Introducción conceptual: gobernanza

En las últimas décadas, el término ‘gobernanza’ se ha convertido en un concepto clave para agencias internacionales, en las ciencias políticas y en el estudio de la gestión ambiental. Algunos presentan la actual crisis ambiental como una ‘crisis’ de gobernanza, es decir, un reflejo de la incapacidad institucional y social de gobernar y reglamentar acciones a diferentes niveles para asegurar un uso sustentable de los recursos naturales (^{Evans, 2012}). El origen del concepto se encuentra en estudios del sector privado en los años 80 y fue adoptado por el Banco Mundial por primera vez en 1989, en un documento sobre África subsahariana en donde se explicaba la crisis de desarrollo de gran parte de este continente, en términos de la incapacidad de los gobiernos para aplicar políticas públicas eficaces - en otras palabras faltaba ‘gobernanza’ − (^{Martínez y Espejel, 2015}).

Varios autores coinciden al señalar la actual transición de una ‘vieja’ gobernanza centrada en un gobierno jerárquico y unidireccional, hacia una ‘nueva’ gobernanza multidireccional, que incluye una variedad de actores, tanto sociales y económicos como locales transnacionales, que operan a diferentes escalas o niveles (^{Lemos y Agrawal, 2006}; ^{Arts y Visseren-Hamakers, 2012}; ^{Saito-Jensen, 2015}). Esta transición responde a las limitadas capacidades del gobierno, los mayores recursos disponibles para que actores sociales participen en la esfera pública, incrementos en procesos de articulación entre los actores sociales y el gobierno y, cada vez menos distinción entre los ámbitos públicos y privados (^{Martínez y Espejel, 2015}). Para ^{Arts y Visseren-Hamakers (2012)}, se puede entender la gobernanza como las “múltiples maneras en que actores públicos y privados, del Estado, del mercado o de la sociedad civil, gobiernan asuntos públicos a diferentes escalas, de forma autónoma o en acción mutua”. Entonces el concepto reconoce el papel actual y potencial de actores públicos y privados en la provisión de bienes y servicios públicos y en enfrentar problemas en diferentes ámbitos; aunque las políticas gubernamentales inciden en la gobernanza, la gobernanza no se limita al gobierno.

Un problema notorio con el uso del concepto de gobernanza es no mantener una clara distinción entre su uso normativo - ‘buena’ gobernanza - y su uso para describir y analizar ‘problemas’ de interacción entre gobiernos y actores sociales (^{Martínez y Espejel, 2015}). Mientras que dentro de las discusiones en torno a la buena gobernanza entran agendas que buscan promover mayor democratización y participación en la toma de decisiones, existe otra corriente que tiene un alto contenido ideológico. Esta interpretación más tecnocrática de la ‘buena gobernanza’ se asocia con el retiro del Estado, la descentralización y una mayor participación de instancias y redes internacionales, el mercado y la ‘sociedad civil’ en general y es la que se encuentra en muchas directrices internacionales, políticas nacionales y proyectos de organizaciones no gubernamentales (ONGs). Se ha criticado esta visión apolítica de la gobernanza y la falta de discusión en torno a las estructuras de dominación y el ejercicio del poder señalando que, incluso, el conocimiento científico y técnico que se genera para enfrentar problemas de gobernanza, tiene un origen social y político - que no es neutro (^{Kütting y Lipschutz, 2009}).

A pesar de estas divergencias de opinión y críticas hacia el concepto, la idea de gobernanza permite visualizar los ensamblajes y redes de actores que inciden en la provisión de servicios, la regulación o el monitoreo de una actividad o la solución de un problema público a diferentes escalas sin olvidarse de la centralidad del Estado (^{Piketty et al., 2015}). En el ámbito de la gobernanza ambiental esto permite ver cómo diferentes actores del gobierno, el mercado y la sociedad civil (porqué cada ámbito es en sí diverso) inciden e interactúan para producir ciertos resultados o ‘outcomes’ ambientales - positivos y negativos (Lemus y Agrawal, 2006; ^{Evans, 2012}; ^{Gallemore et al., 2015}). En pocas palabras, después de un cambio en un paisaje, como deforestación, reforestación o la siembra de un nuevo cultivo ¿quiénes ganaron y quiénes perdieron?

