales sino que será mediante instrumentos indirectos como se tratará de conseguir de los agentes económicos autónomos respuestas que vayan en la dirección considerada como adecuada según el Plan General.10
La economía no puede seguir funcionando sobre criterios de carácter exclusivamente material. Muchas decisiones (centralizadas o no) tienen como referencia el uso del dólar. Esto obliga a que las decisiones se tomen según criterios y valoraciones de carácter monetario y financiero antes prácticamente inexistentes -por ejemplo, teniendo en cuenta el nivel de precios o el tipo de cambio, variables antes accesorias en las decisiones sobre la asignación de recursos- (Echevarría, 1997).
Todo esto impone un proceso de transformación de la planificación, cuyas bases se asientan en la Reforma de la Constitución de julio de 1992. En dicha reforma se modifica el artículo 16 y se asume “la sustitución del concepto de Plan Único de Desarrollo Económico y Social por el de un plan que garantice el desarrollo programado del país”. Esta nueva formulación elimina “el sistema integral que incluía la previsión de todos los momentos, fases, recursos y vínculos de la economía a nivel de las entidades de la base del sistema” pero mantiene, en cambio, un plan que permita la consecución de los objetivos estratégicos que prefije el Estado, al “sustituir parte de sus funciones por una mayor libertad en las relaciones mercantiles interempresariales” (cita del reconocido jurista Hugo Azcuy, tomada en Carranza, Gutiérrez y Monreal, 1997, pp. 32-33).
Conforme a ello, las transformaciones que afectan a la planificación se concentran básicamente en:
La redefinición de sus funciones. La planificación cede espacio a otros mecanismos de coordinación que propician una mayor flexibilidad a las decisiones que se toman en el seno de la economía (especialmente en los espacios más dinámicos). Esta cesión de espacio se produce bajo formas que permiten que los órganos de la planificación:
Formulen los objetivos conducentes a la realización del proyecto general, objetivo último en el que se compatibilizan las dimensiones económica, política y social.
Mantengan el control directo sobre las cuestiones consideradas estratégicas y el control indirecto sobre las decisiones descentralizadas con el objeto de garantizar que estas decisiones se orienten en la dirección adecuada.
La modificación de los criterios sobre los que funciona. Los mecanismos de intervención económica del Estado varían en función del agente o espacio sobre el que se implementan y de la importancia de su participación en la economía. En consecuencia, la planificación deja de actuar homogéneamente sobre todos los agentes, tanto en términos de intensidad como de forma:
La planificación prevalece absolutamente sobre los agentes que concentran su actividad en las áreas vinculadas a la moneda nacional, pero su intervención se centra sólo en los aspectos fundamentales cuando actúa sobre los agentes económicos que usan la divisa prácticamente en todas sus operaciones (CEPAL, 2000; Sánchez Egózcue, 1999).11
La asignación centralizada de recursos no se establece a través de directrices directas sobre el origen y el destino de los recursos físicos, sino a través de directrices de carácter indirecto sobre los ingresos y los gastos. Esto representa el paso de una asignación de carácter material a otra financiera.
Con la incorporación de criterios financieros, la asignación centralizada no se lleva a cabo sobre quien oferta (mercado de vendedor), como había sido tradicional, sino sobre quien demanda, lo que se interpreta como un modo de propiciar que las decisiones de los agentes productivos sean más autónomas y respondan a un cierto marco de incentivos. No obstante, esta autonomía se reduce cuando se constata que, en realidad, las asignaciones en términos de ingresos y gastos están sujetas a origen y destino. Esto representa una supeditación de los nuevos métodos financieros a los antiguos criterios materiales y genera distorsiones sobre el esquema de incentivos que se pretende implantar.
La planificación sobre flujos materiales se mantiene plenamente en la asignación de recursos claves para el funcionamiento de la economía, como pueden ser el combustible o determinados alimentos de consumo asignados a espacios tradicionales del área peso (CEPAL, 2000; Sánchez Egózcue, 1999).
