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Introducción: los megaproyectos urbanos. Una propuesta de investigación
Una nueva generación de grandes proyectos
En su acepción más frecuente, el término “megaproyecto urbano”1 se utiliza para referirse a dos tipos de intervenciones. Por un lado, las articuladas alrededor de la construcción de un gran edificio dotado de una fuerte carga simbólica, como por ejemplo algunos de los museos flagship (Hamnett y Shoval, 2003). Por otro, las intervenciones más amplias y con un contenido complejo (mezcla de usos residenciales, terciarios, como oficinas, comerciales, etc.; equipamientos colectivos; creación de infraestructuras para mejorar la accesibilidad en automóvil, etc.) en las que se utilizan nuevas técnicas financieras que fortalecen una estrecha colaboración entre el sector público y el privado (Lehrer y Laidley, 2006). En todos los casos su impulso va acompañado por un esfuerzo muy especial de sus promotores para convencer a la ciudadanía de la imperativa necesidad de su desarrollo, de su incuestionable valor social y de su carácter sostenible. Se trata de actuaciones estratégicas básicas que deben ser entendidas como uno de los elementos centrales de la agenda reciente de la política urbana, orientada al crecimiento y la competitividad (Swyngedouw et al., 2004) y en las que la cultura pasa a ser utilizada como un elemento de atracción urbana fundamental para construir una identidad susceptible de ser vendida en el mercado (Hoffman et al., 2003).
La mayor parte de las nuevas actuaciones está fuertemente conectada al impulso del turismo, considerado cada vez más como uno de los pilares esenciales de las economías urbanas contemporáneas (Hoffman et al., 2003). Muy vinculada al turismo, la celebración de importantes actividades deportivas2 y de exposiciones universales se ha convertido en un factor de primer orden para justificar el desarrollo de los megaproyectos urbanos.
La gran mayoría de los megaproyectos puede incluirse en una o varias de las siguientes categorías de actuación:3
La regeneración de los frentes marítimos (o fluviales).
La recuperación de antiguos espacios industriales o portuarios.4
La construcción de grandes infraestructuras de transporte (puertos, aeropuertos, estaciones de ferrocarril, etc.), cuya principal pretensión es reforzar las comunicaciones interurbanas en el marco de la economía global.
La renovación de los distritos históricos o de otros barrios de la ciudad que cumplen con una serie de requisitos específicos. Con frecuencia estas áreas se destinarán a satisfacer a las demandas de consumo diferenciado de ciertas fracciones de las clases medias y altas (Zukin, 1998; Lourés, 2001).
Esta nueva generación de intervenciones a gran escala no únicamente se percibe en los países centrales. En muchas ciudades asiáticas (Shatkin, 2008) y latinoamericanas su desarrollo resulta evidente. Concretamente en estas últimas la rehabilitación de diversos barrios centrales (Lourés, 1997; Díaz Orueta et al., 2003), la transformación de antiguas zonas industriales y portuarias, el impulso de nuevos aeropuertos, puertos, estaciones, etc., se han convertido en intervenciones urbanas habituales (Duhau, 2001; Lungo, 2002). Sus características básicas no son muy diferentes de las que podríamos encontrar en otros ámbitos (Lungo, 2002):5
Una gestión articulada alrededor de la colaboración de diversos agentes (públicos y privados, nacionales e internacionales, etcétera).
Grandes necesidades de financiamiento. Los elevados costos de partida de estos proyectos suelen incrementarse y generalmente alcanzan cifras mucho mayores que las inicialmente previstas.6
El diseño y puesta en práctica de procesos urbanos cuyo objetivo es la transformación de la ciudad. La participación de arquitectos estrella con renombre mundial se ha convertido en elemento decisivo de estos proyectos.
La revisión de las formas tradicionales de planificación urbana. Los nuevos proyectos trascienden las políticas anteriores y sus normas. El Plan Estratégico, bajo sus distintas modalidades, se convierte en referencia imprescindible.
Los megaproyectos y el urbanismo neoliberal. La “gentrification”
El análisis del papel del Estado,7 del sector privado y de los diversos grupos sociales, políticos y económicos, se revela como fundamental para profundizar sobre el significado y las consecuencias del desarrollo de estos grandes proyectos. Precisamente el impulso a los megaproyectos debe entenderse en el marco de lo que diversos autores (Brenner y Theodore, 2004) califican como la extensión del urbanismo neoliberal, ligado a las demandas del modelo económico neoliberal. El Estado favorece la creación de las condiciones (legales, políticas, económicas, etc.) imprescindibles para su desarrollo, a la vez que promueve nuevas formas de gobierno local:
Si bien estamos de acuerdo en que los Grandes Proyectos de Desarrollo Urbano se han convertido en una de las estrategias de revitalización urbana más visible y omnipresente, a la vez también insistimos en que es precisamente esta tipología de nueva política urbana la que, de forma activa, produce, aprueba, encarna y da forma a los nuevos regímenes políticos y económicos que se despliegan a las escalas local, regional, nacional y global [Swyngedouw et al., 2004: 199; traducción propia].8
En ese sentido resulta coherente que estos grandes proyectos presenten rasgos claramente diferenciados respecto a las intervenciones características de etapas anteriores (Rodríguez et al., 2001: 417):
En cuanto a los espacios urbanos afectados, se centran en la reconversión de espacios degradados en zonas de nueva centralidad, ajustadas a las nuevas formas de producción y consumo.