Bosques y suelos: marco jurídico

Quizás más que otros recursos, los bosques y suelos han sido objetos de gobernanza desde hace siglos. En muchos lugares se considera a los bosques como bienes públicos, sujetos a leyes y reglamentos de gobiernos centrales. En países como Estados Unidos, Indonesia y Perú - entre otros - los bosques han sido y siguen siendo propiedad del Estado. Debido a su proceso de reforma agraria, el caso de México es distinto: actualmente alrededor de 60% de los bosques y selvas están en manos de ejidos y comunidades (^{Madrid et al., 2009}) y casi todo los demás están en manos privadas. Solo alrededor de 10% de la superficie nacional se encuentra en terrenos que son propiedad de la nación.

De acuerdo con Carrillo y Velasco (2015)¹, se puede considerar el derecho a la propiedad como un tipo de ‘mega-derecho’ que incluye una serie de derechos menores, como uso, usufructo, posesión y transferencia. En el caso de muchos ejidos, las áreas agrícolas han sido parceladas individualmente como resultado del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), que se implementó a partir de 1993. No obstante, el 65.4% de la superficie de ejidos y comunidades permanece de uso común y el 85% de esto cuenta con vegetación forestal, aunque solo 31% con bosques y selvas (^{Merino y Martínez, 2014}). En el caso de estas tierras con cobertura forestal, la Ley Agraria señala en sus Artículos 2 y 29 que estas tierras no generan el derecho (individual) a la posesión (Carrillo y Velasco, 2015)¹ . Según la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), las ‘áreas forestales permanentes’ en los núcleos agrarios, corresponden a tierras de uso común (Art. 7, III). Aunque no siempre ocurre en la práctica, jurídicamente el manejo (y aprovechamiento) de los bosques compete a todos los miembros legales del núcleo agrario (y sus instituciones) por ser dueños colectivos de los terrenos de uso común. Pero cualquier beneficio que resulta de este derecho se limita por la obligación de obtener la autorización de cambio de uso de suelo de los terrenos forestales de parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y así lidiar con la burocracia del sector ambiental-forestal, en lo que habitantes de comunidades rurales identifican como una vía llena de obstáculos.

Adicionalmente, según Carrillo y Velasco (2015)¹, un problema que enfrenta el marco jurídico ambiental es la falta de una armonización y alineación de los usos del suelo. En el Art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los municipios tienen la atribución de controlar, vigilar y autorizar el uso de suelo, pero en la práctica, este nivel de gobierno restringe sus acciones muchas veces a los centros urbanos. Aunque existen diversos instrumentos de planeación territorial y diferentes tipos y escalas de ordenamiento territorial, la Secretaría de Planeación carece de formas de conjuntar estas herramientas (Carrillo y Velasco, 2015)¹. En otro sentido, el ^{CCMSS (2015)} señala en un estudio reciente que la LGDFS vigente provoca una “sobre-regulación que desincentiva el aprovechamiento sustentable de los recursos forestales”, debido a su burocratismo, mal diseño y discrecionalidad en su aplicación.

En el contexto de la implementación de REDD+ aún permanecen algunas contradicciones y ambigüedades jurídicas, sobre todo con respecto a la propiedad de carbono y el derecho de beneficio de las emisiones evitadas (^{Baker et al., 2014}). Han habido avances, como las reformas a la LGDFS en 2012, destacando el Artículo 134bis, que dice: “Los propietarios y legítimos poseedores de terrenos forestales que, como resultado de un manejo forestal sustentable, conserven y mejoren los servicios ambientales, recibirán los beneficios económicos derivados de éstos”. Sin embargo, la LGDFS no especifica a quienes corresponde la propiedad del carbono, aunque la ENAREDD+ (Estrategia Nacional REDD+) en su última versión se acerca más a este reconocimiento (^{Baker et al., 2014}). Pero, según Carrillo y Velasco (2015)¹, “ninguna disposición legal en México señala expresamente quién tiene el derecho de la propiedad sobre el carbono forestal”.

Limitaciones en los Diferentes Niveles de Gobierno

El cambio climático es un ejemplo ilustrativo de un desafío complejo, en la que riesgos interconectados pueden generar crisis múltiples (^{Galaz, 2014}). Esto implica una necesidad urgente de rebasar los enfoques sectoriales hacia la construcción de instituciones coherentes, eficaces, pero también flexibles (^{Steffen et al., 2011}). A continuación se revisan algunos obstáculos a la gestión ambiental desde los diferentes niveles de gobierno.

