Introducción¹

El estado de Morelos ha experimentado transformaciones significativas en su vida política en las últimas décadas. Tras la elección del 1 de julio de 2018, de manera similar con lo que ha ocurrido en otras entidades y en el nivel federal, el electorado generó un cambio sustantivo en la configuración de una de las instituciones claves de la democracia: el Congreso estatal. En la historia legislativa del estado, de un universo de más de 600 representantes populares, hasta entonces sólo 58 habían sido mujeres. Resulta histórico que, por primera vez, la mayoría de los integrantes de la Legislatura sean mujeres, pues se ha incrementado 162 % desde 1997 y supone un estupendo laboratorio para evaluar el modo en que se configura el poder, la manera en que se ha implementado la paridad de género y de cómo se promueve la igualdad sustantiva.

Las mujeres morelenses participan más que los hombres en política, al tiempo que deben esforzarse más que ellos para acceder a los cargos de representación política y a los de designación ejecutiva: si bien son quienes aportan el mayor número de votos en las elecciones, también son quienes menos candidaturas han conseguido, y quienes menos capacitación y formación política poseen; cuentan con menos recursos para hacer política y experimentan mayor violencia política de género (^{Freidenberg y Gilas, 2020}). De esta manera, las mujeres enfrentan más barreras formales e informales, directas o sutiles, cuando quieren ejercer un cargo, de manera similar a lo que ocurre en otros contextos locales y nacionales (^{Freidenberg, 2019}; ^{Schwindt-Bayer, 2018}).

El objetivo de este artículo es evaluar la manera en que el principio de paridad de género contribuye al acceso de las mujeres a los cargos de representación popular en el estado de Morelos, al ejercicio de la función de las legisladoras y a la expresión de intereses para la construcción de una democracia paritaria con igualdad sustantiva. La paridad es entendida como un principio democrático y un compromiso permanente del Estado para superar la desigualdad estructural de los grupos subrepresentados y desaventajados (como mujeres y niñas) en todos los ámbitos de la sociedad (^{Bareiro y Soto, 2015}). Constituye una estrategia orientada a combatir los resultados de la discriminación histórica y estructural que ha mantenido a las mujeres al margen de los espacios de poder (^{Alanis Figueroa, 2017: 804}; ^{Gilas, 2016}). La introducción de la paridad de género supuso un paso hacia la igualdad sustantiva (^{Peña, 2014}). El objetivo, pues, del artículo es contribuir con un estudio de caso -desde una aproximación neoinstitucionalista feminista y tomando en cuenta su multidimensionalidad- en el conocimiento de cómo una decisión institucional de gran magnitud (una reforma legal para mejorar las condiciones de participación y representación de las mujeres) consigue (o no) sus objetivos e impacta sobre las decisiones, el comportamiento y las dinámicas de un sistema político democrático.

Dado que la mayor parte de las investigaciones se realizó a partir de experiencias nacionales -vinculadas a elecciones federales- (^{Palma y Chimal, 2012}), este estudio explora la implementación del principio constitucional de la paridad de género a nivel subnacional -en una entidad federativa- y evalúa las oportunidades que experimentan las mujeres para acceder al poder y ejercerlo, así como también las resistencias de los partidos políticos y otros actores en el estado de Morelos para evadir las exigencias constitucionales y normativas en materia de derechos político-electorales de las mujeres. La investigación evidencia, desde una metodología creada especialmente para evaluar la implementación de la paridad de género, cómo -a pesar de las reformas normativas aprobadas a nivel federal y estatal- los obstáculos institucionales, partidistas y actitudinales, persisten e impiden que las mujeres participen en igualdad con los hombres en la política morelense.

Este trabajo se divide en tres secciones: 1) discusión del concepto de representación política y sus dimensiones, asimismo se describe la metodología empleada en la realización de esta investigación, 2) análisis de los resultados de la implementación del principio de la paridad de género en Morelos en las tres dimensiones clave de la representación política (descriptiva, simbólica y sustantiva), 3) identificación de los obstáculos que aún persisten e impiden el acceso al poder, el ejercicio de los derechos y la realización de los intereses de las mujeres en el sistema político estatal.

Las tres dimensiones de la representación política de las mujeres

El ejercicio de la representación política supone una especie de acuerdo implícito que regula la manera en que representantes y representados se vinculan unos con otros, el modo en que se procesan demandas e intereses, las pautas a partir de las cuales se diseñan e implementan políticas para dar respuesta a las demandas de los representados y la manera en que estos exigen y controlan a sus representantes. En este sentido, la representación política es entendida como el proceso de “hacer presente en algún sentido algo que no está presente literalmente o de hecho” (^{Pitkin, 1967: 8}) y de “actuar en el interés de los representados, de una manera responsable hacia ellos” (^{Pitkin, 1967: 209}). Este concepto multifacético se pone de manifiesto en cuatro modelos clásicos: 1) representación formal: como el vínculo entre el principal y el agente, a través de los mecanismos institucionales que generan la autorización para que el agente actúe a nombre del principal; y de control, mediante el cual los electores pueden castigar a los representantes que no cumplen con su mandato; 2) simbólica: en la idea de suplir al agente; 3) descriptiva: en la semejanza entre ambos y 4) sustantiva: en el deber de los representantes de actuar a favor de los intereses de los representados. De igual manera, la representación supone tanto la presencia (representación descriptiva) como la promoción de los intereses del grupo que se busca hacer presente (representación sustantiva) (^{Pitkin, 1967}).

Como todo proceso político, la representación política puede ser abordada desde la mirada de género (^{Celis, 2008: 71}; ^{Lovenduski, 2005}), ya sea cuando se observan los actores que participan en tal relación o en el análisis del contenido programático (los temas, los intereses) de ese vínculo. Dado que quienes intervienen en el ejercicio de la representación tienen un sexo y un género, ésta no es ajena a ser estructurada por relaciones jerárquicas entre hombres y mujeres; debe tener en cuenta el sexo de los actores involucrados y el carácter de género de esa representación. En ese sentido, toda “representación de género” está relacionada con el sexo de los cuerpos (“quiénes”) así como también con los actos, las decisiones y las demandas que se hacen a los representantes (“qué”) (^{Celis, 2008: 71}).