El mercado regulado
Las propuestas de las reformas aceptan al mercado como mecanismo de coordinación de las decisiones entre los distintos agentes. Su gradual expansión se percibe como necesaria en un entorno de creciente descentralización, pero no se produce sin ciertas reticencias. Las reticencias a la creciente participación del mercado provienen de la concepción de que tanto su predominio absoluto como su libre funcionamiento se contraponen a un proyecto de desarrollo a largo plazo y acentúan las desigualdades en el ámbito social.12 Para evitar estos efectos, la participación del mercado en el proceso económico se somete a dos condiciones:
La aceptación formal del mercado no debe impedir cierto control del Estado sobre la economía.13
La expansión del mercado puede modificar el funcionamiento del sistema siempre que esto no arriesgue su carácter social. En términos de las autoridades cubanas,14 en el proceso de reformas se admite “todo tipo de adecuación y de apertura económica dentro de un sistema propio que defienda las conquistas del socialismo” (CEPAL, 2000, p. 38).
Tal y como se desprende de lo anterior, el cumplimiento de estas condiciones implica una fuerte regulación estatal sobre el funcionamiento del mercado. Por sus peculiares características, el funcionamiento del mercado cambiario que el gobierno cubano autoriza para que la población lleve a cabo sus operaciones legales de compra-venta de divisas es el que mejor ilustra dicha regulación. Teniendo en cuenta este hecho, profundizamos a continuación en el funcionamiento de este espacio de intercambio. Para ello, realizamos una primera aproximación al entorno monetario dual en el que debe actuar la población cubana, a través de un análisis del modo en que quedan configuradas las esferas de ingresos y consumos en las que ésta participa, según moneda. Después describimos la lógica de funcionamiento del mercado de divisas, los objetivos a los que responde y el modo en el que los consigue. Finalmente, estudiamos dicho funcionamiento dentro del conjunto de la economía cubana, ejercicio que muestra su coherencia con el sentido último de las reformas económicas llevadas a cabo.
Economía monetaria dual
La legalización de la dolarización en todos los sectores de la economía modifica la estructura de ingresos de la población así como la distribución de bienes de consumo final. Ello da lugar a una economía dual y a una nueva tipología de ingresos y gastos, cuyos criterios de diferenciación principales toman en cuenta tanto el papel de las distintas monedas, como los mecanismos de funcionamiento que se asocian a cada una de ellas.
Respecto a los ingresos, las nuevas formas de obtención de rentas coexisten con las propias del modelo tradicional, así como con las del ámbito informal de la economía. Más específicamente, distinguimos diferentes tipos de ingresos: el salario en moneda nacional que perciben los trabajadores de la esfera estatal; los estímulos en MLC15 que los complementan; las rentas generadas por la realización de actividades por cuenta propia (en moneda nacional o extranjera); los excedentes obtenidos como contraprestación a la participación en un mercado; la recepción de remesas, y los ingresos ilegales.
La Tabla 1 presenta un análisis con mayor detalle. Se establece una tipología de los ingresos cuyos criterios de clasificación son:
La diversidad de agentes que puede participar en la economía (trabajadores dependientes o por cuenta propia).
La existencia o inexistencia de relación entre la percepción del ingreso y la actividad productiva del perceptor (salario o remesa).
El origen del ingreso (estatal o no).
La posibilidad de control por parte del Estado.
La moneda en que se nominan (nacional o libremente convertible).
Tabla 1: Ingresos monetarios tras la reforma
Notas: a/ Sólo se consideran ingresos estrictamente monetarios. Se excluye en esta clasificación otro tipo de prestaciones no monetarias (estímulos en especie, servicios sociales recibidos, etc.). b/ Con las reformas las empresas estatales pueden adoptar formas mercantiles. c/ Con las reformas, se autoriza a determinadas empresas y sectores a completar el salario con estímulos en moneda libremente convertible. d/ Se considera de origen interno porque el pago a los trabajadores se realiza a través de la entidad empleadora.
Fuente: elaboración propia.
