Introducción

Los estudios sobre política educativa han acuñado el término de “ambiente de la política educativa” (policy environments) para dar cuenta de que la implementación de toda política pública genera un determinado ambiente o cultura (^{Cohen y Moffit, 2009}; ^{Leo Owens y Smith, 2012}; ^{Raywid, 2002}; ^{Schram et al, 2008}). Por ejemplo, programas como No Child Left Behind (NCLB) han ido en detrimento del mejoramiento de la calidad con equidad del sistema educativo estadounidense, al reducir los aprendizajes a la memorización, y la enseñanza, a la prueba estandarizada (^{Contreras et al., 2012}; ^{Dean, 2016}; ^{Ehren y Hatch, 2013}; ^{Little y Bartlett 2010}; ^{Patrick, 2013}; ^{Stiefel et al., 2007}; ^{Vergari, 2007}; Wayman et al, 2013).

Para que los sistemas de rendición de cuentas operen, se requiere que cuenten con tres grandes dispositivos: una métrica con indicadores claros, estándares claros y consecuencias positivas y negativas para los que cumplen y no cumplen dichos estándares (^{Sisto, 2012}). Así, asignar consecuencias al cumplimiento del estándar a través de su medición objetiva en una prueba estandarizada, y atribuir responsabilidades individuales a quienes cumplen y no cumplen la meta, es parte intrínseca de la lógica del nuevo public management, que es el resultado identitario -para el profesorado- en este tipo de políticas (^{Sisto, 2012}; ^{McMeekin, 2006}; Wayman et al, 2013; ^{Dussaillant y Guzmán, 2014}; ^{De la Vega, 2015}). Esta lógica de la rendición de cuentas sería producto de un proceso sociohistórico que ha ido delineando la política y las leyes educacionales, y que ha sido regulado por los propios actores educativos (^{Biscarra et al, 2015}; ^{Inzunza et al, 2011}; ^{Cornejo et al, 2015}).

Las transformaciones neoliberales en educación traen consigo consecuencias como la intensificación y estandarización del trabajo docente, el deterioro de su bienestar y salud, el deterioro de los ambientes laborales en las escuelas, y las contradicciones en la identidad profesional (^{Cornejo y Reyes, 2008}; ^{Reyes et al,, 2015}). Por todo esto, es posible definir el sistema de rendición de cuentas en educación como un tipo de contabilidad performativa, ya que se encuentra orientado, principalmente, a los resultados, así como a promover la competencia entre centros escolares (^{De la Vega, 2015}; ^{Dussaillant y Guzmán, 2014}; ^{Falabella, 2016}).

Es por todo lo anterior que la mirada del nuevo public management en las políticas educativas en Chile se define como una nueva forma de administrar el espacio público, lo que ha implicado el trasvase de las lógicas de funcionamiento de la empresa privada al sector público, en el entendido de que dichas formas de operar mejoran la calidad de los servicios ofertados, y producen “sujetos del mercado” (^{Verger y Normand, 2015}; ^{Sisto, 2012}). Esta visión empresarial aplicada al sistema educativo se ha ido amplificando en el mundo e intensificando en los países que ya contaban con estos dispositivos. Así, por ejemplo, Chile cuenta desde hace más de dos décadas con la prueba estandarizada denominada Sistema Nacional de Medición de la Calidad (SIMCE), cuya implementación ha acarreado graves consecuencias para las escuelas, entre las que destacan la competencia, el malestar docente y estudiantil, y la focalización del proceso de enseñanza al entrenamiento para la rendición de pruebas estandarizadas (^{Assaél y Pavez, 2008}). Si en un principio, bajo la lógica de la libre elección de escuelas (school choice), la consecuencia de lograr bajos puntajes en la prueba SIMCE era que se informaba a los padres a través de los medios de comunicación, poniendo (hipotéticamente) en riesgo la matrícula futura, hoy el mismo resultado tiene como consecuencia la obtención de una baja categoría en la clasificación que realiza la Agencia de Calidad de la Educación. A ello se añade la amenaza por ley de menor autonomía en la gestión de recursos y el posible revocamiento del reconocimiento oficial como establecimiento escolar por parte del Ministerio de Educación de Chile (MINEDUC). Es decir que hoy la amenaza del SIMCE es clara y es fuerte.

