Artículos

 

Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y el Banco Mundial

 

Alma Maldonado*

 

* Estudiante de doctorado en educación superior en el Boston College y Graduate Assistant en el Center for International Higher Education en la misma institución. Correo electrónico: alma.guadalupe@bc.edu o almaldo2@hotmail.com

 

Resumen

El Banco Mundial, la UNESCO, la OCDE y el BID son cuatro de los organismos internacionales que ejercen una influencia relevante en las políticas educativas de los países subdesarrollados, especialmente en la educación superior. Para analizar el impacto de tales agencias, es necesario problematizar sobre sus recomendaciones, historia y características. La presente investigación ubica cuatro ejes de análisis sobre política educativa (calidad-evaluación; educación básica vs. educación superior; diversificación de opciones educativas y de fuentes de financiamiento) y muestra la importancia que han tenido las recomendaciones de estos organismos, fundamentalmente del Banco Mundial, en la determinación de las políticas instauradas en la educación superior mexicana.

Palabras Clave: Organismos internacionales, políticas educativas, educación superior, México.

 

Abstract

The World Bank, the UNESCO, the OECD and the IDB are four of the international organizations that have a great deal of influence on the educational politics of developing countries, specially in higher education. In order to analyze the real impact of those agencies, we need to problematize their recommendations, their history and their features. This research finds four axes of analysis about educational politics (quality-evaluation; basic education vs. higher education; diversification of the educational options and of the funding sources) and shows how important the recommendations of those organizations -and specially the World Bank- have been to determine the policies that have been established in higher education in Mexico.

Keywords: International organisms, educative politics, higher education, Mexico.

 

La gente pequeña sólo piensa en tasas de retorno
George Woods
expresidente del Banco Mundial (Oliver, 1995).

 

INTRODUCCIÓN

A partir de la posguerra, los organismos internacionales adquieren fuerte relevancia en la discusión mundial sobre las políticas económicas y sociales. En el ámbito educativo, el tema de las agencias internacionales permite articular el debate sobre la internacionalización de las tendencias educativas contemporáneas. Considerando las diferencias existentes entre los diversos organismos -por ejemplo, entre aquellos que otorgan financiamiento a proyectos y los que únicamente realizan estudios y emiten recomendaciones- es posible señalar que, en la actualidad, las corporaciones más interesadas en la problemática educativa son: el Banco Mundial (BM); la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO); la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y, en el ámbito latinoamericano, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).¹

El presente escrito se propone exponer los planteamientos más importantes de aquellos organismos internacionales que tienen una presencia relevante en México y efectuar un análisis detallado sobre el caso del Banco Mundial y la educación superior mexicana.

Algunos de los aspectos que se deben considerar como punto de partida para la revisión de este tema son los siguientes:

a) Si bien la expresión organismos internacionales se refiere a aquellas agencias que son creadas y sostenidas por diversos países, como respuesta a objetivos similares en un ámbito regional o mundial, es importante tomar en cuenta que al hablar de organismos internacionales no se hace referencia a entidades con características necesariamente comunes.

b) Estos organismos han atravesado a lo largo de la historia diversas redefiniciones en sus posturas. Por tanto, existen contradicciones internas que deben tomarse en cuenta en el análisis de sus planteamientos.

c) La responsabilidad que históricamente han tenido estos organismos en los procesos de cambio en la educación de las distintas naciones no es ni puede ser considerada como un proceso unidireccional. José Luis Coraggio, por ejemplo, refiriéndose a la labor del Banco Mundial, señala que los "gobernantes, intelectuales y técnicos nacionales [...] son 'corresponsales' de las consecuencias y establecimiento de las políticas que el organismo ha promovido en los diversos países subdesarrollados" (Coraggio, 1995).

d) Un problema real que enfrenta el análisis sobre la influencia de este tipo de organismos -por lo menos en el caso mexicano- es la falta de acceso a la información que permita establecer -con toda precisión- la existencia de vínculos entre el gobierno y agencias como el Banco Mundial o la OCDE, especialmente porque existe la pretensión de querer ocultar las relaciones entre ambas instancias; de esta forma la realización de análisis se enfrenta -en muchas ocasiones- a un mosaico de "historias no reveladas", ocultas, disponibles sólo a los actores más cercanos.

e) Por último, es importante considerar que el debate sobre las "intencionalidades" de los organismos internacionales es un tema que ha sido objeto de numerosas revisiones. Para explicar el interés de estos organismos por los problemas de las naciones en desarrollo se ha recurrido a la utilización de diversos supuestos: como el de continuar con el desarrollo humano que se dio, "a pesar del fallido proceso de industrialización y desarrollo económico"; "compensar coyunturalmente los efectos de la revolución tecnológica y económica que caracteriza a la globalización", así como "instrumentar la política económica" a manera de un "Caballo de Troya del mercado y el ajuste económico en el mundo de la política y la solidaridad social" (Coraggio, 1995). Conviene tener presente, por ejemplo, que Estados Unidos ha sido desde su creación el mayor accionista del Banco Mundial, con lo que ha mantenido el control político del organismo. Los estadounidenses no sólo tienen una influencia sustancial, sino también mantienen su capacidad para nominar al presidente de la institución.

 

METODOLOGÍA

El presente trabajo consiste en una investigación de carácter analítico-documental. Para su realización, se procedió a identificar diversos ejes de discusión sobre política educativa que permitieron, por una parte, conocer los elementos que caracterizan la propuesta de los organismos internacionales -particularmente del Banco Mundial- y por otra, establecer un enlace con las políticas de educación superior en México. El estudio cobra relevancia puesto que, durante un lapso importante, el vínculo entre las recomendaciones de los organismos internacionales y las políticas aplicadas en la educación superior fue sólo abordado de manera secundaria.

Así, la presente interpretación se sustenta en: la revisión histórica sobre las agencias internacionales; el análisis de los documentos educativos emitidos por los organismos internacionales (con especial énfasis en la educación superior); la identificación de los planteamientos más importantes que efectúan los organismos en sus documentos sectoriales; la construcción de los ejes de análisis y, finalmente, la identificación de aquellas políticas en donde se presentan coincidencias entre los planteamientos del BM y las reformas instauradas en México durante la última década.

Conviene recordar que el problema de acceso a la información sobre estos organismos ha sido una de las razones por las que se trata de un tema poco desarrollado en nuestro medio. Por otra parte, la acostumbrada negación de las autoridades educativas respecto al vínculo de sus políticas con las recomendaciones de agencias como el Banco Mundial ha contribuido a descalificar los análisis que plantean una dirección contraria. En tal sentido, un punto relevante de esta investigación es la manera como se establecen los vínculos entre las políticas de los organismos internacionales y las que ha emprendido el gobierno federal en materia de educación superior. Este proceso de análisis requiere de la ubicación de las diversas iniciativas que se instauran y del análisis detallado de los planteamientos de tales instituciones internacionales. Por ello, la construcción de los ejes de análisis es básica para el desarrollo de este estudio.

 

RESULTADOS

1. Los organismos internacionales y sus temas prioritarios en la educación

En este apartado se dará cuenta de algunos de los ejes y planteamientos en materia educativa que se desprenden de los documentos de los principales organismos internacionales interesados en la educación. Particularmente, se intenta presentar una visión panorámica sobre las diversas agencias internacionales, destacando el papel que ha desempeñado el BM.