Sin embargo, el reconocimiento del sufragio femenino no resultó ser suficiente para que las mujeres accedieran a los espacios públicos ni para que las decisiones reflejaran sus intereses en igualdad de condiciones (^{Schnapper, 2004}). En América Latina, la principal respuesta a la desigualdad en la representación descriptiva ha sido la aprobación de reglas (cuotas y/o paridad de género) para exigir a los partidos a incluir a las mujeres en las candidaturas a los cargos de representación popular (^{Freidenberg, 2020}; ^{Bareiro y Soto, 2015}). No eran electas porque nunca llegaban a ser candidatas. Si los partidos hubieran decidido incluirlas en las candidaturas, no habría sido necesario normarlos por ley.

La paradoja radica en que mientras los partidos se han visto forzados a impulsar reformas para obligarse a incluir mujeres en las candidaturas, al mismo tiempo son los principales gatekeepers de la representación (^{Lovenduski, 2005}), con lo que crean simulaciones y resistencias en la implementación de las reglas de juego. En la práctica, una vez que las mujeres acceden a los cargos de elección popular, la representación política apunta a la necesidad de lograr que las decisiones públicas reflejen, en alguna medida, los intereses del grupo representado. Por otra parte, cuando han accedido a los cargos (legislativos y ejecutivos), los colegas de los partidos o los medios de comunicación ejercen presiones o reproducen decisiones y formas de hacer política que limitan y/o violentan sus oportunidades para ejercer sus funciones. Cuando esas prácticas limitan o afectan el ejercicio sus derechos político-electorales, por ser mujeres, se está ante situaciones de violencia política en razón de género (^{Freidenberg y Del Valle, 2017}).

Una vez que el grupo subrepresentado accede a los cargos, se le exige que tenga las capacidades y posibilidades reales de participar en el proceso deliberativo (^{Knight y Johnson, 1994}; ^{Gutmann y Thompson, 2004}) y de cambiar las condiciones a partir de las cuales se da la desigualdad de origen en el acceso a la representación. Esta capacidad está delimitada por las reglas formales bajo las cuales los representantes pueden presentar iniciativas legislativas, participar en las comisiones y en las sesiones del Poder Legislativo, pero también por las reglas informales que definen, más allá de las normas y reglamentos escritos, las relaciones entre los representantes, su capacidad de operar, promover propuestas y generar mayorías para que éstas sean aprobadas.

Paradójicamente, ante un incremento del número de legisladoras, también se enfrentan a nuevos obstáculos, como puede ser el acceso restringido a las comisiones legislativas, a los espacios desde donde se ejerce el poder (como la Presidencia del Congreso, la Mesa Directiva y/o la Junta Política y de Gobierno) y a aquellos momentos donde se toman las decisiones cruciales, comúnmente dominadas por los varones (^{Kathlene, 1994}; ^{Rosenthal, 1995}); otros obstáculos son las presiones para no tomar decisiones o dejar que otros (los caciques de los partidos) decidan por ellas y dificultades para decidir los temas sobre los que presentar iniciativas, porque su agenda está condicionada por los líderes de los partidos o la expectativa de no poder separarse de la línea de su partido si quieren reelegirse o hacer carrera partidista.

Con este escenario, observamos la resistencia de los varones ante propuestas e intereses de las mujeres, así como su tendencia a controlar el debate. Las mujeres tienen que conseguir “súper mayorías” para lograr la influencia y capacidad de articulación de sus intereses de la manera en que suelen hacerlo los hombres por ser un grupo mayoritario (^{Karpowitz y Mendelberg, 2014}) o, en su caso, identificar y convertirse en “actores críticos”, hombres y mujeres, que pueden representar a las mujeres como grupo (^{Childs y Krook, 2009}).² El incremento de las mujeres en el órgano legislativo puede tener efectos positivos, mixtos e incluso “perversos” sobre la representación política de las mujeres (^{Celis, Childs, Kantola y Krook, 2008}).

La representación de cualquier interés presenta dificultades importantes. La teoría política feminista en las décadas de 1980 y 1990 buscaba remarcar qué se entendía por los “intereses de las mujeres” (^{Celis, 2008: 78}), puesto que no son un grupo homogéneo y no necesariamente comparten las mismas ideas y preferencias acerca de diversas dimensiones de la vida pública; por el contrario, reflejan todo el espectro de diversidad social, de posturas e intereses. En términos de representación política (^{Celis, 2008: 79}), por una parte se consideraba que sus intereses políticos son consecuencia de las diferentes posiciones sociales que ocupan (^{Sapiro, 1991}), por otra, se sostiene que tales intereses comunes no son la consecuencia de la división de tareas dentro del hogar sino de la división de género del trabajo productivo (^{Diamond y Hartsock, 1981: 194-196}).

Aun cuando no existe sólo una agenda de género ni supone toda ella contenidos progresistas orientados a la autonomía de las mujeres respecto a su cuerpo, el ejercicio de poder o sus relaciones personales, hay una serie de temas o problemas que han sido colocados en el centro del discurso feminista y que pueden ser considerados como representativos de la agenda de género (^{Dahlerup, 2014}). Entre esos temas destacan la participación de las mujeres en la toma de decisiones (^{Philips, 1995}; ^{Beckwith, 2014}), las políticas de cuidado, la maternidad y el parto (^{Philips, 1995}), así como una vida libre de violencia (^{Beckwith, 2014}). De este modo, cualquier evaluación de la implementación de la paridad de género debe realizarse tomando en cuenta las interacciones que se dan en las tres dimensiones de la representación política (descriptiva, sustantiva y simbólica).