Así, la evaluación estandarizada del logro educacional a través del SIMCE ha sido el pilar fundamental de las reformas educativas de las últimas décadas, a la vez que se ha designado como uno de los factores responsables de las actuales desigualdades sociales en educación (^{Bellei, 2013}; ^{Ortiz, 2015}; ^{Flórez, 2015}; ^{Mizala et al, 2000}).

Según ^{Bellei (2007}; ²⁰¹³⁾, el sistema educativo chileno se articula en torno a una doble “accomtability”: las escuelas compiten por recursos públicos a través de una subvención a la demanda (^{Sisto et al., 2013}) y, además, son clasificadas de acuerdo a los logros de aprendizaje que obtengan en la prueba estandarizada nacional, SIMCE. Este segundo hecho hace que las escuelas se puedan sentir reconocidas por sus logros; o bien, presionadas y amenazadas si no cumplen los estándares requeridos.

Durante el año 2007 se promulgó en Chile la Ley de Subvención Escolar Preferencial (Ley No. 20.248, o Ley SEP) cuyo objetivo es reducir la inequidad educativa al otorgar un mayor aporte estatal para aquellas escuelas que reciben alumnos en situación de vulnerabilidad. Los establecimientos educacionales que reciben estos aportes son clasificados como: escuelas autónomas (resultados satisfactorios), emergentes (resultados bajos) y en recuperación (resultados insuficientes). La Ley SEP obliga a las escuelas emergentes y en recuperación a desarrollar un Plan de Mejoramiento Escolar (PME), en el cual se considera la participación del área de convivencia escolar.

Diversos autores (^{Contreras et al., 2012}; ^{Ahumada, 2010}) han estudiado los efectos de la Ley SEP y coinciden en señalar que en ella subyace una tensión significativa en la medida en que instala una lógica de autonomía en la gestión escolar, junto a otra de control, amenaza y sanción. Sin embargo, aunque la Ley SEP intenta paliar el efecto del financiamiento educativo desigual que se proporciona por el co-pago de las familias (^{Mizala, 2008}; Weinstein et al., 2010), ya que prohíbe la selección en las escuelas que se adscribieran a esta ley, así como el cobro del financiamiento compartido (^{Elacqua et al., 2009}), tan sólo evidencia ciertos avances en resultados de aprendizaje, pero carece de impactos en la segregación escolar, la cual se mantuvo prácticamente igual entre 2007 y 2011 (^{Raczynski et al., 2013}).

En el año 2011 se promulgó la Ley No. 20.529 sobre el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad Educativa (Ley SAC), que entre otras materias crea la Agencia de Calidad de la Educación, encargada de evaluar al sistema escolar y proveer orientaciones para la mejora de la calidad educativa. En atención al espíritu de los movimientos sociales que la antecedieron, la Ley SAC redefine el concepto de “calidad educativa” -ampliándolo- para incorporar “otros indicadores no cognitivos de calidad educativa” (Ley No. 20.529. Sistema Nacional de Aseguramiento...). Uno de estos indicadores fue denominado “clima de convivencia escolar”. A la prueba estandarizada con altas consecuencias, y a la clasificación de las escuelas, se agrega en Chile otro dispositivo con mucha fuerza discursiva: la amenaza de la sanción. En materia de convivencia escolar, la amenaza de sanción se explica por otra política complementaria a la ley SAC: la Ley de Violencia Escolar, incorporada a la Ley General de Educación el año 2011.

Respecto de la ley de violencia escolar, los análisis que dos grupos de investigadores hicieron de ella coinciden en señalar su espíritu híbrido (^{Carrasco et al., 2012}; ^{Magendzo et al., 2013}). La Ley No. 20.536 -o Ley de Violencia Escolar-, promulgada el año 2011, creó un cargo nuevo y obligatorio: el encargado de convivencia escolar, figura responsable de la prevención de la violencia y de la promoción de la “sana convivencia”. Además, reguló la existencia de protocolos y procedimientos de resguardo de derechos por medio de figuras como el consejo escolar, el comité de convivencia escolar u otra estructura similar (Ley No. 20.536 de Violencia Escolar). Todo lo anterior con un enfoque formativo y preventivo. Pero además, la ley establece que las escuelas que no cuenten con un reglamento de convivencia escolar perderán su reconocimiento oficial, y se solicita a las escuelas que dicho reglamento se construya de forma participativa. Al respecto, (^{Magendzo et al., 2013}), así como (^{Carrasco et al., 2012}), han descrito cómo esta ley estaría sustentando dos paradigmas en tensión, ya que promueve una perspectiva de “control y sanción”, al tiempo que promueve una “convivencia democrática”; o dicho de otro modo, un paradigma de acción punitiva y penal, y otro de acciones formativas y pedagógicas.