Banco Mundial

El BM representa una de las principales agencias internacionales de financiamiento en materia educativa. La gestación de lo que hoy se conoce como Banco Mundial tuvo su origen en la conferencia que se realizó en julio de 1944, convocada por los líderes de Inglaterra y Estados Unidos (Churchill y Roosevelt) en la ciudad de Bretton Woods, en New Hampshire, EU, a la cual asistieron 44 países. De ahí surgieron dos instituciones que, a juicio de Danher, delinearon la economía de los siguientes cincuenta años (Danher, 1994): por un lado el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, por otro, el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, que es conocido "simplemente como Banco Mundial".² Si bien se ha señalado que el BM y el FMI son "organismos especializados dentro del sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) (Zogaib, 1997, p. 102), es conveniente precisar que más bien se trata de dos organizaciones autónomas dentro de tal sistema.

Una de las prioridades del organismo consistió en encontrar alternativas para la reconstrucción de Europa, idea que al mostrar poca eficacia fue desechada para dar paso a la función que es ahora central: convertirse en "la institución internacional de mayor importancia para el desarrollo mundial" (Feinberg, 1986), revigorizando los mercados internacionales de capital de las naciones deudoras con el objeto de reparar sus economías y proporcionar nuevos incentivos a los prestamistas.

Algunos de los momentos y prioridades más importantes que ha tenido el organismo han transitado desde la reconstrucción de Europa (década de los cuarenta); el desarrollo de América Latina y Asia bajo las teorías del keynesianismo (décadas de los cincuenta y sesenta); reducción de la pobreza (años setenta); instauración de "préstamos con base política" por sector y estructurales centrados en el "manejo de la crisis de la deuda", y creación de "compromisos" políticos en las naciones prestamistas (década de los ochenta), y finalmente, la aplicación del enfoque del "ajuste o cambio estructural", que promovía el impulso a las privatizaciones y al comercio internacional, a partir de la década de los noventa (Feinberg, 1986, pp. 44 y 60).

El interés del Banco por temas sociales se basa en suponer que "la inversión en favor de los pobres no es sólo correcta por razones humanitarias, sino que es una función bancaria excelente" [...]. Es decir: "la inversión en capital humano da rendimientos por lo menos tan favorables como los que se obtienen de inversiones no destinadas a la pobreza", puesto que, asegurando educación y salud a los pobres se "ofrecen mejores perspectivas de inversión" (ibid., 1986, pp. 45 y 46).

Hoy en día, el organismo es ubicado por varios analistas como "la institución internacional clave para canalizar los capitales privados a áreas y proyectos en el mundo en desarrollo, que de otro modo no serían recibidos" (ibid., 1986, p. 125). Si bien, en muchas ocasiones se tiende a confundir al Banco Mundial con el Fondo Monetario Internacional, debido al origen común y a que sus propósitos fueron diferentes pero complementarios, sin embargo, "al principio el Banco tuvo, desde luego, dos tareas: la reconstrucción y el desarrollo [...] El Fondo, por contraste, fue el Centro del sistema monetario internacional de la posguerra" (Polak, 1994, pp. 1 y 2). El Banco, en cambio, ha desarrollado mayor interés por construir centros de análisis de políticas públicas, concentrando diversos especialistas por regiones y temáticas como pocas organizaciones en el ámbito internacional.

En el caso de la educación, la primera intervención del Banco Mundial se efectuó en 1963 en Túnez, y se dirigió al sector de la educación secundaria, pero fue hasta 1968 cuando se expandieron los programas sociales, incluyendo los educativos (Nelson, 1999, p. 54); en concreto fue a partir de la presidencia de McNamara, cuando se incorporó la política de combate a la pobreza, que la educación adquirió mayor importancia para el organismo (Finnemore, 1997). Desde entonces, el Banco ha comenzado a ser una de las fuentes externas de financiamiento más importantes para el desarrollo educativo, otorgando cerca de 15% de toda la ayuda externa a la educación (Salda, 1997, p. 68). De acuerdo con Samoff (1999), el Banco Mundial ha incrementado significativamente su financiamiento, de hecho, para 1990 los gastos del organismo ascendían a cerca de 1.5 billones de dólares, siendo la más importante fuente de financiamiento en los países en vías de desarrollo (p. 65).

Es importante tener presente que este organismo es uno de los principales productores de documentos y estudios sobre políticas educativas; de tales textos destacan actualmente tres documentos sectoriales -de educación primaria, educación técnica y formación profesional, y educación superior-, dos documentos regionales de educación básica y educación superior en América Latina y un documento de revisión y síntesis de las políticas del BM en la década pasada (Banco Mundial, 1992 y 1995; Winkler R. Donald, 1994; Wolff, Shiefelbein y Valenzuela, 1994; Banco Mundial, 1996). Es con base en tales estudios que se desarrolló la presente investigación; sin embargo, es importante considerar que la corporación financiera ha publicado a últimas fechas nuevos documentos sobre materia educativa.

A partir de 1996 el Banco Mundial, por medio del Grupo de Educación del Departamento de Desarrollo Humano, ha publicado una serie de documentos en torno a las consecuencias y fines de la reestructuración de los sistemas educativos. El propósito principal de la serie es ayudar a los tomadores de decisiones a redefinir las estrategias y a seleccionar entre las posibles opciones para la reestructuración del sistema. En parte, esta serie de estudios tratan de responder a los propósitos que se trazaron en la Conferencia Mundial de Jomtien de 1990: Educación para todos (Gaynor, 1998; Florestal y Cooper, 1997; Fiske, 1996; Bray, 1996; Patrinos, 1998). Además, es importante considerar que el reporte anual de 1999 consideró como tema principal el conocimiento y su vínculo con el desarrollo (World Bank, 1999). Finalmente, hay dos documentos de reciente aparición que cobran especial relevancia en el tema de la educación superior tanto en el ámbito internacional como en el nacional. El primero es el texto "La educación superior en los países en desarrollo. Peligros y promesas", elaborado por el Grupo Especial sobre Educación Superior y Sociedad (Task Force on Higher Education and Society), publicado por el Banco Mundial (2000) y, por otra parte, está el documento oficial del organismo elaborado por la Unidad Especializada en México, ubicada dentro del Departamento de Reducción de la Pobreza y Administración Económica de la región de América Latina y el Caribe (2000), documentos sobre los cuales se harán algunas menciones más adelante.

Algunos de los ejes principales del Banco en los ámbitos de la educación primaria, secundaria, técnica, superior, de mujeres y grupos étnicos minoritarios son: acceso, equidad, eficiencia interna, calidad, financiamiento, administración, resultados e internacionalización, además de la preocupación por la educación en un contexto de globalización y competencia económicas. En el caso de la educación superior, podríamos considerar que los ejes son financiamiento, calidad, administración, resultados e internacionalización de las políticas educativas. En un siguiente apartado se abordarán a detalle las políticas que se derivan de tales ejes.

En el caso del documento "La educación superior en los países en desarrollo. Peligros y promesas", es importante señalar que se trata de un texto no oficial del organismo, que surge a partir del trabajo de una comisión de expertos convocados por la iniciativa de dos personas independientes al organismo (Ismail Serageldin y Kamal Ahmand), quienes reconocieron la necesidad de elaborar un texto sobre este tema. Así, se logró convocar a una comisión integrada por miembros de 13 países, con el propósito de explorar el futuro de la educación superior en los países en vías de desarrollo. Tal y como Kapur et al. (1997) lo señalan, en algunas ocasiones el Banco Mundial "decide difundir y promover ideas a través de diversas vías [independientemente de si han sido generadas o no en el interior del organismo] hacia el mundo de los tomadores de decisiones o investigadores" (p. 526). Es posible afirmar que éste es el caso del documento "Peligros y promesas". Si bien es cierto que diversos investigadores han señalado la existencia de notorias diferencias entre los planteamientos de este documento y las tradicionales políticas del BM en materia de educación superior (Coraggio, 2000), sería muy precipitado suponer que estos cambios representan un giro en la postura oficial del organismo, puesto que tal y como ha sido señalado, no se trata de un documento oficial, ni siquiera de una iniciativa propia del organismo. Por el contrario, en voz de uno de los consultores especiales, es un documento que fue escrito fundamentalmente por los secretarios de la comisión -ambos académicos de Harvard-, aunque el texto fue revisado posteriormente por la Comisión de los consultores especiales (entrevista informal con Philip Altbach). Más adelante se abordarán algunos de los puntos importantes de tal documento.

