La etapa de acceso de élites

La educación superior era provista en los años cincuenta por un pequeño número de instituciones educativas, comprometidas con la formación de las élites (^{Rodríguez, 1998: 167-205}). Las estadísticas oficiales indican que la matrícula en este nivel educativo no registraba más de 30 mil estudiantes en 1950, la gran mayoría hombres jóvenes (Cuadro 1 y Gráfica 1). Esto significaba una cobertura muy limitada, equivalente a poco más de 1 de cada 100 jóvenes en edad de cursar la educación superior (Cuadro 1 y Gráfica 2). Este modelo de orientación elitista guardaba estrecha correspondencia con una matrícula pequeña en el nivel medio superior (no más de 37 mil estudiantes en aquel año).

Fuente: información del Formato 911 de la SEP. Véase Cuadro 1.

Gráfica 1 Evolución de la matrícula de la educación superior. México, 1950-2017 

Fuente: estimaciones en la información proveniente del Formato 911 de la SEP y las estimaciones (proyecciones de población 2016-2015) del Consejo Nacional. Véase Cuadro 1.

Gráfica 2 Evolución de la cobertura de la educación superior. México, 1950 a 2017 

En esa época, la oferta educativa de licenciatura era aún poco diversificada y predominaban carreras de corte tradicional (como medicina, derecho, contaduría y administración, entre otras). A su vez, la oferta formativa de posgrado era escasa e incipiente. Si bien dos universidades mexicanas, la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad Iberoamericana, ya ofrecían programas de posgrado antes de 1950, no fue hasta los años setenta cuando empezaron a multiplicarse, a la par de la expansión de la educación superior y el desarrollo de la investigación en las universidades mexicanas. La matrícula del posgrado en México era apenas de casi 6 mil estudiantes en 1970 y se elevó a 37 mil estudiantes en 1985 (^{García, 1995: 107-130}.) El trabajo de los docentes en las instituciones educativas se restringía a una dedicación de unas pocas horas. De hecho, los contratos de tiempo completo eran escasos. Se sabe que en 1960 la gran mayoría del personal académico era contratado por horas/clase; diez años más tarde, en 1970, sólo 8% de un total de 25 mil docentes gozaban de un contrato de tiempo completo; y en 1985, de 96 mil docentes, alrededor de 20% contaba con este tipo de contrato (^{Gil Antón, 1997: 257}).

Diversos factores (como la industrialización y la urbanización aceleradas, el aumento de la demanda de recursos humanos calificados asociada a estos procesos, el creciente peso de los sectores industrial y de servicios, la expansión de las clases medias y la creciente propensión a invertir en educación de este segmento de la sociedad, así como las aspiraciones sociales y laborales de amplios sectores de la sociedad) provocaron un impulso de la educación superior.

La expansión inicial de la matrícula descansó en un sistema fuertemente segmentado tanto de universidades públicas federales y estatales e institutos tecnológicos, como de universidades, institutos, centros y escuelas de sostenimiento particular. El número de instituciones educativas de tipo superior se elevó de 17 en 1950 a 32 y 50 instituciones en 1960 y 1970, respectivamente. A su vez, el número de instituciones particulares creció de 6 en 1950 a 17 en 1960 y a 52 en 1970. (^{Tuirán et al., 2010: 364}).

La primera gran oleada de jóvenes en las universidades del país tuvo lugar a partir de los años sesenta. Como resultado, la matrícula se elevó a 271 mil estudiantes en 1970 y a 935 mil en 1980 (Gráfica 1 y Cuadro 1). Alrededor de 87% de los estudiantes de la educación superior estaban adscritos a instituciones públicas en 1970; veinte años más tarde, en 1990, disminuyó a 83% del total (^{González, 2008: 25}). Dicho crecimiento se tradujo en una cobertura de 6.1 y 14.1% en esos mismos años (Gráfica 2 y Cuadro 1). Esta última era muy semejante a la observada en América Latina en su conjunto en ese año (13.5%). A partir de entonces, el promedio regional empezó a superar significativamente al de México.

La expansión de la matrícula de la educación superior observada en esa época no hubiese sido posible sin un desplazamiento de las antiguas modalidades y formas de organización, administración y gestión de las instituciones educativas. No era posible aspirar a niveles crecientes de cobertura con mecanismos y procedimientos propios de otras épocas.

Entre las expresiones más relevantes de este ciclo expansivo, conviene destacar:

El crecimiento acelerado de la educación superior puso a prueba la capacidad de las instituciones educativas de cumplir adecuadamente con su misión. Debido a la expansión no regulada ni planeada. En la década de los setenta se inician los primeros esfuerzos de planeación del sector. Sin embargo, la política populista, “que pretendía dejar atrás los conflictos universidad-gobierno, llevó a la ausencia de políticas regulatorias y a una expansión inédita del sector” (^{López et al., 2018}), y a la dificultad de encontrar un número suficiente de docentes con el perfil requerido, se recurrió en los años setenta a “[…] pasantes y profesionales que no contaban con una formación disciplinaria adecuada y carecían además de una capacitación pedagógica suficiente que apoyara su función” (^{Romero, 2005}) y algo similar sostiene ^{Jaime Bartolucci (2002)}: “[…] la contratación de la nueva planta docente fue sumamente laxa; muchos de los nuevos maestros no habían terminado aún la licenciatura, y muchos otros no eran especialistas de los campos en los que empezaron a trabajar, lo cual propició debilidades serias en la transmisión de los conocimientos disciplinarios indispensables”, y coincide con ^{Rosario Vega (2002: 607-623)}.

Se estima que del total de los académicos de tiempo completo que se incorporaron a las instituciones de educación superior hasta antes de 1982, alrededor de tres de cada cuatro (75.8%) tenían como grado máximo una licenciatura. Además, quienes tenían una maestría sólo representaban 16.3% y quienes tenían un doctorado no eran más de 7.9% (^{Galaz y Gil Antón, 2009: 11}). Esta situación obligó a las instituciones educativas a ofrecer cursos de capacitación a sus docentes o bien a incentivar entre su personal académico la formación de posgrado en instituciones mexicanas o del extranjero (^{Hirsch, 1983}).

Las necesidades de docencia e investigación suscitaron así un enorme interés por la formación de posgrado en México. Para 1982 ya había una matrícula de poco más de 32 mil estudiantes y en 1996 alcanzó 78 mil. La matrícula de los programas de posgrado creció rápidamente en respuesta a la demanda de cuadros altamente calificados o especializados por parte tanto del propio sistema educativo, como de algunos segmentos del mercado de trabajo. Asociado al fortalecimiento del posgrado y los cambios en los criterios de contratación, se produjo en los años siguientes una modificación gradual en el perfil de docentes e investigadores, que se acentuó sobre todo en la década siguiente (^{Galaz y Gil Antón, 2009}).

Las instituciones educativas heredaron en la década de los ochenta varios retos: dar continuidad al proceso de expansión de la educación superior, responder al deterioro de la calidad en la formación profesional, reconfigurar el perfil del personal académico y diseñar una auténtica política pública para este nivel educativo, acorde con los tiempos (^{Vega, 2002: 609}). Sin embargo, la crisis de 1982 impidió avanzar significativamente en estas tareas.