Por su lado, la ley SAC creó la Superintendencia de Educación como una entidad independiente, encargada de velar por el fiel cumplimiento de la ley y el debido uso de los recursos fiscales. En materia de convivencia escolar, este organismo debe velar por el cumplimiento, entre otros, de la Ley de Violencia Escolar, que establece multas al establecimiento escolar que no cumpla la normativa vigente. La entidad que realiza el proceso indagativo, y que está facultado para aplicar la multa, es la Superintendencia, a través de sus operadores -los fiscalizadores de la Unidad de Denuncias y Reclamos-, con una representación regional de la institución respectiva.

La Ley SAC otorga a la Superintendencia un rol fiscalizador y, a la vez, informativo de los procesos que ocurren en la escuela, manteniendo así la ambigüedad o hibridez de la política pública. Nuestro supuesto de investigación es que, si las políticas son híbridas, el efecto que esto tiene es que dejan espacio para múltiples formas de actuar; de allí que el presente estudio se interroga respecto de cómo los fiscalizadores de la Superintendencia de Educación construyen su actuar profesional en un contexto normativo ambivalente que penaliza y provee información a la escuela, en el marco de un ambiente de política híbrida respecto de para qué, por qué y cómo mejorar la convivencia escolar.

Ásesoramiento, supervisión y fiscalización en Chile

El escenario de la política educativa en materia de convivencia escolar descrito anteriormente, y el ambiente de política educativa híbrida que genera, hacen necesario formular la pregunta acerca de la manera de apoyar los procesos de convivencia escolar desde las acciones de profesionales que representen al Estado.

La Ley No. 20.529 o SAC señala que tanto la Agencia de Calidad de la Educación como la Superintendencia de Educación, deben asesorar técnicamente al MINEDUC en materias que le competan. Así, la Agencia deberá asesorar a este Ministerio respecto del plan nacional de evaluaciones nacionales e internacionales; y, por su parte, el MINEDUC, a solicitud de los municipios, deberá proponer y apoyar los planes de mejoramiento educativo (PME). Si bien esta ley señala que se considerarán políticas, mecanismos e instrumentos para apoyar a los integrantes de la comunidad educativa y a los establecimientos educacionales en el logro de los indicadores de calidad educativa, no menciona a qué nivel del MINEDUC le competen estas acciones, ni tampoco detalla el tipo de mecanismos a utilizar. De este modo, la ley sugiere que los apoyos de mejoramiento los ofrece el MINEDUC, pero no establece, en un principio, ni procedimientos ni mecanismos explícitos, a la vez que tampoco es clara en el papel que debe cumplir cada institución en materia de asesoramiento escolar.

Hasta ahora, el apoyo para el mejoramiento de la convivencia escolar en Chile ha tenido diversas aristas. A comienzos de los años noventa, con el regreso de la democracia, éste se brindó de la mano del MINEDUC, lo cual dio inicio a políticas de discriminación positiva como el programa de las 900 Escuelas (P900), así como el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad en la Educación Básica Rural (MECE-Rural) (^{Bellei y González, 2010}). De este modo, se instaló un “sistema de apoyo y supervisión renovado por parte del Ministerio de Educación” (^{Cox, 1994: 13}), con apoyos en materia curricular, aunque con ciertos énfasis en la autoestima y capacidad de comunicación (^{Cox, 1994}). Luego, con la creación del Directorio de Asistencia Técnica para Establecimientos Educacionales, se incorporó el área de “desarrollo de los jóvenes” como campo cercano a la convivencia escolar para ser asesorado por instituciones externas al MINEDUC (^{Bellei y González, 2010: 54}).