UNESCO

La creación del organismo se ubica en 1945, aunque algunos de sus antecedentes relevantes -como la existencia de un comité de cooperación intelectual- se remontan a 1922. La UNESCO se funda como el órgano de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

En tal sentido, conviene destacar algunas particularidades de la organización: su ideario y propósitos. La UNESCO se crea bajo los principios de "igualdad de oportunidades educativas; no restricción en la búsqueda de la verdad y el libre intercambio de ideas y conocimiento". Mientras que su propósito central es el de "contribuir a la paz y a la seguridad, promoviendo la colaboración entre las naciones a través de la educación, la ciencia y la cultura". Esto permite afirmar que la UNESCO es uno de los principales organismos internacionales que ha procurado sostener -dentro del actual contexto de globalización económica- una perspectiva más social y humanista de la educación, a diferencia de otras agencias internacionales que manifiestan fundamentalmente una perspectiva económica.

Otra diferencia del organismo es que la UNESCO se encarga de la realización de estudios prospectivos; avances, transferencias e intercambio de conocimiento; criterios y escenarios de acción; cooperación técnica y de expertos, e intercambio especializado de información. Únicamente emite recomendaciones a sus países miembros, pero no otorga recursos económicos, a menos que se trate de proyectos específicos generados en la propia institución (como el caso de las Cátedras UNESCO).

Algunos de los textos más recientes que ha elaborado el organismo en materia educativa son un documento de política para la educación superior, el informe internacional sobre la educación para el siglo XXI (UNESCO, 1995, Delors, 1996) y, en fechas recientes, los materiales que resultaron de la Conferencia Mundial sobre Educación Superior celebrada en París del 5 al 9 de octubre de 1998.³ El organismo también colaboró, junto con el Banco Mundial, en los trabajos que culminaron con la publicación del documento "Peligros y promesas", referido anteriormente (Task force on higher education and society, 2000).

Los ámbitos de interés del organismo comprenden a la educación básica, educación secundaria, educación permanente, educación de mujeres, educación de grupos minoritarios, nuevas tecnologías de información y la educación superior. Los ejes que destacan para el organismo son: importancia y mejoramiento; igualdad de género en educación; promoción e integración; diversificación y mejoramiento de la enseñanza a distancia; pertinencia, calidad e internacionalización.

Además, considera que para enfrentar los desafíos actuales (democratización, mundialización, regionalización, polarización, marginación y fragmentación), se deben atender los siguientes aspectos: vínculos entre la educación y el desarrollo humano; pertinencia de la educación; calidad de la educación; equidad educativa; internacionalización de las políticas educativas, y eficacia en la aplicación de las reformas educativas.

Sería posible señalar que las principales políticas en el ámbito de la educación superior son:

• Relaciones con el Estado: libertad académica y autonomía institucional.

• Financiamiento. Manejo eficaz de los recursos, fuentes alternativas de financiamiento.

• Mejoramiento de los procesos de gestión.

• Diversificación de los sistemas y las instituciones.

• Calidad del personal docente, de los programas de estudiantes, de la infraestructura y del medio universitario.

• Articulación entre la enseñanza secundaria y la educación superior.

• La educación superior y el desarrollo humano sostenible.

• Renovación de la enseñanza y el aprendizaje en la educación superior.

• Mejoramiento del contenido interdisciplinario y multidisciplinario de los estudios; fomento de la capacidad intelectual de los estudiantes, aplicación de métodos pedagógicos que aumenten la eficiencia de la experiencia de aprendizaje, incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

• Investigación. Importancia social y su calidad científica; financiamiento de la investigación, interdisciplinariedad (ciencias, tecnología, cultura).

OCDE

El origen de la institución fue la llamada Organización Europea de Cooperación Económica, cuyo propósito central fue la reconstrucción de las economías europeas en el periodo posterior a la segunda Guerra Mundial. En 1961 -en común acuerdo con Canadá y Estados Unidos- y apoyados en gran medida por el Plan Marshall, se decide trasformar al organismo en lo que actualmente se conoce como la OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico). Entre sus propósitos destaca la preocupación por el crecimiento económico -de los miembros y no miembros-, al igual que la expansión de los negocios mundiales y multilaterales.

Las actividades fundamentales a las que se dedica el organismo son el estudio y formulación de políticas en una gran variedad de esferas económicas y sociales. De hecho, el organismo concentra sus actividades en cerca de doscientas áreas de análisis. Al igual que la UNESCO, la OCDE no otorga financiamiento para el desarrollo de ningún proyecto. El mecanismo mediante el cual desarrolla sus actividades es la combinación del trabajo de sus expertos con miembros de los gobiernos bajo una dimensión, aparentemente, "multidisciplinaria".

De acuerdo con la directora ejecutiva del Centro OCDE para México y América Latina, algunos de los puntos de mayor interés del organismo en torno a la educación superior son:

a) La transición entre la educación superior y el empleo. Por ello, la organización propone como dos aspectos fundamentales: la integración social y productiva de los individuos, así como la flexibilidad del conjunto de educación superior para adecuarlo mejor a las necesidades productivas.

b) La solución de los problemas concernientes a la educación media superior, basándola en "el conocimiento real, efectivo y cualitativo de conocimientos". El organismo considera que la solución de esta problemática supondrá el éxito de los programas en la educación superior.

c) La reducción de los recursos económicos que se emplean en la educación superior. Para ello, la organización propone la diversificación de las fuentes de financiamiento en el nivel terciario (Georgina Sánchez, 1998).

Si bien el organismo ha publicado continuamente estudios sobre política en materia de educación superior,⁴ existen tres documentos de gran importancia para el análisis del caso mexicano; se trata de los textos sobre Políticas nacionales de la ciencia y de la tecnología en México (OECD, 1994) y, sobre todo, el estudio sobre políticas nacionales de educación superior que la organización preparó para México, el cual comprende un documento elaborado por una comisión de expertos mexicanos y otra parte elaborada por expertos internacionales (OCDE, 1996; 1997; Latapí, 1996). Es importante señalar que algunos de los ejes y políticas derivados de este estudio han tenido un impacto muy relevante en la educación superior en el contexto nacional. Entre ellos destacan:

• Calidad educativa (evaluación, acreditación, certificación).

• Financiamiento de la educación (diversificación de fuentes, distribución racional de recursos).

• Equidad educativa (instauración de mecanismos de admisión).

• Pertinencia y educación (vinculación con sectores económicos y sociales).

• Prioridades cuantitativas de la educación (atención a la demanda, desarrollo de instituciones y universidades tecnológicas, incremento de posgrados).

• Diferenciación y flexibilidad de los conjuntos educativos (flexibilización curricular, competencias laborales de los trabajadores, educación continua).

• Perfeccionamiento del personal (establecimiento de políticas nacionales para el personal docente, evaluación del sistema, estímulos salariales).

• Estructura y conducción del sistema (sistemas de información estadística, estructuras de planeación y evaluación globales, vinculación entre subsistemas).

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El BID, con sede en Washington, fue creado en 1959 con el objetivo principal de "acelerar el proceso de desarrollo económico y social de sus países miembros de América Latina y el Caribe" (Banco Interamericano de Desarrollo, 1994).