La búsqueda de la eficiencia y la rentabilidad se ha convertido en la justificación fundamental de la adopción de nuevas técnicas de marketing urbano y de gestión empresarial.
Buena parte de la investigación que se ha realizado hasta la fecha sobre las repercusiones de los megaproyectos confirma que, en general, éstos tienden a favorecer el desarrollo de una ciudad más desigual y segregada. Por ejemplo, Gottdiener y Budd (2005: 33) afirman al respecto:
En otras ciudades europeas, la competición por la atracción de eventos internacionales deportivos y culturales, por ejemplo los Juegos Olímpicos, los Juegos de la Commonwealth, la “Capital Europea de la Cultura”, el marketing urbano y la localización de centros culturales, ha generado un crecimiento de la gentrificación de la ciudad central en los últimos diez años. El elemento central de este cambio han sido los intereses inmobiliarios, el impulso de los frentes urbanos a orillas de los ríos o del mar y los estilos de vida ligados a los profesionales urbanos.9
Resulta particularmente importante el debate sobre el impacto de los megaproyectos en los procesos de “gentrification”.10 En definitiva, una cuestión central que han tratado de aclarar los investigadores urbanos en las dos últimas décadas es si como resultado de la aplicación de las nuevas políticas urbanas (y, entre ellas la de los megaproyectos), nuestras ciudades son hoy día más o menos desiguales. La bibliografía al respecto muestra una amplísima y documentada serie de ejemplos en las geografías más dispares, que desde diferentes puntos de vista confirma una intensificación de los procesos de “gentrification” (Fainstein, 1994; Carpenter y Lees, 1995; Smith, 1996, 2002; Butler y Robson, 2003; Hamnett, 2003; Kesteloot, 2004; Slater, 2006).11 A pesar de que recientemente algunos autores han tratado de hacer una lectura positiva de los efectos de la “gentrification”, ésta continúa siendo un riesgo o una realidad que castiga fundamentalmente a los sectores populares (Slater, 2006).
La despolitización: una estrategia para asegurar el desarrollo de los megaproyectos
La consecución de un amplio consenso social y político que respalde estas grandes operaciones urbanas es fundamental para su puesta en marcha y posterior desarrollo. Su magnitud, sus elevados costos económicos, sus efectos sobre el empleo y los fuertes impactos ambientales han provocado en no pocas ocasiones una fuerte desconfianza ciudadana.12
De ahí la importancia del análisis de lo que algunos autores han denominado la despolitización de estos procesos (Lehrer y Laidley, 2006), es decir, la construcción de una trama institucional y política que lleve a asumir que el proyecto es positivo en sí mismo y, por tanto, está fuera del marco del debate político ciudadano. Alcanzar este objetivo no resulta fácil y, de hecho, el desarrollo de algunos de estos proyectos ha ocasionado la aparición de movimientos urbanos de diferentes envergaduras (Hamel, Lustiger-Thaler y Mayer, 2000; Pickvance, 2003; Díaz Orueta, 2007a).
Por otro lado, y precisamente porque existen modalidades específicas de articulación social, política e institucional, son importantes las diferencias que se han detectado entre la experiencia de unos y otros territorios. Por ello, por su gran relevancia en cuanto al presente y al futuro de las ciudades y también porque está vigente un debate ciudadano del que los estudios urbanos no deberían mantenerse al margen, la investigación del impacto social y territorial de los megaproyectos urbanos resulta muy necesaria. En los próximos años sería deseable que a los análisis que hoy se enfocan sobre algunas grandes ciudades se sumasen los de otras, donde este tipo de intervenciones tiene un impacto muy evidente. La experiencia es suficientemente rica y diversa para adelantar resultados muy valiosos de una posible evaluación comparada de los diversos ejemplos.
Una agenda de investigación para el análisis de los megaproyectos en las grandes ciudades españolas
El objetivo de este texto es avanzar en la propuesta de una agenda de investigación sobre los megaproyectos urbanos en las ciudades españolas que convendría desarrollar en los años venideros. Inicialmente se plantea una introducción a la experiencia de tres de las principales ciudades españolas: Barcelona, Bilbao y Madrid, y se valora el papel de los grandes proyectos de desarrollo urbano en su evolución reciente. Tomando como punto de partida esta primera aproximación, en las últimas páginas del texto se avanza en la definición de los ejes básicos de la agenda de investigación.
Por tanto, no se pretende presentar una enumeración exhaustiva ni un análisis de los megaproyectos que se han impulsado en las grandes ciudades españolas, algo que excedería las posibilidades de un artículo. El objetivo es definir las cuestiones clave que conduzcan al avance en el establecimiento de una posible agenda de investigación sobre los megaproyectos urbanos en España.