El periodo que abarca los años ochenta y parte de década de los noventa estuvo marcado por la crisis de la deuda, el estancamiento económico y la contención del gasto. La contracción económica afectó de manera desigual a las instituciones públicas y privadas. En las instituciones públicas provocó una disminución del flujo de recursos, desaceleró el crecimiento de su matrícula, golpeó el salario de los trabajadores universitarios y afectó todas las esferas relacionadas con la vida universitaria. Mientras que la desaceleración de la matrícula pública se extendió hasta fines de los ochenta y principios de los años noventa. De hecho, la creación de nuevas instituciones de educación superior prácticamente se interrumpió durante los años ochenta. Sólo se establecieron 2 nuevas universidades y 15 institutos tecnológicos en esos años (^{Tuirán y Muñoz, 2010: 364}). La recuperación fue más rápida en las instituciones particulares. Como consecuencia, aumentó en este periodo la proporción representada por la matrícula de las instituciones particulares, tendencia que se extendió hasta principios de la primera década del siglo XXI, cuando se estabilizó en alrededor de una tercera parte de la matrícula total.

Al concluir este periodo, la tasa de cobertura nacional era idéntica (14.5%) a la registrada al inicio de la crisis en 1982 (Gráfica 2 y Cuadro 1). Tampoco hubo mayores avances en la cobertura de los jóvenes de menores ingresos a la educación superior. Así, el estancamiento de la cobertura nacional y de los grupos más desfavorecidos significó una “década perdida” para la educación superior.

La etapa de acceso de minorías

Para ordenar y ampliar las capacidades de las universidades y prepararlas para enfrentar los desafíos de la “masificación” de la educación superior, a partir de mediados de los noventa se emprendió una profunda reforma mediante la cual se configuraron algunos de los rasgos que en los años siguientes marcarían el rumbo de este sector: cambios relevantes en el modelo de financiamiento, incluida la introducción de un esquema que aportaba recursos extraordinarios con base en el desempeño de las universidades. Los fondos extraordinarios han permitido canalizar recursos hacia áreas críticas de las instituciones educativas desde hace varios lustros, contribuyendo a impulsar la profesionalización del personal docente, la formación de cuerpos académicos, la introducción de innovaciones pedagógicas, la actualización de planes y programas de estudio, la adopción de nuevas tecnologías, la atención de problemas estructurales (como las pensiones) e incluso hacia la ampliación de la oferta educativa. Los fondos extraordinarios duplicaron su peso relativo en el monto total de recursos canalizados a las universidades públicas durante la primera década del siglo XXI: de 7.9% en 2000 a 17.5% en 2009. Un estudio reciente concluyó que, con algunas diferencias regionales, los fondos extraordinarios han sido muy efectivos “al premiar los avances institucionales de las universidades públicas estatales en materia de calidad, consolidación institucional y disminución de brechas de desempeño” (^{Mungaray, Ocegueda, Moctezuma y Ocegueda, 2016: 67}); ^{Carlos Iván Moreno (2017)} explica que la construcción de un sistema de aseguramiento de la calidad y la definición de nuevas reglas para impulsar la carrera académica y el reordenamiento de la planta académica, entre otros. Algunas iniciativas en esta dirección se habían empezado a configurar desde los años ochenta (sobre todo a partir de la creación del Sistema Nacional de Investigadores en 1984), aunque no fue hasta la década siguiente cuando tomaron un vigor significativo.

Estos cambios reflejaron una redefinición del papel del Estado en el ámbito de la educación superior. Así, explica ^{Carlos Moreno (2017)} del papel pasivo y distante de otras épocas, el Estado asumió un rol más activo en la regulación y la planeación del sistema de educación superior. En este contexto, a partir de la segunda mitad de los noventa se reinició el crecimiento de la educación superior, aunque con algunos altibajos. Para entonces, la matrícula ya estaba muy cercana a un millón y medio de estudiantes y en los siguientes tres lustros sumó un número semejante de estudiantes adicionales (Gráfica 1 y Cuadro 1). La cobertura alcanzó 16% en 1996; 10 años más tarde se elevó a 25.1%; y logró aumentar a 31.7% en 2012 (Gráfica 2 y Cuadro 1). Así, en un periodo relativamente corto, el país ingresó a la etapa denominada de “acceso de minorías” y logró avanzar rápidamente a través de ésta.

El nuevo ciclo de expansión de la educación superior fue posible, en buena medida, gracias a la multiplicación de las instituciones educativas, lo cual acentuó la diversificación y la segmentación de las opciones de formación. Al iniciar el siglo XXI, el país acumulaba 1,416 instituciones de educación superior, la mayor parte de ellas de carácter particular, cifra que se incrementó a 2 394 en 2006 y a 3 371 en 2012, la mayor parte de ellas de carácter particular. De este total, el ranking iberoamericano SCIMAGO de 2009, basado en una variedad de indicadores de investigación, innovación e impacto social, sólo incluyó a 266 instituciones mexicanas públicas y privadas. Brasil colocó en el mismo ranking un número mayor de instituciones (con 419) (^{SCIMAGO, 2018}).

En este periodo se llevaron a cabo importantes esfuerzos para asegurar la calidad y la pertinencia de los programas educativos del nivel superior. La política educativa alentó, mediante una estructura de incentivos y el esfuerzo sistemático de muchas instituciones de educación superior, la creciente profesionalización, la habilitación del personal académico, la formación y el desarrollo de cuerpos académicos y la integración de redes temáticas de colaboración. Además, se extendieron las prácticas de evaluación y acreditación hasta abarcar a varios miles de programas de todas las áreas de conocimiento

En este sentido, ^{Julio Rubio (2006: 42)} indica que una de las expresiones de este proceso de profesionalización es el crecimiento del personal académico que obtiene todos (o la parte principal de) sus ingresos del desempeño de funciones docentes y/o de investigación. El personal de tiempo completo en las instituciones públicas en 2004 ascendió a 60 mil docentes, mientras que en 2012 su número se elevó a 74 mil (^{Tuirán, 2012: 63}), y en 2017 a 81 mil (Formato 911 de la SEP), y por ejemplo, el perfil del personal académico no empezó a cambiar hasta los años noventa.

Según ^{Galaz y Gil Antón (2009: 12)}, 1 de cada 3 académicos de tiempo completo ingresó entre 1991 y 1998 a las instituciones de educación superior con un posgrado. A partir de entonces la proporción empezó a elevarse rápidamente: entre quienes ingresaron en el periodo 1999-2007 con contratos de tiempo completo, 6 de cada 10 académicos ya contaban con ese perfil. Dicho perfil ya se había generalizado en el subsistema público en 2006 y profundizado en 2012 (^{Tuirán, 2012: 63}).

Actualmente, los datos del Formato 911 de la SEP indican que la plantilla académica de las instituciones de educación superior está constituida en su mayoría (76%) por personal con posgrado. En 2006 había alrededor de 3 290 cuerpos académicos en las instituciones públicas de educación superior (^{Rubio, 2006: 119}); en 2012 su número se elevó a 4 mil cuerpos académicos (^{Tuirán, 2012: 63}) y en 2018 a cerca de 5 800 (^{Tuirán, 2012: 63}; Pi, 2018; 230).

