Ensayos

 

El TLCAN y las profesiones. Un estado de la cuestión

 

Roberto Rodríguez Gómez*

 

* Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales. UNAM. Subdirector de Indicadores Universitarios e Impacto Social. Dirección General de Evaluación Institucional. UNAM. Integrante del Seminario sobre Educación Superior. UNAM. Correo e: roberto@unam.mx

 

Ingreso: 13/10/13
Aprobado: 11/11/13

 

Resumen

A veinte años de distancia de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el presente ensayo ofrece un panorama general acerca de los principales resultados, los obstáculos y las limitaciones que se disciernen en el proceso de generación de condiciones para el acceso al mercado estadounidense de servicios profesionales por parte de los ciudadanos mexicanos. Se presentan dos aspectos del tema: por un lado, la evolución cuantitativa de la autorización de visas de internación temporal para ocupaciones altamente especializadas, y por otro la trayectoria de los trabajos de concertación en torno a la certificación internacional de títulos y licencias para el ejercicio profesional en el exterior. Con base en ello, se propone una discusión sobre las condiciones actuales y las perspectivas a futuro en la materia.

Palabras clave: Migración de profesionales, Servicios profesionales en el TLCAN, Reconocimiento internacional de títulos y grados.

 

Abstract

The present essay offers a general view over twenty years after the signature of the North American Free Trade Agreement, to bring over the principal results, the obstacles and limitations that are recognized in the generation access conditions process to the professional services on the American market and Mexican citizens. We present two aspects: on one hand, the quantitative evolution on visas authorization for temporary highly specialized occupations and, on the other hand, the path of conciliation works concerning the degrees and licenses on international certification for the professional exercise abroad. Based on it, a discussion on the current conditions and the perspectives its proposed.

Key words: Professionals' migration, NAFTA professional services, Titles and degrees international recognition.

 

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que involucra a México, Canadá y Estados Unidos, entró en vigencia el 1° de enero de 1994, dos años después de que los entonces presidentes de México, Canadá y Estados Unidos, Carlos Salinas de Gortari, Brian Mulroney y George Bush, respectivamente, firmaron el borrador final del convenio, con la reserva de aprobación de sus congresos. Como antecedentes directos, podemos señalar que, en noviembre de 1987 los presidentes Miguel de la Madrid Hurtado y Ronald Reagan, suscribieron un acuerdo marco que comprometía a los dos gobiernos a construir una ruta bilateral de libre comercio, mientras que entre Canadá y EU se formalizó un tratado de libre comercio en 1988-1989.

La preparación del TLCAN ocurrió en dos fases. La primera inició el 11 de junio de 1990, fecha de la reunión en la cual los presidentes Bush y Salinas de Gortari hicieron público el interés bilateral por la iniciativa. La otra fase entró en vigor el 17 de diciembre de 1992, cuando los mandatarios de las tres naciones suscribieron el texto final. En la primera fase se registró una intensa actividad de los equipos integrados para representar los intereses nacionales en la negociación, así como una labor sistemática de formulación de pautas de convergencia y de especificidades locales, las que se irían incorporando en la redacción de los borradores del tratado. La segunda fase va de la firma del documento a su aprobación en los congresos de cada país; comprende todo 1993, periodo en el que, además, son concertados los denominados "acuerdos paralelos al TLCAN"; es decir, el Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte y el Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte. (Sobre los acuerdos paralelos véase Housman y Orbuch 1993, Johnson y Beaulieu 1996, Studer 2010; sobre la problemática jurídica del tratado véase Leycegui y Gómezperalta 2011).

Han transcurrido más de dos décadas desde las negociaciones que derivaron en el tratado y su puesta en marcha. La mayor parte de las reservas temporales previas a la liberación del intercambio han cumplido su periodo y en la actualidad están a la vista los efectos benéficos, así como los impactos negativos, que ha traído esta integración. (Véase Schetinno 1994, Leytegui y Fernández de Castro 1999, Alba 2003, Ruíz Durán 2003, Kose et al. 2004, Hufbauer y Schott 2005, Gambrill 2006, Salvatore 2007). Es de preverse que en los próximos años se llevarán a cabo extensos ejercicios de evaluación acerca de la trayectoria del TLCAN y de sus implicaciones puntuales. En este marco, uno de los temas que amerita ser explorado desde el punto de vista de su funcionalidad es el correspondiente a la regulación del ejercicio profesional en el espacio de las tres naciones.

 

Los servicios profesionales en el TLCAN

El TLCAN fue uno de los primeros acuerdos de libre comercio que incluyó al sector servicios. El tema había sido abierto por Estados Unidos desde los años 80 en el marco de la discusión sobre los alcances del Acuerdo General de Tarifas y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés). La postura estadounidense, que a la postre sería adoptada, consistía en que la regulación del comercio internacional de servicios debía ser objeto de un instrumento distinto, lo que dio pie a la formulación del Acuerdo General de Comercio en Servicios (GATS, por sus siglas en inglés), cuyo texto final se aprobó en 1995. Además, en el TLC entre Estados Unidos y Canadá se desarrolló un capítulo de servicios que incluyó a los servicios profesionales. Como señala Philippe Ferreira: "aunque el TLCAN fue firmado anteriormente al GATS (...), la estructura del Acuerdo y los procedimientos básicos de liberalización se inspiran fuertemente en los estudios que fueron llevados a cabo en el marco del GATT para la negociación del GATS" (Ferreira 2001: 11). En el TLCAN el suministro de servicios profesionales y, por lo tanto, la posibilidad de tránsito regulado de profesionales a los mercados de trabajo de los tres países fueron elementos considerados desde el diseño original del convenio.

El tratado estableció distintas fórmulas para facilitar la exportación de servicios profesionales mediante la modalidad definida como "Presencia de personas físicas en el extranjero", o "Modo 4 de comercio transnacional de servicios". Bajo dicha modalidad se entiende que un proveedor se desplaza físicamente al exterior con objeto de ofrecer el servicio correspondiente. Esta forma de suministro implica, por definición, la movilidad transfronteriza de personas, y consecuentemente el requisito de pactar condiciones para el traslado y la permanencia en el país extranjero, así como reglas para la práctica laboral o profesional respectiva. En el texto del TLCAN y en sus anexos se distinguen cuatro grandes grupos que son objeto de regulación: visitantes de negocios, comerciantes e inversionistas, transferencia de personal entre compañías, y servicios de profesionales. (Véase: Marúm 1997, Barrow et al. 2003 y Verea 2006).

El TLCAN contiene dos capítulos dedicados a los servicios profesionales: el XII, referido al comercio transfronterizo de servicios, y el XVI, sobre la entrada temporal de personas de negocios. Se convino que a los proveedores de servicios profesionales de otro país se les otorgara trato nacional y trato de nación más favorecida, y la eliminación gradual de las restricciones cuantitativas vigentes en cada país, estado o provincia.

En el capítulo XII se definen como "servicios profesionales" aquellos que "para su prestación requieren educación superior especializada o adiestramiento o experiencia equivalentes y cuyo ejercicio es autorizado o restringido por una Parte, pero no incluye los servicios prestados por personas que practican un oficio o a los tripulantes de barcos mercantes y aeronaves." (TLCAN, artículo 1213). La normativa para regular los servicios profesionales considera, en primer lugar, un conjunto de disposiciones generales aplicables a la totalidad de las profesiones, y en segundo, reglas específicas, que se añaden a las primeras, sobre el caso de los consultores jurídicos extranjeros y los ingenieros.

La sección que se refiere a las disposiciones generales para la prestación de servicios profesionales entre las partes indica una serie de criterios y requisitos para que la Comisión del TLCAN esté en condiciones de autorizar el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores. En el texto del tratado (TLCAN artículo 1210.5, sección A, inciso 3) se enumeran las siguientes:

a) Educación: acreditación de escuelas o de programas académicos.

b) Exámenes: exámenes de calificación para la obtención de licencias, inclusive métodos alternativos de evaluación, tales como exámenes orales y entrevistas.

c) Experiencia: duración y naturaleza de la experiencia requerida para obtener una licencia.

d) Conducta y ética: normas de conducta profesional y la naturaleza de las medidas disciplinarias en caso de que los prestadores de servicios profesionales las contravengan.

e) Desarrollo profesional y renovación de la certificación: educación continua y los requisitos correspondientes para conservar el certificado profesional.

f) Ámbito de acción: extensión y límites de las actividades autorizadas.

g) Conocimiento local: requisitos sobre el conocimiento de aspectos tales como las leyes y reglamentos, el idioma, la geografía o el clima locales.

h) Protección al consumidor: requisitos alternativos al de residencia, tales como fianzas, seguros sobre responsabilidad profesional y fondos de reembolso al cliente para asegurar la protección de los consumidores.

