Las jefaturas políticas fueron una institución clave en la estructura de los gobiernos estatales en México durante el siglo XIX. Concebidos como una extensión de los gobernadores para controlar la actividad de los cabildos y contribuir al mantenimiento de la seguridad pública, los jefes políticos encontraron acomodo en las constituciones de los Estados desde la década de 1820 y solo desaparecieron hasta 1914, en vísperas de la guerra civil que enfrentó a los grupos militares que habían participado en la caída de la dictadura de Victoriano Huerta. Una vez suprimidas, las jefaturas formaron parte de la leyenda negra que la narrativa de los gobiernos revolucionarios creó para desacreditar el régimen porfirista y fueron reducidas a instrumento de represión y abusos cometidos contra la sociedad: cada jefe político a lo largo del país era un Porfirio Díaz en pequeño dispuesto a explotar a los campesinos y trabajadores.

El significado de la revolución mexicana y su relación con el periodo de la historia bautizado como porfiriato se renovaron a partir de la década de 1970, gracias a un alud de investigaciones que -agrupadas bajo el nombre de "revisionismo"- explotaron el filón de la historia regional. Los autores de estos trabajos -en cuya nómina destaca la propia Romana Falcón con sus análisis sobre San Luis Potosí y Veracruz- cuestionaron el alcance nacional del movimiento revolucionario, así como el carácter campesino y popular que se le atribuyó a lo largo del siglo XX. A su vez, esta nueva interpretación dio pie a una revaloración del porfiriato, que dejó de ser considerado como una dictadura basada en el sometimiento y explotación de los grupos populares. Buena parte de esta literatura se construyó a partir del estudio de las regiones y localidades y reconoció a los jefes políticos como funcionarios esenciales en la construcción y funcionamiento del régimen porfirista. A pesar de esto, prácticamente ninguno de los trabajos revisionistas centró su atención en las características, diversidad e importancia de las jefaturas políticas.

En lo que respecta a las jefaturas políticas, el panorama cambió en la década de 1980. En 1983, Ricardo Ávila Palafox publicó el artículo "Los jefes políticos, aberración del sistema político liberal. El caso del Estado de México"¹ y tres años después se tradujo el trabajo de J. Lloyd Mecham titulado "El jefe político en México", escrito originalmente en inglés en 1933². Aunque ambos hacían eco de la imagen negativa y represora de los jefes políticos heredada del discurso revolucionario, abrieron el camino para la aparición de estudios sobre las jefaturas en Coahuila³, Guanajuato⁴, Michoacán⁵, Veracruz⁶, Jalisco⁷, Baja California⁸, Estado de México⁹ y Aguascalientes¹⁰.

La nueva literatura sobre jefes políticos se enfocó en los primeros años de vida independiente de México, pero sobre todo en la época del porfiriato. Mediante un análisis de sus facultades y atribuciones, posición en la estructura de los gobiernos estatales e influencia en asuntos tan variados como la leva, la aplicación de reglamentos de policía, la lucha contra los indios nómadas en el norte o su injerencia en el reparto de tierras, se trascendió la leyenda negra construida alrededor de los jefes, destacando las relaciones de clientelismo que los unían con una amplia gama de actores sociales y resaltando los límites de su autoridad (sobre todo durante la primera mitad del siglo XIX).

El libro de Romana Falcón El Jefe Político. Un dominio negociado en el mundo rural del Estado de México, 1856-1911 comenzó a construirse en este ambiente de renovado interés por el funcionamiento e influencia de los jefes políticos, interés que en su momento la misma autora alentó con estudios detallados y novedosos sobre la actuación de dichos funcionarios en Coahuila y el Estado de México¹¹. Estas contribuciones eran indicios de la gestación de una obra mayor anunciada y esperada con expectación por un creciente número de investigadores interesados en la evolución histórica de esta particular institución que fueron los jefes políticos.