Megaproyectos urbanos en las ciudades españolas
Los fenómenos descritos en el apartado anterior no son ajenos a la experiencia española. Con mayor o menor intensidad, los grandes proyectos de desarrollo urbano se han hecho presentes en las ciudades durante las dos últimas décadas. La descentralización creciente del Estado, la puesta en práctica de unas políticas económicas ampliamente liberalizadoras, en línea con lo experimentado en toda la Unión Europea, y la creciente desregulación de la actividad planificadora, con especial rotundidad en ciertas comunidades autónomas, conforman un contexto que no puede ser ignorado al analizar el significado y alcance de estas intervenciones.
También en las ciudades españolas se ha apelado a la competitividad y a una nueva fase de modernización para justificar el impulso de tales políticas. En ese sentido, desde principios de los años noventa han sido frecuentes las declaraciones de políticos de muy diverso signo que alientan los grandes proyectos de desarrollo urbano. Sirvan de ejemplo estas palabras de Agustín Rodríguez Sahagún, entonces alcalde de Madrid, al presentar una exposición sobre el Plan Estratégico en marzo de 1991:
A partir de 1993, Madrid tiene el reto de convertirse en una ciudad más competitiva en sus áreas productivas y más habitable para sus residentes de lo que es en la actualidad. Nuestra ciudad, para alcanzar un rango similar al de otras capitales europeas, tiene que asumir un proyecto innovador que le permita afrontar con éxito los riesgos previsibles y aprovechar inteligentemente las oportunidades de futuro.
Sobre la base de este tipo de discursos se han emprendido numerosas actuaciones urbanas orientadas hacia la construcción de edificios singulares (palacios de congresos, museos, grandes centros comerciales, programas de rehabilitación de centros históricos, etc.) y de intervenciones mixtas con un enorme calado. Es decir, las dos grandes tipologías de megaproyectos a las que nos referíamos al principio de este artículo aparecen con toda claridad. Pero, seguramente por la magnitud de las transformaciones que han producido (pues sus consecuencias han afectado al conjunto de la ciudad), por su carácter ejemplar (otras ciudades han tratado o tratan de imitarlas) y también por la gran atención académica de que han sido objeto, los ejemplos más relevantes se encuentran el día de hoy en Barcelona y Bilbao. Pero esto no significa que los megaproyectos hayan sido una realidad ajena a la experiencia reciente de la mayor área metropolitana del país: Madrid.
A continuación nos referiremos a las experiencias de Barcelona y Bilbao para posteriormente detenernos en la capital del estado, Madrid.
Barcelona, un modelo en cuestión
En la historia reciente del desarrollo de los megaproyectos urbanos en España el año 1992 es, sin duda, una fecha fundamental. En 1992 Barcelona organizó los Juegos Olímpicos y Sevilla una Exposición Universal, justificada por la celebración del V Centenario del Descubrimiento de América. Dichas actividades fueron utilizadas como justificación para reorganizar amplios espacios urbanos y, en definitiva, para emprender una profunda transformación de ambas ciudades.
Desde entonces Barcelona se suele presentar como ejemplo de una ciudad que se ha reestructurado con éxito, aprovechando inicialmente el tirón de una actividad deportiva. Como han observado García y Claver (2003), desde el momento en que esa ciudad obtuvo la nominación para organizar los Juegos Olímpicos, el gobierno local hizo de dicho acontecimiento el motor de su transformación urbana. El pacto con las administraciones autonómica y central propició la realización de enormes inversiones públicas y ejerció un papel de liderazgo fundamental. Como se haría posteriormente en otras ciudades, el Plan Estratégico se utilizó como una pieza importante del proyecto de cambio.
Se impulsaron grandes proyectos, como la construcción de la Villa Olímpica, el Puerto Olímpico, el Port Vell, la remodelación de la montaña de Montjuïc, la rehabilitación de diversos barrios del centro histórico, etc., a la vez que se acometían diversas obras de infraestructura vial y se emprendían otras intervenciones menores diseminadas por el conjunto de la ciudad. Por tanto, se hacían presentes en Barcelona muchas de las tipologías de intervención citadas: se actuaba en zonas portuarias y barrios degradados, se creaban nuevas zonas de consumo y ocio; en definitiva, se invertía en la ciudad para hacerla atractiva en un mundo cada vez más marcado por el influjo de la llamada economía cultural. La transformación se producía, en gran medida, por medio del desarrollo simultáneo de una serie de megaproyectos urbanos.