Sobre esta base quedaba claro que la tarea a enfrentar consistía, por un lado, en generar acuerdos entre los gremios profesionales de los tres países para compatibilizar los requerimientos del ejercicio profesional respectivo, así como, y por otro, involucrar a las autoridades competentes, de los ramos educativo y laboral, para brindar un soporte institucional a los procesos de evaluación, acreditación y certificación contemplados en la norma. Es de interés resaltar que el TLCAN no contempló la integración de un grupo especial de trabajo, con representación de los tres países, para coordinar las tareas en torno al esquema de concertación que implicaba el objetivo de reconocimiento mutuo sobre las condiciones para la prestación de servicios profesionales. Tampoco se estableció un plazo para la satisfacción de los requisitos fijados. Probablemente por la experiencia del TLCAN, estos elementos serían incorporados a futuros tratados de libre comercio, por ejemplo el suscrito entre Estados Unidos y Perú (2009) y al de Estados Unidos y Colombia (2011). En ambos casos, y con idéntica redacción, el anexo sobre servicios profesionales considera la creación de un Grupo de Trabajo para facilitar la concertación de condiciones y establece el plazo máximo de un año, para la operación de esa instancia.

El TLCAN también considera la opción de licencias o permisos temporales para la provisión de servicios profesionales en el exterior. Sin embargo, el tratado se limita a recomendar que: "cuando las Partes lo convengan, cada una de ellas alentará a los organismos pertinentes en sus respectivos territorios a elaborar procedimientos para la expedición de licencias temporales a los prestadores de servicios profesionales de otra Parte." (TLCAN, artículo 1210.5, Sección A, inciso 5).

En términos prácticos, el ejercicio profesional y la prestación de servicios profesionales en el exterior suponen dos principales vías de acceso a los mercados: la primera es el ejercicio libre de la profesión y la segunda es el trabajo profesional subordinado a un empleador. Para posibilitar la primera de estas vías era indispensable el cumplimiento del grupo de requisitos señalados en el cuerpo del capítulo XII del tratado. Para la segunda opción, se desarrollaron normas específicas dentro del capítulo XVI, relativo a la "Entrada temporal de personas de negocios". En dicho capítulo se incluye un rubro especial para los "profesionistas" dentro del cual se da a conocer la lista de profesiones convenida entre las tres partes, así como los requisitos académicos mínimos y los títulos alternativos para cada profesión enumerada. (TLCAN, apéndice 1603.D.1). La lista está ordenada en cuatro secciones: científicos, profesionales en general, profesiones médicas y profesores. Más de sesenta profesiones fueron incluidas en la lista por convenio entre las partes firmantes. En general, el requisito principal es contar con título profesional o bien con licencia profesional válida para la circunscripción territorial en que se ejercerá el empleo profesional.

La categoría de "ingreso temporal a personas de negocios" forma parte del rubro de tráfico migratorio autorizado y regulado por el sistema estadounidense de visas para personas "no inmigrantes". A raíz del TLCAN se abrieron para México dos rutas nuevas para la migración temporal de profesionales hacia el mercado estadunidense. La primera, las visas TN, creadas ex professo para el TLCAN, que autorizan la ocupación temporal de profesionales en las categorías ocupacionales enlistadas en el tratado, y la segunda, las visas E1 y E2 destinadas a actividades empresariales, comerciales y financieras respectivamente. Históricamente la familia de "visas de tratado" (visas E) ha tenido el enfoque de atraer inversión extranjera a Estados Unidos. Las visas E1 se autorizaron desde 1924 para posibilitar la estancia temporal de empresarios provenientes de los países con los que Estados Unidos mantenía tratados comerciales. La clase E2 se instituyó en 1952 para ampliar el alcance del convenio hacia los empresarios financieros. Al iniciar la década de los años noventa el alcance de estas visas se amplió para involucrar al personal especializado (gerentes, profesionales y técnicos) requerido para la operación de tales empresas. Por último, con la firma del TLC entre Estados Unidos y Canadá y más tarde con la aprobación del TLCAN se dispuso que tales visas formaran parte de los tratados de libre comercio suscritos por Estados Unidos. (Sobre la trayectoria y características de las visas E1 y E2 véase: Sun 1996).

Conviene advertir que la incorporación de México al grupo de países elegibles para visas de tratado de EUA no representó, en sentido estricto, una condición de trato preferente, dado que comparte esa opción con una lista que, en la actualidad, supera la cifra de ochenta países con los que la nación norteamericana tiene tratados formales de comercio e inversión. También es pertinente aclarar que, a diferencia de las visas TLCAN, no todas las autorizaciones que se conceden en las categorías E1 y E2 implican la migración temporal de profesionales, sólo aquellas dirigidas al personal altamente especializado contratado para colaborar en actividades empresariales.

Respecto a la eliminación de barreras para avanzar en el objetivo de abrir fronteras a la migración de profesionales, el texto del TLCAN menciona que, en un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del tratado, se eliminaría todo requisito de nacionalidad o de residencia permanente que mantuviera para el otorgamiento de licencias o certificados a prestadores de servicios profesionales de otro país. De acuerdo a lo pactado, para que un profesionista prestara sus servicios en cualquiera de las naciones firmantes, bastaría con que el país en donde se proponga ejercer le otorgue una licencia o certificado, temporal o definitivo, lo que habría de requerir, previamente, de mutuo reconocimiento. Como se verá más adelante, el tema de la revalidación de títulos en el espacio del TLCAN ha sido el principal obstáculo para alcanzar los propósitos del acuerdo en la materia.

Por lo pronto es de interés comenzar el análisis sobre los efectos del tratado en la movilidad internacional de los profesionales mexicanos, mediante la revisión de la estadística correspondiente a la distribución de las visas TLCAN, así como su trayectoria en el lapso de vigencia del tratado.

 

Migración temporal de mexicanos mediante las visas TLCAN

Como ya se indicó, la Visa TN (Trade National) del gobierno estadounidense fue creada a partir de las negociaciones del TLCAN para facilitar el movimiento temporal a ese país por parte de profesionales de Canadá y México. A través del programa se autoriza la inmigración temporal de personas que cuentan con título profesional para trabajar en empresas, instituciones u organizaciones en las que sean contratados. La visa TN no permite ni el ejercicio libre de la profesión ni el auto-empleo (self-employement). Dicho sea de paso, el autoempleo en Estados Unidos comprende a todas las personas cuyos ingresos son generados por sí mismas. La categoría incluye, por ejemplo, a propietarios individuales, contratistas, consultores o especialistas que ofrecen servicios en forma independiente (véase Hipple 2004).

Las visas TN se subdividen en dos categorías: TN-1 para ciudadanos canadienses y TN-2 para mexicanos. Una visa complementaria es la denominada TD (Trade Dependant), que se otorga a los cónyuges e hijos menores de veintiún años de los beneficiarios de las primeras. Hay diferencias importantes en el trato migratorio otorgado a los profesionales mexicanos y a los canadienses. En el caso de Canadá, el acuerdo comercial previo al TLCAN, es decir el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canadá, abrió facilidades para el tránsito y la ocupación de profesionales entre los dos países. Sin limitaciones de cuotas cuantitativas, la regla convenida establece como condiciones básicas contar con título y licencia profesional en el país de origen y conseguir ser empleado en el país receptor. Entre Estados Unidos y Canadá existe la posibilidad de migración temporal sin visa, por lo cual la obtención de una autorización del tipo TN-1 se consigue en el país de destino, lo que para el caso de los profesionales canadienses transforma la visa TN en un status migratorio. Los criterios de flexibilidad migratoria entre EUA y Canadá prevalecieron en el TLCAN. En cambio, para México fueron fijadas condiciones diferentes. En primer lugar, Estados Unidos estableció una cuota máxima (capacity) de 5,500 mil visas al año, que tendría validez para los primeros diez años del acuerdo comercial. En segundo lugar, se fijó como requisito indispensable para la obtención de la visa TN-2 contar con una invitación formal de un empleador de ese país. En tercero, se dispuso que el otorgamiento de la visa fuera procesado mediante los servicios consulares de EUA en México. Ni Canadá ni México establecieron en el TLCAN limitaciones de tipo cuantitativo para el empleo de trabajadores profesionales.

No obstante lo anterior, las visas de EUA para profesionales mexicanos dispusieron algunas ventajas relevantes con respecto a otras fórmulas de autorización al trabajo profesional temporal. La primera es que el empleador local no requiere procesar una autorización gubernamental antes de enviar la invitación de trabajo al candidato mexicano, como es el caso en otras fórmulas de visado, por ejemplo la H-1B para ocupaciones altamente especializadas. La segunda ventaja es que una vez autorizada la visa por la vía consular, su renovación puede solicitarse y ser procesada en territorio estadounidense, por lo cual desde la primera renovación el beneficiario de la visa adquiere las mismas condiciones que los ciudadanos canadienses que cuentan con el TN-status. La tercera ventaja es que las renovaciones son trianuales y no existe un límite legal al número de renovaciones que pueden solicitarse.