Sin embargo, fue hasta el año 2000, con el sistema de aseguramiento de calidad de la gestión escolar, y el posterior Programa de Escuelas Críticas, que se incorporó la convivencia escolar como un área explícita a ser asesorada (^{Bellei y González, 2010}), y cuyo proceso de asesoramiento se encontró fuera del MINE- DUC. Programas posteriores, como Escuelas y Liceos Prioritarios, incorporaron esta dimensión de forma explícita, y luego se siguió incorporando en las asistencias técnicas educativas (ATE) brindadas en el marco de la ley SEP (^{Bellei, Raczynski, Valenzuela et al, 2010}; ^{Bellei y González, 2010}). Sin embargo, con la nueva Ley de Violencia Escolar, y una nueva política de convivencia escolar (2011, 2015), el escenario se volvió más complejo y hubo necesidad de dar orientación a las escuelas en torno a los nuevos requisitos.

No obstante, el MINEDUC, a través de los supervisores del Departamento de Educación Provincial, no contempla más que proveer a las escuelas información en convivencia escolar. Durante los años 2010 a 2013 el énfasis de sus apoyos estuvo en temáticas más bien curriculares a través de una estrategia de asesoramiento técnico pedagógico con énfasis en el Plan de Apoyo Compartido (PAC) (^{MINEDUC, 2013}), lo cual dejó a los supervisores con poco tiempo y recursos para apoyar a las escuelas en convivencia escolar. Actualmente, los sistemas territoriales de convivencia escolar (^{MINEDUC, 2014}) aparecen como una iniciativa que articula a los departamentos provinciales (DEPROV) en convivencia, pero se trata de una experiencia relativamente reciente.

Bajo este contexto, fue la Superintendencia de Educación la institución que en el año 2012 asumió la función de proporcionar información a las comunidades educativas respecto de sus funciones, tales como la penalización en caso de incumplimiento de la ley de violencia escolar. Esto sugiere que la presencia de los fiscalizadores en terreno puede haber estado movilizada bajo una lógica de fiscalización, y otra de asesoramiento.

Todo lo anterior vuelve interesante el papel de los fiscalizadores de la Superintendencia ya que ellos constituyen una nueva figura de apoyo para las escuelas, e invita a preguntar: ¿cómo se ha ejercido este actuar profesional?, y ¿qué aspiraciones, expectativas y racionalidades subyacen a este actuar profesional?

La fiscalización en Chile está acompañada de la entrega de información a las escuelas, ya que la ley así lo explicita. En este sentido, los mecanismos por medio de los cuales se informa a los colegios podrían variar de forma considerable dependiendo de los contextos, ya que no existe una política nacional única que indique a las representaciones regionales cómo ha de entregarse tal información. Esto genera necesariamente lo que (Muñoz, 2011) define como la permanente dicotomía entre la retórica legal y la práctica social. En este sentido, autores como (^{Donoso-Díaz et al., 2014}), al analizar el rol de quienes ejercen el cargo de Secretario Regional Ministerial de Educación en Chile (SEREI), colocan al mismo nivel la función de fiscalización de la normativa y su respectiva supervisión, y sugieren que fiscalizar y supervisar normativas se encuentran en niveles similares. Asimismo, autores como (^{Rodríguez de Torrealba, 2008}) sostienen que la supervisión educativa contiene funciones que vinculan la fiscalización, la inspección y la vigilancia. En este mismo sentido, para (^{Rodríguez, 1996}), en los contextos escolares no es posible distinguir tan claramente lo que se debe entender por supervisión y asesoramiento. Para el autor, la supervisión es una práctica que incluye muchas funciones diferentes, entre las que destaca el asesoramiento. Sin embargo, la estructura jerárquica del sistema educativo implica que la supervisión se encuentra dentro de la línea de autoridad, en general más cercana a funciones de control que a las funciones relacionadas con la comunicación, el apoyo y la negociación que permitirían llegar a acuerdos entre las escuelas y las autoridades educativas y solucionar los problemas (^{Domingo-Segovia, 2010}). Así, la relación habitual entre supervisores y supervisados no puede disolver el componente unidireccional de la autoridad que controla y sanciona, pues los asesorados conceptualizan al supervisor como una persona que fiscaliza y reporta. Este tipo de relación no estaría respetando los rasgos característicos del asesoramiento de interacción mutua (^{Romero, 2006}), pues en este escenario, el supervisor no es sólo un asesor externo que contribuye a potenciar la capacidad de las escuelas para resolver los problemas referidos a la práctica educativa (^{Bolívar, 1999}, ²⁰⁰⁶; ^{Bellei, Raczynski y Osses, 2010}), sino (también) un agente de control y posible instrumento de sanción.