Metodología

Partiendo del objetivo general de examinar de manera integral el modo en que el principio de paridad contribuye a la representación política de las mujeres en el estado de Morelos, se evalúan las interacciones de las tres dimensiones de la representación, a través del análisis de las maneras en que el principio de paridad de género: a) en el ámbito constitucional, contribuye al acceso de las mujeres a los cargos legislativos estatales; b) ayuda al ejercicio de la función legislativa y c) favorece a la representación sustantiva.

La representación descriptiva se evalúa tomando en cuenta la medida en que el régimen electoral de género -las reglas de juego que establecen el modo en que los partidos deben registrar sus candidaturas- contribuye a revertir patrones históricos de subrepresentación, así como la manera en que interactúan con el tipo de sistema electoral que afecta dicha representación. Las reglas de juego pueden presentar diferentes combinaciones y generar distintos resultados sobre la representación política de las mujeres. Siguiendo la propuesta del Índice de Fortaleza del Régimen Electoral de Género (IFREG) (Figura 1) (^{Freidenberg, 2020}; ^{Caminotti y Freidenberg, 2016}), se considera que la evaluación de un determinado régimen electoral de género debe tomar en cuenta las siguientes dimensiones:

Un régimen electoral de género fuerte supone, según dicho Índice, una serie de características: a) un alto porcentaje de exigencia de la cuota (paridad); b) mandatos de posición claros respecto al sitio de la lista donde deben ubicarse los diferentes géneros (candidaturas efectivas); c) fórmulas completas (propietarias y suplentes) del mismo género; d) fuertes sanciones a quienes no cumplan con la ley (incluyendo la pérdida de registro) y e) la ausencia de válvulas de escape que permitan no cumplir con la norma (cualquier tipo de excepción que se plantee). El momento en el que se exige la cuota o la paridad también es un elemento que condiciona la fortaleza del régimen electoral de género. Un valor de 0 refleja la opción que perjudica la elección de mujeres. Contrariamente, el valor de 1 teóricamente favorece las posibilidades de las mujeres de acceder a los cargos legislativos. De esta manera, los valores del Índice, construido de acuerdo con la regla de agregación aditiva, oscila entre 0 (menor fortaleza del diseño de cuota) y 5 (mayor fortaleza) (^{Caminotti y Freidenberg, 2016}).

La hipótesis vinculada al análisis de la relación entre el régimen electoral de género y la representación descriptiva de las mujeres sostiene que, cuanto más fuerte sea el régimen electoral de género que establece el modo en que se registran las candidaturas, mayor será la representación descriptiva de las mujeres (el número de mujeres electas). Asimismo, este régimen suele mejorar sus efectos sobre la representación cuando cuenta con un sistema electoral que tiene características que potencian la capacidad de elección de las mujeres. De acuerdo con el saber establecido, un sistema electoral inclusivo comprende: (i) una fórmula de representación proporcional versus de mayoría; (ii) distritos grandes o medianos versus pequeños y (iii) listas cerradas y bloqueadas versus voto preferencial o listas abiertas.

Específicamente, con relación a esta dimensión, se evalúa en qué medida el régimen electoral afecta los niveles de representación descriptiva de las mujeres en el estado de Morelos a nivel legislativo, tras la celebración de dos procesos electorales (2015 y 2018). Para la aplicación del Índice se utilizan los datos de la totalidad de las leyes del régimen electoral del estado de Morelos, con sus reglamentaciones en vigencia al año 2019, distinguiéndose según su aplicación en los distintos tipos de distritos (uninominales por mayoría y de representación proporcional). Dado que en el sistema electoral mexicano la legislatura de cada estado elige legisladores por los dos tipos de distritos, se debe considerar que las reglas varían en función del tipo de distrito.

La representación simbólica supone describir qué tipo de barreras enfrentan las legisladoras cuando quieren ejercer su cargo. En particular, se busca determinar las formas en que tanto las reglas formales (para la presentación de las iniciativas legislativas, la integración de las comisiones, la definición de la presidencia de la Mesa Directiva y el análisis de las propuestas en comisiones y en pleno) como las informales (relación entre las y los legisladores, el vínculo con los dirigentes de los partidos, incentivos para la colaboración entre los grupos parlamentarios) llegan a dificultar su labor como legisladoras. Asimismo, se trata de revisar en qué medida las decisiones y el trabajo cotidiano del órgano legislativo reflejan compromisos con la igualdad de género entre quienes lo integran y quienes son beneficiarios de su actuar (enfoque integrador de género). Para el análisis de esta dimensión se tomaron en cuenta diversos elementos agrupados en dos dimensiones:

1. El nivel de acceso de las mujeres a los espacios de decisión al interior del órgano:

• su participación en los órganos de dirección del Legislativo;

• su participación en las comisiones legislativas;

• la existencia de obstáculos, formales e informales, para su ejercicio en la función legislativa;

• la existencia de casos de violencia política en razón de género en contra de las legisladoras;

2. El nivel de incorporación del enfoque integrador del género en las instituciones públicas, en particular con relación al Poder Legislativo Estatal:

• la existencia de una Unidad de Género y No Discriminación dentro del Poder Legislativo Estatal, que impulse el enfoque integral de género;

• la existencia de un Centro de Estudios de Género en el Poder Legislativo Estatal, que impulse investigaciones para reducir la brecha de género en el estado;

• el uso del lenguaje incluyente en la información, las decisiones y los discursos de los miembros del Poder Legislativo Estatal.

El análisis de la representación simbólica se realizó a partir de la revisión de la documentación oficial, la información hemerográfica, también se recopilaron experiencias y opiniones de actores clave a través de la realización de una serie de entrevistas estructuradas (legisladoras, exlegisladoras, dirigentes partidistas, activistas de la sociedad civil).³ Además, se organizó una Mesa de Trabajo que permitió el diálogo con las y los legisladores sobre una serie de ejes temáticos vinculados a las preguntas claves de la investigación y se realizó el análisis de las decisiones de las autoridades electorales, de la integración de los órganos de dirección y de algunas Comisiones del Congreso y de la actuación del Legislativo. Para la elaboración de esta dimensión se revisaron las prácticas internas formales e informales, tomando en cuenta los contenidos del reglamento interno, así como la estrategia de comunicación del órgano (comunicados y boletines de prensa).