A la vez se construyó un sólido consenso social sobre un potente liderazgo local y la cooptación de algunos líderes de los movimientos urbanos (García y Claver, 2003).13 Podría decirse que durante un tiempo se alcanzó casi plenamente el objetivo de la despolitización. Barcelona se insertaba en el circuito global de ciudades, y si aceptaba el discurso mayoritario, lo hacía con la participación y el beneplácito de buena parte de su población. La ciudad se convertía en un ejemplo exitoso, aclamado por otros alcaldes y políticos, y también por numerosos investigadores urbanos, que elogiaban el equilibrio que se había alcanzado entre la competitividad y la redistribución. En definitiva, era para muchos un modelo a seguir. De hecho, un buen número de ciudades localizadas en distintos continentes lo ha intentado.14
Sin embargo, también desde el primer momento algunos percibieron sombras en el desarrollo de la nueva Barcelona (López Sánchez, 1993: 104):
Barcelona 1992 no ha sido sólo el contexto o la coartada para la remodelación de la ciudad, ha sido, también, texto de la reestructuración de la metrópoli. Los Juegos Olímpicos se han utilizado, de cara al exterior, para promocionar la ciudad y atraer inversiones. Hacia dentro, han sido y son un mecanismo para seducir a los habitantes, para atraparlos en un patriotismo de ciudad. La mercadotecnia ciudadana anuda la ciudad-empresa a la ciudad-poder, a la venta del territorio -de la ciudad- adjunta la venta de las almas de los ciudadanos.
La ciudad-empresa se consolidó. Poco a poco, y claramente desde la segunda mitad de los años noventa se manifestó la creciente segregación urbana que generó este modelo. La ciudad expulsaba a la población de menos recursos hacia zonas cada vez más periféricas, a la vez que acogía a una corriente de nuevos vecinos económicamente opulentos, atraídos por la fama de Barcelona y procedentes de los puntos más dispares del planeta. Como en otras ciudades afectadas por procesos similares, se producía una creciente mercantilización del uso de los espacios públicos. Así, la recuperación de la vida pública, otro de los supuestos éxitos de tal experiencia, cada vez fue más cuestionada (Degen, 2002).
Algunos autores (García y Degen, 2006) consideran que el año 1995 fue clave porque supuso la profundización de un proceso en el que el sector privado avanzó e incluso influyó de forma determinante en las decisiones vinculadas al planeamiento urbano. A partir de entonces se ha dedicado cada vez más atención a cubrir las exigencias del mercado global (Degen, 2004). La amplia financiación privada del Museo de Arte Contemporáneo, construido por Richard Meier en el barrio del Raval, simboliza claramente esta nueva fase. Experiencias posteriores, nuevos megaproyectos, como el Forum Universal de las Culturas 2004 o el desarrollo del distrito industrial 22@ dejan a la luz una misma lógica.15 Algunos de los más convencidos defensores del modelo Barcelona en el pasado, cuestionan ahora abiertamente ciertas actuaciones urbanísticas ligadas al desarrollo del Forum 2004. Concretamente sobre el proyecto Diagonal Mar, Borja (2004: 16) afirma:
Promoción inmobiliaria post Juegos Olímpicos, es decir de segunda mitad de los noventa, realizada por el grupo norteamericano Hines. Grandes torres destinadas a vivienda para sectores de ingresos altos o medio altos, con espacios intersticiales que generan vacíos. El conjunto rompe la trama urbana de calles y manzanas y se apropia de hecho el parque público diseñado por Miralles y Tagliabue. No se articula bien con los barrios populares y de sectores medio-bajos del entorno. Forma un enclave con la zona Forum y con el gran centro comercial de Diagonal Mar (de horripilante diseño) contiguos.
Desde posiciones ya inicialmente más críticas, al comentar la posibilidad de que Madrid sea sede de unos Juegos Olímpicos, Delgado (2005: 32) observa:
Barcelona podría representar el ejemplo de lo que Madrid no debería ser: una capital cuyas autoridades y cuyos publicitarios han convertido en una especie de marca comercial, una ciudad-negocio, un producto destinado a promotores, a turistas y a una ciudadanía de la que se espera que se avenga a colaborar en todo momento y acepte su papel como figurante en lo que ya es un colosal spot publicitario permanentemente activado.
Bilbao: más allá del Guggenheim
El despegue de Bilbao, tras haber atravesado una profunda crisis industrial, suele ser otro de los ejemplos de transformación urbana y económica más reconocidos internacionalmente. Al igual que Barcelona, la ciudad de Bilbao ha sido considerada como modelo a seguir, en este caso por otras ciudades industriales en declive. Pero, a diferencia de Barcelona, el impulso de Bilbao no se produjo a partir del aprovechamiento inicial del valor simbólico inherente a la celebración de un gran acontecimiento.
Los grandes proyectos urbanos y la planificación estratégica han sido una clave fundamental, incuestionable, para comprender el proceso de transformación que han experimentado la ciudad y su área metropolitana. El Museo Guggenheim, el Palacio Euskalduna, el nuevo aeropuerto, la red del metro, junto con otros emprendimientos urbanísticos, son ya hitos fundamentales de la historia reciente de la ciudad. La presencia de varias de las grandes firmas de la arquitectura mundial y, de nuevo, el desarrollo de muchas de las tipologías de intervención antes citadas (la renovación de las áreas portuarias e industriales en declive, la regeneración del frente acuático, la construcción de nuevas infraestructuras de transporte o la rehabilitación de áreas urbanas centrales) confluye en una misma ciudad.