¿Cómo se ha comportado cuantitativamente el flujo de profesionales mexicanos a EUA a través del mecanismo de las visas TN? La repuesta a esa pregunta requiere una precisión previa sobre las fuentes de datos que permiten aproximarnos al tema. La mayor parte de la bibliografía consultada (por ejemplo Verea 2006, Rodríguez 2009, Cruz Piñeiro y Ruiz Ochoa 2010) informa sobre las tendencias de movilidad a partir de los datos reportados en el Anuario Estadístico de Inmigración que publica el Departamento de Seguridad Nacional de Estados Unidos (U.S. Department of Homeland Security). Esta fuente proporciona datos sobre inmigración temporal a partir de las entradas que se registran en los puestos fronterizos del país: puertos, aeropuertos y frontera terrestre. El registro se basa en los formularios I-94 que las personas que ingresan a EUA entregan al acceder a ese país. Por tanto, no se trata de un conteo de individuos sino de entradas o, como la estadística declara, de "admisiones". El método de generación de datos es altamente sensible a cualquier cambio en el procedimiento de registro y conteo de las entradas. Además, en el mejor de los casos, la estadística basada en dicha fuente ofrece una imagen, ciertamente imprecisa, del stock de visas en uso en un punto dado del tiempo, es decir que agrega las nuevas autorizaciones a las renovaciones del status TN. Este último aspecto explica por qué la estadística arroja datos invariablemente crecientes.

Como puede observarse en el cuadro 1, los datos sobre admisiones de mexicanos portadores de visas TN-2 en el periodo 1994-2012 muestran dos saltos cuantitativos bruscos en la tendencia: uno a partir de 2005 y el otro en 2010. En ambos años las autoridades de control migratorio decidieron cambios en el procedimiento de registro y conteo, fundamentalmente orientados a reconocer todos los cruces de frontera de los inmigrantes y no sólo el primer ingreso (véase: Mathews 2012 y Monger 2012). Como resultado del cambio de metodología, la estadística generada da la impresión de un notable incremento en el flujo migratorio mexicano a través de las visas TN-2 que, según esta fuente, habría superado en 2011 la cifra de 80 mil admisiones, casi 20 veces más que la cantidad reportada en 2004.

La consulta de una fuente alternativa, correspondiente a la emisión de visas por los servicios consulares de EUA en México, cambia el panorama drásticamente. Primera observación: en el periodo que va de 1994 a 2003, es decir la primera década del tratado, en la que está vigente la cuota máxima de cinco mil visas por año, en ningún punto de la serie se supera la cantidad de mil visas TN-2 otorgadas, el máximo fue de 878 visas en el año 2000. La tendencia cambia en la segunda década del TLCAN, en la cual se advierte una tendencia de crecimiento sostenido: de 902 visas en 2004 hasta 7,601 en 2012. 

Con base en la misma fuente, es decir a partir del registro de otorgamiento de visas por año mediante los servicios consulares, es factible comparar el comportamiento de las autorizaciones NT-2 con el resto de las categorías de visas enfocadas a la autorización de permisos de trabajo en ocupaciones de alta calificación. Esta comparación permite ponderar hasta qué punto las visas del TLCAN para México han sido un vehículo efectivo para la migración temporal de los profesionales.

Los cuadros que se reportan a continuación presentan tres distribuciones. Primera, el total de visas otorgadas por EUA a ciudadanos mexicanos en categorías de internación temporal para ocupaciones altamente especializadas. Segunda, el valor porcentual de cada categoría de visas en el total. Tercera, la participación porcentual de cada categoría de visas dentro del volumen de autorizaciones distribuidas en todos los países.

Las categorías consideradas en la estadística son las siguientes:

NT-2 Visas TLCAN para profesionales mexicanos.

H1B Visas para ocupaciones altamente especializadas en actividades académicas, de producción o servicios.

J1 Visas para ocupaciones académicas en estancias temporales.

E1 Visas para el desarrollo de actividades comerciales. Incluye empleados de gerencia y personal profesional o técnico altamente especializado.

E2 Visas para el desarrollo de actividades de inversión financiera. Incluye empleados de gerencia y personal profesional o técnico altamente especializado.

L1 Visas para transferencias de personal intra-compañías. Generalmente personal de gerencia, profesionales y técnicos altamente especializados.

O1 Visas para ocupaciones de extranjeros con habilidades extraordinarias.

Dentro de ese grupo de visas hay, además de su enfoque y requisitos particulares, condiciones diferentes en tres materias. En cuanto al límite legal de cobertura, el total de visas H1B por año es limitado por cuotas autorizadas por el Congreso, el resto de las visas no tiene tal limitación de cupo; en relación a la posibilidad de declarar una "doble intención" (estancia temporal y posteriormente estancia permanente o naturalización), las visas H1B, J1, 1 y O1 ofrecen esa opción; las visas NT-2, E1 y E2 no brindan tal posibilidad. Tercera; en cuanto a elegibilidad, las visas NT-2 son exclusivas para ciudadanos mexicanos, las visas E1 y E2 para ciudadanos de países que cuentan con tratados comerciales formales con Estados Unidos, y el resto de las visas para todos los países con relaciones diplomáticas con Estados Unidos. (Sobre las características, requisitos y tratamiento legal del conjunto de visas y permisos de internación a EUA véase: U.S. Department of State 2013).

Respecto al total de visas aprobadas por año para la migración temporal de mexicanos con capacidades de alta especialización se pueden analizar tres etapas. La primera de mediados de los 90 al año 2000. En esta fase el total de autorizaciones concedidas se aproxima al umbral de 10 mil visas por año. Una segunda etapa comprende los años 2001 a 2003, en que se advierte una condición de estancamiento del nivel alcanzado, fenómeno que seguramente obedece a las restricciones migratorias impuestas por Estados Unidos tras el evento terrorista del 11 de septiembre de 2001. La tercera etapa, que se caracteriza por un crecimiento gradual pero sostenido del volumen de visas concedidas a mexicanos arranca en 2004 y se extiende hasta 2012. En ese lapso, el volumen de visas crece de 12,401 en 2004 a 26,311 el último año. En los últimos dos años de la serie, es decir en 2011 y 2012 se observa un repunte en la pauta de crecimiento que parece anunciar una nueva etapa, caracterizada por la aceleración de los procesos simultáneos de atracción de talento, por parte de EUA, y de fuga de cerebros, por parte de México. (Véase: Didou 2004, Rodríguez 2009, Calva 2013).

La distribución porcentual de las visas TN-2 dentro del total de visas para personal altamente especializado de ciudadanía mexicana (cuadro 3), muestra a su vez dos etapas de desarrollo. La primera va de 1997 a 2004, corresponde al periodo en que la cantidad de estas visas estaba limitada por las cláusulas del TLCAN. En ella hay un crecimiento gradual pero que nunca alcanza la cifra de mil visas por año, pese a que el tratado posibilitaba una cuota de 5,500. La segunda fase va de 2005 a 2012 y en ella se observa que esta vía migratoria comienza a tener un peso significativo en la distribución total al transitar de 144 por ciento (en 2005) a 28.9 por ciento en el último año. Esto quiere decir que cada vez un mayor número de profesionales mexicanos encuentra en esta vía, la del TLCAN, una opción migratoria efectiva. También es de interés destacar que la tendencia creciente en la adjudicación de visas NT-2 no parece estar compensada con una disminución en el volumen absoluto del resto de las visas, ya que prácticamente en todas las categorías enlistadas se advierte una pauta de crecimiento similar.

 

Por último, la distribución de las visas para mexicanos en las categorías de alta especialización, (cuadro 4), muestra otras tendencias de interés. Conviene aclarar que en el cuadro de referencia no es posible comparar entre sí las visas TLCAN concedidas a mexicanos y canadienses, porque al ser la fuente de la información la emisión de autorizaciones en embajadas y consulados, no se registran ni cuentan los permisos de trabajo profesional temporal de los canadienses bajo la figura, ya comentada, del TN-status. Por otra parte, es destacable que prácticamente todas las categorías mantienen una relativa estabilidad en cuanto a su representación en la distribución internacional. Con una notable excepción: hay una tendencia significativamente creciente en la proporción de vistas tipo E1 y E2 concedidas a mexicanos: las E1 pasan de representar 2.8 por ciento en el total de países en 1997 a 4.2 por ciento en 2012. Las E2 cambian de 5.9 por cientoa 11.2 por ciento en el mismo periodo, lo que significa que estos canales de movilidad transfronteriza se han intensificado en México en comparación con lo que ocurre en otros países, lo que probablemente esté reflejando una mayor intensidad del comercio bilateral.