Otra dimensión de análisis involucra la producción legislativa y la orientación de las preferencias de dicha producción. Esto supone explorar el nivel de representación sustantiva a partir del reconocimiento de los derechos y la inclusión de todas las personas en la vida pública, así como la creación de condiciones necesarias para que puedan desarrollar su vida con plena libertad y goce de derechos. En esta dimensión se medirán tres indicadores:

La evaluación se basó en la revisión del nivel de producción legislativa de las diputadas y diputados, la tasa de efectividad de sus iniciativas y su orientación (a favor, en contra o neutras hacia la agenda feminista). Para ello, se analizaron las iniciativas presentadas en las Legislaturas LIII (2015-2018) y LIV (primer año de ejercicio), por cada partido político en el Congreso del Estado de Morelos, así como también se revisó el ^{Periódico Oficial de la entidad (2015-2019)}. La tarea consistió en identificar cuántas de las propuestas de legislaciones representan la agenda feminista (salud reproductiva; igualdad salarial, laboral, educativa; violencia, acceso a cargos; conciliación de la vida personal y profesional), qué actores las presentan y con qué éxito legislativo. La comparación evidenció el impacto de la integración dominada por mujeres en el contenido legislativo.

Para el análisis de la inclusión de la perspectiva de género en las iniciativas legislativas se tomó en cuenta tanto si ésta tiene que ver con los derechos de las mujeres como si pretende ampliarlos; si la iniciativa establece que sean las destinatarias de la legislación o reforma; si analiza un posible impacto diferenciado de la legislación o reforma propuesta en relación a los hombres y las mujeres; si aborda los temas y problemas identificados con la agenda feminista y, finalmente, si pretende mejorar la situación de las mujeres frente a estos problemas o contribuir a la igualdad de género.⁴

Las reglas de la paridad de género sobre la representación política de las mujeres en el estado de Morelos

La representación descriptiva de las mujeres en el estado de Morelos

Los avances en este rubro en esta entidad federativa reflejan el camino de la implementación de las cuotas y de la paridad de género y dan cuenta del efecto que el fortalecimiento del régimen electoral de género tiene sobre la representación política de las mujeres. En los últimos años, a pesar de la aprobación de la paridad de género en 2014, el Congreso del Estado de Morelos vivió dos situaciones inversas. Primero, el resultado del proceso electoral 2014-2015 fue un Congreso dominado por varones, con 80 % de los escaños. Segundo, en el proceso del 2018, el incremento fue de 50 puntos porcentuales, pasando de 20 % a 70 % de mujeres electas. Tras la reforma electoral que redujo el número de escaños del Congreso,⁷ ahora conformado por 12 escaños por el principio de mayoría relativa y 8 por el principio de representación proporcional, las mujeres resultaron electas en un mayor número que los hombres (Tabla 5). Ese incremento fue el más importante que hayan logrado las entidades federativas en México y coloca al Legislativo de Morelos con la más alta proporción de legisladoras de todo el país tras el último proceso electoral (Gráfico 1).

Fuente: elaboración propia con datos del Proyecto #LaboratorioMujeresPolíticas: la participación y la representación política de las mujeres en México (1988-2020) y datos del Congreso del Estado de Morelos.

Gráfico 1 Proporción de hombres y mujeres en el Congreso del Estado de Morelos (1997-2021) 

Con base en los resultados de la elección del Congreso local y de las medidas de acción afirmativa, fue posible que las listas de representación proporcional de cada partido fueran encabezadas por mujeres y la composición del Congreso de la Legislatura LIV (2018) (Tabla 3) resultó de 14 mujeres y 6 hombres (^{IMPEPAC/CEE/254/2018}). La dominación del género femenino en la integración del Congreso fue gracias a la interpretación favorable de los derechos de las mujeres adoptada por las autoridades jurisdiccionales, que consideraron que una medida afirmativa en términos estrictos o neutrales (50 % hombres y 50 % mujeres) sería contraria a la lógica de la propia medida, pues se reducirían las posibilidades de que ellas desempeñaran cargos de elección popular (^{SCM-JRC-158/2018}).

La representación simbólica de las mujeres en el estado de Morelos

¿En qué medida un mayor número de mujeres en el Congreso del Estado de Morelos ha supuesto mayor control de los cargos de dirección del órgano legislativo o mayor poder para las legisladoras? Esta investigación evidencia que los patrones de comportamiento de las legisladoras no supusieron una mayor representación simbólica al incrementarse el número de diputadas. La evaluación realizada da cuenta de que se mantiene un importante control político de los hombres sobre el proceso de toma decisiones y de la dinámica organizativa interna del Congreso del estado, a pesar de constituir una minoría en la integración actual de dicha institución.

El análisis de las dinámicas legislativas apunta a la persistencia de patrones de comportamiento patriarcal y discriminatorio que perjudican a las mujeres. En la LIII Legislatura (2015-2018) (Tabla 2), compuesta por 24 hombres y 6 mujeres, la Mesa Directiva tuvo tres diferentes integraciones: para el primer año de ejercicio, por 3 hombres y 1 mujer que fungía como secretaria. Para el segundo año, un varón ocupó la presidencia, mientras que 3 mujeres obtuvieron el resto de las posiciones en la Mesa. Para el tercer y último año, fue integrada exclusivamente por mujeres (Tabla 4).