Es conveniente destacar que si bien la educación y la transferencia tecnológica son aspectos importantes dentro de las políticas del Banco Interamericano, en el esquema general de distribución sectorial de los préstamos (del periodo 1961 a 1993) se observa que tal rubro apenas representa 5% del total de inversiones; mientras que la energía (23%), la agricultura y pesca (17%), y el transporte y las comunicaciones (14%) tienen las mayores proporciones. Sin embargo, en informes posteriores a este periodo se anuncia que de 1994 a 1996 se había incrementado notoriamente el financiamiento del BID para educación, llegando a 9 por ciento.⁵

Se puede afirmar que el BID "utiliza casi íntegramente los indicadores del Banco Mundial en materia de educación y ciencia".⁶ Por ello, el BID comparte con este organismo ciertas afirmaciones y recomendaciones generales, por ejemplo, en el sentido de que "la cobertura de la educación ha crecido pero su calidad se ha deteriorado" o bien, la urgencia de que se establezcan mecanismos de estandarización de los distintos sistemas educativos tales como los exámenes nacionales.

En lo referente a la educación superior, la corporación sostiene que las Universidades de América Latina y el Caribe "constituyen la piedra angular de los esfuerzos para hacer frente a los desafíos tecnológicos y económicos de los años noventa", puesto que posibilitan la mejora de la "productividad en la economía, achican la brecha tecnológica y modernizan a las instituciones económicas y sociales"; en tal sentido, recomienda la colaboración entre universidades e industrias (Banco Interamericano de Desarrollo, 1994, pp. 1-8). Además, es fundamental recordar que el BID se erige como el organismo financiero bilateral o multilateral que mayores contribuciones ha realizado a la educación superior latinoamericana; se designa así mismo como el "Banco de la universidad" (Malo y Morley, 1995, p. 1).

De hecho, el organismo señala que "financiará preferentemente proyectos de desarrollo de las siguientes áreas educativas (en este orden):

1. Programas de educación superior de nivel profesional, posgrado e investigación científica y tecnológica.

2. Programas de educación técnica y formación profesional.

3. Programas de educación destinados a proporcionar un mínimo de destrezas sociales y de trabajo a los jóvenes y adultos que no han tenido acceso oportuno a la educación formal.

4. Programas destinados a introducir formas sustantivas en currículum, métodos docentes, estructura, organización y funcionamiento de la educación básica, formal, y no formal a nivel primario y secundario.

5. Programas para mejorar la eficiencia y equidad en la aplicación de los recursos dedicados al funcionamiento de la educación y a promover fuentes alternas de financiamiento (Banco Interamericano de Desarrollo, 1997).

Las finalidades del BID hacia la educación superior se resumen a continuación:

• contribuir al desarrollo de recursos humanos, facilitar el acceso universal a la educación, y fortalecer la planificación, la organización, la administración y los métodos de enseñanza, así como apoyar las reformas de los sistema nacionales de educación. Su política rectora estriba en fomentar una mayor integración entre las actividades educativas y las estrategias nacionales de desarrollo en América Latina (Banco Interamericano de Desarrollo, s/a, p. 2).

El organismo pone fuerte énfasis en el fortalecimiento de los estudios de posgrado, pero sobre todo, en el impulso de la ciencia y la tecnología en la región. El BID considera que una forma de potenciar el crecimiento económico de Latinoamérica consiste en aplicar educación e investigación universitarias de "calidad" a las "necesidades específicas de los distintos países que la conforman" (ibid, p. 7). Una característica de los préstamos del BID es que el gobierno del país al que se otorga el crédito tiene que aportar la misma cantidad que la destinada por la instancia crediticia.⁷

De acuerdo con señalamientos del Banco Mundial, el BID ha sido la fuente extranjera más importante de financiamiento de la educación superior latinoamericana en los últimos años. Entre 1970 y 1984, el BID inició 22 proyectos de educación superior con un costo total de $703 millones de dólares y préstamos por $379 millones, principalmente para financiar la construcción de nuevas plantas físicas. Y considerando un periodo más largo -que comprende de 1961 a 1984-, el BID apoyó el desarrollo de más de cien instituciones de educación superior en la región, con una contribución total de $530.6 millones, incluyendo préstamos por $508.0 millones y cooperación técnica por $22.6 millones (de dólares), que sustentaron becas y asistencia técnica" (Winkler, 1994, p. 80).⁸

De hecho, el Banco señala en uno de sus documentos de difusión que -por lo menos- han sido sesenta las "principales universidades que han recibido financiamiento del BID" en el continente. Cabe destacar que los países que mayor financiamiento han recibido son Brasil (26 instituciones de educación superior), Colombia (18) y Argentina (9). En el caso de México, éste aparece como uno de los países que menor financiamiento ha recibido, junto con Barbados (1) , Jamaica (1), Nicaragua (1), Panamá (2) , Paraguay (1), Trinidad y Tobago (1) y Uruguay (1). En el caso mexicano son dos las instituciones que se reportaron (hasta el momento del informe) como beneficiarias del BID: La Universidad Autónoma Chapingo y el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (Banco Interamericano de Desarrollo, s/a, pp. 9-11). Sin embargo, es preciso recordar que la UNAM recibió un crédito en el año de 1993, con lo cual son al menos tres las instituciones de educación superior en México que han recibido un préstamo proveniente del BID.

De igual forma, es conveniente recordar que el Banco también se ha caracterizado por la producción de diversos documentos en torno a la educación superior, en los cuales expresa sus políticas y recomendaciones (De Moura Castro y Levy, 1997; Interamerican Developmet Bank, s/a; Banco Interamericano de Desarrollo, s/a).

Por último, es posible señalar que si bien existen diversos temas coincidentes dentro de la agenda educativa superior de los organismos internacionales (principalmente: el acceso; la pertinencia y equidad; la calidad y evaluación; el financiamiento; el gobierno de las instituciones y la internacionalización de las políticas educativas), asimismo, es necesario tener presente la diversidad de matices y énfasis que se observan entre las distintas agencias internacionales, por ejemplo, en sus características e historia.

2. La educación superior y el Banco Mundial

A continuación, se presentan cuatro de los ejes más importantes que destaca el BM en materia de educación superior a partir del análisis de los documentos más importantes que ha publicado el organismo en la materia (Banco Mundial, 1995 y Winkler, 1994). Se trata de una versión sintética, puesto que son varios los análisis que ya se han publicado al respecto (Kent, 1995 y Díaz Barriga, 1996).

Calidad-evaluación (un principio de regulación financiera)

Una de las formulaciones centrales del Banco en materia de calidad se vincula con el supuesto de que "el aumento rápido de las matrículas" es el principal responsable del deterioro de la calidad. Concretamente, para el caso latinoamericano, se afirma: "El incremento de las inscripciones en la educación superior en las últimas dos décadas ha sido acompañado de una reducción en la calidad de la instrucción" (Winkler, 1994, pp. iii-vii).

Sin embargo, destaca la enorme contradicción del organismo cuando recomienda para el caso de la escuela primaria, que una de las tres formas para "hacer un mejor uso de los fondos disponibles para educación primaria [...] sin efectos negativos en el aprendizaje de los estudiantes [es] el incremento de la relación alumnos-maestro" (Banco Mundial, 1992, p. 48).