Así, en el 2001 se registraron 473 programas reconocidos por su buena calidad; la cifra aumentó a 1 465 en 2006 (^{Rubio, 2006: 131}) y a 3 682 al terminar 2012 (^{Tuirán, 2012: 63}). Se estima que en 2018 ya había alrededor de 5 mil programas con ese rasgo (^{Tuirán, 2018: 230}). No obstante esos avances, los programas donde estudia 44% de la matrícula evaluable de la educación superior no han sido evaluados o acreditados. Por eso, un informe reciente de la OECD señala que “No existe una cultura sólida de aseguramiento interno de la calidad en todo el sistema de educación superior” (^{OECD, 2019}).

Como era previsible, en todo este periodo expansivo se hizo cada vez más notoria y marcada la presencia en la educación superior de los jóvenes provenientes de los hogares de menores ingresos. Sólo 10% de la matrícula de educación superior en 1992 estaba formada por estudiantes en situación de desventaja económica (los pertenecientes a los cuatro primeros deciles de ingreso); los jóvenes de los segmentos medios representaban alrededor de 44% y los hijos de familias acomodadas (las que forman los dos últimos deciles) concentraban 46%. En contraste, el peso relativo de los jóvenes de escasos recursos en la matrícula total aumentó en el año 2016 a poco más de 23%, (^{Tuirán, 2012: 62}; y ^{Tuirán, 2018: 226}.) Este hecho fue acompañado por una mayor participación de las mujeres en la educación superior, que en 2004 igualó a la de los hombres. Para entonces las mujeres representaban 31% de la matrícula en el área de conocimiento de Ingeniería y Tecnología, donde su presencia había sido poco significativa (^{Razo, 2008: 69}). También la mayoría de las entidades federativas alcanzó una cobertura de al menos 30%, con lo cual entraron de lleno en la etapa de “acceso de masas”. Hasta el año 2000, únicamente dos entidades alcanzaban esa proporción. A este grupo selecto se sumaron 4 entidades más en 2006; posteriormente, en 2012, se incorporaron 14 entidades (Información proveniente del Formato 911 de la SEP).

La etapa de acceso de masas

La trayectoria de la educación superior en los años recientes continuó marcada por la expansión de la matrícula. De 3 millones 449 mil estudiantes en 2012, aumentó a 4 millones 209 mil en 2017 (Gráfica 1 y Cuadro 1). Esto significó un aumento de la cobertura de 31.7% en el ciclo que inició en 2012 a 38.4% en 2017 y se estima que alcanzará casi 40% en 2018-2019 (Gráfica 2 y Cuadro 1).

El ingreso de la educación superior a la etapa de “acceso de masas” tuvo como precondición el aumento en las tasas de cobertura de la educación media superior y en el número de sus egresados. Es previsible que la presión para las instituciones educativas de tipo superior sea aún mayor en los próximos años debido a la rápida universalización de la educación media superior.¹ Para digerir esas presiones y responder a la demanda de educación superior, el sistema educativo en este nivel no sólo siguió ampliando su escala, sino que también ganó complejidad y heterogeneidad. En 2017 operaban en el país 3 763 instituciones educativas (1 021 instituciones públicas y 2 742 particulares) ampliamente diferenciadas según su quehacer y su misión, sus funciones sustantivas, sus formas de organización, su régimen de sostenimiento, su capacidad académica, su variedad de oferta educativa y su composición social de la matrícula, entre otros rubros (de todas estas instituciones de educación superior, sólo una pequeña proporción corresponde a la imagen de integración virtuosa de las funciones sustantivas de docencia, investigación y difusión). El ranking iberoamericano SCIMAGO de 2018 sólo incluyó a 322 instituciones públicas y privadas mexicanas, sólo detrás de Brasil con 454 (^{SCIMAGO, 2018}).

En este contexto institucional, varios de los mecanismos y medidas de política diseñados para atender de manera integral las demandas de desarrollo de la educación superior comenzaron a mostrar signos de agotamiento. Con respecto al financiamiento de la educación superior, la astringencia presupuestal, provocada por la caída en los precios del petróleo en 2015 y la volatilidad económica mundial, trajo consigo una marcada disminución del número y el monto de los fondos extraordinarios, lo que afectó a las instituciones públicas de educación superior. Igualmente, en lo que toca a las prácticas de aseguramiento de la calidad, fue notoria la atonía del sistema de incentivos para alinear las decisiones institucionales con los estándares de desempeño y calidad. Finalmente, también se hicieron evidentes las limitaciones de los arreglos actuales de planeación federalista para propiciar la convergencia territorial de la cobertura de la educación superior (^{Mendoza, 2015: 3-32}).

Un rasgo sobresaliente del proceso expansivo de la matrícula en el ámbito territorial ha sido su carácter desigual. Las oportunidades educativas de un joven de la ciudad de México son hoy en día cinco veces más elevadas que las de un joven que vive en Chiapas, Guerrero o Oaxaca. De hecho, para 2017, en esas entidades, la cobertura era cercana al 20%. Además, 7 de las 32 entidades federativas del país registraban una cobertura menor a 30%. De ese conjunto, 4 estados (Quintana Roo, Guanajuato, Michoacán y Tlaxcala) estaban muy cerca de ese umbral. En el otro extremo, la Ciudad de México era la única entidad que en 2017 alcanzaba una cobertura que ya la situaba en la última etapa del proceso de universalización de la educación superior (la fase de “acceso absoluto a la educación superior”), seguida por Sinaloa, colocada tan solo un peldaño atrás (en la etapa de “acceso universal”). El resto de las entidades federativas (23) se encontraba en la etapa de “acceso de masas”, con una cobertura que fluctuaba entre 30 y 50% (Gráfica 3).

Fuente: estimaciones con base en la información proveniente del Formato 911 de la SEP y las estimaciones del Consejo Nacional de Población.

Gráfica 3 Cobertura de la educación superior por entidad federativa. México, 2000, 2006, 2012 y 2017 

La obligatoriedad de la educación superior

Con el propósito de multiplicar las oportunidades educativas de tipo superior, y sobre todo de abrir opciones a los grupos en desventaja, en diciembre pasado, el gobierno de López Obrador presentó la iniciativa de reforma a los artículos 3°, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que incluye, entre otros aspectos, la obligatoriedad de la educación superior. La experiencia internacional enseña que todos los sistemas educativos que transitan por un proceso de masificación o universalización de la educación superior se ven obligados a impulsar reformas a la arquitectura normativa e institucional de la educación superior y a revisar las modalidades y formas de organización, gestión y administración de las instituciones educativas. Algunos países, al igual que México, debaten actualmente acerca de la pertinencia y la relevancia de impulsar la obligatoriedad de la educación superior, como es el caso de Argentina y Costa Rica.