Los mecanismos que se han utilizado desde el ámbito público -con un respaldo muy especial del gobierno vasco- para impulsar el desarrollo de este amplísimo proceso de reestructuración y sus resultados han sido analizados por varios autores, entre ellos Gómez (1998), Rodríguez y Martínez (2001), González (2006) y Del Cerro (2007). González (2006) realiza un minucioso trabajo de análisis interpretativo desde la geografía escalar; revela que el mundo político ha sabido utilizar conceptos provenientes del ámbito académico para justificar este gran proyecto de intervención. De nuevo nos encontramos ante una hábil construcción que permite abordar el objetivo de la competitividad a la vez que se pone en marcha un proceso de despolitización. Las opciones seguidas han sido presentadas como las únicas posibles y, en consecuencia, las mejores. González se centra especialmente en la que ella denomina “segunda etapa del proceso de regeneración de Bilbao”, a partir de finales de la década de los noventa cuando predomina ya con claridad una visión empresarial del proceso ligada al objetivo declarado de convertir a Bilbao en una ciudad plenamente presente en el escenario económico internacional.16
A pesar de que, como se ha observado, la transformación de Bilbao es el resultado de un proceso muy complejo en el que se ha dado cita una serie de intervenciones de diversa naturaleza, el cambio de la ciudad se suele identificar con la inauguración del Museo Guggenheim en 1997. Estamos ante uno de los ejemplos más espectaculares del potencial simbólico de la arquitectura en relación con la identificación de la renovación de una ciudad. Está incluido dentro del área de Abandoibarra, antiguo espacio industrial localizado junto a la ría del Nervión y ejemplo evidente de un modelo de recuperación urbana construido a partir de proyectos independientes (Rodríguez y Martínez, 2001). No debe olvidarse que el proyecto para la zona fue rediseñado en varias ocasiones (incluso el museo no aparecía en las previsiones iniciales). Finalmente, los criterios empresariales de gestión fueron determinantes, aunque partieron de un financiamiento fundamentalmente público (Rodríguez y Martínez, 2001: 457):
La gestión y financiación de estos grandes proyectos estratégicos refleja igualmente cambios importantes en la forma de entender la intervención pública en la ciudad. La creación de nuevas estructuras de gestión mixtas se considera un factor clave para el éxito de estos proyectos en la medida en que permiten actuar de un modo más flexible, ágil y eficiente. El sector público emula, a través de estas sociedades de gestión urbanística mixtas, el funcionamiento del sector privado, identificando las oportunidades de mercado y rentabilizando las inversiones.
También para Bilbao algunos autores han detectado una profundización de la segregación urbana (Martínez Sobrado et al., 2007) e, incluso, indicios de posibles procesos de “gentrification” (Vicario y Martínez Monje, 2003). Del Cerro (2007: 95) destaca las tensiones alcistas en los precios de la vivienda y de los locales comerciales en las áreas próximas a Abandoibarra.
Madrid: la candidatura para las Olimpiadas de 2012 (2016)
Madrid, al igual que otras grandes áreas metropolitanas españolas y europeas, ha experimentado en las últimas tres décadas fuertes tensiones y transformaciones muy profundas. A pesar del marcado proceso descentralizador, la capital del estado continúa manteniendo un papel decisivo desde el punto de vista económico, y también político y cultural. Desde 1983, con el desarrollo de la comunidad autónoma, la región ha avanzado hacia su consolidación como un territorio prácticamente metropolitano en su totalidad. Sin embargo, y a pesar de que en este tiempo la ciudad y la región han pasado por etapas diferentes en lo que respecta a sus políticas urbanas, no es posible hablar de un proyecto de cambio articulado en exclusiva alrededor de uno o varios megaproyectos. Hasta la fecha ningún gran acontecimiento deportivo o alguna exposición universal ha marcado de forma trascendental la reorganización de Madrid; tampoco ha habido ningún edificio que al estilo del Guggenheim hubiera podido señalar una nueva fase en el devenir de la ciudad.
Pero esto no significa que a lo largo de estos años no se hayan desarrollado megaproyectos muy importantes en diversas zonas de la ciudad que han transformado amplios espacios urbanos, como la rehabilitación del centro histórico,17 el programa de remodelación de barrios,18 las nuevas zonas terciarias en la periferia de la ciudad,19 o actuaciones estructurantes tan decisivas como el Pasillo Verde.20
Asimismo Madrid es la urbe española donde la inversión en la construcción de nuevas infraestructuras de transporte ha sido más espectacular. Así lo ponen de manifiesto la ampliación del aeropuerto de Barajas, la extensión de la red del metro y del ferrocarril de cercanías, la puesta en funcionamiento de nuevas autopistas y la remodelación de la M-30. Esta última es, seguramente, la intervención más espectacular. Se trata de una polémica y costosa obra21 que ha implicado la ampliación y el soterramiento de una parte de la autopista urbana que bordea los distritos centrales de la ciudad. Gran parte de ella fue construida en los años setenta, y el crecimiento urbano terminó por transformarla de arteria de circunvalación en una autopista que atraviesa áreas de Madrid que hoy ya son centrales. Con ella se conectan las principales vías radiales de tráfico de las que, a su vez, parten muchas de las nuevas infraestructuras que ligan el corazón del Área Metropolitana con los nuevos espacios suburbanizados de la periferia.