Las soluciones para mejorar la calidad educativa en educación superior -de acuerdo con el Banco- incluyen:

• la instauración de la "competencia con respecto a los recursos fiscales";

• la implantación de mecanismos de evaluación; dentro de los cuales destaca la evaluación dirigida a los docentes, a los estudiantes y al posgrado. En el primer rubro se ubica la evaluación que permite el condicionamiento de recursos. Respecto a la evaluación de alumnos, se proponen mecanismos de acreditación donde se distingue la instauración de exámenes nacionales y "becas basadas en el mérito de los estudiantes tanto de instituciones públicas como privadas". Respecto al posgrado, la serie de recomendaciones incluyen: la reducción de los posgrados (porque generalmente duplican funciones y son poco redituables), el incremento de la "productividad investigativa, mediante políticas financieras, como reasignación de recursos y nuevos establecimientos de criterios de financiamiento", y la promoción de "la competencia entre las unidades académicas para conseguir recursos adicionales".

• La apertura hacia las "influencias internacionales"; especialmente, el organismo afirma que los "centros de excelencia académica más recientes del mundo en desarrollo" (por ejemplo, los Institutos Indios de Tecnología y Administración, el Instituto Superior de Ciencia y Tecnología de Corea, la Universidad Nacional de Singapur y la Universidad de Filipinas en Los Baños) deben en buena medida este nivel de calidad a que tienen objetivos y políticas para fomentar las relaciones internacionales (Banco Mundial, 1995, pp. 22-24, 41, 77, 80, 81, y Winkler, 1994, p. iii).

Diversificación de fuentes de financiamiento (una estrategia de privatización)

Una de las preocupaciones centrales del Banco Mundial es su interés por reducir los costos educativos públicos. El organismo descalifica los presupuestos que se otorgan a las instituciones de educación superior con base en la negociación política, puesto que en ellos no se considera ni la calidad ni la eficiencia (Banco Mundial, 1995, p. 56), así, asegura que "la asignación de recursos en las universidades públicas en América Latina es con frecuencia ineficiente" (Winkler, 1994, p. iii). Posteriormente, recomienda tres formas de financiamiento, por insumos, productos y calidad. Sus alternativas de financiamiento son:

• Participación de los estudiantes en los gastos mediante el pago de cuotas (derechos de matrícula); el organismo sugiere que los estudiantes y sus padres aporten "en promedio entre el 25% y el 30% del costo por estudiante de la enseñanza superior estatal".

El Banco Mundial considera que "las consecuencias de la dependencia en los ingresos por derechos de matrícula son la baja calidad y las ofertas limitadas de cursos". Además, las cuotas son una manera muy efectiva de que los estudiantes "seleccionen sus programas de estudio cuidadosamente" y de evitar que permanezcan mucho tiempo en la institución, con lo cual se ahorran costos.

• Obtención de fondos mediante los ex alumnos y fuentes externas.

• Actividades de generación de ingresos, "como los cursos breves de formación profesional, los contratos de investigación para la industria y los servicios de consultoría".

• Venta de productos por empresas auxiliares como hospitales, librerías, cafeterías y albergues para estudiantes (Banco Mundial, 1995, pp. 58-59 y Winkler, 1994, pp. 75-77).

Diversificación de la educación superior (una fórmula para adelgazar la educación universitaria)

El organismo recomienda la creación de diversas instituciones que representen una alternativa a la educación estatal universitaria; las sugerencias incluyen, además de la educación privada en todas sus modalidades,⁹ las universidades abiertas, "politécnicos, institutos profesionales y técnicos de ciclos cortos, community collegese instituciones que ofrecen educación a distancia y programas de educación de adultos".

Es importante recordar que para el BM, las instituciones privadas son los mejores ejemplos de la aplicación de calidad y eficacia, además de que la educación privada permite ampliar "las posibilidades educacionales con poco o ningún costo para el Estado"(Banco Mundial, 1995, p. 37). De hecho, el organismo ha llegado a señalar que se debería considerar el otorgamiento de subvenciones a las instituciones privadas, puesto que tanto los centros de enseñanza públicos como los privados generan beneficios sociales similares".

Educación básica vs. educación superior (una confrontación innecesaria)

Una de las políticas persistentes del Banco es que se debe dar prioridad a las inversiones en la educación primaria y secundaria, por encima de la educación superior, porque las "tasas de rentabilidad social", del primer tipo de enseñanza, son superiores a las del segundo. Además, se cree que ello redunda en una mejora de la equidad educativa. En tal perspectiva, el Banco señala que "los niveles primario y secundario continuarán siendo los subsectores de mayor prioridad" en los préstamos que conceda el organismo.¹⁰ Sin embargo, es cuestionable el tono de confrontación con el que generalmente se presentan estos argumentos; el BM sugiere que el apoyo a la educación superior implica un detrimento para el nivel básico, argumentación que sólo contribuye a impugnar el financiamiento público a la educación superior.

Si bien, con estos cuatro ejes no se agota el análisis sobre los planteamientos del Banco -quedan pendientes temas sumamente relevantes, como las relaciones con el Estado y el gobierno, la autonomía, o bien, el tema de las políticas compensatorias y la equidad-, para efectos de este estudio fue necesario efectuar una acotación de esta naturaleza, aunque éstos se encuentran presentes a lo largo del análisis.

Es importante señalar algunos de los puntos principales del documento "Peligros y promesas", que varían de las tradicionales posiciones del organismo debido, sobre todo, a que se trata de uno de los documentos más recientes publicados por el BM:

• Mayor peso a la educación superior en cuanto bien social. El documento afirma: "La educación superior no es más un lujo, es esencial para el desarrollo social y económico de los países" (p. 14).

• Aceptación de la relevancia de la educación superior en los países en vías de desarrollo (p. 16).

• Delimitación de la perspectiva del costo-análisis como principal referencia para valorar a la educación superior. El informe señala que

aún estando completamente de acuerdo con la necesidad de seguir invirtiendo importantes montos en los niveles primario y secundario [...] cree que el razonamiento económico tradicional aquí aplicado no tiene en cuenta, en toda su envergadura, el aporte de la educación superior (p. 39).

Señala que el análisis de las tasas de retorno valora a la educación superior sólo en cuanto genera mayores ingresos personales o mayores impuestos, pero que ésos no pueden ser considerados los únicos beneficios de tal nivel educativo.

Otros puntos interesantes del documento se refieren a su cambio de postura respecto a las relaciones entre las instituciones de educación superior y los gobiernos nacionales, el gobierno universitario y la importancia del desarrollo de la ciencia y la tecnología.

En cuanto a algunas de las críticas principales que se le pueden hacer al documento, destacan sobre todo el descuido del proceso de aprendizaje en el nivel de la educación superior. De acuerdo con Samoff (1996), existen dos omisiones principales del Banco Mundial en materia de política educativa: "el establecimiento de un largo número de objetivos sociales para el sistema educativo y el proceso de aprendizaje". Éste es el caso de dicho documento, el cual se queda en un tratamiento superficial del mismo. Otra crítica se refiere a la postura que fija el documento sobre la promoción de la democracia en los gobiernos universitarios. Es interesante observar que se trata de una posición más cercana a la tradición estadounidense en materia de educación superior que a una tradición de gobierno universitario como la latinoamericana, en donde existe históricamente una participación más activa de los académicos y estudiantes en la toma de decisiones institucionales.

Algunas intervenciones relevantes del BM en las políticas educativas mexicanas

En los últimos años se han consolidado diversas estrategias de colaboración entre México y el BM, sobre todo en el ámbito de las políticas económicas nacionales, pero que naturalmente han impactado en otros convenios y préstamos en materia educativa. Un primer convenio, que ha sido reconocido como trascendente, es la serie de préstamos que otorgó el Banco al gobierno mexicano para la creación y desarrollo del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), bajo la modalidad de apoyos al subsector tecnológico (Bracho, 1992, p. 2 y Muñoz, 1992, en Cordera y Pantoja, 1995, p. 115).