La iniciativa de reforma a los citados artículos constitucionales se vuelve un instrumento normativo muy relevante, encaminado a proteger el derecho a la educación. Sin embargo, ha generado muchas dudas y preguntas, entra las cuales destacan las siguientes: ¿Qué significa la obligatoriedad de la educación superior? ¿Por qué extenderla hasta este nivel educativo? ¿Para qué sirve? ¿A quiénes beneficia y a quienes afecta? ¿No atenta contra la libertad de los individuos? ¿La obligatoriedad incluye al posgrado o comprende sólo el nivel previo? ¿La obligatoriedad afectaría, limitaría o eliminaría de facto la condición especial de muchas de ellas (su autonomía)?² ¿Cuál sería el alcance de la gratuidad? ¿Cuáles serían las consecuencias de la gratuidad para las instituciones de educación superior?³

A diferencia de los niveles educativos anteriores, la obligatoriedad no podría significar para los jóvenes (ya mayores de edad) o sus padres una responsabilidad de estudiar una carrera. El cumplimiento del carácter obligatorio de la educación superior sería, ante todo, un deber y una responsabilidad para el Estado -federación, estados y municipios- de crear las condiciones dirigidas a lograr que la población que gozaría de este derecho acceda a las universidades, permanezca en ellas y concluya oportunamente sus estudios (será necesario definir, por supuesto, un asunto toral: ¿Quiénes podrán reclamar este derecho? ¿Serán sólo los jóvenes en edad de cursar la educación terciaria o también incluirá a otros grupos de edad?).

Como se advertirá, la iniciativa de obligatoriedad de la educación superior enfrenta complejos y variados retos y dificultades, y tiene muy diversas aristas. Supone, entre otros aspectos, garantizar gratuidad en todas las instituciones públicas; apoyar, sobre todo con becas y otras acciones de naturaleza académica a los jóvenes en desventaja; elevar las oportunidades de formación con calidad a lo largo y ancho del país; y resolver las insuficiencias del sistema educativo en los niveles previos. En particular, la gratuidad, como lo ha sido en otros países de la región (^{Rama, 2009: 178}), podría convertirse en un poderoso impulso de la masificación de la educación superior, al facilitar la incorporación de estudiantes provenientes de sectores de menores ingresos y bajo capital cultural. Tomando en cuenta que la composición social de la matrícula es muy heterogénea, la gratuidad podría convertirse eventualmente en una medida regresiva. De ahí que sea necesario debatir si ésta aplica sólo a los jóvenes provenientes de los segmentos de menores ingresos.

En México se elevó previamente a rango constitucional la obligatoriedad de la educación primaria en 1934, de la secundaria en 1993, de la educación preescolar en 2002 y de la educación media superior en 2012. De este modo, en dos décadas (de 1993 a 2012), la educación obligatoria, que inicialmente sólo cubría a la población en edad de cursar la educación primaria (6 a 11 años), abarcó a la población de 3 a 17 años. La obligatoriedad de la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior ha contribuido a fortalecer el compromiso del Estado con el derecho a la educación de las nuevas generaciones. Ha tenido igualmente la virtud de prolongar cada vez más la estancia en la escuela de niñas, niños y adolescentes, basado en el supuesto de la que la asistencia a lo largo de un mayor número de años constituye un bien en sí mismo, ya que “la sociedad confía en el valor de la educación como factor de promoción individual y colectivo” (Véase, al respecto, ^{Rebollo, 2005: 217-227}). También la constante ampliación de la escolaridad obligatoria ha constituido un medio para retrasar la entrada de adolescentes y jóvenes en el mercado laboral.

Sin embargo, debe reconocerse que, de todos esos niveles educativos, sólo la educación primaria casi alcanzó cobertura universal. A su vez, la educación preescolar, la secundaria y la media superior registraron -en mayor o menor medida- aumentos significativos en su cobertura después de establecida la obligatoriedad, aunque todavía no aseguren el acceso de quienes están en edad de cursar cada uno de esos niveles. Por ejemplo, todavía cerca de 1 de cada 5 niñas y niños en edad de cursar la educación preescolar (3 a 5 años) no asistía a la escuela en 2015 a pesar de haber transcurrido casi una década desde que se decretó la obligatoriedad de la educación preescolar. Similarmente, cerca de 7% de los adolescentes en edad de cursar a secundaria (de 12 a 14 años) se encontraba en esa misma condición, no obstante haber transcurrido más de dos décadas desde la publicación del mandato de obligatoriedad. Finalmente, de los jóvenes en edad de cursar la educación media superior, alrededor de uno de cada cuatro no asiste a la escuela, no obstante que la reforma de 2012 establece que en 2021 deberá haberse logrado cobertura universal (^{INEE, 2018: 95-129}). Los diferentes niveles de la educación obligatoria tienen en común su baja calidad y enfrentan rezagos y numerosos retos que se reflejan en la persistencia de bajas tasas de asistencia escolar, altas tasas de deserción y el elevado truncamiento de las trayectorias educativas de niños y jóvenes. Así, la reforma que estableció la obligatoriedad de la educación preescolar, marcó los siguientes plazos para alcanzar cobertura universal: para el tercer año, se haría obligatoria a partir del ciclo 2004-2005; el segundo año, a partir del ciclo 2005-2006; y el primer año, a partir de 2008-2009. En el caso de la educación media superior, el plazo para alcanzar cobertura universal fue el ciclo escolar 2021-2022; es decir, casi 10 años después de la reforma constitucional.

Por las experiencias de los niveles previos, el riesgo siempre latente es que, de ser aprobada y elevarse a rango constitucional, la obligatoriedad de la educación superior se convierta en letra muerta. Por ello, el Congreso de la Unión deberá valorar profundamente su factibilidad. Como parte de esa valoración cuidadosa, será necesario garantizar su aplicación gradual y determinar el periodo en el que podría concretarse. No hay duda de que la obligatoriedad pondría a prueba la voluntad y el compromiso del gobierno federal y de los estados, tanto de dar impulso a los cambios organizacionales e institucionales necesarios, como de asumir el financiamiento que se requiere para garantizar el derecho a la educación.

El debate parlamentario deberá poner en claro cuántos recursos deberá otorgar y qué tipo de esfuerzos de corto, mediano y largo plazos deberá llevar a cabo el Estado para cumplir con este mandato constitucional. Será necesario, por ejemplo, identificar el monto y la fuente de los recursos fiscales requeridos para cumplir con este importante compromiso. Por eso, convendría, por ejemplo, solicitar al Ejecutivo Federal la presentación de una evaluación del impacto presupuestario de la iniciativa por el que se reforman los artículos 3°, 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, como ocurrió con la iniciativa de reforma al tercero constitucional de 2012-2013.

Inversión requerida para ampliar las oportunidades educativas

Esta sección tiene el propósito de determinar de manera aproximada los recursos que se requieren para hacer frente -en el corto, mediano y largo plazos- a la eventual obligación de ofrecer educación superior. Antes de hacerlo, conviene tener presente algunos de los problemas de financiamiento que arrastra la educación superior y que requieren ser atendidos. Algunos de los más relevantes, son los siguientes: (i) la insuficiencia del presupuesto ordinario asignado a las instituciones educativas para atender la demanda creciente y solventar las transformaciones que les permitan adaptarse al cambiante entorno nacional e internacional;⁵ (ii) la inequidad en la asignación del subsidio promedio por estudiante en los diferentes subsistemas e instituciones de educación superior; y (III) la insuficiencia e inestabilidad de los fondos extraordinarios y la consiguiente incertidumbre presupuestal de cada año, que dificulta los procesos de planeación de mediano y largo plazos de las instituciones educativas.