Respecto al consumo final, los espacios a los que la población puede acudir para adquirir bienes y servicios son: los espacios racionados; las tiendas de recuperación de divisas; las tiendas en moneda nacional; los mercados agropecuario, industrial y artesanal; las placitas de acopio; los huertos intensivos; el sector servicios a la población, y el mercado informal. No tomamos en consideración el consumo social y la alimentación pública por su carácter de gratuidad. La Tabla 2 agrupa todos estos espacios, que se diferencian según:
El carácter estatal o no estatal de los agentes que actúan como productores o distribuidores en estos espacios.16
La fórmula bajo la que se establecen los precios.
La moneda en que se denominan.
El nivel de precios respecto al salario medio, que de hecho viene determinado por el modo en que se combinan los tres factores anteriores.
Tabla 2: Espacios de consumo final tras la reforma
Notas: a/ Todos los establecimientos de este tipo integran la Cadena Imágenes, vinculada al Ministerio de Comercio Interior. b/ El nivel de precios vigente en las placitas toma de referencia el que rige en el mercado agropecuario y fija su cotización a la baja. c/ Tres modalidades (de mayor a menor calidad en el servicio): especializada, popular (destinado a estratos de población de bajos ingresos) y sistema de atención a la familia (orientado a la protección de grupos de bajos ingresos, mujeres embarazadas y ancianos). d/ Para el caso estatal servicios de peluquería, barbería, salones de belleza, reparación de equipos electrodomésticos, panaderías y farmacias entre otros. Para el caso no estatal, conjunto de actividades no gastronómicas autorizadas a ejercer por cuenta propia.
Fuente: elaboración propia.
La existencia de estos espacios de consumo, junto a la nueva estructura de ingresos, coloca a la población cubana en un entorno monetario dual, en el que tanto sus ingresos como sus gastos pueden ser en pesos cubanos o en moneda libremente convertible.17 Ante esta situación, el gobierno cubano debe buscar un mecanismo que consiga la sustitución estable entre ambas monedas. Por ello, las reformas deben sentar las bases para establecer una tasa de cambio entre ambas monedas, así como para legalizar el mercado cambiario, que es el espacio en el que deberá producirse dicho intercambio.
La regulación del mercado cambiario
El mercado cambiario está constituido por una red de establecimientos estatales denominados Casas de Cambio (CADECA).18 La legalización de este mercado responde a distintos objetivos. El principal es garantizar el acceso de los individuos y familias a todos los espacios de consumo con independencia de la denominación monetaria de sus ingresos. Naturalmente, con esta medida se persigue, además, ir hacia una tasa de cambio estable19 y frenar el proceso de depreciación de la moneda nacional. Aunque este proceso de depreciación sólo se había manifestado hasta entonces en el mercado informal, el gobierno cubano era consciente del importante efecto erosivo sobre los ingresos de la mayoría de la población.
En el Cuadro 1 observamos como las reformas consiguen, a partir de 1996, frenar el proceso de depreciación del peso cubano frente al dólar. Así, y tras alcanzar su máxima depreciación a mitad de 1994 (cuando un dólar cotiza en el mercado informal a 130 pesos cubanos), la paridad peso-dólar se mantiene estable en un promedio anual que oscila entre los 20 y 23 pesos-dólar (para el período 1996-2000), y los 26 (a partir del 2001, coincidiendo el paso del huracán Michelle por la isla).
Esta tabla combina datos referentes al período en que la tasa de cambio es todavía informal (1990-1994), junto al período en que ya rige la tasa de cambio de CADECA (1995-2000).
Fuente: CEPAL (2001 y 2004) y BCC (2001).
Cuadro 1: Evolución del tipo de cambio en el ámbito de la población, 1990-2003
Pero en un entorno en el que aumenta la entrada de dólares a la economía y en el que la oferta monetaria en pesos se mantiene constante (González, 1999), la consecución de una apreciación del peso respecto a los niveles previos a la reforma, y el sostenimiento de un tipo de cambio estable, no puede obtenerse a través de un mercado cambiario que funcione exclusivamente sobre las leyes de la oferta y la demanda. Sobre dichos resultados influyen las distintas regulaciones establecidas sobre el mercado cambiario y sobre el mercado de bienes y servicios de consumo final. Pasemos a estudiar estas regulaciones.