Para (^{Imbernon, 2007}), la supervisión estaría más cercana a un proceso de asesoramiento académico, con una supeditación jerárquica que diferencia conocimientos y experticia (^{Vélaz de Medrano et al, 2003}); sin embargo, la práctica de asesoramiento establece desde su origen una separación entre los expertos y sus receptores, además de que la propia política educativa otorga un lugar privilegiado a los expertos, profesionales o científicos que aportan los conocimientos, y que son quienes tienen las respuestas (^{Rodríguez, 1997}). Al respecto, (^{Murillo, 2004}) destaca la necesidad de vincular la imagen tradicional del asesor especialista que resuelve los problemas del centro y domina el conocimiento teórico, con el conocimiento generado en la práctica. Además, ^{Domingo-Segovia (2003)} sostiene la posibilidad de que el asesoramiento se constituya en una estructura de apoyo para que el profesorado sea capaz de empoderarse, y para que incremente su capacidad de resolver sus problemas por sí mismo, así como la necesi dad de instalar procesos paulatinos de liderazgo que conviertan a los propios profesores en asesores (^{Bolívar, 2011}).

Desde la perspectiva teórica del asesoramiento educativo, el agenciamiento del profesorado requiere de una visión estratégica global bajo un enfoque sistémico de cambio que promueva aprendizajes colectivos y conocimientos situados (^{Domingo-Segovia, 2010}; ^{Imbernon, 2007}; ^{Montecinos, 2003}). Para ello, quien se encuentre en el lugar del asesor debe ubicarse como un colega crítico, facilitador de procesos de autoevaluación, más que de inspección (^{Domingo-Segovia, 2010}). El agenciamiento se entiende, desde esta perspectiva, como un proceso de acción colectiva y consciente, que permite que el profesorado y los centros educativos desarrollen, de manera autónoma, cambios orientados a descubrir, por sus propios medios, los mecanismos que les permitan mejorar (^{Giroux, 1990}).

En este escenario, una tensión propia del asesor es la directividad y su relación con el poder (^{Imbernon, 2007}; ^{Domingo-Segovia, 2003}). Es por ello que un asesoramiento colaborativo debe ser capaz de promover cambios desde modelos de abajo-arriba o bottom-up, construidos desde las bases (grassroot movements), es decir, auto-gestados, pertinentes a la realidad de cada escuela, y con ciertos recursos propios de la comunidad (^{Hill y Hupe, 2002}; ^{Sabatier, 1986}).

Estos son los tipos de cuestionamiento acerca de la relación entre fiscalizadores y profesionales de los establecimientos escolares que nos llevaron a plantear la necesidad de profundizar en el actuar profesional de los fiscalizadores de la Superintendencia de Educación.

Como se ha visto, el trabajo del fiscalizador podría contener elementos de un supervisor, asesor, u otros que no han sido reportados en la literatura sobre estos temas. ¿Cómo enfrentan las tensiones derivadas de su trabajo los fiscalizadores?, ¿cómo se ven influenciadas estas tensiones por el contexto político y por el propio escenario nacional? Este estudio buscó responder estas interrogantes.

Método

Participantes

La unidad de análisis fue la Superintendencia de Educación de una región del país, que está constituida por el conjunto de fiscalizadores de la Unidad de Denuncias y Reclamos de la Superintendencia de Educación de la región. Esta unidad está encargada de recibir y gestionar las denuncias de la comunidad respecto a posibles transgresiones a la normativa educacional chilena por parte de los establecimientos educativos. Dentro de las principales temáticas abordadas se pueden encontrar: discriminación; maltrato; medidas disciplinarias; no renovación de matrícula; clases de religión; dificultades o impedimentos en la constitución o participación en centros de alumnos, centros de padres y consejos escolares; procesos de admisión; y exigencia de útiles, uniforme y textos escolares.

Participaron en el estudio la totalidad de fiscalizadores de esta unidad, conformada por seis profesionales -tres hombres y tres mujeres- con diversa formación profesional (Cuadro 1). Todos se encuentran trabajando desde que la Superintendencia comenzó a operar en la región.

Fuente: elaboración propia

Cuadro 1 Descripción de participantes 

Resultados

La multa como herramienta cultural para el logro de objetivos

En los relatos de los diversos participantes se observan concordancias en torno a que los aspectos sancionadores y punitivos de la ley funcionan debido a que sintonizan con una matriz cultural que promueve el castigo como única vía de cambio. Así, los aspectos culturales nacionales justificarían la creación de ambientes punitivos por parte de la Ley.