El gasto federal por alumno no ha crecido con la misma dinámica que la matrícula. La matrícula pública total y escolarizada creció 121 y 109% entre 2000 y 2017, en contraste con el gasto federal que sólo lo hizo en 71% en el mismo periodo (véase ANUIES, Nota informativa presentada a la Asamblea General, 2018; véase también las estimaciones de Javier Mendoza en nota inédita facilitada por el autor), lo que propició una caída significativa en el gasto federal por estudiante (Cuadro 4).

El subsidio federal per capita para la modalidad escolarizada alcanzó su máximo en 2009 y cayó en los años siguientes hasta registrar en 2017 valores inferiores —en términos reales— a los observados en las últimas dos décadas (a precios de 2017): de 67 063 pesos en 2009, de 57 295 pesos en 2015 y de 48 615 pesos en 2017 (Gráfica 6). Esta misma caída se advierte en el gasto social en materia de educación superior y posgrado como porcentaje del pib (Gráfica 7).

Fuente: elaborado con base en los datos del Cuadro 4.

Gráfica 6 Subsidio federal por estudiante, 2000-2017 

Fuente: elaborado con base en los datos del Cuadro 4.

Gráfica 7 Gasto federal en educación superior y posgrado como % del PIB 

La disminución presupuestal ha sido muy significativa, revelando una fuerte propensión en los últimos años tanto a invertir cada vez menos en la formación de capital humano, como a ampliar la brecha en el subsidio federal por estudiante si se le compara con los países desarrollados o con la de algunas naciones de desarrollo relativo similar. Si se le compara con parámetros internacionales, la OCDE situó a México en 2015 con un gasto promedio de 8 170 dólares (se refiere a dólares convertidos a Poder de Paridad Adquisitiva) por estudiante, el cual es un nivel similar al de Chile (8 406), Hungría (8 701) y Rusia (8,369), inferior al de Argentina (14 261), Brasil (14 261), España (12 605), Estados Unidos (30 003) y Francia (16 145), y superior al de Colombia (6 369) y Grecia (4 095) (véase ^{OCDE, 2018: 254}). Esto quiere decir que cada año México gasta poco menos de la cuarta parte de lo que invierte Estados Unidos por año de carrera de un estudiante.

Un rasgo fundamental del modelo de financiamiento será la evolución que siga el gasto per capita en los próximos años. De no revertirse la tendencia observada en los últimos años, el eventual mandato constitucional de obligatoriedad no tendría mayor trascendencia.

Una precaria asignación presupuestal a las instituciones de educación superior no dejaría margen alguno para atender la cambiante composición social de la matrícula y el mejoramiento de la calidad de la educación superior. No debe olvidarse que la expansión futura de la cobertura de educación superior no sólo implica un mayor número de estudiantes, sino también y sobre todo una matrícula crecientemente heterogénea. En el futuro ingresarán a las instituciones educativas, cada vez en mayor número, grupos de estudiantes que hasta ahora han visto limitado su ingreso a la educación superior y que tienen tanto un perfil como una gama de intereses, aspiraciones y expectativas diferentes a los que la educación superior suele atender, entre los que destacan estudiantes con alguna discapacidad, jóvenes provenientes de grupos de menores ingresos, indígenas y afrodescendientes, entre otros (^{Lemaitre, 2018: 19-58}; ^{Rama, 2009: 190-194}).

Este rasgo de marcada diversidad, que estará presente en los futuros ciclos de expansión de la educación superior, no se resuelve sólo con la ampliación de la escala de operación de las instituciones educativas, sino que presupone cambios relevantes en los modelos educativos, el ataque frontal a la discriminación en los espacios universitarios, la remoción de las barreras de todo tipo -que impiden el acceso, la permanencia y el egreso oportuno de la educación superior-, la atención al problema del abandono escolar⁶ y, en general, el fortalecimiento de las capacidades institucionales para dar respuesta a la diversidad, entre otros.

Para estimar los requerimientos presupuestales asociados a la evolución futura de la matrícula, asumimos en el ejercicio siguiente una recuperación del gasto federal per capita real a un nivel equiparable al promedio observado durante el periodo 2007-2009.⁷ Esto significa que este indicador recuperaría hipotéticamente, a partir de 2019, un valor de $64 874.00 (sesenta y cuatro mil ochocientos setenta y cuatro pesos) y se mantendría sin variaciones en términos reales en los años siguientes. Incorporamos con fines de contraste la estimación del esfuerzo presupuestal que resulta de mantener sin variación el subsidio federal promedio por alumno observado en 2017, el cual fue de $48 615.00 (cuarenta y ocho mil seiscientos quince pesos). Esta cifra constituye la inversión federal por estudiante de educación superior más reducida por lo menos durante lo que va del siglo XXI.

Así, si a lo largo del horizonte de proyección se mantiene constante la proporción representada por los estudiantes adscritos a las instituciones de sostenimiento público (en alrededor de las dos terceras partes del total) y se utiliza el subsidio federal indicado por alumno,⁸ es posible calcular los esfuerzos en materia de financiamiento público (Cuadro 5):

Como se puede advertir en el Cuadro 5, hacer realidad el escenario C supondría la inversión de cuantiosos recursos. El presupuesto necesario ascendería cada año, durante la administración del presidente López Obrador, a un monto de 11 647 millones de pesos adicionales. Los recursos estimados en este caso serían indispensables para fortalecer, ampliar y diversificar la oferta educativa, incrementar la planta docente⁹ y de investigación, y llevar a cabo las tareas de difusión, entre otras.

Los escenarios A y B implican un monto significativamente menor de recursos (de 5 482 y 7 741 millones de pesos adicionales por año), aunque tienen la limitación de que éstos no son consistentes con las promesas de campaña de López Obrador y el eventual mandato constitucional de obligatoriedad. Se advertirá igualmente que la variación del subsidio federal promedio por alumno (de $64 874 a $48 615) se traduce en montos adicionales por año que oscilan de 600 a 1 200 millones de pesos (Véase Cuadro 5).

En este contexto, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) ha sostenido además que la obligatoriedad y la gratuidad exigirán “[…] un nuevo modelo para el financiamiento público con proyección plurianual, bajo los principios de suficiencia, equidad, transparencia y reconocimiento al desempeño institucional” (^{Valls, 2019: 13}). Una consecuencia de la gratuidad es que, de ser aprobada, afectaría los ingresos por cuotas y colegiaturas (y eventualmente de otros servicios) de las instituciones de educación superior, los cuales son de vital importancia para garantizar su operación (^{Valls, 2019: 10}).

La ANUIES estima que el impacto financiero de la gratuidad podría ascender a cerca de 13 mil millones de pesos (^{Valls, 2019}), de los cuales alrededor de 9 mil se originarían en las universidades autónomas y cerca de 4 mil del resto de las instituciones de educación superior (^{Rodríguez, 2019: 6}). Como se puede advertir, se trata en conjunto de un monto incluso más elevado que el requerido para financiar la ampliación de las oportunidades educativas (de acuerdo con el escenario C). Al privar a las universidades de estos ingresos, ¿de qué manera los compensarían? Para no afectar la economía de las instituciones de educación superior, sería necesario establecer algún mecanismo resarcitorio (a cargo de la federación y/o los gobiernos de las entidades federativas) e incorporar en sus presupuestos los montos regularizables correspondientes, equivalentes a los ingresos actuales por cuotas y otros servicios.