Como contexto imprescindible de toda esta serie de grandes proyectos, el discurso de la competitividad y el planteamiento de la necesidad de convertir a Madrid en una ciudad global está presente desde los años ochenta y ha permeado la práctica de los partidos políticos que han ocupado puestos de gobierno en la región y en la ciudad (Díaz Orueta, 2001). Los problemas que podrían derivarse de su posición geográfica alejada de los principales corredores europeos y de su condición de cabecera económica de un país intermedio, se han tratado de subsanar con la apuesta por la diversificación económica y la calidad de las infraestructuras, ofreciendo un entorno favorable para la inversión internacional. Madrid se mantiene como principal núcleo financiero y lugar mayoritariamente elegido por las grandes empresas trasnacionales para fijar sus oficinas centrales en España. Junto con las islas Baleares y buena parte del eje mediterráneo, ha venido manteniendo las tasas de crecimiento económico más altas, con una evolución en su estructura ocupacional que tiende a la convergencia con lo observado en otras ciudades europeas, y ha mostrado asimismo unos elevados porcentajes de población inmigrante.
Desde la segunda mitad de los años noventa, la creciente desregulación de la práctica urbanística, unida a la liberalización económica y al nuevo momento político que viven la región y el país, favoreció una práctica política cada vez más orientada hacia el urbanismo neoliberal. En ese contexto se retoma con fuerza el impulso de los megaproyectos que se van a expresar no sólo en grandes obras destinadas a la mejora de las comunicaciones a larga distancia (como la ya citada ampliación del aeropuerto o la extensión de la red ave, que convierte a Madrid en la cabecera de la gran mayoría de las nuevas líneas, reproduciendo, una vez más, el tradicional esquema de una red ferroviaria centralizada),22 también en la construcción de parques temáticos (Warner en San Martín de la Vega), el establecimiento de grandes superficies comerciales y de ocio repartidas por toda la región y la construcción de decenas de miles de viviendas en nuevos barrios que han hecho crecer la superficie urbanizada y la población de algunos municipios en forma espectacular e insostenible. Simultáneamente, y en línea con lo ocurrido en otros lugares, se han potenciado la ciudad y la región como destinos turísticos de carácter cultural. Así deben ser entendidas, por ejemplo, las ampliaciones del Museo del Prado, del Museo Thyssen o del Museo de Arte Reina Sofía, todos ellos situados en el que ahora se califica como “Paseo de las Artes”.
La presentación de la candidatura de Madrid para organizar los Juegos Olímpicos de 2012 consolidaba la pretensión de seguir avanzado por ese camino, aprovechando este megaacontecimiento deportivo para acelerar el desarrollo del proyecto. En Madrid el entendimiento entre la administración y el sector privado es muy fuerte, y desde varios años atrás se han llevado a la práctica experiencias de colaboración entre los sectores público y privado, al servicio de un modelo volcado en el crecimiento como eje angular.23 El proyecto olímpico recibió el respaldo de todas las administraciones, de los principales partidos políticos, los sindicatos y los grupos empresariales. Tal y como se hizo en otras ciudades, el acontecimiento se presentó ante los ciudadanos de Madrid como una oportunidad sin precedentes. Así, ante la candidatura de Madrid al Comité Olímpico Internacional (COI), el diario El País (21 de noviembre de 2004) afirmaba:
Madrid sueña con ser sede de los Juegos Olímpicos de 2012. Para ello se ha diseñado un proyecto que no sólo se ciñe al modelo marcado por el COI, sino que además mejora sus exigencias. Los responsables de la oficina prevén unos Juegos rentables y, lo que es más importante, para el alcalde, Alberto Ruiz Gallardón, que muestren un “Madrid en la vanguardia”. El plan se compromete, entre otras cosas, a mejorar las infraestructuras y el medio ambiente de la ciudad. El plus de calidad de Madrid 2012 es una clara apuesta por el desarrollo sostenible y éste será uno de los legados que esa competición dejará para la historia.
De este modo, en Madrid toda intervención urbana incluida en ese gran megaacontecimiento (ahora recuperado para 2016) gozaría de una gran legitimidad social.24 En Madrid, como en tantas otras ciudades, el diseño de los contenidos que formaban parte de esa candidatura no fue discutido, no se abrió ningún canal de participación ciudadana. De hecho, diversos colectivos que en 2005 se movilizaban en Madrid, integrados en la Red Lavapiés (Díaz Orueta, 2007b), ya vinculaban claramente el nuevo modelo de ciudad con los Juegos Olímpicos. Concretamente, al referirse al debate que se abrió en aquellos momentos sobre el futuro del edificio de la Tabacalera, ubicado en el barrio de Lavapiés, afirmaban lo siguiente:
El destino de Tabacalera es la piedra de toque que medirá el contenido efectivo de los proyectos sobre Madrid diseñados por la Administración: ¿estamos frente a ideas que pretenden crear una ciudad-marca, una ciudad-espectáculo, ciega por completo a los usos de la ciudad que hacen sus habitantes, interesada sólo en atraer dinero de turistas e inversores, en llenar los bolsillos de promotores y constructoras? [Red Lavapiés, texto de presentación de las Jornadas sobre la Tabacalera, febrero 2005].