En contraste, la siguiente Legislatura 2018-2021 (Tabla 3), integrada por 14 mujeres y 6 hombres, eligió presidente de la Mesa Directiva para su primer año de ejercicio a un varón, aunque su integración fue paritaria (Tabla 5). El segundo órgano de mayor relevancia en el Congreso de Morelos, la Junta Política y de Gobierno, fueron encabezadas e integradas por mujeres. Aun cuando los grupos parlamentarios más grandes de 2018-2021 (Morena, PT y PES) están coordinados por diputadas y todos los grupos parlamentarios minoritarios están integrados por una sola diputación (y son ocupados por mujeres), quienes automáticamente se convierten en las coordinadoras de sus bancadas, en la práctica ellas no controlan la dinámica política legislativa. Esto obedece a que los espacios de acuerdos internos y control de agenda están dominados por los varones.⁸

Respecto a las Comisiones, en la integración 2015-2018 únicamente 4 mujeres presidieron algunas de las 28 comisiones legislativas: de Educación y Cultura, de Seguridad Pública y Protección Civil, de Equidad y Género y de Migración. Mientras tanto, de las 33 comisiones que funcionan en el Congreso actual (2018-2021), 10 quedaron presididas por los diputados, incluyendo la de Puntos Constitucionales. La Comisión de Reglamentos, Investigación, Prácticas y Relaciones Parlamentarias, integrada exclusivamente por mujeres, en su plan de trabajo para el primer año de ejercicio (2018-2019) propuso sólo acciones encaminadas a fomentar la transparencia en la función legislativa, mas no adoptó en su agenda los asuntos relacionados con la agenda de género ni tampoco impulsó medidas de transversalización de la perspectiva de género en el Congreso.

Los datos recogidos en relación con esa integración muestran que las diputadas se enfrentaron a patrones machistas de ejercicio del poder y a la misoginia por parte de sus colegas legisladores. Diversos incidentes en el período analizado (y que han continuado en la actual Legislatura) dan cuenta de las dificultades que enfrentaron las legisladoras cuando ejercieron su cargo. Entre los hechos que evidencian estos patrones destacan los comentarios de Hugo Éric Flores Cervantes en julio de 2019, delegado para los Programas de Bienestar en el Estado de Morelos, quien atacó verbalmente a una diputada del PES, al señalar que “[...] lo único que digo es que es un poco malagradecida, porque yo la hice diputada” (^{Sánchez, 2019}). Asimismo, durante una Sesión del Pleno en octubre de 2019 el diputado José Casas González señaló en referencia a las diputadas que “es lo malo de sacar a las personas de la cocina y darles una curul” (^{24 Horas, 2019}). En la misma Legislatura se dio el atentado contra de la diputada Erika García Zaragoza del PT, víctima de un ataque a balazos cuando viajaba por una de las carreteras de la entidad (^{Bacaz, 2019}), y la diputada Tania Rodríguez Ruíz, quien señaló haber sido víctima de amenazas hacia ella y su familia (^{La Silla Rota, 2019}). En ese sentido, la prensa también tiende a reproducir estereotipos de género y a enfocar la cobertura sobre aspectos o características de las diputadas que no tienen motivo de escrutinio público. En particular, la diputada Cristina Xochiquetzal Sánchez Ayala se enfrentó a expresiones y comentarios que la infantilizaban y cuestionaban sus capacidades como legisladora.⁹

Los relatos en las entrevistas y en la Mesa de Trabajo coinciden con los hechos narra dos por la prensa morelense. Los actores entrevistados apuntaron a que “Las mujeres no han podido cohesionarse como un grupo sólido, ya que predomina la militancia partidista sobre la conciencia de género, aunado a esto, siguen sufriendo violencia de género” (entrevista 2) y que “si no son temas prioritarios y/o políticos (para las dirigencias partidistas) no se avanza en el proceso legislativo. Es urgente que se haga algo para avanzar en la igualdad sustantiva, aun cuando el Congreso de Morelos está conformado 70 % por mujeres, no han logrado sentarse y crear una agenda conjunta” (entrevista 1). Durante la Mesa de Trabajo, las legisladoras apuntaron a que con frecuencia están “cuestionadas en sus capacidades” y que “experimentaron diversas formas de violencia política por ser mujeres”.

En cuanto al uso del lenguaje incluyente, en la legislatura 2015-2018, sólo 6.31% (37 de 586) del total de las iniciativas presentadas y discutidas fueron redactadas bajo este parámetro. La siguiente legislatura 2018-2021 mostró un importante incremento del uso del lenguaje incluyente en la redacción de las iniciativas legislativas, alcanzando en su primer año 32.17 % (56 de 143). El área responsable de la comunicación social del Congreso también emplea lenguaje incluyente de manera inconsistente: usa las formas generizadas para distinguir el género de quienes integran el Congreso, aunque se abandonan respecto a otros colectivos de personas, recurriendo al plural masculino (“los funcionarios”, “los profesionistas”).¹⁰ Asimismo, se mantiene un sesgo y trato diferenciado hacia las legisladoras, refiriéndose a éstas únicamente por su nombre, a diferencia de los hombres.¹¹

La evaluación de la implementación de la paridad de género en el ejercicio de la función legislativa por las mujeres en el Congreso de Morelos da cuenta de que existe una dinámica muy compleja, dominada por los conflictos políticos y pugnas por el control sobre el órgano Legislativo en las que participan sus integrantes, pero también desde el Poder Ejecutivo y las dirigencias de los partidos políticos. La mayoría de los partidos del estado son dirigidos por hombres, lo que evidencia la ausencia de mujeres dirigentes con capacidad de veto al interior de las organizaciones de partidos. De hecho, de los once partidos políticos que compiten en el estado, sólo hay una mujer que dirige uno de ellos y, en la actualidad, tiene la oportunidad de estar en el Congreso del estado. Aun así, como señaló la Entrevista 3, “falta que todos los presidentes y las presidentas de los partidos políticos, locales y nacionales, tengan esta sensibilidad en cuanto al tema de género porque no se promueven desde los partidos estas agendas”.