Sobre el freno a la depreciación del peso
La Gráfica 1 y el Cuadro 2 recogen información referida a la evolución de la liquidez acumulada en la economía cubana durante la década de los noventa, y hasta el 2003. Su observación evidencia que la reducción en términos absolutos de dicha liquidez se concentra en los primeros años del proceso de reformas, entre 1993 y 1995. A partir de la segunda fecha, el volumen total se estabiliza con una ligera tendencia al crecimiento (acentuada en el período 2001-2003). Pero ese incremento en términos absolutos no es preocupante, porque su participación sobre el producto se mantiene estable todo el período, en porcentajes inferiores a 45% (42.7% en el 2003), cifra muy inferior a la de 1993, cuando la liquidez acumulada alcanza el valor más elevado como porcentaje del producto interno bruto (PIB): 66.5%.
Fuente: ONE (1998), ONE (2001) y CEPAL (2004)
Gráfica 1: Evolución de la liquidez acumulada, 1990-2003
Fuente: cálculos a partir de CEPAL (2001 y 2004) y ONE (2001).
Cuadro 2: Evolución de la liquidez monetaria, 1990-2003
El comportamiento de la liquidez se explica por:
El impacto del Programa para el Saneamiento Financiero20 aplicado en mayo de 1994. Este programa redujo los gastos corrientes del Estado e incrementó sus ingresos, lo que contribuyó a reducir el déficit presupuestario y a limitar las emisiones monetarias para su financiación.
La aparición de espacios de consumo donde se ofrece una contrapartida real al circulante monetario a un nivel de precios relativamente alto respecto al salario medio (básicamente mercados agropecuarios).
Pero en un escenario en el que los dólares se expanden sin que ello responda a una voluntad original del Estado, la reducción de liquidez se convierte en una condición necesaria, pero no suficiente, para frenar la depreciación y el desplazamiento de la moneda nacional. Así, el gobierno necesita abordar una estrategia que le permita retirar las divisas que circulan en el ámbito de la población mientras fortalece, a su vez, el papel del peso cubano. Al servicio de este objetivo, organizará las CADECAS.
En este sentido, las Casas de Cambio conforman una red de establecimientos que aseguran parcialmente el cambio entre el peso y las MLC (dólar estadounidense y peso convertible). Esta última moneda, emitida por el Banco Central de Cuba (BCC) desde enero de 1995 y respaldada a 100% por las reservas en dólares del país, mantiene una paridad uno a uno con la divisa estadounidense, lo que garantiza su uso indistinto en todas las operaciones autorizadas.21
El canje cambiario en las CADECAS es parcial porque sólo se garantiza la plena convertibilidad del dólar al peso (y peso convertible), pero no del peso (nacional y convertible) al dólar. Efectivamente, todas las CADECAS están autorizadas a cambiar dólares por pesos convertibles, y cualquiera de las monedas convertibles (divisas o pesos convertibles) indistintamente, por pesos cubanos a la tasa de cambio establecida por CADECA. Por el contrario, sólo algunas CADECAS están autorizadas a vender pesos convertibles (y nunca dólares) a cambio de pesos cubanos con un límite fijado según cada provincia (Hidalgo, et al., 2001). En resumen, las posibilidades de conversión del peso al dólar se limitan a través de:
La intermediación vía peso convertible.
La fuerte restricción al número de establecimientos autorizados a cambiar el peso por divisa.
El límite a la cantidad canjeada, según decidan las autoridades provinciales responsables de ello.
Consecuencia de todo ello, la mayoría de las operaciones del mercado cambiario se concentran en ventas de dólares de la población al Estado a cambio de la obtención de pesos cubanos. Las regulaciones establecidas sobre el intercambio de divisas persiguen y consiguen un objetivo muy claro: asegurar al Estado la captación de divisas. Además, se consigue transferir poder adquisitivo desde los dólares a los pesos cubanos, siendo estos últimos reabsorbidos a través del gasto que la población efectúa en aquellos espacios de consumo que, aún nominados en moneda nacional, mantienen un nivel de precios superior al del salario medio.22
En resumen, las medidas adoptadas neutralizan el impacto de un mayor volumen de dólares circulando en la economía, regulan el nivel de oferta monetaria en pesos y ofrecen una contrapartida real a la moneda nacional, lo que contribuye por un lado, a reforzar el poder adquisitivo del peso cubano y, por el otro, a frenar su proceso de depreciación. Todo esto mientras el mercado cambiario responde a la lógica de funcionamiento del sistema económico tras las reformas, al contribuir a la captación estratégica de divisas.