De esta manera, el mandato constitucional de obligatoriedad y gratuidad podría significar recursos adicionales por cerca de 24,650 millones de pesos (11 650 millones para financiar la ampliación de la matrícula y 13 mil millones más para atender el impacto financiero de la gratuidad).

Para contar con el financiamiento requerido, será necesario lograr un acuerdo político o pacto por la educación superior que involucre el apoyo genuino de todos los actores políticos estratégicos. Esto supone que la educación superior sea reconocida como una verdadera prioridad, consensuada nacionalmente, de tal manera que concite compromisos y esfuerzos sostenidos.

Los aumentos sistemáticos en los presupuestos harían necesario igualmente que las instituciones públicas de educación superior brinden certidumbre a la sociedad de que esta inversión es incuestionablemente provechosa y competitiva y, sobre todo, gestionada y ejercida con la mayor transparencia.

Los desafíos no se limitan al esfuerzo presupuestal del Estado tanto para garantizar adaptaciones sistémicas, como la operación en una escala ampliada de las instituciones de educación superior. En un contexto de obligatoriedad de la educación superior, convendría revisar además los requerimientos de infraestructura y equipamiento y las respuestas a los desafíos organizacionales asociados a la creación de nuevas universidades, la ampliación de las ya existentes y la utilización eficiente de la capacidad instalada, entre otros.

La inversión en infraestructura y equipamiento

La infraestructura y el equipamiento de las instituciones de educación superior constituyen elementos críticos para la formación de los jóvenes. Las universidades tienen la responsabilidad de proporcionar ambientes de aprendizaje adecuados, lo que incluye la calidad y la funcionalidad de las instalaciones físicas, la suficiencia de aulas, la disponibilidad de bibliotecas y espacios necesarios para el desarrollo de métodos de enseñanza innovadores, la conectividad y la adecuada dotación de servicios de electricidad, agua y desagüe, entre otros. Mejorar la infraestructura física educativa es esencial para fortalecer la motivación de alumnos y docentes, favorecer el desempeño de los estudiantes y enfrentar el abandono escolar, entre otros

Aunque no hay un recuento disponible sobre las necesidades de infraestructura en las universidades, a menudo se habla de un severo déficit, en el Tecnológico Nacional de México, por ejemplo, se habla de un rezago en infraestructura física del orden de más de 20 mil millones de pesos (^{SEP, 2016: 14}), de marcadas deficiencias y de la insuficiencia de la planta física y el equipamiento educativo del país. En este sentido, se requiere atender tanto el rezago como las nuevas necesidades. Se requiere igualmente modernizar, rehabilitar o dar mantenimiento a la infraestructura y el equipamiento disponible. También se necesita adquirir nuevo equipamiento para sustituir a aquel ya obsoleto.

Para atender el rápido crecimiento de la matrícula y de la cobertura con calidad, detonado por un eventual mandato de obligatoriedad y gratuidad de la educación superior, sería necesario multiplicar la inversión en infraestructura. Sólo como referencia, en la administración 2006-2012 se reportó la puesta en marcha de más de 3 000 proyectos de ampliación o mejora de las instalaciones educativas del país. A su vez, entre 2013 y 2017 se llevaron a cabo más de 2 400 proyectos de ampliación, mejora o rehabilitación de instalaciones educativas de tipo superior. ¿Cuál ha sido la dinámica seguida por esta inversión en los últimos años? ¿Cuál ha sido su impacto en el sector?

Los datos disponibles indican que entre 2013 y 2015 la inversión en infraestructura en el nivel superior (a precios de 2017) fue muy semejante y fluctuó entre 7 000 y 7 500 millones de pesos, representando el equivalente a 5,4% del gasto federal en las funciones de educación superior y posgrado en ese periodo. En 2016 dicha inversión se elevó considerablemente (10 550 millones de pesos) representando el equivalente a 7.7% del gasto federal en educación superior y posgrado. Este pico en la inversión se explica en buena medida por la expansión del programa Escuelas al CIEN, mediante el cual las entidades recibieron anticipadamente recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples para realizar inversión en infraestructura y se obligaron a pagar intereses y amortización en un plazo de 25 años. La inversión en infraestructura cayó en 2017, aunque registró un nivel ligeramente superior al observado al inicio de la administración (con poco más de 7 800 millones de pesos). La caída fue más pronunciada aún en 2018 (con alrededor de 6 mil millones de pesos).

Esta dinámica puede explicarse por el número y contribución cambiante de las fuentes de recursos utilizadas para financiar la construcción de infraestructura en el ámbito de la educación superior:

La inversión en infraestructura no contará en adelante con los recursos de Escuelas al CIEN (se trataba de una intervención temporal concentrada en el periodo 2015-2018); además, los ingresos que reciben año con año las entidades federativas provenientes del FAM serán ajustados a la baja en las siguientes dos décadas para hacer frente a las obligaciones derivadas de la emisión de los bonos de infraestructura educativa. Se hace necesario, en consecuencia, potenciar el papel de los fondos extraordinarios y de otros instrumentos para acrecentar la inversión en infraestructura, tan necesaria y esencial frente a la inédita expansión de la matrícula de educación superior que buscara propiciar la obligatoriedad de la educación superior.

Mantener en los próximos años el nivel de inversión alcanzado en 2016 (equivalente a poco menos de 8% del gasto federal en las funciones de educación superior y posgrado) será vital para hacer frente a las apremiantes necesidades de infraestructura en el sector. Esto significa un monto de 10 550 millones de pesos por año, es decir, alrededor de 4 500 millones de pesos adicionales a los registrados en 2018.

Una estimación de la inversión por alumno adicional por año en materia de infraestructura en las instituciones públicas (de alrededor de 24 millones de pesos en promedio durante el periodo 2007-2017) (^{Mendoza, 2018: 50}) arroja una cifra alterna muy semejante (de 4 300 millones de pesos) si se considera la evolución de la matrícula propuesta por el escenario C en la sección anterior.

Estrategias para ampliar las oportunidades educativas

Además de la inversión en infraestructura, se requiere alinear una variedad de decisiones en el ámbito público encaminadas a ampliar las oportunidades educativas. Es sabido que los tomadores de decisiones deben recurrir para ello a cuatro estrategias. La combinación de dichas estrategias y el peso específico de cada una de ellas tienen consecuencias sobre el número de oportunidades creadas y la inversión requerida. Las cuatro estrategias son las siguientes: (1) la creación y la construcción de nuevas instituciones de educación superior; (2) la ampliación de instituciones ya existentes; (3) el uso eficiente de la capacidad instalada; y (4) la expansión de la modalidad no escolarizada.