Al recapitular sobre la información acerca de la movilidad de profesionales de México a Estados Unidos, a partir de la firma del TLCAN, salta a la vista un doble esquema. Por un lado la firma del tratado ha alentado un proceso gradual de crecimiento de la migración profesional hacia el país del Norte, aunque cuantitativamente muy limitado e invariablemente ceñido a las necesidades de empleadores en el país receptor. Por otro, esta migración se combina con otras fórmulas para el trabajo temporal de personal altamente especializado que, tomadas en conjunto con los permisos para el ingreso de profesionales, han alimentado la corriente migratoria. No obstante, prevalecen límites importantes, no sólo cuantitativos. Uno de los principales radica en el reconocimiento mutuo de títulos y acreditaciones que facilitarían nuevas opciones para el ejercicio libre de las profesiones, para la formación de asociaciones de profesionales que ofrecieran servicios especializados en distintas áreas. En la siguiente sección se analizará cuál ha sido la trayectoria del proceso de concertación entre los gremios profesionales de los tres países involucrados en el tratado, dando énfasis a las principales limitaciones que han impedido, hasta el momento, el desarrollo de una plataforma firme para alcanzar los propósitos planteados en materia de convalidación de títulos y certificados.

 

La acreditación trinacional: el primer frente de la negociación

Desde la primera fase de negociación del TLCAN (1990-1994), diversas asociaciones de profesionales de México, Canadá y Estados Unidos iniciaron contactos informales para la construcción de normas y criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales. Asimismo, las autoridades del sector educativo en cada país, así como las asociaciones universitarias y las instituciones, expresaron interés en participar y en cooperar para generar proyectos en el marco del tratado.

En septiembre de 1992 se abrió una ronda de reuniones oficiales con la "Conferencia sobre la cooperación en educación superior en América del Norte: identificación de la agenda de actividades", celebrada en Wingspread, Wisconsin (Estados Unidos). En esa oportunidad se formalizó la integración de un grupo de trabajo trinacional y se pactó una agenda base para su discusión en las siguientes reuniones. Un año después tuvo lugar en Vancouver, Canadá, la segunda trilateral, titulada "Simposium internacional sobre educación superior y alianzas estratégicas: el reto de la competitividad mundial desde una perspectiva norteamericana". En la víspera del inicio formal del TLCAN (noviembre de 1993) se organizó una junta en Cocoyoc, México, preparatoria de la Tercera Reunión Trilateral que tendría lugar, al año siguiente, en Cancún, Quintana Roo. En Cocoyoc los representantes de Canadá, México y EU convinieron en que el tema prioritario para la concertación del mecanismo trilateral en materia de educación superior sería la deliberación del mecanismo de mutuo reconocimiento y acreditación de programas, así como los criterios normativos para la certificación de profesionales en las áreas y disciplinas contempladas en el TLCAN (Sobre la serie de reuniones trinacionales véase Marúm 1997, Barrow et al. 2003, Aboites 2010 y Méndez 2012).

Del 18 al 21 de mayo de 1994 se celebró en la ciudad de Cancún, Quintana Roo, la Tercera Reunión Trilateral sobre la Globalización de la Educación Superior, dedicada a la formación profesional en el caso de 12 profesiones de relevancia en los tres países: Actuaría, Agronomía, Arquitectura, Contaduría, Enfermería, Farmacéutica, Ingeniería, Leyes, Medicina, Odontología, Psicología y Veterinaria. Las actividades de esa reunión consistieron en conferencias magistrales sobre las características de la educación superior en cada uno de los países; conferencias especializadas acerca de los procesos de globalización de las profesiones en el mundo actual, con especial referencia a las tendencias en América del Norte, y mesas de trabajo por profesión, para el intercambio de información, experiencias y análisis de propuestas de colaboración futura entre las asociaciones que rigen las doce profesiones mencionadas. A partir de ese momento se abrió una agenda específica para cada conglomerado disciplinario y dio inicio la construcción de las reglas e instituciones que, se suponía, podrían coadyuvar a facilitar consensos sobre el marco normativo y de procedimientos para alcanzar los objetivos de libre tránsito de profesionales convenidos en el TLCAN. Asimismo, en el contexto de las negociaciones preliminares del TLCAN, la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública (SEP) estableció una vía de comunicación formal con asociaciones y colegios representativos de las disciplinas incluidas en la sección del tratado referente a la movilidad de profesionales para la oferta de servicios en el exterior.

En 1993 se organizaron grupos de trabajo de las profesiones ya mencionadas, con el propósito de identificar a las autoridades y organismos participantes en la regulación del ejercicio profesional en los tres países, así como sistematizar el marco normativo correspondiente al ejercicio profesional también en las tres naciones firmantes. La meta contemplada consistía generar, a corto plazo, capacidades para la elaboración de los criterios y procedimientos para el mutuo reconocimiento de licencias y certificados, con base en los elementos señalados en el Anexo 1210.5 de Servicios Profesionales del Capítulo XII, Comercio Transfronterizo de Servicios del TLCAN. De este modo, la tarea de los grupos de trabajo se enfocaría a precisar y delimitar, para cada una de las profesiones enlistadas, la forma de satisfacer tales criterios, siempre en el entendido de que se buscaría cierta simetría de procedimientos, metodologías e instrumentos para garantizar su cumplimiento.

 

El papel de los COMPI y los colegios profesionales

La mayor parte de las asociaciones y colegios de profesionales de México interesados en participar en las negociaciones del TLCAN, se reunían con sus contrapartes estadunidenses y canadienses desde comienzos de los años 90. En mayo de 1994, en la reunión cumbre: Globalización de la educación superior y las profesiones: el caso de América del Norte, cada uno de los conglomerados disciplinarios presentó los avances de trabajo y los retos identificados para transitar en la ruta del mutuo reconocimiento.

En septiembre de 1994 los 12 grupos mexicanos fueron reconocidos oficialmente por la SEP e instalados en la figura de Comités Mexicanos para la Práctica Internacional (COMPI). Cada uno de los comités recibiría apoyo de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI, actualmente Secretaría de Economía), de la SEP, por medio de la Dirección General de Profesiones, y de los ramos de la administración pública federal correspondientes a la disciplina. A partir de ese punto cada uno de los COMPI inició el desarrollo de una agenda propia, aunque en general las actividades estuvieron enfocadas a la definición de estándares profesionales para la acreditación de programas y la certificación de los egresados, la definición de códigos de ética, así como el diseño de exámenes para garantizar el cumplimiento de los criterios establecidos en el TLCAN. Como ese trabajo debería ser realizado en coordinación con las contrapartes de los otros dos países del acuerdo, las actividades de los COMPI combinaron, en cada caso, trabajo de gabinete en el campo profesional, y una serie de reuniones destinadas a la concertación de enfoques con los gremios extranjeros.

Algunos COMPI avanzaron más rápido que otros, no tanto por dedicación o esfuerzo, sino por los obstáculos y dificultades que encontraron en el camino para lograr establecer visiones compartidas, de alcance trinacional, sobre los estándares y las buenas prácticas en cada profesión, y los mecanismos de supervisión y aseguramiento de calidad de los egresados. Tómese en cuenta que, a esas alturas, en la segunda mitad de la década de los 90, en México ni la acreditación de programas ni la certificación de profesionales eran prácticas comunes. Habría que comenzar, entonces, desde los mismos cimientos del sistema. (Sobre el trabajo de los COMPI véase: SEP 2003, Didou 2004 y Méndez 2012).

En la segunda mitad de los noventa, continuó el trabajo de interlocución con las asociaciones y colegios de profesionistas homólogos de Canadá y Estados Unidos. En esta dinámica se perfiló como el objetivo práctico, convenir criterios y desarrollar instrumentos para formalizar los "acuerdos de reconocimiento mutuo" que, una vez propuestos, revisados y autorizados por la Comisión de Libre Comercio del TLCAN, darían pie a la regulación de los permisos y visas para el ejercicio profesional en los países suscriptores del Tratado.

Cada COMPI integró comisiones o grupos de trabajo para revisar y generar propuestas sobre tres aspectos fundamentales: armonización curricular, evaluación y acreditación, y ética profesional. Desde los primeros diagnósticos resultó claro que, para cada uno de estos rubros, había retos que implicaban más que un común acuerdo entre las partes, la necesidad de generar nuevos componentes institucionales, así como establecer adecuaciones de orden normativo para facilitar la internacionalización de los egresados.

Uno de los mayores obstáculos, en ese momento, consistía en la ausencia en México de un procedimiento de acreditación formal para los programas. Algo se había avanzado en esa dirección mediante la creación de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) conformados a partir de 1991. Los CIEES, en su origen, fueron concebidos como la instancia que se encargaría de la evaluación interinstitucional, reservando a las propias instituciones el proceso de autoevaluación y a las autoridades educativas (SEP y CONACYT) la evaluación del sistema. Aunque entre las atribuciones de los CIEES se contemplaba la posibilidad de acreditar programas, en la práctica los grupos de pares se concentraron exclusivamente en la evaluación formativa de los mismos. (Véase Mendoza 2002, Rodríguez y Casanova 2005).