A pesar de tendencias hacía la descentralización, particularmente en el marco de la apertura neoliberal en la década de los 80 y 90, México sigue siendo un país fuertemente centralizado (^{Fox, 2007}; ^{Rantala et al., 2014}). En algunas dependencias federales, incluso, reportan que tras una tendencia hacía la descentralización de atribuciones, varias tareas y funciones fueron “re-centralizados” en los últimos años (^{Ribot et al., 2006}; ^{Olmeda, 2014}). Esto se expresa de manera álgida en el sector ambiental y, particularmente en el sector forestal (^{Merino y Ortiz, 2013}). El ^{CCMSS (2015)} señala la sobre-regulación y la intensa burocracia en el sector forestal, con una normatividad mayor que en cualquier otra actividad, incluso que la minería. La centralización existente ha sido agudizada por la concentración en la CONAFOR de las atribuciones, funciones y presupuestos alrededor del tema de las acciones tempranas REDD+, siendo éste uno de los componentes centrales de la estrategia de mitigación y adaptación al cambio climático del gobierno mexicano.

Según un integrante de la cooperación internacional en México, “La descentralización no va existir jamás en este país [México] ya que el gobierno federal tiene el 90% del presupuesto. No olvidemos que la base del federalismo mexicano es el presidencialismo” (entrevista, abril 2015, Mérida, Yucatán). La dependencia en el presupuesto federal limita la descentralización de poderes hacía el nivel estatal (y a su vez hacía el nivel municipal), aunque el entrevistado reconoce que existen casos particulares de estados con fondos propios (derivados del turismo para Quintana Roo, o del petróleo para Campeche). Mientras que en estos dos estados el acceso a fondos propios ha permitido avances en el financiamiento de actividades de gestión sustentable de los recursos naturales, en el caso del estado de Yucatán el éxito documentado en la agenda ambiental se atribuye en gran parte a la permanencia del equipo de trabajo de la secretaría estatal de medio ambiente a través de dos sexenios. Para este informante, los casos exitosos de participación del gobierno estatal se deben más a este tipo de situaciones fortuitas y personalidades particulares que a los logros de la descentralización.

De acuerdo con las personas entrevistadas, la capacidad de incidencia del estado tiende a reducirse a orientar la aplicación de los recursos federales. Aparte de contar con fondos limitados, el capital humano y las capacidades estatales para implementar estrategias alternativas de desarrollo pueden ser limitados. En muchas instancias, se considera que las capacidades del gobierno estatal son mediadas por la habilidad del partido político en poder para concertar acuerdos con el partido que encabeza el gobierno federal (^{Harbers, 2014}). Por su parte, los municipios tienden a ser un eslabón débil en la cadena de gobierno. Sufren también por influencias de los partidos políticos, tal como argumenta un agente municipal en la Costa de Chiapas: “Es complicado para los municipios. A veces se nos olvida que si son de un partido político diferente, simplemente no reciben fondos” (entrevista, enero 2015, Mapastepec, Chiapas). Otro entrevistado, ex presidente de un municipio en la costa de Yucatán, consideró que la alternancia partidaria en las elecciones municipales a partir del 2000 solo había causado divisiones en los municipios y fraude en el proceso electoral (entrevista, mayo 2015, San Felipe, Yucatán). Con un periodo reducido de tres años en gobierno (que en la práctica puede ser menos debido a actividades iniciales y finales relacionados con campañas electorales), la capacidad de incidencia de los ayuntamientos en el desarrollo local se ve restringida.

El problema del gobierno municipal en México no es nada nuevo. Por un lado, el municipio representa un legado colonial y centralista, en donde las cabeceras municipales gobiernan a sus periferias sin realmente representar o incorporar a la población rural. Pero por otro lado, la demanda por la participación en este nivel de gobierno se ve reflejada en las demandas del movimiento indígena por la autonomía y, por la remunicipalización (^{Fox, 2007}). Entre muchas de las personas entrevistadas era notoria la percepción de ineficacia del gobierno municipal y una correspondiente falta de legitimidad. Desgraciadamente, estas debilidades pueden llegar a expresarse con la participación del gobierno municipal en el crimen organizado y la corrupción, tal como se vislumbró en septiembre 2014 con la desaparición de estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa tras ser agredidos y detenidos por policías municipales de Iguala, Guerrero.