En la actual integración se han dado frecuentes cambios en los órganos directivos que, además, han derivado en crisis internas y han imposibilitado, por más de un mes, la realizaión de la labor legislativa. Las presiones internas entre los diversos grupos se manifestaron en la incapacidad para impulsar acciones de cooperación que permitieran las reformas necesarias para (des)generizar el Poder Legislativo. Estos conflictos se pusieron de manifiesto también cuando a inicios del segundo periodo de funciones no fue posible la articulación de una mayoría calificada (de 14 votos) requerida para la designación de la Junta Política y de Gobierno. Esto desembocó en una serie de acusaciones, solicitudes de juicio político, agresiones en el Pleno, descalificaciones mutuas y judicialización del proceso de renovación del órgano directivo, lo que provocó la escisión en dos bloques dentro del Congreso (^{Paredes, 2019a}, ^2019b; ^{Mata, 2019}; ^{González, 2019}). Como señalaron diversos actores claves de la coalición dominante del estado: “éste no es sólo un conflicto entre hombres y mujeres, sino que es un problema sobre la distribución del poder entre los grupos que integran el Estado”.

En general, esta dinámica conflictiva dificulta la labor legislativa y obstaculiza particularmente el avance de la agenda de género que no resulta prioritaria para las y los integrantes, inmersos en conflictos de poder por el control interno. Asimismo, el Congreso del Estado de Morelos carece de perspectiva de género en su organización interna, no tiene Unidad de Género y No Discriminación como parte de la burocracia legislativa y las decisiones parecieran ser tomadas fuera de los órganos de decisión formal, evidenciando la premisa de que cuantas más mujeres acceden a los cargos de representación popular, más se diluye el poder hacia los espacios informales; cuanto más mujeres hay en los cargos, hay menos poder para ellas.

La representación sustantiva de las mujeres en el estado de Morelos

¿Más legisladoras implica un mayor número de iniciativas legislativas que atienden los temas que les interesa a las mujeres o, en su caso, que promuevan un agenda de género feminista? La investigación aquí realizada da cuenta de las dificultades de la clase política y las instituciones públicas para promover la representación sustantiva de las mujeres. Esta situación se dio en la Legislatura 2015-2018 y no ha mejorado significativamente a partir de la integración mayoritaria por parte de las mujeres en el Congreso en 2018.

En la Legislatura 2015-2018 se presentaron 586 iniciativas, y de ellas únicamente 50 (8.53 %) representaron lo que hemos definido como una “agenda feminista”, centrándose en los temas de erradicación de la violencia contra las mujeres (22) y los mecanismos para la construcción de la paridad de género (7). Sólo 10 de dichas iniciativas fueron aprobadas y se destacan la adopción de la paridad para la postulación de las candidaturas en el ámbito municipal, la incorporación de los tipos de la violencia política y violencia mediática en la Ley de la Vida Libre de Violencia, el agravamiento de sanciones en los casos de violaciones, la transformación del Instituto de la Mujer en un organismo público autónomo, así como reformas al Código Familiar que mejoraron la situación de las mujeres en caso de divorcio. Otros temas relevantes para dicha Legislatura fueron los asuntos relativos a las familias (48 iniciativas), a la organización interna del Congreso (46), la salud (40) y el ámbito penal (35).

La actividad legislativa se centró en las reformas legales; únicamente cuatro iniciativas apuntaban a la necesidad de reformas a la Constitución estatal: la referida reforma que otorgó la autonomía al Instituto de la Mujer, las propuestas de adoptar el principio de la paridad en la integración del Poder Judicial y en el nombramiento de Secretarios de Despacho y la Consejería Jurídico, así como la postulación de las candidaturas femeninas en los primeros lugares de las listas de representación proporcional (Tabla 6). Un número más alto de las iniciativas feministas fueron presentadas por hombres (32) que por las mujeres (18), mientras que 4 fueron presentadas de forma compartida por los legisladores de ambos géneros. Casi todas las legisladoras (5 de 6 que integraban el Congreso) participaron en la elaboración de las iniciativas, mientras que 15 de los 24 varones integrantes del Congreso participaron en la elaboración de esta legislación (62.5 % de los diputados).

Los partidos que más iniciativas presentaron vinculadas a los derechos de las mujeres y que podrían integrarse dentro de la idea de “agenda feminista” fueron el PAN (15 iniciativas) y el PRD (13), lo cual llama la atención dado que la relación de los panistas con algunos elementos de la agenda feminista es distante. La evaluación corrobora la idea de que la “agenda de las mujeres” no es necesariamente sólo una “agenda de género” ni supone contenidos progresistas, orientados a la autonomía de las mujeres respecto a su cuerpo, al ejercicio de poder o sus relaciones personales. Los sectores conservadores también impulsan iniciativas para una “agenda para las mujeres”, integrada por posiciones contrarias a una agenda progresista y feminista.¹²

En la Legislatura 2018-2021, en su primer año de ejercicio, tan sólo 20 de las 149 iniciativas presentadas respondieron a dicha agenda (y dos de esas repitieron las propuestas de la integración anterior). Sólo una ha sido promovida por mujeres; de las 14 diputadas, 8 se han involucrado en la elaboración de estas propuestas. La iniciativa presentada por un diputado del PES propuso establecer un mecanismo que permita a las madres que realicen trabajo de oficina y que hayan gozado de una incapacidad de maternidad, trabajar desde su casa por un período de hasta 12 meses. La mayoría de las iniciativas feministas fueron presentadas por las legisladoras de Morena (8), seguidas de PAN y PRI (con 4 cada uno) (Tabla 6).

Dos iniciativas que representan la denominada “agenda feminista” -ambas presentadas por una diputada del PRI- fueron aprobadas por el Congreso: la relativa al establecimiento de la edad de 18 años como la mínima para contraer matrimonio y la que estableció la pena de prisión a quienes oculten el patrimonio común generado durante el matrimonio o concubinato. También se aprobó la reforma que reconoció el derecho de objeción de conciencia al personal médico y de enfermería, que puede tener un impacto negativo sobre los derechos de las mujeres, ya que con frecuencia llega a emplearse para negarles el acceso a anticonceptivos, a estudios prenatales o al aborto legal (^{Chavkin, Leitman y Polin, 2013}; ^{Diniz, Madeiro y Rosas, 2014}).