En 1997, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, la ANUIES, formuló una recomendación al gobierno orientada a la creación de un mecanismo para la acreditación formal de programas. Tras un periodo de reflexión y debate, el diseño de acreditación convenido buscó asimilarse al modelo norteamericano. Una de las razones de esta decisión fue, precisamente, la importancia dada a la opción de apoyar la vía del reconocimiento mutuo en el marco del TLCAN.

A finales del año 2000 el gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de León aprobó la creación del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, bajo la figura jurídica de una Asociación Civil reconocida por la SEP para autorizar y coordinar la operación de agencias de acreditación por disciplinas profesionales. Integraron la asociación: la SEP, la ANUIES, la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), la Academia Mexicana de Ciencias, así como varios colegios de profesionales, la Federación de Colegios y Asociaciones de Médicos Veterinarios Zootecnistas de México, el Colegio de Ingenieros Civiles de México, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, la Barra Mexicana Colegio de Abogados, la Academia Nacional de Ingeniería y la Academia Nacional de Medicina de México.

En 2002 se otorgaron los primeros reconocimientos a organismos de acreditación. El mismo año se autorizó el refrendo de un total de 156 programas de licenciatura. Los CIEES, por su parte, apoyarían el proceso de acreditación estableciendo la figura de "programa acreditable" como resultado de las evaluaciones practicadas. (Sobre los organismos de evaluación y acreditación surgidos en esta coyuntura véase: De Vries 1999, Rodríguez 2004, Díaz Barriga 2005, Vargas 2009).

La institucionalización de la acreditación de programas facilitaría la ruta de trabajo de los COMPI, no sólo porque básicamente los mismos colegios y asociaciones participaban en el mecanismo de acreditación autorizado, sino porque la aproximación metodológica era compatible con las prácticas de acreditación vigentes en Canadá y en Estados Unidos, es decir procedimientos de evaluación centrados en programas, a cargo de agencias independientes, y con una instancia central de regulación y coordinación.

Sin embargo, quedaban aún cuestiones importantes por resolver: la certificación individual de profesionales mediante exámenes objetivos de conocimientos, tarea que se encargaría, en algunos casos, al Centro Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CENEVAL), la armonización de planes y programas de estudios al marco trinacional, así como la definición explícita de códigos de ética y buenas prácticas de ejercicio profesional compatibles con los tres mercados de servicios. Sólo algunos COMPI lograrían transitar exitosamente hacia esas instancias.

No obstante, un problema, se hizo patente y consistía en la posibilidad de generar reformas académicas y curriculares en el conjunto de universidades, muchas de ellas autónomas en sus procesos de definición y gestión de sus respectivos planes de estudios. Impulsar reformas en esa dirección dependería de las capacidades de influencia de cada gremio profesional en las instituciones educativas, no podía hacerse a través de un lineamiento generado por la SEP o por cualquier otra autoridad del sector educativo. Aunque el propio procedimiento de acreditación incubaba un incentivo fuerte para la adecuación de programas, el trabajo de armonización del currículum de cada disciplina y de las garantías de calidad profesional de los egresados estaba aún por hacerse.

En 2003, como parte de los balances que el gobierno federal encargó a distintas áreas de la administración pública con motivo del cumplimiento de la primera década del TLCAN; la Dirección General de Profesiones actualizó el documento "Reporte ejecutivo de avances en las negociaciones internacionales de los servicios profesionales en el marco del TLCAN". La primera versión de éste data de 1996, pero la versión aquí citada agrega datos y referencias hasta el año 2000.

Del reporte de profesiones destaca el recuento de las actividades, reuniones y acuerdos alcanzados durante ese periodo al seno de cada uno de los Comités Mexicanos para la Práctica Internacional (COMPI). El rasgo más sobresaliente de la síntesis es la comprobación de las condiciones de asimetría entre los conglomerados profesionales.

Es decir, que mientras los comités relacionados con servicios de gestión, por ejemplo actuaría, contaduría y derecho, lograron adelantar relativamente rápido en el marco común requerido, los vinculados a las disciplinas de servicios de salud (medicina, farmacéutica, veterinaria, odontología y enfermería) encontraron dificultades mucho mayores para avanzar en el proceso respectivo. En una condición intermedia encontramos los reportes de las profesiones tecnológicas (ingeniería, agronomía y arquitectura).

Veamos algunos ejemplos. En primer lugar, el COMPI de Actuaría (COMPIAC), formado por el Colegio Nacional de Actuarios (CONAC), interactuó con el Canadian Institute of Actuaries y la American Academy of Actuaries, ambos organismos oficialmente reconocidos por Canadá y Estados Unidos, respectivamente, como agentes para la negociación trinacional.

Una vez que el grupo trinacional consiguió establecer un primer borrador de Acuerdo de Acreditación y Certificación, que debería ser avalado por cada una de las comisiones nacionales de libre comercio, la representación mexicana, el COMPIAC, entregó a la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial el documento y esta instancia, en coordinación con la Dirección General de Profesiones, establecieron recomendaciones para que el convenio se aproximara a la fórmula usual de un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo. (Sobre los acuerdos formales de reconocimiento mutuo en el ámbito de la educación superior y las profesiones, véase Nielson 2004).

A partir de esta instancia, el Colegio Nacional de Actuarios tomó la decisión de avanzar, simultáneamente, en el proceso de certificación de profesionales de la actuaría porque, a diferencia del resto de las profesiones incluidas en el TLCAN, la disciplina de actuaría, al corresponder curricularmente al área de las ciencias exactas, no cuenta aún con un organismo de acreditación reconocido por el Consejo Nacional para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES).

En 2003 el Colegio acordó "establecer como proyecto prioritario el Proceso de Certificación Profesional, cuyo objetivo era crear la infraestructura necesaria para implantar y mantener un Programa Permanente de Certificación Profesional y Educación Continua de los Actuarios, con fundamento en objetivos de desarrollo profesional y cumplimiento de requerimientos legales y acuerdos internacionales". (Colegio Nacional de Actuarios 2008: 5). Así, el avance de los actuarios en el proceso de certificación ha sido pausado pero sostenido. En colaboración con el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL) crearon el examen general de conocimientos (EXC-Actuaría) y en julio de 2008 la Asamblea General del CONAC aprobó el Reglamento para la Certificación Profesional de Actuarios, pieza clave para retomar, si así lo deciden, la opción del ARM previsto en el TLCAN. A partir de ese punto aún faltarían aspectos para satisfacer todo el conjunto de criterios del tratado trilateral.

También es de interés, por su relativa complejidad, el caso de Agronomía. El COMPI respectivo (COMPIAG) se integró, al igual que el resto de los COMPI, en 1994; pero a diferencia de otros como el de Actuaría se apoyó no en una sino en varias asociaciones y colegios de la disciplina: la Asociación Mexicana de Educación Agrícola Superior (AMAEAS), el Colegio de Ingenieros Agrónomos de México, (CIAM), la Asociación Mexicana de Profesionales Forestales, y la Federación Nacional de Egresados de Institutos Tecnológicos Agropecuarios.

Para satisfacer los requisitos básicos de un posible ARM, el COMPIAG concentró su agenda en dos puntos clave: la acreditación de programas y la certificación de profesionales. En el primer aspecto, el avance es considerable porque se apoyó en el mecanismo de acreditación coordinado por el COPAES. En enero de 2004 el Comité Mexicano de Acreditación de la Educación Agronómica, que ostenta la representación del gremio para efectos de la acreditación formal de programas y es un organismo reconocido por el COPAES, aprobó el denominado "Sistema Mexicano de Acreditación de Programas Académicos para la Educación Agrícola Superior", en el cual se formalizan todos los aspectos, incluso un código de ética para los evaluadores, relacionados al tema de la acreditación de programas.

En cambio, los avances en el proceso de certificación de profesionales han sido discretos. En especial porque el gremio demanda que la certificación que lleva a cabo la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) sea reconocida como una forma válida de cumplimiento de este requisito, lo cual evitaría un doble proceso de certificación.

Se cuenta, además, con el Examen General para el Egreso de la Licenciatura en Ciencias Agrícolas, antes Agroindustria, Fitotecnia y Zootecnia (EGEL-AGRO) que podría perfectamente aproximarse al tipo de exámenes generales de conocimientos (EXC) previstos para el ARM. Simplificando, los actuarios avanzaron en certificación y los agrónomos en acreditación. Pero eso no agota el panorama de requisitos para completar el trámite de convalidación previsto en el TLCAN, existe aún trecho por caminar en esa dirección.

Probablemente el caso de los contadores sea el que mejor ilustre los alcances y límites en el proceso de configuración de acuerdos en el marco del TLCAN, enfocados al establecimiento de reglas comunes para la movilidad y el ejercicio profesional en el mercado de servicios de los tres países. A diferencia de otras profesiones, las asociadas al campo de la contaduría han logrado vencer obstáculos y transitar en el cumplimiento de las múltiples obligaciones y requisitos previstos en el tratado. Veamos la secuencia de etapas cubiertas.