Al bajar otro renglón en la escala de análisis y hablar de las comunidades habitantes y usuarios de los bosques en México, la gobernanza agraria heredera de la Revolución Mexicana se impone como un referente obligatorio. Como se mencionó, México resalta a nivel internacional por su particular experiencia de haber impulsado una reforma agraria tan profunda, que dejó más de la mitad de las tierras y bosques del país como propiedad colectiva. La reforma agraria en México no solo otorgó títulos colectivos de propiedad sobre la tierra, sino que estableció una forma única de gobernanza local, con una estructura organizativa homogénea para todo el país, a pesar de la diversidad cultural y ecológica. Es así que, a pesar de contar con 68 idiomas indígenas reconocidos y una amplia diversidad cultural en las formas de organización social, la reforma agraria estableció como autoridad máxima de los núcleos agrarios de todo el país la Asamblea General, donde participan por ley las personas titulares de derechos agrarios, mientras que la figura del Comisariado engendra la representación legal del núcleo agrario hacia lo externo.

Restringir la Asamblea General a derechohabientes puede llevar a que gran parte de la población de las comunidades tenga una participación marginal en la toma de decisiones (y seguido también en la distribución de beneficios). Esto se agudiza en el contexto actual de cambios demográficos marcados por el envejecimiento de la población rural y la migración: mientras por una parte jóvenes y mujeres quedan excluidas, a veces muchos derechohabientes ya no viven en el ejido. La falta de acceso de jóvenes y mujeres a los derechos agrarios se asocia al patrón de transmisión de derechos a un único heredero, junto con el incremento de la esperanza de vida de los derechohabientes, la poca aplicación de las leyes agrarias dentro de los núcleos agrarios (p. ej.: para actualizar la lista de derechohabientes en coordinación con el Registro Agrario Nacional) y, la inexistencia de mecanismos de pensión en el país, lo que favorece que la población mayor retenga sus derechos agrarios a cambio de un cuidado en su etapa de tercera edad. A su vez, aunque el Comisariado no es más que el representante legal, las funciones que se concentran en esta figura llevan, en algunos casos, a dinámicas clientelares y corruptas, según varias personas entrevistadas.

Lo anterior no implica que todos los ejidos y las comunidades agrarias del país sufran de los mismos problemas. Al contrario, es importante reconocer que existen núcleos agrarios que han construido acuerdos propios, basados en usos y costumbres locales, para democratizar las formas de organización comunitaria (^{Concheiro y Robles, 2014}). Tal como argumentan ^{Merino y Ortiz (2013)} “[…] la gestión y el aprovechamiento contemporáneo de los recursos forestales se han basado en la organización agraria local, que aun en medio de limitaciones y fallas importantes constituye la instancia local de participación y representación legítima más extendida en la sociedad rural del país”.

Aunque la mayoría de las dependencias hoy en día distribuyen programas asistencialistas individuales, los programas de CONAFOR, como el Pago por Servicios Ambientales (PSA), por ejemplo, se realizan mediante la celebración de un contrato entre CONAFOR y el núcleo agrario, representado por su Comisariado, cuya cuenta bancaria es receptora de los subsidios correspondientes. Este reconocimiento de la autoridad del ejido o de la comunidad refleja que los derechohabientes son los dueños colectivos de los bosques y selvas que se encuentran dentro de sus tierras. Pero personas entrevistadas también señalaron cómo estos programas han incidido en la ‘gobernanza’ de las áreas forestales de los núcleos agrarios. El contrato con la CONAFOR, que establece las condiciones para que el núcleo agrario siga recibiendo los PSA durante el ciclo de cinco años, requiere cada vez de más acciones de prevención y vigilancia, para mitigar los riesgos de incendios en las áreas forestales, lo que genera en muchos casos pequeños sueldos para jornales y vigilantes comunitarios. En las Áreas de Acción Temprana REDD+ se apoya el fortalecimiento de la gobernanza ejidal, al definir o actualizar los ‘reglamentos internos’ de los ejidos (un documento legal que rige la gestión del territorio ejidal). Pero estos apoyos y experiencias se limitan a ‘zonas elegibles’ que define la CONAFOR y, a las regiones seleccionadas para pilotear REDD+. Fue notorio que ante preguntas sobre el futuro del sector de propiedad social en el país y en los dos estados del estudio, la mayoría de las personas entrevistadas fueron contundentemente pesimistas.