Otras iniciativas presentadas, relevantes para la agenda feminista, son las relativas a la paridad en todo sentido: tipificación del feminicidio, persecución oficiosa de la violación, tipificación de la trata de personas o la suspensión del derecho a ser votado a quienes no estén al corriente con el pago de obligaciones alimentarias. Estas iniciativas siguen en espera de dictamen de las Comisiones y no terminan de ser discutidas y aprobadas, en parte, por posiciones diversas respecto a la visión de la mujer y su autonomía.¹³ Cabe señalar que ninguna de las propuestas presentadas en el periodo analizado pretendía lograr modificaciones a la Constitución estatal, incluso muchas legisladoras reconocieron que no tenían clara cuál era la agenda feminista ni qué políticas debían impulsar para “contentar a las mujeres del movimiento feminista”, esto declarado por legisladoras en el diálogo dado en la Mesa de Trabajo del Congreso de Morelos, realizada el 18 de octubre de 2019.

El trabajo de campo realizado evidencia que quienes integran el Congreso de Morelos muestran desinterés por la agenda feminista o por la consecución de la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres. La “Agenda Legislativa correspondiente a la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Periodo del 2018-2021” corrobora este hecho, pues no incluye las prioridades temáticas de las mujeres (^{Congreso del Estado de Morelos, 2019}). Los grupos dominantes en el Congreso presentaron una agenda que, lejos de reflejar los postulados de la igualdad, puede ser definida como “conservadora” y carente de temas vinculados a los que sería una “agenda de género”. Únicamente los partidos minoritarios -PRI, PRD y PSD- hacen referencia a la agenda feminista, proponiendo actuar a favor de la igualdad de género, en particular en el combate a la violencia contra las mujeres.

La evaluación realizada evidencia que un Congreso dominado por mujeres no implica un mayor compromiso con sus derechos. La comparación de la labor legislativa en los periodos de 2015-2018 y de 2018-2019 apunta a que la proporción de iniciativas que refleja la agenda feminista no se ha incrementado de manera significativa. El Congreso 2015, integrado por 20 % de mujeres, tuvo una tasa de aprobación de 8.53 % de propuestas de iniciativas que podrían considerarse como “feministas”, mientras que en el Congreso 2018, con 70 % de las mujeres, sólo se consiguió aprobar 13.42 % de las iniciativas feministas. Los datos señalan que las mujeres que constituían una minoría en la integración anterior eran más comprometidas con la agenda feminista, pues 5 de 6 integrantes del Congreso se involucraron en la presentación de las iniciativas que representaban la agenda de género. Mientras tanto, en la integración actual, dominada por mujeres, solamente 8 de 14 legisladoras (57 %) han participado en la presentación de iniciativas similares.

Estos datos son contundentes. Apuntan a la necesidad de analizar al menos dos fenómenos importantes: el compromiso de las legisladoras con la agenda feminista y su motivación -al ser la fuerza dominante en el Congreso- por el deber de representar por igual a otros grupos de la sociedad. Si bien no son un grupo homogéneo y no necesariamente comparten las mismas ideas y preferencias acerca de la vida pública -sino que reflejan todo el espectro de diversidad social, de posturas e intereses que existe en una sociedad-, resulta llamativo el bajo nivel de representatividad de la agenda feminista en un estado donde el movimiento amplio de mujeres, y en particular el movimiento feminista, está densamente construido. Esto no es una cuestión menor, dado que en aquellos escenarios donde este movimiento social es fuerte y bien articulado existen redes reticulares de conexión -red de redes- y hay consensos respecto a la agenda temática y a estrategias a seguir, y ha sido mayor la eficiencia del régimen electoral de género.

Cuanto mayor sea la capacidad de hacer cabildeo y litigio estratégico, mayor será la representación descriptiva de las mujeres, por lo que llama la atención que esa fuerza transformadora no se haga extensiva a las otras dimensiones de la representación, dado que la capacidad de movilización de las mujeres de Morelos se ha evidenciado incluso en su capacidad de litigio con relación a la paridad de género ante las autoridades electorales judiciales.¹⁴

Conclusiones: los obstáculos a la paridad de género en el estado de Morelos

La evaluación de la implementación de la paridad de género en Morelos permite corroborar la hipótesis que se planteó inicialmente respecto a que una mayor representación descriptiva de las mujeres no supone mayor representación simbólica ni sustantiva. Más mujeres en los cargos no implican más mujeres con poder en las instituciones legislativas ni más leyes feministas. En este caso, esta entidad federativa consiguió elegir a más mujeres, tras las reformas electorales impulsadas y aprobadas a nivel constitucional en México. Los datos presentados muestran la persistencia de una serie de obstáculos que les impiden acceder a los puestos de poder en igualdad de condiciones que sus pares hombres, así como ejercer sus funciones de manera efectiva y con plena libertad sus derechos.

Si bien este estudio da cuenta de cómo el tipo de reglas del régimen electoral de género determinan su efectividad sobre la representación descriptiva (^{Schwindt-Bayer, 2018}), reforzando la idea de que cuanto mayor es esa fortaleza, mayor resultará la representación de las mujeres, las otras dimensiones de la representación -simbólica y sustantiva- han tenido menos éxito y capacidad de articulación en favor de la igualdad sustantiva. Aun cuando las mujeres puedan ejercer cargos directivos o en la coordinación de sus bloques parlamentarios, la práctica legislativa da cuenta de las dificultades para tomar decisiones y para que esas decisiones sean acatadas por el resto de los integrantes de la institución legislativa. Esta investigación llama la atención sobre encaminar los esfuerzos de la política comparada en comprender mejor esos obstáculos para impulsar transformaciones normativas hacia una mayor representación simbólica y sustantiva.