Fijación y estabilidad de la tasa de cambio
Para el cálculo del tipo de cambio de CADECA, se tiene en cuenta:
El volumen de dólares que se estima que circulan en el ámbito de la población.23
El volumen de pesos cubanos en circulación en manos de la población.
El valor de la oferta de bienes y servicios comercializada en este ámbito para cada una de las monedas, calculado a partir de las cantidades ofertadas en cada espacio de consumo y de los niveles de precios que rigen en cada uno de ellos.
El tipo de cambio que rige finalmente es aquél que las autoridades monetarias consideran que es capaz de absorber simultáneamente el volumen de pesos y de dólares que circulan en la esfera de la población a partir de la oferta que se comercializa en los distintos espacios y a los diferentes niveles de precios.
Los niveles de precios y la tasa de cambio de CADECA pueden mantenerse estables incluso con variaciones en el nivel de oferta, ya que pueden realizarse ajustes a través de desplazamientos de la oferta de bienes entre los distintos mercados.
La credibilidad de ese tipo de cambio es un factor importante ya que en la medida en que dicha tasa sea creíble y estable se facilita el proceso de captación de dólares por el Estado, pues la población manifiesta poca reticencia a cambiarlos por pesos, reforzando el uso de la moneda nacional y mejorando las condiciones de un futuro escenario (como hacia el que al parecer se transita) en el que se decidiese eliminar la dualidad monetaria sustituyendo el dólar por una moneda nacional plenamente convertible.24
Transferencia de divisas al sistema productivo
El análisis del funcionamiento del mercado cambiario cubano se completa abordando su impacto sobre el aparato de producción. Así, las CADECAS se relacionan con otros organismos estatales cubanos para transferir los dólares captados en el ámbito de la población hacia el sistema productivo tradicional. La aproximación a esta función adicional del mercado cambiario es importante no sólo para comprender mejor el objetivo de las regulaciones a las que está sujeto, sino también para confirmar nuestra hipótesis general acerca de la lógica que impulsa las reformas. En este sentido, lo que acontece en este mercado permite confirmar que toda medida aplicada en torno a la circulación del dólar responde a la necesidad de facilitar un uso estratégico de la divisa.
A este efecto, conviene señalar previamente como, tras las reformas, la estructura económica cubana queda dividida en dos grandes grupos de unidades productivas. El primero, lo constituyen aquéllas empresas capaces de generar, a través de su actividad, las divisas necesarias para cerrar autónomamente su ciclo productivo. El segundo, lo integran aquéllas que destinan la mayor parte del resultado de su actividad a espacios que generan ingresos en pesos cubanos, lo que les impide financiar por si mismas sus gastos en divisa. El resultado es un escenario dual (con unidades de ciclo cerrado o abierto) en la esfera de la producción. Esta dualidad estructural se convierte en uno de los problemas económicos más graves a los que ha de hacer frente el gobierno cubano y que trata de resolver a través de la búsqueda de fórmulas que transfieran divisas a todas las unidades de ciclo abierto.
Así, la transferencia de dólares desde el ámbito de la población hasta el de la producción se realiza a través de una secuencia de compra-venta de divisas entre: CADECA, Banco Central de Cuba, Ministerio de Comercio Interior (MINCIN)25 (a través de la Cadena de Tiendas Imágenes)26 y los productores nacionales que suministran a estas tiendas.
La secuencia puede seguirse a través del Diagrama 4:
La CADECA compra dólares a la población a la tasa de cambio que ella misma establece.
A esa misma tasa, la CADECA vende al Banco Central de Cuba los dólares captados. Así obtiene los pesos con los que equilibra su balance.
El BCC vende esos dólares al Ministerio de Comercio Interior a un tipo de cambio dos o tres pesos por encima del de CADECA, a modo de recargo.