Del mismo modo que el resto de los conglomerados profesionales considerados en el TLCAN, los colegios y asociaciones de contadores que participaban en la iniciativa fueron instalados, en septiembre de 1994, en calidad de integrantes del Comité Mexicano para la Práctica Internacional de la Contaduría (COMPIC).

Las organizaciones agrupadas para ese propósito fueron el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), el Colegio de Contadores Públicos de México, la Asociación Nacional de Facultades y Escuelas de Contaduría y Administración (ANFECA) y la Asociación Mexicana de Contadores Públicos.

Para avanzar en el proceso de homologación de requisitos, el COMPIC decidió, desde mediados de los años 90, concentrarse en tres áreas prioritarias: exámenes, certificación y acreditación, sin olvidar la obligada revisión curricular transversal a los planes de estudio vigentes en los tres países para buscar una aproximación a los estándares formativos vigentes.

En la 36 Asamblea Nacional de ANFECA (junio de 1995) se aprobó la creación del Consejo de Acreditación de la Enseñanza de la Contaduría y la Administración (CACECA). El trabajo de este organismo estuvo enfocado, desde sus inicios, a establecer estándares para la acreditación de programas de licenciatura.

Más adelante, con la creación del Consejo Para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES) en el año 2000, el CACECA fue uno de los primeros organismos de acreditación reconocidos por aquél y se ha desempeñado como uno de los más activos en la tarea de evaluar y acreditar los programas de su área de competencia.

A principios de 1998, el IMCP, también integrante del COMPIC, solicitó y obtuvo el reconocimiento para que el proceso de Certificación de los Contadores Públicos, diseñado por este organismo, fuera uno de los elementos a tomar en cuenta en las negociaciones de reciprocidad y reconocimiento mutuo de los Contadores Públicos. Hasta la fecha, este proceso de certificación es el único que cuenta con la aceptación del COMPIC.

El IMCP generó el Consejo de Certificación de la Contaduría Pública, como una división del propio instituto. En ese marco se estableció un primer Reglamento para la Certificación Profesional de los Contadores Públicos (1998), ratificado, con reformas, en el año 2000. El reglamento establece que "todos los contadores públicos independientemente de su campo de actuación profesional que aspiren a obtener la Certificación Profesional y que se encuentren afiliados a un organismo profesional o no, podrán solicitarlo así ante el Consejo. Para obtener tal Certificación, el aspirante deberá sustentar el Examen Unificado de Conocimientos para demostrar su capacidad profesional" (artículo tercero).

Para tener la opción de sustentar el examen de certificación los contadores deben cumplir cuatro requisitos obligatorios: contar con la cédula profesional que expide la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública (SEP); contar con una constancia de práctica profesional de cuando menos tres años, en actividades de contaduría pública; contar con una constancia de haber trabajado cuando menos tres años con la dirección o tutela de un contador público certificado. Si el contador público aprueba el EUC, entonces el Consejo entrega al interesado un "Certificado" que otorga reconocimiento a su capacidad profesional. Además se contempla la opción de revalidación de la certificación transcurrido un plazo de cuatro años. A la fecha más de siete mil contadores públicos han obtenido este certificado y se estima que el EUC es aprobado, aproximadamente, por 70 por ciento de los sustentantes.

Con estos antecedentes, los organismos representantes del gremio de contadores de los tres países (la National Association of State Boards of Accountancy y el American Institute of Certifies Public Accountants, de Estados Unidos; el Canadian Institute of Chartered Accountans, de Canadá; así como el IMCP y el COMPIC por la parte mexicana) consolidaron un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo, el primero en ser formalizado en el proceso TLCAN. El 7 de octubre de 2003, en el marco de la reunión conjunta de la Comisión de Libre Comercio del TLCAN, los representantes de las áreas de economía y comercio de los tres países declararon: "nos complace aceptar el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo que ha sido firmado por los contadores de Canadá, México y Estados Unidos. Exhortamos a nuestras autoridades competentes a que implementen dicho acuerdo de manera congruente con las disposiciones del TLCAN". (Comisión de Libre Comercio del TLCAN 2003: 2). Pero faltaba un paso importante: la implementación del ARM en los tres países, para lo cual el nuevo requisito sería aplicar exámenes que constataran que los aspirantes a licencias temporales tenían un conocimiento adecuado y suficiente de las respectivas "realidades locales". En parte una prueba de idioma, pero también una evaluación de las prácticas y procesos de cada país relacionados con la disciplina: un nuevo embudo.

De los grupos profesionales que han logrado mejores resultados se puede citar, además de los actuarios y contadores, de los que ya nos ocupamos, al de los ingenieros, los abogados, exclusivamente en la función de "consultoría jurídica extranjera", y al de los arquitectos. Los tres grupos profesionales pudieron alcanzar acuerdos con sus homólogos en Estados Unidos y Canadá, al grado de formular los primeros esquemas del acuerdo de reconocimiento mutuo (ARM) correspondiente. Pero sólo el gremio de Arquitectura ha logrado traspasar el umbral del ARM a una fase de instrumentación piloto.

Los arquitectos integraron, también en septiembre de 1994, el Comité Mexicano para la Práctica Internacional de la Arquitectura (COMPIAR), con la participación de la Federación de Colegios de Arquitectos de la República Mexicana A.C. (FCARM), el Colegio de Arquitectos de la Ciudad de México A.C., la Asociación de Instituciones de la Enseñanza de la Arquitectura (ASINEA), y la Facultad de Arquitectura de la UNAM.

El enfoque de trabajo del COMPIAR se dirigió en un doble objetivo. Por una parte, avanzar en la concertación trinacional para que a partir del planteamiento del ARM se impulsara un mecanismo de implementación, y por otra instrumentar una fórmula de reconocimiento en el marco del tratado de libre comercio con la Unión Europea (TLCUE), suscrito en julio del año 2000. El convenio logrado con la Unión Europea se apoyó en las relaciones entre las asociaciones y colegios de arquitectos de México y varios países europeos, en particular con España. Para el ámbito del TLCAN se puso en marcha, a partir de 2005 el "Plan Piloto del Mecanismo de Implementación del Acuerdo Trinacional, del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo para la práctica internacional de la arquitectura entre Canadá, México y Estados Unidos." En septiembre de 2013 se informó que la fase piloto había concluido y que en noviembre del mismo año se habrá de ratificar el mecanismo de implementación definitivo. Es decir que, de los doce COMPIS originales el de Arquitectura será el primero en conseguir, tras 20 años de negociaciones, un resultado tangible en materia de certificación profesional de carácter trinacional.

Los ingenieros conformaron el COMPI más complejo de todos al incorporar la mayor cantidad de representaciones por gremio y disciplina. En su fundación (1994) se integraron las siguientes agrupaciones: el Colegio de Ingenieros Mecánicos Electricistas (CIME), el Colegio Nacional de Ingenieros Químicos y Químicos (CONIQQ), el Colegio de Ingenieros Civiles de México (CICM), los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), la Federación de Colegios de Ingenieros Civiles de la República Mexicana (FCICRM), y la Asociación Nacional de Facultades y Escuelas de Ingeniería (ANFEI).

Posteriormente, se unieron al Comité: el Colegio de Ingenieros Agrónomos de México, el Colegio de Ingenieros de Minas, Metalurgistas y Geólogos de México, el Colegio de Ingenieros en Comunicaciones y Electrónica, el Colegio de Ingenieros Geólogos de México, el Colegio de Ingenieros Mexicanos en Aeronáutica, el Colegio de Ingenieros Militares, el Colegio de Ingenieros Municipales, el Colegio de Ingenieros Petroleros de México, el Colegio de Ingenieros Químicos Petroleros, el Colegio de Ingenieros Textiles de México "Esteban de Antuñano", el Colegio de Ingenieros Topógrafos, el Colegio Nacional de Ingenieros Industriales, y la Federación de Colegios de Ingenieros Mecánicos y Electricistas de la República Mexicana. Es decir, todo el gremio de las ingenierías y sus diversas ramas profesionales.

En junio de 1995, en Washington, D.C., se firmó el documento de recomendaciones sobre el "Reconocimiento mutuo de registro y licencias de ingenieros para las jurisdicciones de Canadá, Estados Unidos y México, para la facilitación de su movilidad en el marco del TLCAN", que se sometió a los gobiernos de los tres países miembros del tratado y, posteriormente se presentó a la Comisión del TLC. A pesar de este temprano avance, el grupo trilateral no consiguió formular un ARM satisfactorio para las tres partes, de nueva cuenta por resistencia de la representación estadounidense. Entre los ingenieros de México y Canadá se exploró, incluso, la posibilidad de un acuerdo específico de tipo bilateral que facilitara la movilidad de ingenieros entre los dos países

Tiempo después, se consiguió convenir un esquema básico para avanzar hacia el mutuo reconocimiento por la vía de la acreditación de programas. En 2002, fecha en que ya estaba conformado y operando el Consejo de Acreditación de la Enseñanza de la Ingeniería (CACEI), reconocido por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES), las representaciones gremiales de los tres países suscribieron un breve documento titulado "Memorándum de Entendimiento: Iniciativa Hemisférica Occidental". Lo firman el Consejo para la Acreditación de Ingeniería y Tecnología (ABET, de Estados Unidos), el CACEI, y dos organismos canadienses: el Consejo para la Acreditación de la Ingeniería (CEAB) y el Consejo Canadiense de la Profesión de Ingeniería (CCPE). El memorándum se limita a expresar la voluntad de las tres representaciones de avanzar hacia un mecanismo de reconocimiento mutuo de las acreditaciones que estos organismos sancionan, lo que, se supone, sería un paso importante hacia un ARM para la movilidad internacional.