Asimismo, el organismo ha mostrado su preocupación por la educación primaria, apoyando los programas llamados "compensatorios", como el "Programa para abatir el desarrollo educativo" (PARE).¹¹ Dentro de los objetivos del PARE destacan: "Elevar el nivel de aprendizaje en los alumnos de educación primaria; asegurar una mayor permanencia de éstos en la escuela; mejorar la preparación y acrecentar la motivación de los docentes, y reforzar la organización y administración educativas".¹²

En el caso del nivel superior, a pesar de que el Banco no ha realizado ningún apoyo específico a la educación superior, sí se tiene un antecedente en el rubro de apoyo a la ciencia, a la tecnología y a la innovación: durante la presentación del "Programa de Ciencia y Tecnología 1995-2000", Ernesto Zedillo "instruyó" a los secretarios de Educación y de Hacienda y Crédito Público, así como al director del CONACYT, para que iniciaran "cuanto antes la solicitud de un nuevo financiamiento" al organismo (Vargas y Alemán, 1996, p. 9);¹³ de tal forma que un año después se dio a conocer que el CONACYT solicitó formalmente al Banco Mundial un crédito por 200 millones de dólares.¹⁴

Por otra parte, si se analiza el listado de los préstamos que aprobó el organismo para México durante el periodo de 1990 a 1995 —que alcanzaron un monto de $1 159 millones de dólares—, se puede señalar que la educación y la capacitación técnica apenas representan 1.06% del total de las inversiones realizadas. Por ejemplo, lo destinado a pago de la deuda y reestructuración del sector financiero abarca la cantidad de $2 297.4 millones de dólares, lo que equivale a 2.1% del total. De este porcentaje, la educación primaria fue la que recibió la mayor cantidad, con una suma de $662 millones de dólares, lo que representa 57.1% del total invertido; le sigue la capacitación técnica con 417 millones, con un porcentaje de 35.9% y finalmente la educación inicial con 6.9% (véase cuadro).

Las políticas mexicanas en materia de educación superior y sus coincidencias con el BM

La primera misión de los organismos del Bretton Woods en suelo latinoamericano -concretamente por parte del FMI- se efectuó en Chile durante 1954 (Galeano, 1993, pp. 365 y 366). En 1989, John Williamson empleó por primera ocasión el concepto "Consenso de Washington" para referirse a 10 propuestas para la región latinoamericana en materia económica que después se extendieron a otras regiones del planeta. Entre las principales políticas destacan: disciplina fiscal; redirección de los gastos públicos hacia campos de mayor retorno económico, como la educación primaria; reforma de impuestos; liberalización de las tasas de interés; promoción de procesos de privatización y desregulación (Williamson, 1999, p. 2). Sin embargo, el citado consenso no fue tal y su aplicación ha sido enormemente debatida en los últimos tiempos. De acuerdo con Joseph Stiglitz, ex miembro del organismo y convertido en uno de los principales críticos del Banco, el consenso olvidó incluir un concepto mucho más abierto respecto a desarrollo que incluya otras metas tales como "desarrollo sustentable, igualitario y democrático", y se trataría de consolidar un consenso que fuera eso y no una imposición externa para las naciones en vías de desarrollo (Stiglitz, 1998b). Es importante señalar este tipo de elementos, que ayudan a comprender el contexto desde el que se emiten la gran mayoría de las recomendaciones de estos organismos.

Los elementos discursivos gubernamentales y sus coincidencias con los planteamientos del BM en materia de educación superior

Un análisis de los documentos directrices de las políticas educativas nacionales de los dos últimos sexenios -el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 y su antecedente inmediato, el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994-, así como de algunos otros documentos relevantes, permite elaborar las siguientes coincidencias con los planteamientos derivados del BM. Es importante señalar que el Plan Nacional de Desarrollo del actual sexenio se encuentra aún en proceso de elaboración.

Del "Programa de modernización educativa" destacan tres ejes en torno a la educación superior: calidad-evaluación, presentándolo como el "objetivo primordial"; diversificación de fuentes de financiamiento, proponiéndose la instauración de "nuevas fórmulas de financiamiento" y la "vinculación de los ámbitos escolar y productivo" (Poder Ejecutivo Federal, 1989, p. 128, y Villa-señor, 1995, pp. 242 y 243), y la diversificación de las opciones en el nivel de educación superior. El innegable vínculo entre el Programa para la Modernización de la Educación y el Programa de Desarrollo Educativo -establecido luego de que Zedillo (ex secretario de Educación Pública) asumió la presidencia de la república- obliga a efectuar una referencia a ambos programas. Desde el arribo de Ernesto Zedillo como titular del Poder Ejecutivo, se generó una situación de preocupación para algunos sectores relacionados con el ámbito de la educación superior; especialmente se recordaba su polémica participación en la reunión efectuada (en marzo de 1992) con el Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines de la ANUIES. En tal reunión, Zedillo expuso su postura sobre las universidades con notorias referencias a posiciones que sostiene el BM: su cuestionamiento a la viabilidad de la educación superior pública o el destacar la rentabilidad de la educación básica sobre la superior para justificar el otorgamiento del financiamiento en uno y otro nivel.

Respecto al Programa de Desarrollo Educativo, tal y como se ha señalado, se trata de una iniciativa que no generó ningún tipo de propuesta innovadora en materia de políticas educativas. El propio documento señala que el programa "define un conjunto de tareas para consolidar innovaciones que están en marcha a partir del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación. Otro hecho que llama la atención es la semejanza entre conceptos empleados insistentemente por el Banco Mundial y la UNESCO, principalmente con los tres ejes "que animan" el citado programa gubernamental: "la equidad, la calidad y pertinencia de la educación" (Poder Ejecutivo Federal, 1995, p. 10). Entre los principales aspectos desarrollados en tal documento destacan los siguientes puntos:

• Calidad-evaluación. La certificación y la evaluación de la educación media superior y superior se perfiló como la principal estrategia educativa para el sexenio Zedillista. El plan identifica la serie de "logros" que se han obtenido con la labor que ha desempeñado la CONAEVA. Las perspectivas de la evaluación comprenden al "personal académico, estudiantes, planes y programas de estudio, programas de investigación, infraestructura, métodos de enseñanza, materiales educativos y administración de las instituciones". Algunas de las metas que incluye el plan a partir de la evaluación son: el aumento de la calidad; la distribución de recursos; la creación de un "sistema nacional de equivalencias"; el logro de equidad, permitiendo que sean "los mejores estudiantes" quienes tengan acceso a la educación superior; la creación de un "Padrón Nacional de Licenciaturas de Alta Calidad", así como de un Sistema Nacional de Becas y, sobre todo, la ampliación, diversificación y consolidación de un Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Media Superior y Superior (Poder Ejecutivo Federal, 1995, pp. 127, 135 y 146). Por otra parte, en el documento aparece la reiterada afirmación del Banco Mundial: "a mayor matrícula, mayor detrimento" de la calidad (ibid, 1995, p. 137).

• Diversificación de fuentes de financiamiento. Bajo el supuesto de que el gobierno mexicano ha incrementado las inversiones en materia educativa, el programa expresa la urgente necesidad de implementar "fuentes alternas de financiamiento"; entre éstas sugiere: "estudiantes, asociaciones civiles, empresas, fideicomisos y fundaciones (idem).

• Diversificación de la educación superior. La idea de crear nuevas modalidades educativas aparece como un eje firme dentro del documento, además, se recomiendan cinco criterios que deben seguir estas modalidades: calidad, entidades con baja cobertura -para lo cual se sugiere "desalentar la creación de nuevas instituciones públicas en donde exista la capacidad para absorber la demanda conforme a los criterios de planeación nacional e institucional"-, equilibrar necesidades y aspiraciones, y por último considerar a los mercados laborales como fundaciones (ibid, 1995, p. 145).