Los puntos centrales de una agenda de investigación sobre los megaproyectos urbanos
Como plantea Brenner (2004: 258), la creciente integración del espacio económico europeo ha generado la aparición de estrategias políticas nacionales, regionales y locales orientadas a mejorar el atractivo de determinadas localizaciones en la búsqueda de la atracción de inversiones. De esta forma la creciente integración del espacio político-económico europeo (desterritorialización), se vincula con procesos de diferenciación y reescalamiento en la medida en que las coaliciones políticas han actuado para posicionar estratégicamente sus respectivos territorios en un orden geoeconómico que se transforma aceleradamente (reterritorialización):25
Estas tendencias contradictorias de integración, diferenciación y reescalamiento han dado lugar a un nuevo mosaico socioespacial en Europa, caracterizado, por un lado, por un intenso dinamismo económico, con un grupo selecto de ciudades, regiones y distritos industriales poderosos e interconectados globalmente, y por otro, por el estancamiento creciente, la marginalización y la exclusión de muchos de los antiguos centros industriales europeos y de las zonas periféricas subdesarrolladas [Brenner, 2004: 258; traducción propia].26
El análisis del impacto de los megaproyectos urbanos en las ciudades españolas debe enmarcarse en este contexto. Los ejemplos ya mencionados en Barcelona, Bilbao y Madrid, a los que habría que añadir las grandes intervenciones que se han realizado en Valencia27 y que están en marcha en Zaragoza28 son, en todo caso, esfuerzos impulsados por los gobiernos locales que han sido apoyados con distinta intensidad por el gobierno central y los autonómicos, y por el sector privado, cuyo objetivo declarado es vincular cada una de estas ciudades al grupo de espacios urbanos y regionales europeos inmersos en un fuerte dinamismo económico.29
Cada una de las experiencias debe ser leída en ese contexto, tratando de establecer cuál es la vinculación de dichos espacios urbanos con las redes europeas de ciudades. Sobre estas bases, los principales ejes de análisis serían los siguientes:
La historia económica y política de cada ciudad
Como se mencionó, las características específicas de cada ciudad son fundamentales para comprender cómo surgen las coaliciones locales y mediante qué mecanismos construyen sus estrategias. En ese sentido es esencial el análisis de la reciente historia económica y política de dichas ciudades, y especialmente la forma en que afrontaron el momento de cambio que se inició en los años setenta del siglo XX. Nuestras ciudades dan cuenta de una gran diversidad de situaciones que deben evaluarse singularmente. La coincidencia temporal de las transformaciones económicas con un momento de cambio político y la integración en la Unión Europea, así como con una redefinición profunda de la estructura del Estado, que tiende hacia un modelo fuertemente descentralizado donde las comunidades autónomas han pasado a ser piezas territoriales esenciales, hacen de la experiencia española un apasionante objeto de estudio.
La gobernanza urbana y el desarrollo de los megaproyectos
El estudio de las coaliciones locales impulsoras del desarrollo de los megaproyectos debe concretarse en el marco de las formas de gobernanza local (Le Galès, 2002; García, 2006). Como observamos páginas atrás, más allá de los resultados finales de cada proyecto, han faltado canales abiertos a la participación ciudadana en las fases de discusión, diseño y ejecución de los mismos. La actuación de los gobiernos locales, y cabría decir también de los autonómicos, ha dejado poco espacio a la exploración de nuevos mecanismos de participación democrática (Díaz Orueta, 2006). En los grandes proyectos participan las autoridades locales, las regionales y, en su caso las centrales, junto con el sector privado, y posteriormente se presentan ante la opinión pública como una decisión inapelable.
También en las ciudades españolas ha sido muy notable el esfuerzo que se ha realizado para despolitizar los proyectos. El análisis de los medios y las estrategias utilizadas para alcanzar este objetivo es crucial. Entre ellos destacan las campañas publicitarias, la construcción de narrativas ad hoc que buscan la legitimación de los megaproyectos en la identidad cultural (existente o reinventada) y en una supuesta necesidad histórica, el énfasis en las mejoras ambientales que introducirán los proyectos en los espacios urbanos afectados (la apelación a la sostenibilidad) y la insistencia en las ventajas económicas que acarrearía su desarrollo (más empleo, más turismo).