La agenda feminista y los esfuerzos por construir una democracia paritaria parecen estar ausentes en el Congreso de Morelos, aun cuando está dominado por mujeres. La revisión de las iniciativas y de los compromisos relativos a los derechos de las mujeres evidencia que son pocas, abanderadas por los partidos minoritarios y concentrados en aspectos relacionados con la erradicación de la violencia que, si bien es una de las causas prioritarias dadas las condiciones de esta entidad que vive con alerta de género, no son suficientes para revertir la desigualdad. En este contexto, las legisladoras cuentan con importantes dificultades para generar una agenda común, consensuada y colaborativa que permita avanzar hacia la igualdad sustantiva.

Si bien la representación descriptiva a los cargos legislativos en Morelos se ha incrementado tras los recientes procesos electorales, convirtiéndose en el estado con más legisladoras de México, aún persisten una diversidad de obstáculos que limitan la acción legislativa y la construcción de una democracia paritaria con igualdad sustantiva. En ese sentido, percibimos dificultades importantes en la identificación de los temas pertinentes (y, por tanto, en la construcción de la agenda de género en las iniciativas legislativas), en la eficiencia legislativa (dado que -a pesar del gran número de iniciativas presentadas- el nivel de proyectos aprobados es muy bajo), y también respecto al tipo de cultura política que predomina en los contenidos de esas iniciativas, los cuales manifiestan visiones, valores y actitudes alejados de la igualdad sustantiva.

La evaluación muestra una serie de obstáculos que enfrentan las mujeres cuando quieren hacer política en Morelos y que limitan la construcción de una democracia paritaria, están relacionados con las tres dimensiones de la representación analizadas en esta investigación.

Primero, con relación a la dimensión descriptiva, aún persisten desigualdades en el acceso a los recursos para la campaña (financieros, tiempo en radio y televisión, entrega de la propaganda utilitaria, apoyo del partido); la falta de experiencia por parte de las mujeres, en particular cuando compiten por primera vez por un cargo público; la violencia, tanto generalizada como dirigida específicamente a las mujeres que desarrollan las actividades políticas; los estereotipos y prejuicios en contra de las mujeres en política, en particular ser vistas como parte de las cuotas y no ser reconocidas por la experiencia y méritos propios, y la subordinación de las estrategias y decisiones de campaña al partido político postulante y a los dirigentes políticos (que suelen ser hombres), hecho que no necesariamente beneficia las postulaciones de las mujeres militantes que ejercen un liderazgo autónomo.¹⁵

Segundo, referente a la dimensión simbólica, persisten patrones machistas y prácticas generizadas en el funcionamiento del Congreso; son frecuentes los actos de violencia política en razón de género; se puede observar la falta de experiencia legislativa y también de capacidad para generar acuerdos amplios entre legisladoras de diferentes partidos políticos (e incluso entre mujeres del mismo partido), aun cuando existen instancias formales de acuerdos dentro del propio Congreso para impulsar la agenda de la paridad (declaraciones de la Entrevista 5).

Finalmente, con relación a la dimensión sustantiva, una serie de elementos suponen obstáculos para su desarrollo: la falta de madurez política y de experiencia de quienes integran el Congreso, y de solidaridad y/o sororidad entre las mujeres diputadas; la ausencia de investigación y conocimiento público de los impactos de la brecha de género existente en el estado y de cómo las políticas públicas (des)generizadas pueden contribuir a reducir esas brechas; el desconocimiento y confusión respecto a qué es una agenda feminista y de lo que supone un “enfoque integrador con perspectiva de género” de las políticas públicas; el dominio de los intereses partidistas por encima de la agenda de género y la lucha generalizada por el poder político en esta entidad federativa.

Los obstáculos que dificultan el paso de la representación descriptiva a la sustantiva en Morelos tienen que ver también con ciertos problemas: escasa experiencia en el cabildeo de las propias mujeres, desconocimiento de una agenda de género y de técnica legislativa, falta de interés y de responsabilidades de los legisladores respecto a la superación de limitaciones, presencia de barreras formales e informales dentro del propio Poder Legislativo y los problemas para generar sororidad entre las propias legisladoras.¹⁶ Cualquier agenda de trabajo con los y las legisladoras y sus asesores debería considerar estos elementos como una manera de transformar las relaciones de poder en un espacio político hacia la construcción de democracias paritarias con igualdad sustantiva.

Los resultados evidencian que la adopción del principio de la paridad para la postulación de las candidaturas y/o integración de los órganos no se traduce, por sí sola y de manera automática, en la eliminación de los obstáculos que las mujeres enfrentan en el ejercicio del poder y en la realización de sus intereses. Este estudio de caso contribuye a confirmar lo que sostiene la literatura comparada a nivel nacional (^{Caminotti, 2016}; ^{Piscopo, 2015}) respecto a la naturaleza multidimensional de los obstáculos y la vigencia de reglas informales que condicionan la posibilidad de alcanzar la igualdad real.

Si bien la implementación de la paridad ha facilitado que más mujeres accedan a los cargos, la evidencia muestra las limitaciones que ese cambio tiene en materia de políticas, temas y soluciones (incluyendo presupuestarias). El caso analizado evidencia que la agenda debe mantener las transformaciones con relación a la representación descriptiva pero que aún falta mucho trabajo hacia una mayor representación simbólica y sustantiva, impulsando políticas que incluyan el enfoque integrador de género en todos los ámbitos y espacios institucionales y no institucionales.

La presencia de las mujeres en diferentes espacios contribuye a generar nuevos roles y prototipos de mujeres, distintos de las tradicionales. Esa presencia cuestiona formas, discursos y maneras de proceder. Redistribuir de manera equilibrada el poder entre hombres y mujeres (tanto en lo público como en lo privado) ayuda a construir relaciones horizontales de igualdad y liderazgos libres de estereotipos y prejuicios. Esto supone feminizar a la política y la sociedad, generando transformaciones en los paradigmas, las reglas y las prácticas sociales y políticas incluso en los espacios subnacionales de la política.