Estas limitaciones en capacidades y funciones de los diferentes niveles de gobierno, junto con el afán en gestionar los bienes comunes ante una conciencia creciente de la crisis ecológica, inspiran el surgimiento en años recientes de nuevas formas de gobernanza multinivel, en lo que se denomina “una transición de gobierno a gobernanza” (^{Arts y Visseren-Hamakers, 2012}).

Nuevas formas de gobernanza multi-nivel

En el marco de la participación de México en los debates internacionales sobre mitigación y adaptación al cambio climático, surge en el país un nuevo marco institucional que fomenta la creación de comisiones para la coordinación entre secretarías y dependencias del gobierno mexicano. La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC) es un espacio creado para enfrentar el problema recurrente de la falta de coordinación inter-institucional; sin embargo, su capacidad de incidencia es limitada, de acuerdo con las personas entrevistadas en el marco de esta investigación. Según muchos entrevistados, uno de los problemas principales es la falta de coordinación entre el sector ambiental y SAGARPA, ante el presupuesto considerable que maneja esta última para actividades productivas: “Falta comunicación con SAGARPA. La CICC es el espacio donde se debería presionar para que participen, pero la CICC sesionó solo una vez para inaugurarla y desde entonces no han habido reuniones”, según un representante de una asociación civil de Chiapas (entrevista, octubre 2014, San Cristóbal de Las Casas, Chiapas). La mayoría de las personas entrevistadas considera que muchos de los nuevos órganos creados en el marco de las acciones ante el cambio climático son más protocolarios que espacios de toma de decisión.

Si la coordinación inter-institucional dentro del gobierno federal es limitada, es interesante señalar la cantidad de nuevas redes que traspasan los niveles de gobierno, uniendo actores desde lo local hasta lo internacional, en el marco de los debates sobre cambio climático. Algunos ejemplos incluyen la coordinación inter-estatal en la Península de Yucatán que emana de la celebración de la Conferencia de las Partes (COP‑16) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en Cancún en 2010. Otro caso reside en el Grupo de trabajo de los Gobernadores sobre Clima y Bosques (GCF), una colaboración sub-nacional, única, entre 29 estados y provincias de 8 países que busca promover REDD+ (^{Nepstad et al., 2013}). Otro ejemplo de colaboración multinivel en el marco de las acciones tempranas REDD+ es la Alianza México-REDD+, una alianza entre ONGs nacionales e internacionales que opera con fondos de la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID).

Uno de los retos principales que enfrentan estas redes de gobernanza multinivel ha sido incluir la participación de los engranes más “bajos” del aparato del gobierno, que serían los municipios y las autoridades agrarias. Estas redes se limitan a “buenas prácticas”, de alcance reducido según algunos críticos entrevistados, mientras que las comunidades reciben poca información sobre sus iniciativas. En el contexto del rechazo abierto por parte de algunos movimientos sociales a programas internacionales de conservación (p. ej.: en la zona zapatista de Chiapas), muchas ONGs que trabajan con financiamiento de acciones tempranas REDD+ han decidido no hablar de REDD+ como tal ante las comunidades, sino de cambio climático. Esto va en dirección contraria a la rendición de cuentas (^{Fox, 2015}), además de representar una contravención a los principios del derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa e informada sobre proyectos de desarrollo en su territorio, tal como es establecido en el Convenio 169 de OIT (Organización Internacional del Trabajo) y otras declaraciones internacionales; derechos garantizados en el Art. 133 de la Constitución Política del país.