...ahora qué es bueno de la ley, es que si la ley lo exige y no lo cumplen son multados y en Chile lamentablemente, así aprendemos, aprendemos con el castigo, en la medida en que a nosotros nos multen sabemos que para la próxima vamos a tener que tenerlo, y lo hacen, ¿me entiende? (participante 4).

Se observa una interpretación ontologizadora de los chilenos, que los deja atrapados a la necesaria sanción, el dolor y la amenaza para posibilitar el cambio. Es interesante notar el efecto en términos de interacciones sociales que se promueven con esta ley, como bien lo señala el siguiente entrevistado:

No es que esté de acuerdo cien por ciento con eso (la multa). pero da resultado y yo veo que da resultado (participante 1).

Así opera la superintendencia, para presionar, porque ésta es una lógica, ya de los que crean estos temas, desde en la medida en que uno presiona a los colegios a mejorar sus estados pedagógicos y a tener una buena administración, va a mejorar la calidad de la educación, desde mi punto de vista, yo creo que así se creó. Ese creo que es el contexto en el cual nos movemos (participante 4).

Se aprecia la instalación de un ambiente punitivo, de presión para lograr mejoras pedagógicas, de administración, de calidad de la educación, etcétera. Sin embargo, este ambiente no es reconocido por los participantes, puesto que la necesidad de la sanción normativa es interpretada como culturalmente necesaria, ya que resulta eficiente desde una lógica centrada en los resultados educativos.

La negociación como estrategia de resolución de la tensión normativa

De acuerdo con los participantes, siempre se mueven en el continuo de aplicar la ley y fiscalizar, o bien, el de apoyar y asesorar. En este contexto de ambigüedad e hibridez de la ley, la superintendencia construye un discurso que delimita el campo de acción y conductas de sus fiscalizadores. Así, aun cuando se fiscalice o se asesore, todo trabajo realizado por los fiscalizadores debe enmarcarse en una perspectiva “constructiva” y de “resolución de conflictos”.

Y la segunda arista, la que prima como superintendencia, es la de fiscalizar y aplicar sanciones, pero esta oficina en particular tiene como esa plusvalía de que nosotros intencionamos la negociación como medida de resolución de conflictos, antes de pasar a sancionar a un colegio (participante 4).

La construcción de un discurso identitario queda claro en la cita “esta oficina en particular”, la cual enmarca el trabajo de los fiscalizadores en una posición de resolución de conflictos, y no de mera aplicación de la sanción.

... se detecta una infracción, si hay una irregularidad también es la única instancia ésta de la unidad de denuncia que el colegio puede, eh, subsanar la irregularidad, esto es negociable con el apoderado, una salida a su situación, de manera que si el estableci miento puede subsanar la denuncia... (participante 2).

Cuando no se ha cumplido la norma le decimos “ahí tiene la negociación”; usted subsana la falta y usted reintegra al alumno (participante 1).

La negociación es utilizada como instrumento que permite generar un escenario dialógico, donde es posible abrir el campo de fiscalizador-sancionador, al introducir acciones de apoyo a través del propio acto de negociación, y a través de las acciones que específica mente se negocian, que incluyen: protocolos de acuerdos, reincorporación de estudiantes expulsados, talleres para apoderados, contratación de profesionales de apoyo, cambio del reglamento de la escuela, y cambio de prácticas de atención a apoderados, entre otros.

Nosotros básicamente debiéramos ser una instancia de sanción. O sea, no debería primar esta instancia de negociación. Pero hemos querido darle un sello... Por lo tanto, sí damos esas instancias nosotros, muchas veces acá citamos a los apoderados, a los alumnos, a los sostenedores y firmamos un protocolo de acuerdo entre las partes (par ticipante 1).

Del buen servicio al buen trato humano

En el discurso de los participantes se evidencia un desplazamiento, desde una perspectiva técnica de aplicación de la ley, a una posición de escucha activa de apoderados, sostenedores y profesores. A esta posición, diversos entrevistados la denominan “trato humano”. Hipotetizamos que los fiscalizadores no sólo quieren cumplir lo mandatado por la ley, sino que quieren hacerlo de un modo que agregue valor y que contribuya al crecimiento del establecimiento.