La espera valió la pena, pues lo que entrega Romana Falcón es un libro poco común para la época, tanto por su extensión (600 páginas de escritura) como por el cuidado de su edición: ilustrado con 85 fotos, 8 mapas a color (además de un noveno en gran formato del Estado de México en 1885) y enriquecido con detallados anexos de gran utilidad para ubicarse en el complejo y cambiante mundo de la legislación, la historia agraria y regional, la estructura sociodemográfica del Estado de México y su división territorial. Sin embargo, esto es solo un añadido a la verdadera riqueza del libro, pues en su nueva obra Falcón se propone un objetivo que rebasa con mucho los términos y la perspectiva con que se habían analizado los jefes políticos. Desde el inicio, la autora establece que su objetivo es "abordar el proceso de concentración del poder e integración de la nación mexicana" incorporando "los regionalismos y las resistencias que apuntalaron las autonomías locales". Para lograrlo, centró su atención en las jefaturas políticas, "eslabones fundamentales del dominio y la administración en el proceso de la construcción de [México], verdaderas llaves de paso en la centralización del poder -un proceso inherente a la consolidación del estado- y en el control social..."¹². Armadas de múltiples facultades, las jefaturas servían de intermediarios o "goznes" entre grupos dominantes y dominados, gobiernos locales y gobierno nacional, propietarios y campesinos, por lo que desempeñaron "un papel fundamental en la compleja integración territorial, política, jerárquica, económica y jurídica que moldearía a la sociedad mexicana dentro de una estructura relativamente homogénea, centralizada y gobernable"¹³.

Aunque el objetivo es ambicioso y vasto, la temática y el enfoque están rigurosamente delimitados. Tomando como escenario el territorio del Estado de México durante la segunda mitad del siglo XIX, Falcón establece que su interés se centra en la relación que los jefes políticos establecieron con los campesinos y pueblos en torno a un proceso fundamental para el campo mexicano: la desamortización de los bienes y derechos de los pueblos. La elección se justifica porque era precisamente en el campo donde las prerrogativas del jefe "más afectaban al grueso de la población, sobre todo aquellas que confluían con el propósito de implantar, en lo posible, el ideal liberal de desamortizar las tierras e ir logrando el tránsito de los derechos diversos y corporativos sobre los bienes raíces hacia el ideal liberal de la propiedad privada, delimitada y sancionada por el gobierno"¹⁴. El enfoque en la desamortización le permitió a la autora observar "con gran detalle la naturaleza de las jefaturas, de las acciones y omisiones o silencios de los grupos populares y, principalmente, la dialéctica del dominio: constituye así un excelente laboratorio para analizar el cruce entre la historia social y la institucional"¹⁵.

Buena parte de la novedad de este enfoque radica en el utillaje conceptual que Falcón eligió para equipar su laboratorio. Más cercano a la historia social que a la institucional, el bagaje teórico de que se vale para estudiar la relación entre jefes y grupos populares se alimenta de diversas fuentes, que van desde la escuela de los estudios subalternos hasta Max Weber, pasando por James Scott, Antonio Gramsci, Edward Palmer Thompson y Philip Abrams.

El eclecticismo no es un obstáculo para que Falcón construya un andamiaje teórico original y coherente, que parte de la idea central de que el Estado no es "un conjunto de instituciones por encima de la sociedad", sino un proceso relacional entre gobernantes y grupos sociales, teñido invariablemente por el conflicto y la negociación y modelado "por la experiencia histórica y los entramados simbólicos". En este proceso (que Falcón bautiza como "dialéctica del dominio") es fundamental considerar la discrecionalidad de los jefes políticos en el uso de sus facultades, lo que les permitió negociar por fuera o por encima de los canales institucionales¹⁶. Para estudiar el carácter de estas negociaciones, la autora recurre a cuatro conceptos fundamentales: subalternidad, clientelismo, resistencia y economía moral.