Con los dólares adquiridos o con pesos a una tasa de cambio de 50-60 pesos por dólar (Benítez y Cruz, 2001), el MINCIN paga a los productores nacionales que suministran bienes a sus tiendas de la Cadena Imágenes. El pago en dólares o el recargo respecto a la tasa de cambio de CADECA actúan como estímulo a los productores nacionales para que incrementen la oferta de bienes nacionales en los espacios de consumo final en pesos. Generalmente los productores nacionales utilizan estas divisas para importaciones por lo que, indirectamente, el MINCIN facilita la financiación para las importaciones en divisas que su sistema empresarial requiere para ofertar bienes en moneda nacional a la población.
A través de la venta en pesos a la población, el MINCIN (a través de la Cadena Imágenes) recupera parte del volumen de moneda nacional que necesita para cumplir con los compromisos que ha contraído con el Banco Central. El resto lo cubre con asignaciones centralizadas.
Fuente: elaboración propia.
Diagrama 4: Secuencia de intercambio monetario entre distintas entidades
En síntesis, las regulaciones a las que se somete el funcionamiento de la CADECA facilitan que sus operaciones sirvan para retirar dólares de la circulación a cambio de pesos. El gasto que la población efectúa en la red de establecimientos de la Cadena Imágenes (así como en los mercados agropecuarios, ambos a niveles de precios similares a los de las TRD) contribuye a absorber las entregas de pesos que ha llevado a cabo la CADECA para comprar los dólares (Doimeadiós, 2000). Estos mismos dólares son transferidos, a través de una cadena de compra-venta entre las CADECAS y distintos organismos estatales, a aquél sector del sistema productivo cubano que tiene dificultades para autofinanciarse en divisas.
La división de tareas entre planificación y mercado
Tal y como señalábamos al principio de este artículo, en el escenario que ha surgido en Cuba con el proceso de reformas todavía “no se perfila con nitidez la división del trabajo entre Estado y mercado” (CEPAL, 2000, p. 99).
En el modelo socialista que funcionó en Cuba desde principios de los sesenta hasta los primeros años de la década de los noventa,27 el Estado ejercía todas las funciones que convencionalmente puede asumir en el interior de la economía (Echevarría, 1998):
La función de asignar recursos, con el objeto final que dicha asignación se produzca en las mejores condiciones posibles en términos de eficiencia.
La función de redistribuir esos recursos, como vía para intervenir sobre el grado de equidad.
La función de establecer un marco de regulación que garantice la máxima estabilidad al funcionamiento de la economía, en cuanto determina el modo en que los distintos agentes participan y se coordinan.28
Dentro de aquel modelo, el Estado desarrollaba estas funciones mediante la planificación. Como en los modelos clásicos de economía centralizada los organismos superiores establecían los objetivos generales y específicos de desarrollo económico y social a partir de los estudios, informes y propuestas del plan. A partir de ahí, mediante órdenes administrativas jerarquizadas se transmitía a cada agente económico (unidades de producción) una serie detallada de índices y objetivos a cumplir, normalmente en términos materiales.
Tras la reforma, la aparición de nuevos agentes y la voluntad o la necesidad de descentralizar la toma de decisiones, y consecuentemente, la relativa autonomía concedida o tolerada para estos nuevos agentes, propician la aparición de un mecanismo de coordinación diferente, el mercado, que utiliza otros instrumentos de transmisión de señales ya sea desde el Estado a los agentes, o entre estos últimos. Esto modifica el grado y el modo en que el Estado detenta las distintas funciones citadas antes:
El Estado continúa detentando plenamente la tarea de establecer el marco de regulación y de redistribución de recursos, pero cede espacios al mercado en la tarea de asignación.
Esto no implica una pérdida del control sobre dichas funciones sino sólo una modificación del modo en que se ejercen, con el objeto de que la actuación de los mecanismos de mercado en la economía dé lugar a una asignación de recursos que responda a los objetivos estratégicos del Estado y que no vulnere la redistribución de renta a la que se aspira.