Si tú me preguntas el nivel de satisfacción de los usuarios. entonces sí estamos haciendo un buen trabajo. Porque yo creo que tenemos muchos usuarios que agradecen muchísimo la labor que estamos realizando y también muchos sostenedores que agradecen [lo] diferente y humano que se tiene (participante 1).

En el lenguaje que se recupera en las entrevistas se desplaza el carácter técnico y empresarial de “prestación de servicio” o “calidad de servicio”, hacia un discurso humano de buen trato. Con este desplazamiento, la superintendencia quiere marcar un sello de su quehacer y desea agregar sentido y justicia a su trabajo.

Entonces esa alternativa, que nos da como la, como la, llamémoslo, les da como a la persona una luz, como que algo se puede hacer, nos favorece para trabajar un poco con estas disposiciones que son bastante constructivas, que les cambia su percepción, de que la superintendencia, digamos, no es como tan súper [castigadora] (participante 4).

Discusión

La política de convivencia escolar en Chile ha transitado desde un énfasis en la ciudadanía y la definición de convivencia como “vivir con otros” (MINEDUC, 2002), hasta una definición de convivencia escolar como ausencia de violencia (^{Cerda y Carrasco, 2013}). Sumado a lo anterior, en Chile las políticas de convivencia escolar y sus expresiones e instrumentos se encuentran en tensión, y ofrecen elementos de lo que (^{Cohen y Moffit, 2009}) y (Wayman et al., 2013), describen como ambiente punitivo de política educativa.

La Ley SAC, promulgada el año 2011, genera un escenario contradictorio que se caracteriza por un ambiente punitivo, pero también genera un ambiente de política híbrida. Así, en los resultados fue posible identificar acciones de fiscalización que se atienen al cumplimiento de la ley y centran su acción en la supervisión y sanción, y acciones cuyo foco está puesto en apoyar y dar información a la escuela para que ésta logre un mejor desempeño.

En palabras de (^{Ibáñez, 1994}), las políticas públicas se construyen como un espacio de construcción de patrones en la interacción social que genera efectos sobre los sujetos, en el sentido de darles posibilidades de acción, pero a la vez limitan su actuar. En el ámbito de las acciones de los fiscalizadores, el marco de posibilidades es más bien ambiguo y contradictorio; y en él se promueve un acompañamiento a las escuelas desde la fiscalización, pero a la vez de alguien que orienta al proveer información que apoye a las escuelas.

Los resultados de este estudio han mostrado que, respecto de su actuar profesional, los fiscalizadores expresan una tensión en su ejercicio profesional que se sitúa en el continuo de fiscalizador/castigador a consultor/asesor. Estos estilos de asesoramiento, que parecen contradictorios, se pueden comprender como la traducción en la práctica de la ambigüedad instalada en la ley SAC , en tanto que ésta exige de estos profesionales una doble labor: la de fiscalizador y la de quien aporta información.

La regulación del comportamiento viene por dos vías: una es de tipo normativa, y otra de tipo histórico (^{Foucault, 2002}). Como hemos señalado, respecto de la primera vía se observa una tensión normativa que viene dada por el doble papel de fiscalizador/proveedor de información; pero, en relación a la segunda, también se instalan comportamientos por prácticas que son históricas (Foucault, 2002). Entonces, esto hace que las escuelas demanden a dichos profesionales acciones de supervisión y asesoramiento que quizás no encuentran en otros organismos, o bien, que eso esperan recibir porque a eso están acostumbradas.

Ante tal ambigüedad, los fiscalizadores de la Superintendencia de Educación de Chile entrevistados en este estudio desarrollan acciones profesionales que se articulan en un continuo que presenta dos polos: por una parte, se observan discursos que desarrollan acciones basadas fundamentalmente en el cumplimiento de la ley; es decir, donde adoptan la función de controlar, fiscalizar y sancionar a los establecimientos educacionales. Este tipo de práctica social podría ser interpretada -desde las escuelas- como una situación de alta amenaza, miedo y temor; sin embargo, los datos de este estudio no permiten concluir algo al respecto, por lo que sería interesante abordarlo en futuras investigaciones.

Estas características de los efectos que produce la implementación de la política pública ya habían sido expuestas por (^{Cohen y Moffit, 2009}), pero no se había descrito para el caso chileno, y tampoco se había dado a conocer cómo se genera este ambiente.