Falcón aborda el estudio de las clases populares y campesinas desde la noción de subalternidad que, derivada de las aportaciones de Gramsci, subraya "la centralidad de los grupos subordinados, protagonistas legítimos pero desheredados en el proceso histórico". Esta centralidad implica la asignación a las clases bajas de un papel creativo en la dialéctica del dominio, así como el reconocimiento de que "entre los propios subalternos hay numerosas capas, estratos y grupos que muchas veces se enfrentan entre sí y que impide que formen una unidad simple¹⁷.

El clientelismo, que se define como el "intercambio informal de bienes, servicios y lealtades entre dos partes desiguales", estuvo en la base de la "maraña de lealtades" que ligaba a los jefes políticos con todos los grupos sociales. De hecho, eran estas relaciones personales e informales, el "aceite que [hacía] funcionar la maquinaria del dominio y buena parte del aparato político formal"¹⁸.

Construidos desde el clientelismo, los vínculos entre jefes y grupos populares estaban permeados de conflictos y enfrentamientos que Falcón analiza a partir del concepto de "resistencia". Inspirada en la propuesta del antropólogo James Scott, la autora sostiene que ante la dificultad y el riesgo de protestar abiertamente, los grupos plebeyos resistían y negociaban la dominación mediante "pequeños actos de desafío cotidiano" que implicaban el "incumplimiento soterrado de normas sociales y de trabajo, la lentitud en las labores, los pequeños robos, las provocaciones, los desafíos y retos y, en escala más agresiva, la amenaza del uso de violencia, las presiones colectivas, los sabotajes e incendios provocados"¹⁹.

La autora complementa su abordaje con el conocido concepto de economía moral. Forjado por E.P. Thompson, resulta particularmente útil para comprender las ideas y valores que guían las acciones del "populacho" cuando se rebela abiertamente mediante motines, revueltas o rebeliones²⁰.

Esta perspectiva teórica influye en la estrategia de Falcón para abordar los documentos de archivo en aras de encontrar evidencia que pruebe la existencia y funcionamiento de aspectos huidizos de la realidad histórica, como las relaciones de clientela o las resistencias ocultas. Esto es así por el "carácter oficial o semioficial [de los archivos], que tienden a mostrar a la sociedad de arriba hacia abajo, del centro hacia los márgenes y desde el punto de vista de quienes tenían mando e influencia"²¹. Falcón, entonces, va a contrapelo de los documentos y trata de recuperar las prácticas, creencias y valores de los grupos populares que, sin mando y desde el fondo de la sociedad, actúan en escenarios que parecen escapar a la observación del historiador. Se trata entonces de llevar la narrativa "más allá del mero plano institucional" y de trascender las categorías que los grupos dominantes inscribieron en los archivos oficiales a través de una "lectura entre líneas" que sirva para "buscar los silencios y significados implícitos en los documentos"²².

El libro se divide en seis capítulos. En los dos primeros, "Entorno, pobladores e historia" y "Del poder: facultades, límites y estilo", se delinean los espacios fundamentales que servirán de escenario a los actores de la historia: campesinos, pueblos, hacendados y funcionarios de gobierno. En el "Entorno" se describen la geografía física y humana, los cambios en la jurisdicción territorial y la estructura social, agraria, demográfica y económica de cada uno de los 15 distritos en que se dividía hacia 1885 el Estado de México. El capítulo titulado "Del poder" complementa el escenario, solo que desde la perspectiva político-institucional, al repasar la estructura de gobierno estatal, destacando la posición de las jefaturas como "llaves de paso" diseñadas para centralizar el poder. Además, se analizan sus atribuciones y relaciones con los diputados, gobernadores y "hombres fuertes locales", que buscaban "limitar sus facultades, sus abusos y las redes clientelísticas que típicamente desplegaban los jefes políticos"²³.