Por otra parte, existen ejemplos interesantes de coordinación multinivel e interinstitucional en México que buscan sobrepasar estos obstáculos. Estas excepciones a la regla se pueden encontrar en situaciones de coordinación para el manejo del fuego y en algunos casos de gestión de cuencas. En un caso ilustrativo de adaptación social, un incendio puede ser la chispa de nuevas formas de coordinación inter-institucional. El contexto de crisis genera las condiciones para la gobernanza multinivel, con brigadas comunitarias que se coordinan con centros operativos municipales e instancias de protección civil del nivel federal. Esto fue el caso por ejemplo de la Reserva de la Biosfera El Ocote, en el oeste de Chiapas, donde la coordinación inter-institucional en el marco de la respuesta a los incendios en 1998 y en 2003 llamó la atención de ONGs nacionales e internacionales, quienes financiaron actividades claves en torno al manejo del fuego, la restauración y la captura de carbono. Durante un periodo, motivados por la necesidad de evitar la pérdida de más vegetación en la región y con el liderazgo de la dirección de la reserva, se crearon las condiciones para la participación y la colaboración. Sin embargo, el financiamiento fue irregular y las alianzas a veces dependen de personajes más que de convenios entre instituciones. A pesar de quizá perder momentum en años recientes, las acciones en torno al control de fuego en Reserva del Ocote han dejado un antecedente de colaboración.

Un segundo ejemplo reside en la gestión de cuencas. La gestión de cuencas ha tenido resultados escuetos en muchos casos (^{Kauffer y Medina, 2014}). Sin embargo, en casos específicos de la Sierra Madre de Chiapas, por ejemplo, la coordinación entre instituciones federales tales como la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) y ayuntamientos, se favorece cuando la cuenca en cuestión coincide con la delimitación del municipio. Este es el caso de la cuenca Cuxtepeques en la región Frailesca (Chiapas), donde la gestión operativa de la cuenca cuenta con personal capacitado y comprometido que ha mantenido sus funciones más allá del cambio trienal del gobierno municipal. El éxito de la gestión de esta cuenca no solo se beneficia del hecho que la cuenca Cuxtepeques coincide con la demarcación política del municipio de La Concordia, sino también por la presencia del Distrito de Riego núm. 101, lo que ha facilitado la coordinación con otras instituciones tales como SAGARPA, a la vez que se ha logrado canalizar diversos programas de apoyo hacía los diferentes sectores productivos usuarios de la cuenca, según entrevistas con gestores y usuarios de la misma.

Las juntas intermunicipales

La debilidad de los gobiernos municipales rurales ha sido reconocida como un obstáculo central para el desarrollo sustentable. Limitadas capacidades humanas, un marco institucional débil, la falta de recursos y la intromisión de partidos políticos, se complementan con una falta de enfoque territorial y la poca colaboración entre municipios vecinos para atender problemas compartidos (^{Graf et al., 2006}; ^{Padilla et al., 2009}). Según ^{González (2012)}, estas limitaciones, junto con “la constante presión de diversos grupos de interés […] colocan a las autoridades municipales frente a la permanente tentación de ceder a actos de corrupción, en temas ligados a cambio de uso de suelo, acceso a recursos naturales y autorizaciones de ciertos tipos de obras o actividades económicas”.

En el marco de las acciones tempranas REDD+ han surgido las juntas intermunicipales como un nuevo modelo de gobernanza territorial. Estas juntas plantean la coordinación de varios ayuntamientos alrededor de problemáticas concretas, sea para el manejo de residuos sólidos, la gestión de una cuenca o la planeación de una región costera. La primera junta intermunicipal en consolidarse en este marco ha sido la “Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca Baja del Río Ayuquila” (JIRA), formada en 2007 en la cuenca baja del río Ayuquila de Jalisco. Según un miembro del Consejo de Administración de la JIRA, ésta es “una instancia asesoradora de los municipios, no suplimos los ayuntamientos, sino que garantizamos la transparencia y generamos un clima de no-corrupción” (entrevista, abril 2015, Uxmal, Yucatán). Según este entrevistado, la creación de la JIRA llevó a los ayuntamientos a formar sus correspondientes Direcciones de Ecología, mientras que ha logrado consolidar obras de manejo de residuos con el apoyo de fondos nacionales y fundaciones internacionales. Sin embargo, los miembros de las Juntas Intermunicipales identifican como desafío central la continuidad tras el trienio municipal, ya que con el cambio de administración no solo cambia el personal, sino que “desaparece toda la información”, tal como lo ha denunciado un miembro de la JISOC (Junta Intermunicipal de la Sierra Occidental y la Costa de Jalisco), entrevistado en abril 2015.