La caracterización de los megaproyectos
Resulta imprescindible la caracterización de los megaproyectos (tipologías, escalas, contenidos y objetivos) para evaluar en qué medida las tendencias que referimos en la introducción son sustantivas en España. Cada vez es mayor el predominio de las actuaciones de carácter mixto en las que los nuevos desarrollos residenciales se dan junto con el impulso a los espacios destinados a oficinas u otras actividades terciarias, la construcción de nuevos equipamientos culturales, y la recuperación de espacios reservados para su uso público (paseos, parques, etc.). La valoración de la sostenibilidad de los proyectos es muy importante, puesto que en todas las declaraciones políticas, así como en los documentos técnicos, la referencia a ella es constante.30
Uno de los focos de interés prioritarios en la caracterización de los proyectos debe ser el estudio de las formas de financiamiento y ejecución, y particularmente la determinación del papel que desempeñan los sectores público y privado, la posible creación de sociedades mixtas y el control democrático sobre las mismas, los sobrecostos en que se haya incurrido respecto a las previsiones iniciales, el significado de las diversas escalas, y la reconfiguración de la planificación urbana para adaptarse a esta nueva forma de estructurar una ciudad.
También debería dirigirse una atención prioritaria al mayor o menor liderazgo del sector empresarial privado y a su composición interna. En el conjunto del país, aunque de forma particular en algunos territorios (Fernández Durán, 2006), el boom inmobiliario de los últimos años ha alimentado procesos muy rápidos de acumulación de capital y la aparición de nuevas empresas con una enorme capacidad de presión sobre las decisiones urbanísticas que toman los ayuntamientos y las comunidades autónomas.
¿Todos ganadores? De nuevo los movimientos urbanos
Asimismo resulta importante determinar hasta qué punto los proyectos analizados son positivos para todos. La nueva generación de proyectos suele presentarse y justificarse en esta forma: su desarrollo no favorecería en especial a ningún grupo y, en consecuencia, el consenso social a su alrededor debería ser prácticamente total. ¿Es esto posible o debemos seguir cuestionando, como hacía Fainstein (1994), quiénes son los ganadores y quiénes los perdedores? La experiencia española, y no es la única, revela un panorama de claros ganadores, pero también de sectores sociales afectados negativamente.
En ese sentido, la aparición en España de diversos movimientos urbanos que confrontan algunos de los nuevos megaproyectos podría entenderse como una señal del nacimiento de un creciente malestar social (Díaz Orueta, 2007a). Como plantea Ribera Fumaz (2007), precisamente uno de los resultados de la creciente neoliberalización de Barcelona ha sido la articulación de una serie de movimientos urbanos que han cuestionado, entre otras actuaciones, el Forum 2004, la forma en que se está llevando a cabo la rehabilitación de ciertos barrios del centro histórico, y el tratamiento que ha dado al patrimonio cultural industrial del distrito del Poble Nou.
El impacto sobre la ciudad existente: ¿crece la “gentrification”?
En la introducción expusimos que uno de los grandes interrogantes es si la insistencia en el impulso a los megaproyectos está produciendo o no una mayor desigualdad socioespacial en las ciudades. En el caso español esta cuestión está lejos de haberse estudiado en forma sistemática hasta la fecha. Sin embargo, diversos estudios, aunque de manera colateral, hacen evidente una estructura socioespacial más desequilibrada, y en algunos barrios una creciente “gentrification”. Estos procesos de carácter estructural, que son producto en gran medida del funcionamiento del mercado inmobiliario, se pueden ver reforzados por el carácter más o menos exclusivo de algunos de los nuevos espacios.31
De cualquier forma es preciso determinar con mayor exactitud la medida en que estos proyectos pueden ser responsables de una mayor desigualdad y de los posibles procesos de “gentrification”. No es una tarea sencilla ya que el análisis debe incorporar necesariamente el impacto socioterritorial de otros factores decisivos (como las políticas sociales y de lucha contra la pobreza, la extensión de la red de equipamientos colectivos y sus pautas de funcionamiento, las políticas de vivienda y de movilidad), que pueden amortiguar o profundizar los desequilibrios socioespaciales.
En todo caso, la experiencia de una ciudad en donde los megaproyectos urbanos se han convertido en la fórmula prioritaria de crecimiento no puede resultar similar a la de otra en que son una actuación aislada y su impacto es, en consecuencia, limitado. En el primer caso los grandes proyectos serán, lógicamente, determinantes para comprender la naturaleza y extensión de los procesos de segregación. Si además se orientan, como ocurre en Barcelona, hacia el desarrollo prioritario de ciertos sectores económicos, a la atracción de determinados grupos sociales y a la especialización en el consumo cultural, el resultado puede llegar a afectar la estructura social de la ciudad de manera claramente perceptible.32
Estos cinco grandes ejes de análisis podrían servir como una orientación para avanzar en el planteamiento de una investigación sistemática y crítica sobre el impacto de los megaproyectos urbanos en las grandes ciudades españolas. Se trata de una tarea prioritaria, pues es necesario llenar un vacío en la producción académica española sobre los estudios urbanos, y atender a la creciente preocupación colectiva por las consecuencias sociales y ambientales que acarrea este modelo de intervención territorial.