Los resultados sugieren que aquellos fiscalizadores que adoptan una postura muy atenida a la ley, no sólo generan un ambiente punitivo, sino que, además, instalan una perspectiva tecnocrática de comprensión del quehacer escolar, donde lo principal es dar cumplimiento a una suerte de checklist para saber si la escuela realizó o no tales procedimientos relacionados con una denuncia en particular. Ante este ambiente tecnocrático y castigador, el fiscalizador intenta salvar su identidad profesional separando su subjetividad de su quehacer profesional. Así, sus acciones no son fruto de su voluntad, sino que son exigencias de lo que dicta la ley, ya que ellos sólo son “funcionarios públicos”.

En el otro extremo del continuo encontramos estilos de acompañamiento y acciones profesionales que, aunque también se atienen a lo que la ley estipula, realizan acciones enmarcadas en la comprensión y apoyo a los establecimientos. En esta segunda postura, el fiscalizador desea comprender cómo funciona la escuela para desde allí poder informar, apoyar o asesorar. En estos casos, el fiscalizador une su subjetividad a su trabajo y utiliza su experiencia para superar cualquier interpretación acerca de la ley.

Así, vemos que las acciones profesionales como fiscalizador-asesor entran en tensión con la lógica de supervisor-asesor a la cual las escuelas estaban acostumbradas, previo a la instalación de la superintendencia por parte de la Ley SAC.

Por otra parte, pareciera que detrás de las acciones profesionales y las formas de acompañar a las escuelas mencionadas subyacen estilos diferentes: en el extremo del continuo del fiscalizador-castigador, el actuar pareciera estar movilizado por la desconfianza, mientras que en el extremo del informante-asesor, la confianza y la esperanza de cambio parecieran movilizar la acción profesional.

A modo de discusión, sostenemos que el sistema de accountability profundiza una re lación por contrato, lo que genera una tensión subjetiva importante en estos profesionales. Dicha tensión se resuelve por dos vías: la primera, a través del cumplimiento estricto a la norma que regula su comportamiento bajo la acción de fiscalizar; y la segunda, a través de la negociación como estrategia para informar/apoyar/asesorar.

Ante esta variedad de acciones que presentan los fiscalizadores, sostenemos que, a lo menos, esta superintendencia regional se ha visto en la necesidad de construir un discurso organizacional que otorgue identidad al quehacer del conjunto de sus fiscalizadores. Este discurso está declarado de manera explícita y se articula en torno al trato humano y la utilización de estrategias de negociación. Por lo tanto, los fiscalizadores superarán la aplicación de sanciones o una interpretación más punitiva de la ley, sólo si intentan tender puentes entre ellos y las escuelas; es decir, si aplican estrategias de resolución de conflictos y negociación en un marco de respeto al otro y bajo un trato humanitario.

La negociación como instrumento relacional construye un escenario distinto al punitivo, de apertura por parte del estable cimiento a una nueva lógica de trabajo, que admite, además de la negociación, la posi bilidad de microrresistencia. La resolución por la vía de la negociación se aproxima a enfoques de asesoramiento colectivo y colaborativo (^{Imbernon, 2007}; ^{Domingo-Segovia, 2003}; 2010). Desde allí, es posible pensar en las posibilidades de enfrentar paulatinamente la lógica de accountability de arriba-abajo (top-down), guiada tecnocráticamente para cumplir por cumplir, a un tipo de accountability orientado al desarrollo de la institución (^{Ottone et al., 2015}; ^{Serra, 2011}).

Una hipótesis que surge a raíz de los resultados de este estudio -y que es necesario profundizar-, es si quizás los establecimientos generan una demanda tan alta de acciones de apoyo/asesoría, que los fiscalizadores se sienten presionados a asumir este tipo de rol.

De momento no es posible responder a este tipo de preguntas debido a las limitaciones de este estudio, que indagó en las experiencias de los profesionales que se desempeñan como fiscalizadores, y no contrastó sus relatos con quienes reciben sus servicios -apoderados y equipos directivos escolares-. Tampoco es posible generalizar los resultados a todos los fiscalizadores del país. A futuro, sugerimos profundizar en las tensiones normativas y en sus resoluciones por parte de los profesionales llamados a aplicar la nueva Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, a través de estudios de diseño mixto.