Los capítulos 3 al 5 constituyen el núcleo de la obra. En ellos, Falcón despliega buena parte de su andamiaje teórico y evidencia documental de primera mano para analizar detalladamente la dialéctica del poder que jefes y actores populares construyeron alrededor de la propiedad de la tierra y las políticas agrarias liberales. El capítulo tercero analiza "la embrollada evolución de los derechos colectivos y privados de los pueblos sobre tierras y bosques", así como el "asunto de las cargas impositivas"²⁴. En el siguiente apartado se abunda en el estudio de los procesos de desamortización que afectaron a los terrenos de común repartimiento, pero con énfasis en las diferencias regionales existentes en el interior del Estado de México. En el cuarto capítulo se parte de la obligación y facultad de los jefes políticos para conciliar y autorizar litigios a los pueblos que buscaban defender sus derechos sobre la propiedad. Esta tarea resulta particularmente relevante y significativa para entender el carácter de mediador informal que desempeñó el jefe en el campo y que marcó su relación con los habitantes de barrios, pueblos y rancherías.

Cuando estas estrategias de conciliación fallaban o eran insuficientes, los pueblos acudían a lo que en el sexto y último capítulo se denomina como "último recurso": una serie amplia y variada de estrategias colectivas que iban desde la falsificación de títulos y la fingida ignorancia de la legislación, hasta el uso estratégico y dosificado de varios tipos de violencia: amenazas contenidas, intimidaciones, motines y revueltas.

En todos estos capítulos, la estrategia expositiva es similar: después de repasar las principales facultades de los jefes políticos relacionadas con el tema analizado (ya sea la desamortización o la seguridad pública) se analiza la forma en que dichas atribuciones se entrelazaban con los repertorios de acción colectiva de los grupos populares. No se trata, entonces, de estudiar la acción de los jefes políticos por o en sí misma, sino de comprender su relación dialéctica con las prácticas de los campesinos y habitantes de los pueblos.

Resulta imposible presentar con detalle los aportes y descubrimientos de la autora, relevantes lo mismo para los interesados en la historia de la desamortización en el Estado de México, la evolución de los jefes políticos, el carácter del régimen porfirista y el papel de los grupos populares en la construcción del Estado. No obstante, existe un eje que entrelaza las conclusiones y la visión general de Falcón: la importancia de las redes, relaciones y prácticas informales y flexibles que desbordaron los marcos institucionales e imprimieron a los procesos históricos analizados un carácter que rebasa las narrativas teleológicas con las que se les ha querido dar sentido (como la referida a la creación del Estado-nación moderno). La desamortización es un ejemplo claro de esta postura pues, según concluye Falcón, los actores colectivos adaptaron al marco legal que definía las políticas agrarias liberales "trozos de sus viejas costumbres y leyes que les eran convenientes", actitud que formó parte de una "mezcla de aceptaciones, componendas, resistencias y francos rechazos" que ocasionaron que la aplicación de la ley tuviera un ritmo "lento, caótico, inacabado"²⁵.

Una interpretación similar aparece en el momento de evaluar el nombramiento de los jefes políticos. Así las cosas, aunque según las leyes del Estado de México, "la designación, promoción y/o remoción de los prefectos y jefes políticos simplemente dependía de la decisión del gobernador, y en la era imperial, del emperador", la realidad era más compleja, pues el "poder informal" de los actores que formaban parte de las redes clientelísticas era un elemento clave en el momento de decidir quiénes obtenían el disputado cargo. Así las cosas, como se sostiene al indagar la influencia del gobernador Mariano Riva Palacio en la designación de prefectos, el "vigor de las estructuras informales" opacaba, desbordaba y complementaba "a las instituciones, plagadas de debilidad e incluso ausencia, como había sucedido durante la intervención estadounidense"²⁶.

La actuación de Riva Palacio contrasta con la del gobernador porfirista José Vicente Villada, quien a diferencia de su antecesor gozó de "menos atributos informales [al momento de designar jefes], pues su periodo ya no fue de extrema debilidad institucional, sino, por el contrario, la del esplendor del porfiriato". Sin embargo, la misma autora matiza el alcance de esta afirmación al señalar que posiblemente la carencia de un archivo personal de Villada sea un impedimento para observar la "mezcla de autoridad institucional e informal tan característico de la época"²⁷.