Es posible identificar una estrategia adicional (esta vez fuera del sector público) para referirnos al papel que podrían desempeñar las instituciones de educación superior (ies) particulares en la ampliación de las oportunidades educativas. Como candidato, López Obrador dijo que trataría de lograr acuerdos con instituciones públicas y privadas para abrir más oportunidades a los jóvenes que deseen estudiar una carrera y cuenten con un certificado de bachillerato. Sobre la relación con las instituciones particulares, destaca el hecho de que uno de los documentos del “Proyecto de Nación” del partido político Morena propone otorgar autonomía a las instituciones de educación superior privadas. Al respecto, ^{Alma Maldonado (2018)}, se pregunta “¿De dónde vendrá este interés por otorgarles autonomía a las ies privadas […] ¿Este planteamiento será una forma de asumir que para que las universidades acepten abrir más espacios para los rechazados de la educación superior, su incentivo será otorgarles autonomía? ¿Bajo qué justificación un gobierno de izquierda incluirá en su agenda apostarle al crecimiento de las universidades privadas para ofrecer lugares a quienes no encuentren un sitio en las ies públicas?” […] Más grave sería si pensamos que con este impulso a las ies privadas se puede estar considerando también implementar algún tipo de subsidios públicos indirectos -o inclusive directos- a dichas instituciones, tipo váuchers; ¿no significaría eso una forma de privatización de la educación superior?” Más recientemente, en un evento donde se entregaron constancias a jóvenes para recibir una beca, López Obrador dijo, en franco contraste y distanciándose aparentemente de esa posibilidad, que “durante el periodo neoliberal se impulsó de manera encubierta la educación privada, pero “afortunadamente ya se acabó esa pesadilla”.

Es necesario imaginar y delinear el papel que podría tener cada una de ellas en la ampliación de las oportunidades educativas. El Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Educación seguramente permitirán desentrañar el papel que cada una de las estrategias desempeñarían en la política educativa de la administración del presidente López Obrador.

Ampliación de instituciones ya existentes y uso eficiente de la capacidad instalada

Sobre el resto de las estrategias para ampliar la matrícula escolarizada de la educación superior hasta ahora se ha dicho poco. Sin embargo, en ellas seguramente descansará buena parte del esfuerzo que se realice en este renglón. El recurso tanto a la estrategia de ampliación de la oferta de las instituciones ya existentes, como el uso más eficiente de la capacidad instalada, ha sido en el pasado particularmente efectivo para aumentar las oportunidades educativas de la educación superior. De hecho, alrededor del 85% o más del aumento de la matrícula pública escolarizada en las últimas tres administraciones federales se ha obtenido por medio de estas dos vías.

Esteban Moctezuma, el actual Secretario de Educación Pública, se refirió en julio pasado, todavía en su carácter de secretario designado, a la importante capacidad instalada existente en las universidades y a la necesidad de utilizarla óptimamente. Dijo que se podría duplicar la matrícula de la educación superior recurriendo a un mecanismo tan simple como el siguiente: turnar a los grupos para acudir al aula, de manera que el grupo A va el lunes a clases, se le asigna una investigación y regresan el miércoles para presentarla. El grupo B, que acude el martes, hace su investigación y regresa el jueves a presentarla. Suponiendo sin conceder que efectivamente tal mecanismo podría contribuir a ampliar de manera significativa el tamaño de la matrícula, se requeriría avanzar en el diseño de esta intervención, probar su viabilidad de manera piloto y superar los innumerables obstáculos organizativos, administrativos, institucionales y pedagógicos que conlleva una propuesta de esta naturaleza.

El Presidente López Obrador ha señalado que trabajaría en un acuerdo con universidades públicas y privadas para que las puertas de las instituciones educativas estén abiertas a los jóvenes. El secretario Moctezuma también aludió a la posibilidad de “negociar” con las universidades e instituciones ya existentes para determinar, “sin imposiciones”, de qué manera se puede ampliar la cobertura.²¹ Aunque en ningún caso Moctezuma mencionó el alcance de los esfuerzos y los recursos que se invertirían en el impulso de estas estrategias, cualquier negociación con las universidades giraría en torno a los compromisos concretos que cada una de ellas estaría en posibilidades de asumir y los recursos federales y estatales eventualmente involucrados en esta tarea.

Conviene recordar que el Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 (PEF) mantuvo en términos reales los recursos de las universidades (con la adición de 2 581 millones de pesos si se le compara con la asignación de 2018). Sin embargo, el PEF no asignó recursos extraordinarios para fortalecer la ampliación de la oferta educativa. Únicamente se adicionaron recursos para el Programa de Fortalecimiento a la Calidad en Instituciones Educativas (con casi 702 millones de pesos, es decir, poco menos de 402 millones que en 2018); y el Programa de Carrera Docente (354 millones, 4 millones más que en 2018). Esencialmente, en un año de austeridad, el gobierno federal hizo un llamado generalizado a las universidades a gastar con transparencia y a “hacer más con menos”.

Las universidades han decidido responder al llamado y se comprometieron en diciembre pasado a aplicar programas de austeridad y eficiencia en el ejercicio de los recursos y a destinar los ahorros para aumentar la matrícula y mejorar la calidad de la educación. Sin embargo, son claros los límites de seguir por esta vía en los siguientes años. ¿Se puede “hacer más con menos” en la educación superior sin afectar la calidad? ¿Se puede atender a más estudiantes con un subsidio per capita cada vez más reducido sin afectar su formación? El propio Secretario General Ejecutivo de la ANUIES, Mtro. Jaime Valls, ha reconocido que “[…] la expansión de la cobertura deberá ir acompañada del debido sustento financiero que dé certeza a las instituciones para planear en el mediano y largo plazos y asegurar un servicio educativo pertinente y de calidad” (^{Valls, 2019: 13}).

Expansión de la modalidad no presencial

La educación no presencial está creciendo y continuará haciéndolo en los próximos años, toda vez que cubre un espacio de la educación superior muy importante. Una encuesta sobre los Hábitos de los Usuarios de Internet en México (mayo de 2018) reveló que tomar cursos en línea o estudiar en línea interesa a 4 de cada 10 internautas en el país. Quienes eligen opciones abiertas y a distancia representan actualmente alrededor de 14% del total de la educación superior en el país, cuando dos décadas atrás representaban casi 7%.

La oferta de educación superior no presencial ha crecido en los últimos años más rápido en las instituciones particulares que en las públicas. La matrícula no presencial de las instituciones públicas pasó de 101 en 2006 a 223 mil en 2017. En contraste, la matrícula no escolarizada de las instituciones particulares multiplicó por 4 su tamaño inicial en ese mismo periodo, es muy probable que esta modalidad registre un enorme dinamismo en los próximos años, a pesar de los diversos problemas, barreras y prejuicios que aún enfrenta. En la última década surgieron en el país un número importante de universidades virtuales o en línea. Además, muchas universidades presenciales en México han decidido dotarse de un campus virtual para complementar sus actividades tradicionales de enseñanza presencial e investigación (se estima que actualmente hay más de 1 000 instituciones unimodales o multimodales en el país que ofrecen estudios en las modalidades abierta o a distancia). Tomando en cuenta que la diversidad es y seguirá siendo una característica cada vez más marcada de la educación superior, llama la atención la creciente incorporación de personas de 30 años o más a los programas no presenciales, quienes a menudo tienen un empleo diurno y, en consecuencia, son estudiantes de tiempo parcial y tienen la tendencia a realizar estudios en horarios nocturnos o en días no hábiles.