• Educación básica vs. educación superior. El programa señala que por "razones éticas, jurídicas, de búsqueda de eficacia y por sus mayores consecuencias positivas en ámbitos más amplios, el Programa le otorga la mayor prioridad a la educación básica". El documento destina prácticamente la mitad de su contenido para referirse a la educación básica. La educación primaria "constituye consecuentemente, la parte esencial de este programa" (ibid, 1995, p. 14).

Las acciones gubernamentales y su coincidencia con las recomendaciones del BM en educación

En torno a las acciones que se han dirigido al espacio de la educación superior en México, articuladas de manera directa con los planteamientos del Banco Mundial, destacan las siguientes:

Calidad-evaluación. Es posible afirmar que la evaluación de todos los ámbitos educativos es la política que ha respondido de manera directa al debate sobre la calidad de la educación. En México. bajo el argumento de evaluar la "excelencia y la calidad", se han instaurado diversos mecanismos en favor del saneamiento de las finanzas nacionales, la reducción de gasto público y la procuración de la estabilidad social. Algunas de las medidas más relevantes, desde mediados de la década de los ochenta, son: la creación del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) en 1984; instauración de programas de evaluación por pares (peer review) y de pago al mérito (merit pay) en el conjunto educativo nacional a partir de principios de la década de los noventa; establecimiento de la Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), única comisión dentro de la Comisión Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES) que ha tenido un trabajo constante; los padrones de programas de posgrado nacionales y extranjeros y de publicaciones del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), iniciados a partir del año de 1991; instauración del Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL); consolidación del Sistema Nacional de Evaluación y Acreditación (propuesta impulsada en 1999 durante la XXIX Asamblea General de la ANUIES) (ANUIES, 1998a).

Diversificación de fuentes de financiamiento. Sobre este aspecto es necesario señalar que la política de diversificación de fuentes de financiamiento es un eje que atraviesa varias de las medidas que corresponden con el tema de la evaluación; es el caso de los programas impulsados por el CONACYT o el del Fomento para la Educación Superior (FOMES). Un punto que es conveniente abordar es el "aparente" incremento de los subsidios para la educación superior logrado durante el sexenio de Carlos Salinas. Tal incremento queda nulificado cuando se le compara con el aumento que registró el conjunto de educación superior tanto de su planta académica como de su población estudiantil; en este caso es posible observar, inclusive, un ligero retroceso de las asignaciones públicas (Casanova et al., 2000). Por otra parte, otros dos temas directamente vinculados con la propuesta de diversificar las fuentes de financiamiento son: la presión a las universidades estatales por incrementar las cuotas universitarias, la -aún incipiente- incorporación de los sectores industriales y financieros en los procesos académicos de las universidades y la búsqueda de diversificación de fuentes como política institucional en cada una de las IES.

Diversificación de la educación superior. Aun cuando la demanda de los jóvenes se concentra notoriamente en las universidades del Estado, el gobierno únicamente ha impulsado la creación de universidades tecnológicas y privadas. Así, en un periodo de 14 años se han creado sólo 3 universidades públicas, mientras que los centros tecnológicos suman 45 y las universidades privadas 35 (OCDE, 1997).

Educación básica vs. educación superior. La reforma del Artículo tercero constitucional y la promulgación de la Ley Federal de Educación constituyen dos elementos significativos en torno a la propuesta gubernamental sobre la relación entre la educación primaria y terciaria. Estas reformas legislativas se efectuaron a finales de 1992 y durante el año siguiente. Las reformas del artículo tercero consistieron en la eliminación del carácter laico y obligatorio de la educación privada, en convertir a la educación secundaria en obligatoria, pero también esta modificación trastocó un planteamiento constitucional anterior, referido a la educación superior:

la fracción IV señala que toda la educación que el Estado imparta será gratuita pero la V dice que el Estado imparte educación preescolar, primaria y secundaria (mientras que sólo promueve y atiende los demás tipos y modalidades) (Bolaños, 1996).

 

DISCUSIÓN

A partir de la década de los ochenta se han puesto en marcha diversas políticas con el objeto de insertar a las instituciones mexicanas de educación superior públicas en procesos de "modernización", "competitividad" y "eficiencia". Es indispensable no perder de vista que estas políticas han afectado primariamente a los modelos de Estado nacional predominantes hasta hace dos décadas, por lo menos en el caso de América Latina. Así, podríamos señalar que se trata de reformas de carácter estructural que están influyendo directamente en espacios como la salud y la educación públicas.

Los criterios que han articulado varias de estas políticas se orientan por las dinámicas de globalización económica y particularmente por las recomendaciones de los diversos organismos internacionales.

Dentro de las diversas agencias internacionales que intervienen en el rumbo de la educación en el ámbito mundial destaca la labor que ha desarrollado el BM, el cual no sólo otorga financiamiento a diversos proyectos vinculados con la educación, sino además es una institución que ha trabajado fuertemente en la producción de estudios y documentos dedicados a la problemática educativa.

Por otra parte, tampoco es posible sostener que la única orientación de las políticas de educación superior en México es el BM. Como ya se ha señalado, se debe considerar que en el complejo proceso de determinación de las políticas públicas -no únicamente educativas- también intervienen otras tendencias internacionales y obviamente las nacionales. De manera que el BM no es la única orientación, pero sí una corporación que ha tenido influencia relevante en las políticas educativas en México, especialmente en el caso de la educación superior pública.

De hecho, un tema que merece espacio en la discusión es el referido al tipo de poder que ejercen estos organismos en la educación de los países del llamado "tercer mundo". En numerosas ocasiones se ha insistido en que su punto de presión más fuerte no son los préstamos que pueden otorgar -si bien, debido a las crisis de estas naciones se trata de ingresos extraordinarios considerables-; la razón más importante por la cual son adoptadas sus recomendaciones (no sólo en la educación) es debido a su influencia y poderío en el contexto macroeconómico. Este, sin lugar a dudas, es el mayor punto de tensión entre los organismos internacionales y los estados nacionales (Aboites, 1997).

De tal forma, una de las principales preocupaciones del organismo es la función que han desempeñado socialmente los estados benefactores, en cuanto afectan las finanzas nacionales e interfieren en la aplicación de mecanismos de libre mercado. Por lo tanto, la corporación considera que se debe replantear el otorgamiento del gasto público en los países del "tercer mundo".

En el ámbito educativo, es el nivel de la educación superior pública el que ha recibido mayores cuestionamientos por parte del BM. La educación superior es concebida como un beneficio de carácter individual, antes que social, y como un nivel que ha sufrido enormes rezagos en cuanto a su calidad. De esta forma, el organismo propone -de manera central- que el financiamiento otorgado a las instituciones de educación superior debe corresponder con resultados en su calidad, eficiencia y productividad, los cuales a su vez serán determinados por diversos mecanismos de evaluación (que el propio Banco se ha esforzado por especificar). Y si bien sería posible observar una aparente modificación de sus políticas con la reciente publicación del documento "Peligros y promesas", no deja de ser contradictorio que en un documento oficial también reciente, dedicado a México, el organismo vuelve a reiterar que "El desarrollo de la educación básica, y el incremento en el acceso en este nivel de los pobres, continuará siendo el elemento central para el sector estratégico del Grupo Banco Mundial en los próximos tres años" (World Bank, 2000, p. 64). De esta forma, destaca la contradicción de este estudio con las intenciones expuestas en el documento "Peligros y promesas", en donde se trata de dejar de lado la confrontación entre el nivel básico y el superior.