Las nuevas formas de ejercicio de esas funciones requieren instrumentos de intervención económica que complementen a la planificación. Estos instrumentos no pueden identificarse con los que convencionalmente conformarían la política económica en una economía de mercado. El insuficiente desarrollo que habían tenido algunos de estos instrumentos en el modelo tradicional, junto a otros elementos vinculados a lo peculiar del nuevo entorno, podría explicar que su incorporación sea gradual, incluso sometida a un proceso de prueba y error en un escenario en el que, además, no se aspira al menos por parte de los dirigentes a un tipo de economía de mercado capitalista. Esto confiere singularidad al instrumental que se utiliza,29 tal y como se podría constatar en un análisis más exhaustivo del modelo de funcionamiento de la economía cubana,30 análisis que supera los objetivos iniciales de esta investigación.
En conclusión, podemos afirmar que, en la actualidad, y por ahora, planificación y mercado comparten espacios en términos de regulación económica. El Estado continúa dirigiendo la regulación en cuanto define el marco de funcionamiento de la economía y por tanto, el modo en que se desarrollan las funciones de asignación y de redistribución. La modificación más importante afecta a los instrumentos con los que se regulan las distintas funciones y en consecuencia, al modo en que se ejecutan. En ambas situaciones, la cesión de espacios a los instrumentos clásicos del mercado es determinante. Los mecanismos de mercado están presentes en la economía sometidos a instrumentos de regulación que coexisten junto a la planificación, que se mantiene como principal instrumento de dirección económica.
Las últimas medidas: ¿hacia una desdolarización con mayor centralización económica?
A grandes rasgos, si las reformas que se asociaron a la legalización de la dolarización cubana en el bienio 1993-1994 se evalúan en función del grado de consecución de sus objetivos, la valoración global puede ser positiva. En concreto, a partir de 1995, la economía empezó a crecer (aunque con irregularidad) y se frenó el deterioro social. No obstante, los matices a ese éxito obligan a señalar, principalmente, que la recuperación económica con un crecimiento acumulado entre 1995 y 2003 de 30%, es todavía inferior a la caída de 35% que se produjo entre 1989 y 1994 (CEPAL, 2004), y que la desigualdad en la distribución de la renta se ha acrecentado.
El pasado 25 de octubre de 2004, sin embargo, el gobierno cubano anunció oficialmente, y por sorpresa, una medida que puede significar el principio del fin de dicho proceso de dolarización: la sustitución del dólar estadounidense por el peso convertible en todas las transacciones comerciales relacionadas con una moneda fuerte. Dicha sustitución se efectúa a través de un canje obligatorio de cualquier divisa por el peso convertible, sin penalización alguna a excepción de una tasa de 10% sobre el dólar estadounidense, que no afecta a otras monedas extranjeras como el euro o la libra esterlina (Banco Central de Cuba, 28 de octubre de 2004).
Esta decisión representa, en la práctica, la retirada de circulación de la divisa de Estados Unidos. En este escenario, la medida anunciada el día 25 es coherente con la lógica del proceso. Por un lado, representa el primer indicio (tras más de 10 años) de la voluntad del gobierno cubano de asumir la dolarización sólo como transitoria y sólo en tanto sirva a los objetivos del Estado. Por el otro lado, sirve para que el gobierno siga, a través del canje, absorbiendo los dólares que necesita para hacer frente a los compromisos de pago que el país mantiene con el exterior. Mientras, se garantiza a la población el cambio de esos dólares por una moneda nacional equivalente en uso (el peso convertible), lo que permite mantener el poder adquisitivo de los cubanos.
Aún más, la intención última (de acuerdo al modo en que se anuncia), radicaría en conseguir que la entrada de moneda fuerte al país se denominara crecientemente en euros en vez de en dólares, como modo de enfrentar tanto el recrudecimiento del bloqueo estadounidense como las restricciones impuestas por este gobierno al envío de remesas a Cuba (Xalma, 2004).