La transición gubernamental a nivel municipal ha sido un desafío también en la creación de la Junta Intermunicipal Biocultural del Puuc (JIBIOPUUC), una experiencia innovadora de gestión del territorio desde la visión biocultural que se está impulsando actualmente en la región sur de Yucatán. Esta iniciativa surge de la colaboración interinstitucional en el marco de los compromisos de la COP-16 en Cancún en 2010. Por medio de la cooperación entre la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente (SEDUMA) del estado de Yucatán, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), las áreas de AT-REDD+ de CONAFOR y ONGs, en 2011 se logra el decreto de la Sierrita de Ticul - uno de los últimos macizos forestales del estado - bajo el nombre de Reserva Biocultural del Puuc, con 135 848 ha. La JIBIOPUUC ha sido conceptualizada como una “unidad táctica” para la gestión de la reserva biocultural, según el actual Secretario de Medio Ambiente, que operaría con representatividad de los cinco ayuntamientos presentes en la reserva, junto con CONAFOR, SEDUMA y representantes de los sectores de la población local (entrevista, febrero 2015, Mérida, Yucatán). Según el titular de la SEDUMA, la frase “se prohíbe” no se encuentra en el Programa de Manejo de la reserva biocultural, que propone una serie de estrategias de desarrollo sustentable para la región. El modelo de junta intermunicipal que se promueve desde CONAFOR - con financiamiento de la Comisión Europea - se fortalece mediante la creación de órganos adicionales de participación social. Es así que ONGs internacionales de desarrollo han financiado la creación de un Comité de Usuarios con representantes ejidales. Para fomentar la representatividad social (ya que el Comité de Usuarios contempla solo autoridades ejidales, que tienden a ser hombres mayores), se enfatizó en 2015 la creación de un Consejo Ciudadano.

El Consejo Ciudadano, por su parte, se propone con una representación del sector social, pero también de otros sectores que inciden en la reserva, desde ONGs, academia, propietarios privados, empresas turísticas y técnicos forestales. Según un miembro de una ONG de Yucatán, el Consejo Ciudadano es una representación de segundo nivel, que se vincula al territorio por medio del Comité de Usuarios, y que actúa como “bisagra” entre el territorio y la JIBIOPUUC al filtrar información de los programas de gobierno implementados en la reserva (entrevista, junio 2015, Mérida, Yucatán). Aunque es demasiado temprano para identificar resultados concretos, la propuesta de la JIBIOPUUC y el caleidoscopio de actores que participan en su formación presentan un ejemplo interesante de gobernanza territorial multinivel. A la vez, es importante señalar que es un modelo exógeno, que se basa en un decreto gubernamental previo. Además, supone que existe un interés local en construir mecanismos más democráticos para la gestión del territorio y las capacidades para hacerlo; falta aún ver si será apropiado por la población local en el largo plazo.

La adopción del modelo de juntas intermunicipales por parte de CONAFOR responde no solo a la influencia de ciertos individuos que participaron en el diseño del programa en su momento, sino también a un requisito legal y administrativo. Al ser un órgano público descentralizado (OPD), la figura legal de las juntas intermunicipales le permite recibir fondos públicos y a su vez implementar programas en el territorio. Es así que las juntas intermunicipales cumplen con los criterios para considerarse un Agente Público de Desarrollo Territorial (APDT), contraparte obligatoria en el nuevo modelo de operación de CONAFOR en las acciones tempranas REDD+ (^{Deschamps et al., 2015}).

Otra APDT que existe en México es la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), una comisión intersecretarial creada en 1992 con carácter permanente. En las regiones prioritarias de CONAFOR donde los intentos de crear coordinaciones intermunicipales han fracasado, la CONABIO ha sido el APDT favorecido para la implementación de las acciones tempranas REDD+. Es así que CONABIO es el referente central del “Programa Especial para la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de la selva Lacandona” (PESL, el programa con mayor financiamiento ejercido de las acciones tempranas REDD+), a la vez que se perfila como actor central en el diseño de los Programas de Inversión en el marco de la Iniciativa de Reducción de Emisiones (IRE) de México ante el Forest Carbon Partnership Facility del Banco Mundial. La propuesta de IRE y los fondos del Banco Mundial asociados, que se invertirán de 2016 a 2020, marcan la pauta de la próxima fase de implementación de acciones tempranas REDD+ en México, en lo que se perfila como una transición de programas REDD+ (con indicadores claves como la medición de emisiones) a la promoción del desarrollo bajo en emisiones (con indicadores de resultados relacionados con el cumplimiento de actividades propuestas).