Por último, en el caso de los abogados se optó por concentrar las posibilidades de acuerdo mutuo en una sola disciplina, la consultoría jurídica, habida cuenta de las dificultades de alcanzar acuerdos para el ejercicio libre de la profesión del derecho entre países con marcos jurídicos tan distintos como México, Canadá y Estados Unidos. Entre 1994 y 1996 se desarrollaron avances en esta dirección al grado de alcanzar un primer nivel de entendimiento mutuo, sin embargo, como lo reportó la Dirección General de Profesiones, en mayo de 1997 la representación de Estados Unidos manifestó su desacuerdo con la "regla modelo" que se había convenido, dado que las disposiciones eran restrictivas al prohibir la asociación entre abogados mexicanos y estadounidenses para dar asesoría sobre derecho mexicano. Como tal, esa reserva no ha sido superada.

 

Balance y consideraciones finales

A 20 años de distancia de la firma del acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá, los logros en materia de movilidad de profesionales son más bien escasos. Las expectativas que se generaron al momento en que inició la etapa integracionista con América del Norte, que suponían, entre otros aspectos, mejores condiciones de trato migratorio con Estados Unidos y Canadá, han sido definitivamente acotadas por condiciones de restricción impuestas unilateralmente. En particular, en materia de movilidad transfronteriza de profesionales mexicanos, principalmente hacia Estados Unidos, se aprecia una significativa desproporción entre el esfuerzo invertido por los grupos que han buscado concertación y los resultados alcanzados hasta el momento.

Hasta el momento, sólo en tres colectivos profesionales arquitectos, ingenieros y contadores se ha conseguido la suscripción y registro de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo con el aval de los gremios y autoridades de los tres países del tratado. Hasta ahora sólo los arquitectos han logrado trasponer ese primer umbral y avanzar hacia la implementación práctica del acuerdo de certificación mutua. El objetivo de acceder a una fase de ejecución se mantiene como un imperativo para conseguir nuevas y mejores condiciones para acceder al mercado de servicios profesionales en el área geográfica del tratado. Sólo si se consigue superar obstáculos que hasta hoy prevalecen, podrán hacerse realidad opciones tales como el ejercicio libre de profesiones, la formación de sociedades de profesionales mexicanos que ofrezcan servicios en el exterior en condiciones de competencia, así como un mejor balance entre las condiciones que se ofrecen a los profesionales extranjeros de alta especialidad en México, y las que obtienen los profesionales mexicanos en los países en que mantenemos fórmulas de asociación de libre mercado.

Una de las excepciones que conviene no perder de vista es la que compete al circuito académico, el que se mantiene como un área flexible para todo tipo de intercambios de formación y ejercicio profesional, siempre y cuando los candidatos, sean estudiantes, profesores o investigadores cuenten con la capacidad de competir con aspirantes locales o de otros países. Pero ello no ha tenido un efecto benéfico. La relación es indirecta porque la falta de resultados en materia migratoria ha tendido a compensarse con la promoción de programas de cooperación, becas e intercambio académico, tal como ocurrió, la década pasada con iniciativas como la "Sociedad para la prosperidad" (2001-2004), con la posterior "Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte", la ASPAN suscrita en 2005 (véase Calderón 2008 y Arley 2012), y con la reciente iniciativa del presidente Obama denominada "La fuerza de cien mil en las Américas", que se propone ofrecer esa cantidad de cupos en instituciones de educación superior estadounidenses a estudiantes de América Latina. México forma parte de los objetivos de la iniciativa y ya se han iniciado operaciones para posibilitar el acceso de candidatos del país al programa.

No obstante, debe tenerse en cuenta la distinción entre acciones bilaterales o regionales en materia de cooperación académica y las fórmulas para posibilitar el acceso al mercado estadounidense de los profesionales del país, entre ambos procesos existen conexiones que pueden permitir romper algunos círculos viciosos. Se ha demostrado, con la experiencia de veinte años de TLCAN, que los mexicanos que prosiguen estudios superiores en el vecino país encuentran mucho mayores facilidades para acceder a las visas de empleo temporal en ocupaciones especializadas. Es posible que, por esta vía y a través del incremento de la cooperación académica se generen mejores condiciones en la materia.

Otra posibilidad relativamente favorable deriva del hecho de que México cuenta actualmente con una plataforma institucional y normativa para la regulación de las profesiones, considerablemente más sólida a la existente en el momento de la firma del TLCAN. Las prácticas de evaluación, acreditación y certificación se han consolidado y los gremios profesionales han adquirido experiencia. Sobre esta base es posible revitalizar la negociación sobre la pista del mutuo reconocimiento. También vale la pena reconocer que las capacidades adquiridas han sido útiles para orientar el tratamiento del tema en otros acuerdos de libre comercio, así como en las ofertas de México en el Acuerdo General de Comercio en Servicios, el GATS.

Hoy que la agenda de internacionalización de la educación superior, la investigación y la innovación encuentra condiciones de revitalización, es importante aprovechar la coyuntura en la exploración de fórmulas y caminos que permitan remontar el impasse que aún impera en el ámbito de la acreditación internacional de las profesiones. Para lograrlo es de fundamental importancia discernir la política pública que orientará la toma de decisiones al respecto, así como el diseño y operación de instancias e instrumentos de coordinación más eficaces que los obtenidos hasta el momento.

 

Referencias

Aboites, Hugo (2010). La medida de una nación: Los primeros años de la evaluación en México. Historia de poder y resistencia (1982-2010), México, CLACSO y UAM.         [ Links ]

Alba Vega, Carlos. (2003). "México después del TLCAN: el impacto económico y sus consecuencias políticas y sociales", Foro internacional, 43 (1), pp. 141-191.         [ Links ]

Arley Orduña, Amada (2012). "Más allá del TLCAN: a negociar mediante la ASPAN", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, pp. 317-372.         [ Links ]

Barrow, Clyde; Didou, Sylvie y Mallea, John (2003). Globalisation, Trade Liberalisation, and Higher Education in North America. The Emergence of a New Market under NAFTA? The Netherlands, Kluwer Academic Publishers.         [ Links ]

Blouin, Chantal (2005). "NAFTA and the Mobility of Highly Skilled Workers: The Case of Canadian Nurses", The Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy, 6 (1), pp. 11-22.         [ Links ]

Calderón Salazar, Jorge A. (2008). "ASPAN y/o TLCAN-plus: profundizar la integración subordinada", en: Juan Manuel Sandoval Palacios (ed.), La Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte: Nuevo desafío a la nación mexicana, México, Universidad Autónoma Chapingo y Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio, pp. 63-79.         [ Links ]

Calva Sánchez, Luis Enrique (2013). "Migración calificada de mexicanos a Estados Unidos: dinámica e inserción laboral", ponencia presentada en el Seminario Internacional Migración Calificada y Crisis, México, El Colegio de la Frontera Norte y UNAM-CRIM, 26 de septiembre 2013. Inédita.         [ Links ]

Capling, Ann y Nossal, Kim Richard (2009). "The contradictions of regionalism in North America", Review of International Studies, 35, pp. 147-167.         [ Links ]

Colegio Nacional de Actuarios A.C. (2008). Reglamento para la certificación profesional de actuarios. Inédito. URL: http://www.amac.org.mx/pags/pdf/ReglamentoCertificacionActuarios.pdf        [ Links ]

Comisión de Libre Comercio del TLCAN. (2003). "Declaración conjunta". Foro Celebrando una década del TLCAN, Montreal, 7 de octubre del 2003. URL: http://www.sice.oas.org/tpd/nafta/Commission/2003meeting_s.pdf        [ Links ]

Cruz-Piñeiro, Rodolfo y Ruiz-Ochoa, Wilfrido. (2010). "Migración calificada de mexicanos a Estados Unidos mediante visado preferencial", En Papeles de Población, 16 (66), pp. 103-135.         [ Links ]

De Vries, Wietse. (1999). "Caminos sinuosos. Experiencias de una década de evaluación y acreditación en México", en Luis Yarzabal et al. (eds.). Evaluar para transformar, Caracas, IESALC-UNESCO, pp. 277-321.         [ Links ]