La medida puede interpretarse, a su vez, como un primer paso en una etapa de transición hacia la consecución final de una moneda nacional convertible. Así parece confirmarlo, al menos, las medidas tomadas posteriormente (marzo de 2005), las cuales permiten un avance en esta dirección, a través, primero, de una revalorización de 7% del peso cubano respecto al convertible y, después, de una apreciación de 8% en el valor que el peso convertible mantiene en relación a las divisas extranjeras (Granma, 18 y 25 de marzo de 2005).31 Efectivamente si, tal y como anunció el propio Fidel Castro, las dos monedas nacionales llegan algún día a equiparar su valor (objetivo que explícitamente se persigue), la plena unidad monetaria y cambiaria sentará las bases hacia un hito único en la historia de las dolarizaciones económicas: su reversión. De hecho, muchos analistas (Nogueira, Guidotti, Rodríguez, Uribe, Morales, Reding y Haussman, entre otros) convergen en sus estudios sobre la imposibilidad de revertir este fenómeno, y apoyan su criterio en la experiencia latinoamericana, que tiende a mostrar las dificultades para restaurar la moneda nacional en condiciones que garanticen su plena convertibilidad.32
En este sentido, las medidas tomadas en los últimos meses por el gobierno cubano marcan pasos importantes hacia la desdolarización de la economía de la isla, lo que la convierte (al margen de sus particularidades) en referente para todos los países que sufren procesos de sustitución de su moneda. Pero los avances conseguidos (retirada de circulación del dólar para la población y revalorización de las dos monedas nacionales) establecen condiciones necesarias pero no suficientes para una auténtica reversión. Y es que para ello resulta imprescindible algo todavía no logrado por la economía cubana: mantener un crecimiento plenamente sostenido que complete la recuperación económica del país y que permita dotar de contenido a la moneda nacional.
Sólo esto permite solucionar dos de los principales problemas de la Cuba actual (ambos explicitados en los discursos del Comandante en Jefe) (Granma, 18 y 25 de marzo de 2005): la escasez de algunos bienes de carácter esencial, por un lado, y el todavía relativamente bajo nivel de los salarios en moneda nacional respecto al nivel de precios vigente en el país.33 Además, queda pendiente revertir la dualidad estructural del sistema productivo cubano, en el que la posibilidad de cierre de los ciclos sigue determinada por las posibilidades de acceso a una moneda fuerte.
De cualquier modo, estas medidas no alteran el esquema de funcionamiento de la economía cubana, donde el establecimiento de mecanismos de captación y asignación de divisas sigue siendo el eje conductor de la política gubernamental. Lo que sí cabe señalar, no obstante, es la creciente centralización de este proceso. En este sentido, los organismos estatales adquieren un mayor protagonismo. La CADECA, por ejemplo, desplaza en importancia a las Tiendas de Recuperación de Divisas y se convierte en la única institución que recoge y transfiere moneda extranjera desde la población hacia el Estado.
Otras medidas aplicadas desde finales de 2004 refuerzan la idea de que el gobierno cubano ha adoptado una estrategia en la que el control estatal sobre la economía se ha acrecentado. Así lo sugiere, por ejemplo, la suspensión de nuevas licencias para el ejercicio de actividades por cuenta propia en octubre de 2004, o la decisión de centralizar, desde el primero de enero de 2005, todos los ingresos en divisas del país en una cuenta única del Banco Central de Cuba (IPS, enero de 2005).
Conclusiones
Desde el inicio de la desintegración del bloque socialista liderado por la URSS a finales de los ochenta, la economía cubana no ha cesado de transformarse. En este sentido, la grave crisis derivada de esta desintegración junto al incipiente proceso de dolarización que se le asoció, dieron lugar a la puesta en marcha de reformas económicas (las del bienio 1993-1994) sin precedentes en la etapa socialista. Dichas reformas tuvieron como eje conductor una estrategia de captación y asignación de la divisa estadounidense al servicio de los objetivos económicos y sociales prefijados por el Estado. Para ello, fue necesario transformar el modo de regulación de la economía cubana, que se estableció entorno a una singular combinación entre planificación y mercado. Este esquema de funcionamiento se ha mantenido prácticamente hasta finales de 2004, cuando el gobierno cubano decide implementar medidas que apuntan tanto hacia una posible desdolarización económica como hacia un incremento del control que el Estado mantiene sobre la economía del país.