Gobernanza en red impulsada desde el mercado

También aparecen en tiempos recientes nuevas formas de gobernanza en red, creadas ya no desde las políticas gubernamentales o iniciativas de la comunidad internacional, sino desde empresas privadas y necesidades precisas del mercado. Se considera importante documentar y dar seguimiento a dichas experiencias, para analizar sus impactos en el tejido social, la economía regional, y la sustentabilidad ambiental. Será de interés especial considerar su posible contribución a la innovación, en aumentar las capacidades locales y en generar alternativas de ingreso para la población local.

Una nueva actividad que se promueve actualmente en la Sierra Madre de Chiapas es la extracción de resina de los bosques de pino. Aunque en los años 1960 hubo extracción de resina en la zona, la empresa mexicana Alen del Norte S.A. de C.V. (que fabrica el producto de limpieza “Pinol^®”) empezó a promover la actividad en 2011, celebrando reuniones informativas con ejidos convocados por los ayuntamientos correspondientes. Para noviembre 2014 participan en el proyecto un total de 14 ejidos, con diferentes niveles de avances en el proceso de capacitación, obtención de permisos y producción. El respaldo de diversas instituciones, desde CONAFOR a SEMARNAT, junto con el apoyo de los municipios, ha sido clave en el éxito de este proyecto, que permite, incluso, que Chiapas sea el único estado del país con permisos de extracción de resina dentro de áreas naturales protegidas.

La empresa se interesa en la región para tener acceso a la resina de alta calidad que se encuentra en sus bosques naturales, particularmente los árboles de Pinus oocarpa. A su vez, es sin lugar a dudas una actividad de manejo forestal atrayente para las comunidades forestales, ya que conlleva limitadas jornadas laborales (una por semana) y un ingreso constante (con pagos mensuales). En casos exitosos de coordinación multi-nivel, algunos ejidos con permisos de extracción de resina se complementan con permisos de aprovechamiento de madera y otros apoyos de CONAFOR tales como limpieza de áreas boscosas. Por ejemplo, en el ejido La Paz, municipio Ángel Albino Corzo (Chiapas), apoyos de CONAFOR para el chapeo del bosque se distribuyen en la Asamblea General, en un ejemplo de beneficios indirectos del grupo de resina (una docena de productores) a la colectividad del ejido. A pesar de buenos resultados iniciales, la producción aun no alcanza los niveles deseados por la empresa. Un representante de Alen del Norte identifica como obstáculos problemas en la construcción de acuerdos con los ejidos, pero también la falta de despachos forestales capacitados en las demandas específicas del sector (entrevista, Noviembre 2014, Jaltenango de la Paz, Chiapas). La apuesta de Alen del Norte de impulsar la producción por medio del sector social (ejidos) es explícitamente temporal, como estrategia de transición mientras entra en producción su plantación forestal comercial de 5000 ha en Las Choapas, Veracruz.

La propuesta de extracción de resina ha logrado introducir una nueva fuente de ingreso para algunas comunidades de la región. A su vez que los productores de resina obtienen ingresos constantes, un acuerdo implícito entre CONAFOR y la empresa ha fomentado que los ejidos con permisos de extracción sean favorecidos por otros programas de apoyo. De la misma manera, para obtener los permisos de extracción los ejidos han contado con la asesoría de despachos y técnicos (financiados por programas de CONAFOR) para realizar mejoras en los instrumentos de gobernanza local: en el marco de la colaboración del grupo inter-institucional para la extracción de resina, ejidos han obtenido no solo capacitaciones, sino también han logrado registrar el Reglamento Interno del ejido y realizar ordenamientos territoriales comunitarios. Estos instrumentos de gobernanza local no solo pueden servir para fortalecer el respeto hacía acuerdos internos de gestión, sino que también facilitan que los núcleos agrarios establezcan acuerdos y contratos con actores externos - si es que son aprovechados de manera correcta (^{Libert, 2013}).

De esta manera, se observa que estas nuevas formas de gobernanza en red permiten fomentar la innovación y el cambio. Sin embargo, es sumamente pertinente reiterar una pregunta clave: ¿quién se beneficia?, y ¿quién no? Es así que debates de equidad y legitimidad en el acceso a los beneficios deben formar un componente central de los análisis del cambio en la gobernanza ambiental (^{McDermott et al., 2012}; ^{Ituarte-Lima et al., 2014}).