Díaz Barriga, Ángel. (2005). "Evaluación curricular y evaluación de programas con fines de acreditación. Cercanías y desencuentros". Ponencia en el V Congreso Nacional de Investigación Educativa. URL: http://www.angeldiazbarriga.com/ponencias/conferencia_cnie2005.pdf        [ Links ]

Didou Aupetit, Sylvie. (2000). "Globalización, Integración Macroregional y Políticas de Internacionalización en el Sistema Mexicano de Educación Superior", Education Policy Analysis Archives, 8 (11). Edición en línea. URL: http://epaa.asu.edu/ojs/article/view/402        [ Links ]

Didou Aupetit, Sylvie. (2004). "¿Fuga de cerebros o diásporas. Inmigración y emigración de personal altamente capacitado en México", Revista de la Educación Superior, XXXIII (4), pp. 7-25.         [ Links ]

Ferreira Portela, Philippe. (2001). "La liberalización del sector de servicios: el caso del Tratado Unión Europea/México", 2001, Serie Comercio Internacional, 21, Santiago de Chile, CEPAL.         [ Links ]

Figueroa Olvera, María Yira. (2008). "Los servicios profesionales en América del Norte. Un análisis de sus resultados y perspectivas a partir del Tratado de Libre Comercio", Contaduría y Administración, 224, pp. 111-136.         [ Links ]

Gambrill, Mónica (coord.). (2006). Diez años del TLCAN en México, México, UNAM-CISAN.         [ Links ]

Hipple, Steve. (2004). "Self-Employment in the United States: An update", Monthly Labor Review, U.S. Department of Labor, julio, pp. 13-22.         [ Links ]

Housman, Robert F. y Orbuch, Paul M. (1993). "Integrating Labor and Environmental Concerns into the North American Free Trade Agreement: A Look Back and a Look Ahead", The American University International Law Review, 8 (4), pp. 719-768.         [ Links ]

Hufbauer, Gary Clyde y Schott, Jeffrey J. (2005). NAFTA Revisited: Achievements and Challenges, Washington DC, Institute for International Economics.         [ Links ]

Johnson, Pierre Marc y Beaulieu, André. (1996). The Environment and NAFTA. Understanding and Implementing the New Continental Law, Washington DC., Island Press.         [ Links ]

Kose, M. Ayhan et al. (2004). How has NAFTA Affected the Mexican Economy? Review and Evidence, International Monetary Fund, Working Paper WP-04-59. URL: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/wp0459.pdf        [ Links ]

Lee, Jenny J., Maldonado-Maldonado, Alma y Rhoades, Gary. (2006) "The Political Economy of International Student Flows: Patterns, Ideas, and Propositions", en: Handbook of Higher Education, Dordrecht, Springer, pp. 545-590.         [ Links ]

Leycegui Gardoqui, Beatriz y Fernández de Castro, Rafael. (coord.) (1999) TLCAN: ¿socios naturales? Cinco años del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, México, ITAM y Miguel Ángel Porrúa.         [ Links ]

Leycegui Gardoqui, Beatriz y Gomezperalta, Mariano. (2011). "El comercio de México a 15 años del TLCAN: recomendaciones hacia una nueva visión del Tratado", en: Arturo García Oropeza (ed.), TLCAN. Reflexiones y propuestas a quince años de su firma, México, UNAM-IIJ y Cámara de Diputados, pp. 161-193.         [ Links ]

Maldonado-Maldonado, Alma y Cantwell, Brendan. (2009). "International organizations and bilateral aid: National interests and transnational agendas", en: Roberta Basset y Alma Maldonado-Maldonado, International Organizations and Higher Education Policy: Thinking Globally, Acting Locally? Londres/New York, Taylor and Francis, pp. 279-299.         [ Links ]

Marúm Espinosa, Elia. (1997). "Las implicaciones del TLC en la educación superior mexicana", Perfiles Educativos, 19 (76-77), pp. 105-115.         [ Links ]

Mathews, Megan, (2012). "The Impact of Counting Changes on Nonimmigrant Admissions: Preliminary Findings", Office of Immigration Statistics, Policy Directorate, U.S. Department of Homeland Security. URL: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/statistics/publications/ois_ni_individuals_fs.pdf        [ Links ]

Méndez Lugo, Bernardo (2012). "Concertación Trinacional en la Educación Superior de América del Norte: Perspectiva Mexicana", Campus México (página web). URL: http://campusmexico.mx/2013/06/12/concertacion-trinacional-en-la-educacion-superior-de-america-del-norte-perspectiva-mexicana/        [ Links ]

Mendoza Rojas, Javier. (2002). Transición en la educación superior contemporánea en México: de la planeación al Estado evaluador, México, UNAM-CESU y Miguel Ángel Porrúa.         [ Links ]

Monger, Randall (2012). "The Impact of Counting Changes on Nonimmigrant Admissions: An Update", Office of Immigration Statistics, Policy Directorate, U.S. Department of Homeland Security. URL: http://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/immigration-statistics/ois_individuals_update_fs.pdf        [ Links ]

Nielson, Julia. (2004). "Trade Agreements and Recognition", en: OECD (ed.). Quality and Recognition in Higher Education. The Cross-Border Challenge, OECD, Paris, pp. 155-203.         [ Links ]

Rodríguez Gómez, Roberto. (2004). "Acreditación ¿Ave fénix de la educación superior?", en: Imanol Ordorika (ed.), La academia en jaque. Perspectivas políticas sobre la evaluación de la educación superior en México, México, UNAM y Miguel Ángel Porrúa, pp. 175-222.         [ Links ]

Rodríguez Gómez, Roberto. (2005). "Migración de estudiantes: un aspecto del comercio internacional de servicios de educación superior", Papeles de Población, 44, pp. 221-238.         [ Links ]

Rodríguez Gómez, Roberto. (2009). "Migración de personal altamente calificado de México a Estados Unidos: una exploración del fenómeno", Revista Electrónica de Investigación Educativa, 11 (2). URL: http://www.scielo.org.mx/pdf/redie/v11n2/v11n2a6.pdf        [ Links ]

Rodríguez Gómez, Roberto y Hugo Casanova-Cardiel. (2005). "Modernización incierta. Un balance de las políticas de educación superior en México", Perfiles Educativos, 27 (107), pp. 40-56.         [ Links ]

Ruíz Durán, Clemente (2003). "NAFTA: Lessons from an Uneven Integration", International Journal of Political Economy, 33 (3), pp. 50-71.         [ Links ]

Salvatore, Dominick (2007). "Economic Effects of NAFTA on Mexico", Global Economy Journal, 7 (1), pp. 1-15.         [ Links ]

SEP Dirección General de Profesiones (2003). "Reporte ejecutivo de avances en las negociaciones internacionales de los servicios profesionales en el marco del TLCAN". Inédito.         [ Links ]

Schettino, Macario. (1994). TLC Tratado de Libre Comercio ¿Qué es y cómo nos afecta?, México, Grupo Editorial Iberoamérica.         [ Links ]

Studer, Isabel. (2009). "Mercados de trabajo y capital humano en América del Norte: oportunidades perdidas", Foro Internacional, LII (3), pp. 585-627.         [ Links ]

Studer, Isabel. (2010). "Comercio, medio ambiente y asuntos laborales: Hacia un modelo de cooperación en América del Norte", en: Arturo Oropeza García, América del Norte en el siglo XXI, México, UNAM-IIJ y Asociación de Agentes Aduanales del Aeropuerto de México, pp. 199-220.         [ Links ]

Sun, Catherine. (1996). "The E-2 Treaty Investor Visa: The Current Law and the Proposed Regulations", American University International Law Review, 11 (3), pp. 551-557.         [ Links ]

TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte (1994). Texto, anexos y documentos relacionados, OEA. Edición en línea. URL: http://www.sice.oas.org/Trade/nafta_s/Indicei.asp        [ Links ]

U.S. Department of State. (2013). Foreign Affairs Manual. Edición en línea. URL: http://www.state.gov/m/a/dir/regs/fam/        [ Links ]

Vargas López, María del Carmen. (2009). "La evaluación curricular y la acreditación de programas educativos, desplazamiento y desarrollo", Ponencia en el X Congreso Nacional de Investigación Educativa. URL: http://www.comie.org.mx/congreso/memoriaelectronica/v10/pdf/area_tematica_02/ponencias/1419-F.pdf        [ Links ]

Verea de Yturbe, Mónica. (2006). "Migración y movilidad laboral en América del Norte (1994-2004)", en: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, La migración en México: ¿Un problema sin solución?, México, CESOP, pp. 47-89.         [ Links ]

Wise, Carol. (2007). "Unfulfilled Promise: Economic Convergence under NAFTA", en: Isabel Studer y Carol Wise (eds), Requiem or Revival? The Promise of North American Integration, Washington, DC, Brookings Institution, pp. 27-52.         [ Links ]