El clientelismo y las prácticas informales permeaban todas las esferas de actuación de los jefes políticos. Esto, al combinarse con la ya mencionada discrecionalidad y amplitud de sus facultades, otorgaba a su desempeño un alto grado de "autonomía relativa". El resultado era que ante una misma situación (por ejemplo, la disputa de un terreno) la respuesta de cada jefe podía ser diametralmente opuesta. Se explica así la convivencia de prefectos corruptos y represores con otros "que estaban en sintonía con los pueblos y sus campesinos", apoyándolos y protegiéndolos en "una variedad de asuntos"²⁸. Lo anterior no quiere decir que los jefes actuaran con libertad y a su arbitrio, pues las mismas redes de clientelismo y dependencia que les otorgaban una amplia influencia informal, también limitaban su acciones "inmersas en intensas transacciones en corto y presiones encontradas"²⁹. Así se demuestra que los jefes "hubieron de pactar la mayor parte de sus decisiones y acciones, desde el pago de impuestos y el conglomerado de derechos sobre el territorio, hasta la apropiación de terrenos en disputa, en un toma y daca cotidiano mucho mayor de lo imaginable"³⁰.

Aunque los jefes debían negociar al mismo tiempo con muchos actores y en varios frentes, fueron los grupos populares quienes contribuyeron de forma principal a limitar la libertad de acción de estos funcionarios. Así, al igual que con las políticas desamortizadoras, los campesinos recurrieron a un catálogo flexible y amplio de estrategias que les permitió protestar contra las arbitrariedades y abusos de los jefes políticos³¹. Al hacerlo, "mezclaron estrategias institucionales e informales, pacíficas y violentas, individuales y colectivas que alcanzaron alguna efectividad"³². Estas prácticas se expresaron de diferentes maneras y con distintos alcances, pues iban desde las protestas contra los abusos escritas con un lenguaje recargado y obsequioso hasta la conformación de una compleja cultura jurídica de raigambre novohispano que les permitía combinar leyes, adaptarlas a circunstancias concretas o simplemente ignorarlas³³.

En este panorama marcado por la flexibilidad, la mezcla y la informalidad, el mundo institucional y sus fundamentos legales parecen quedar relegados a un papel secundario, ajenos incluso a la realidad histórica. Así las cosas, Falcón destaca "la disparidad entre las instituciones y el dominio concreto y cotidiano" y señala la existencia "por abajo del mundo institucional de leyes e informes oficiales" de "escenarios semiocultos del 'sentido común' que la mayoría conocía aun cuando no lo expresara claramente en los documentos". De esta forma, asume que "los fundamentos legales" tienen una existencia separada de la "vida real" de los grupos populares³⁴.

La evidencia que presenta Falcón previene de asumir una separación radical entre instituciones y realidad histórica. De hecho, los mencionados "vacíos y contradicciones en el aparato institucional" o la naturaleza discrecional de las múltiples facultades de los jefes políticos (que estaban señaladas en la legislación) tuvieron efectos concretos y evidentes en las prácticas de los campesinos. Fue en los entresijos de la legislación sobre la propiedad que los grupos populares se introdujeron para paliar los efectos de la desamortización y convertirla en un proceso inacabado, por lo menos desde la perspectiva oficial. Asimismo, las facultades discrecionales que las leyes locales otorgaban a los jefes abrieron a los campesinos un espacio real de negociación para oponerse a los abusos u obtener ventajas en casos de disputa o desacuerdo. Más que separación, lo que existió entonces fue una compleja dialéctica entre instituciones y prácticas que permitió a los grupos populares incorporarse bajo sus propios términos a los procesos de modernización impulsados por las élites política y económica. Las clases bajas fueron entonces, como la misma autora concluye, "socios a partes iguales de la modernidad, ciertamente de otro tipo, una fracturada, diversa y plena de tensiones"³⁵.

En todo caso, es precisamente aquí en donde radica uno de los grandes méritos del libro ahora reseñado: rescatar una historia viva, ajena a todo determinismo, con actores y procesos erráticos, inacabados y contradictorios, como la vida misma.