Otra característica que destaca del organismo es su carácter economicista, reflejado en el uso -prácticamente- exclusivo del enfoque clásico de la economía y su enorme sesgo hacia el "formalismo matemático". Además, conviene señalar que -contrariamente a la postura del organismo por implementar mecanismos de evaluación en prácticamente todos los procesos educativos- la institución crediticia ha llegado a reconocer que "es poco lo que se ha hecho en el pasado por evaluar exhaustivamente la labor que realiza en el subsector de la educación superior".

Entre los principales problemas que el propio Banco reconoce como limitaciones, manifestadas en uno de los documentos analizados de educación superior, destacan:

la falta de visión para comprender que las universidades son organizaciones complejas y singulares; la ausencia de datos sobre el mercado laboral; problemas de ejecución; la supervisión por funcionarios del Banco que no estaban familiarizados con los problemas de la enseñanza superior; el desempeño poco satisfactorio de los expertos en asistencia técnica, y sistemas inadecuados de seguimiento y evaluación que no podían identificar y corregir los problemas conforme se presentaban (Banco Mundial, 1995, p. 103).

De hecho, en estos últimos años se ha informado sobre la iniciativa del Banco para investigar "las causas del fracaso de sus proyectos educativos".¹⁶ Más de 30% de los proyectos tienen resultados insatisfactorios o inciertos (Morra y Thumm, 1997, p. XI). Esta situación es particularmente importante cuando se sabe que las recomendaciones provenientes de estas corporaciones pueden llegar a afectar -directa o indirectamente- el destino de millones de sujetos. De cierta forma, tales sucesos deben ser considerados en el momento en que se analice la postura ética del Banco Mundial.

Finalmente, el análisis sobre los organismos internacionales y sus políticas no termina con la revisión de los documentos de política que son publicados por dichas agencias; sin embargo, sí parece el punto de partida necesario. Mientras que algunos han señalado que la educación superior ha sido siempre un punto de interés para los organismos internacionales (ANUIES, 1998), otros consideramos que se trata de un fenómeno más reciente, sobre el cual es necesario iniciar estudios y análisis detallados. La agenda, en este sentido, no puede perder de vista temas como la historia de las agencia; su influencia en las diversas regiones de los países subdesarrollados; los mecanismos y estructuras de penetración; la organización técnico-financiera; desarrollo de sistemas estadísticos, así como el estudio de su impacto, consecuencias y resultados.

 

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NOTAS

1. Sin embargo, el caso de la Comisión debe ser considerado de manera distinta al resto de los organismos, puesto que el interés mostrado por la CEPAL con la publicación de Educación y conocimiento resultó ser más una "incursión pasajera" que una política constante de la corporación. Después de su publicación y de las reacciones que generó, la CEPAL no ha vuelto a ocuparse del tema educativo en ningún otro documento que tenga las dimensiones del libro señalado: CEPAL-UNESCO, 1992.

2. En la actualidad, el llamado Grupo Banco Mundial está conformado por cinco agencias: el Banco Internacional para la Construcción y el Desarrollo (IBRD, por sus siglas en inglés), la Asociación Internacional para el Desarrollo (IDA), la Corporación Financiera Internacional (IFC), la Agencia de Garantía Multilateral de las Inversiones (MIGA) y el Centro Internacional para la Solución de las Disputas en Inversión (ICSID), todas con sede en Washington (World Bank, 1996).

3. por ejemplo, la elaboración de un documento por cada eje temático de la Conferencia -autonomía, responsabilidad social y libertad académica; formación del personal académico; investigación; estudiantes; mujeres; desarrollo nacional y regional; desarrollo sustentable; cultura; nuevas tecnologías-, o bien los siguientes: UNESCO, World Conference on Higher Education (1998); UNESCO, World Conference on Higher Education (1998).

4. Entre estos documentos destacan los siguientes: OECD, 1997, 1993, 1994, 1993; OECD, IMHE, 1996.

5. Como se aprecia, el rubro de educación, ciencia y tecnología es de los porcentajes más bajos, junto con el de desarrollo urbano (4%) y financiamiento de exportaciones y otros sectores (6%). El resto de los préstamos lo comprende la salud pública (12%), la industria y minería (10%), y la planificación y reforma (véase Banco Interamericano de Desarrollo, 1994, p. 5, y 1996, p. 2).

6. Entrevista realizada a Beatriz Reyes-Retana, subdirectora de Evaluación del Programa UNAM-BID, jueves 4 de julio de 1996, p. 8.

7. Reyes-Retana (entrevista), op. cit., p. 1.

8. Eduardo Galeano, por ejemplo, señaló en 1980 que las tareas de reestructuración del BID -en materia de la educación superior- bloquearon a las universidades "la posibilidad de modificar, sin su conocimiento y su permiso, las leyes orgánicas o los estatutos [...] además de que impusieron determinadas reformas docentes, administrativas y financieras" (Galeano, 1993, p. 380). Un ejemplo que pone el autor es el caso de Bolivia con "el texto del contrato firmado el 1° de abril de 1966 entre el BID y la Universidad Mayor de San Simón, en Cochabamba, para mejorar la enseñanza de las ciencias agrícolas", p. 380.

9. Es conveniente aclarar que la privatización de la enseñanza consiste no únicamente en establecer instituciones privadas, sino además en que el sector privado expanda "el autofinanciamiento de universidades públicas" (Winkler, 1994, p. 42, y Maldonado, 1997).

10. Llama la atención el supuesto del Banco en el sentido de que la enseñanza primaria garantiza una "reducción de la pobreza [...] por cuanto tiende a mejorar la igualdad de los ingresos" (Banco Mundial, 1995, p. 28).

11. Por su parte, Muñoz Izquierdo afirma: "Con el objeto de mitigar los efectos de las políticas de ajuste económico general en el financiamiento del sistema escolar, el Banco Mundial reorienta sus préstamos hacia actividades encaminadas a reducir la pobreza extrema. Tal es el caso del préstamo otorgado para apoyar el Programa para abatir el rezago educativo, que fue anunciado por la sep en mayo de 1992. Inicialmente dicho programa se implantó en las escuelas primarias que funcionan en cuatro de los estados más pobres del país (Oaxaca, Chiapas, Hidalgo y Guerrero)". Muñoz Izquierdo, op. cit., p. 116.

12. De acuerdo con el Banco Mundial: "Elproyecto abarca diez estados y respalda la estrategia gubernamental de alivio a la pobreza mediante el incremento de las inversiones en educación primaria" (Patrinos, 1998, p. 33).

13. Por otra parte, aunque no afecta directamente a la educación, se sabe que el Banco Mundial está apoyando al gobierno mexicano para la instauración del Sistema Nacional de Competencias Laborales (SNCL), a partir entre otras cosas, de una "concepción tayloriana" del trabajo (Latapí, 1996, p. 10).

14. Se señaló que "la mitad de ese dinero se destinará al apoyo directo a la ciencia y el resto al fomento de la aplicación de la oferta de servicios tecnológicos y la estimulación de la innovación", en La Jornada, 18 junio de 1997, p. 22.

15. Estos datos son tomados del documento: "Préstamos aprobados del Banco Mundial a México de 1990 a 1995" (MIMEO).

16. IPS, en La jornada, op. cit. "El Banco Mundial dispuso la investigación del creciente índice de fracaso de sus préstamos para educación, y emplazó a sus funcionarios ejecutivos a presentar soluciones. La cantidad de proyectos correspondientes a 'objetivos de desarrollo' insatisfactorios en materia educativa aumentó de 11.8% a 1755% entre 1992 y 1994, según cálculos del cuerpo de supervisores del Banco Mundial. A su vez, 15.5% de las iniciativas en la misma área tuvieron en 1994 una ejecución insatisfactoria, frente a 12.4% en 1992", p. 52.