Esteban Moctezuma se ha referido a la necesidad de fortalecer, en la administración del Presidente López Obrador, la educación pública no presencial “con tutoría para los estudiantes”. Sin embargo, este deseo no se ha traducido aún en recursos para este tipo de opciones. La Universidad Abierta y a Distancia de México (UNADM) -que es el instrumento más relevante con que cuenta la SEP en materia de educación superior no presencial y que descansa por cierto en un modelo que le asigna un papel fundamental a facilitadores del aprendizaje- experimentó una reducción en su Presupuesto, lo cual seguramente incidirá de manera negativa en la capacidad institucional para atender la amplia demanda existente.

Becas para apoyar la incorporación de los jóvenes en desventaja a la educación superior

La “masificación” de la educación superior que eventualmente impulsaría el mandato constitucional de obligatoriedad daría lugar a un intenso proceso de recomposición social de la población estudiantil del nivel superior. Mientras que en los modelos elitistas los estudiantes provienen principalmente de las clases acomodadas, en los modelos masificados el origen social es heterogéneo, con un peso creciente de los jóvenes de menores ingresos y de otros grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Los rasgos de esta transición se han dibujado en el país con nitidez en las últimas décadas y habrán de profundizarse en las siguientes.

La información proveniente de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares indica, por ejemplo, que la cobertura de la educación superior de los jóvenes de escasos recursos (situados en los 4 primeros deciles de ingreso) se multiplicó por poco más de 4 entre 1992 y 2016 (al pasar de 5.1 a 21.3%). Esto significa que en 2017 ya había en las instituciones de educación superior poco más de 1 millón de estudiantes de los segmentos de bajos ingresos.

Tomando en cuenta la dinámica observada en los últimos años, se prevé que en todos los escenarios la cobertura de este segmento social seguiría aumentando para encontrarse, según el escenario, entre 33.5 y 40.2% en 2024 y entre 44.3 y 57.6% en 2030 (véase Cuadro 7). Con esta evolución, los jóvenes en condición de desventaja socioeconómica serían cada vez más visibles en las instituciones de educación superior. Según el escenario de que se trate, el número de los jóvenes de escasos recursos económicos podría variar de 1 millón 482 mil a 1 millón 778 mil en 2024 y de 1 millón 921 mil a 2 millones 500 mil en 2030 (véase Cuadro 7). Se prevé que los estudiantes con estas características podrían representar alrededor de 27% de la matrícula total en 2024 y poco más de 30 por ciento en 2030.

Para atraer y retener a los jóvenes de los segmentos de menores ingresos en las universidades y reforzar el papel de la educación superior como palanca de movilidad social, sería necesario fortalecer los programas de becas. Se estima que en los últimos cinco años se entregaron un promedio de 635 mil becas por año a estudiantes en desventaja de la educación superior,²² lo que significa una cobertura de 6 de cada 10 jóvenes en esta condición. Además de universalizar estos apoyos a los jóvenes, se requiere actualizar los montos de las becas. Es preciso, en consecuencia, seguir avanzando en la tarea de configurar un sólido y generoso programa de becas para que los jóvenes en desventaja socioeconómica no encuentren barreras financieras que les impidan continuar con su educación. Por esta vía será posible contribuir a evitar que el origen social determine el destino educativo de los jóvenes y a reforzar el papel de la educación como palanca de desarrollo y movilidad social.

Una intervención promisoria del nuevo gobierno es la de Jóvenes Construyendo el Futuro. Este programa cuenta con dos vertientes:

Como puede advertirse, entre ambas vertientes hay una diferencia significativa. Esto podría conspirar contra los propósitos de la vertiente educativa, pues eventualmente esa diferencia (tanto en el número como en los montos de las becas) podría convertirse en un incentivo para que los jóvenes en desventaja abandonen la educación superior, cuando lo que se busca es retenerlos. Por eso, conviene preguntarse: ¿Cómo se determinaron los alcances de cada vertiente del programa? ¿Por qué se le asignaron únicamente 300 mil (150 mil) becas a la vertiente educativa? ¿Cuál es la explicación para asignar montos diferenciados a una y otra vertiente del mismo programa? ¿Cuáles serían en cada caso los resultados esperados? ¿El programa contempló un esquema piloto para evaluar el diseño, la implementación y el impacto de las dos vertientes? ¿Considera mecanismos de monitoreo y evaluación?

Esteban Moctezuma, Secretario de Educación Pública, ha informado además que la dependencia seguirá asignando -al parecer temporalmente hasta concluir el ciclo escolar 2018-2019- un total de 290 mil becas adicionales,²⁴ dirigidas sobre todo a los beneficiarios del Programa Prospera, como se hacía anteriormente.²⁵ Sin embargo, esta definición plantea varios dilemas: ¿Qué sucederá con el resto de los jóvenes en desventaja socioeconómica que estudian en las universidades y no cuentan con una beca? ¿El nuevo gobierno tiene entre sus planes, para apoyar el impulso a la obligatoriedad de la educación superior, alcanzar cobertura universal en el programa de becas Jóvenes Construyendo el Futuro, al menos entre los segmentos que se encuentran en situación de desventaja socioeconómica, y de ser el caso, en qué plazos se buscaría alcanzar esta meta? ¿Cómo se prevé resolver el problema de contar con un programa (Jóvenes Construyendo el Futuro en su vertiente educativa) que coexiste con otros que otorgan becas por un monto casi tres veces menor?

El mandato de obligatoriedad y el énfasis en los propósitos de equidad de la reforma constitucional obligarían a conformar un sólido programa de becas para apoyar a todos los jóvenes en desventaja matriculados en el nivel superior, como ya se ha anunciado en el caso de la educación media superior.²⁶

Si se optara por una beca semejante al de la vertiente educativa de Jóvenes Construyendo el Futuro para alcanzar, en el corto plazo, cobertura universal de los estudiantes que se encuentran en situación de desventaja, el esfuerzo presupuestal sería cuantioso. El monto de inversión requerido sería en 2020 de entre 34.7 y 38 mil millones de pesos, según los escenarios formulados en este documento. En cualquier caso, una intervención de esta naturaleza permitiría a cientos de miles de jóvenes de entornos desfavorecidos convertirse en los primeros casos en sus familias en ingresar a la educación superior. Ahora bien, teniendo en cuenta que el número de jóvenes en desventaja tenderá a ser cada vez mayor en el futuro, el monto requerido en 2024 se elevaría rápidamente a una cifra situada entre 42.7 y 51.2 mil millones de pesos adicionales e incluso la inversión podría ser aún mayor en los años siguientes (véase Cuadro 7).

Si en lugar de optar por alcanzar cobertura universal en el corto plazo, se buscara lograr esta meta al final de la administración, acercándose gradualmente a ella (por ejemplo, incorporando 300 mil nuevos becarios por año), sería necesario agregar recursos regularizables del orden de 8 640 millones de pesos por año hasta acumular, en el caso del escenario C, una cifra como la enunciada en el párrafo anterior. El monto podría reducirse (o aumentar) por supuesto si se optará por revisar el monto de las becas y/o el número de becarios.