Un concepto difícil de operativizar: equidad, igualdad, justicia

En la discusión normativa sobre justicia distributiva se encuentran desde autores clásicos de la filosofía como Aristóteles, hasta clásicos contemporáneos como ^{Robert Nozick (1974)}, ^{John Rawls (1992)} y ^{Amartya Sen (1999)}, entre muchos otros. Una de las preocupaciones de estos autores y de las corrientes filosóficas que cada uno representa ha sido definir "lo que es justo". El vínculo entre justicia y equidad en la literatura surge de manera natural debido a que uno de los grandes y más antiguos exponentes del tema, Aristóteles, utiliza el vocablo griego isos (que significa, al mismo tiempo, equitativo e igual) para definir justicia. Partiendo de este término, Aristóteles define que una acción es justa, es equitativa, si se otorga a cada quien lo que le corresponde. Así, equidad implica tratar igual a los iguales y diferente a los desiguales en la proporción de esa desigualdad (^{Aristóteles, 1973}).

Entre los criterios más utilizados en la literatura para constituir las distintas nociones de justicia distributiva encontramos la necesidad, el mérito, la eficiencia, la equidad y la igualdad (^{Rubinstein, 1988}; ^{Scott et al., 2001}). equidad e igualdad aparecen constantemente en esta literatura muchas veces, incluso confundiéndose. vale la pena, en este sentido, detenerse a analizar estos dos términos para definir el tratamiento que se les dará en este artículo. este ejercicio es importante, en primer lugar, porque aunque en la literatura en general aparecen como principios íntimamente relacionados pero diferentes, su distinción no es clara. en segundo lugar, porque la equidad es uno de los grandes objetivos de la intervención del gobierno en forma de política pública, que al estar altamente cargado de valor se ha mantenido en el debate retórico, dejando a un lado la labor de construir un concepto claro y operacionalizable.

Respecto de la equidad, ésta ha sido definida en muchos casos en un contexto de relación o de intercambio. De acuerdo con Karen S. Cook y Karen Hegtvedt, por ejemplo, la equidad se define como la equivalencia de la razón "insumo/resultado" para todas las partes involucradas en un intercambio dado (1983: 218). Una relación equitativa, según David Rubinstein, existe cuando todos los participantes reciben resultados relativamente iguales de la relación (1988: 528). Otra buena parte de los autores definen la equidad vinculándola directamente con el principio de igualdad: individuos que son iguales en todos los aspectos relevantes deben ser tratados igual (^{Duclos, 2006: 8}). H. George Frederickson y Edmund C. Stazyk sugieren que la equidad incluye cualquier tratamiento conceptual y filosófico de tres valores: la justicia, la imparcialidad y la igualdad (2014: 11). Por su parte, Peyton Young plantea que, a nivel micro, el concepto de equidad está constituido por tres principios fundamentales: paridad, proporcionalidad y prioridad. Los demandantes son tratados igual debido a que efectivamente son iguales o a que no hay forma de distinguir entre ellos. El principio de proporcionalidad reconoce diferencias entre demandantes y, por lo tanto, obliga a que el bien se divida en proporción a esas desigualdades. Finalmente, de acuerdo con el principio de prioridad, la persona con la mayor demanda obtiene el bien (1995: 8). Queda claro que a partir de esta simple relación conceptual los efectos reales en términos redistributivos pueden ser sumamente diferentes según el principio que se defienda.

Una definición formal de igualdad la plantea como una relación triádica en la que dos cosas, A y B, son iguales con respecto a una propiedad P. En el caso de la noción de justicia de Aristóteles, la relación es cuadrática, es decir, si A y B son iguales con respecto a P, entonces ellos merecen la misma cantidad del bien D (^{Pojman, 1995: 1}). Por su parte, ^{Carl Knight (2009: 329-334)} afirma que existen tres condiciones para determinar que un tratamiento es igualitario en términos sustantivos: 1) tratar a los casos iguales de la misma manera; 2) igualdad del bien X para todos; 3) igualdad en una dimensión valiosa. Por otro lado, ^{Jan Narveson y James P. Sterda (2010)} sugieren que el concepto de igualdad se basa en dos elementos esenciales: comparabilidad y conmensurabilidad. En primera instancia, la idea de igualdad es intrínsecamente relacional y comparativa. Ser igual implica tener lo mismo que otra persona. El segundo punto fundamental es la conmensurabilidad del concepto. Esto es, la noción de igualdad se presenta cuando la diferencia se puede medir, es decir, es de cierto grado con respecto a algo (^{Narveson y Sterda, 2010: 138}).

Con base en la definición de Young, la presente investigación estudiará la equidad desde su acepción vinculada con el principio de paridad/igualdad. Esto es, como ejercicio analítico, se aislará la noción de equidad ligada a la igualdad para estudiar únicamente las teorías de justicia y debates normativos que entienden la equidad como la búsqueda de igualdad en aspectos relevantes. De esta forma, la revisión de literatura se restringirá a los debates normativos sobre el tipo de igualdad en una sociedad equitativa. En esta misma lógica, el concepto de equidad que se privilegiará en este estudio sostiene que las distribuciones equitativas son aquellas que asignan cargas y premios igualitariamente (^{Young, 1995: 20}). Para los fines de esta investigación, los términos igualdad y equidad se utilizarán indistintamente, siguiendo la lógica de la teoría compuesta de equidad social (^{Frederickson y Stazyk, 2014: 13}).

Debates normativos e instrumentales sobre equidad

Mientras no exista desacuerdo sobre el vínculo entre igualdad y equidad planteado por Aristóteles, es posible encontrar una gran cantidad de debates normativos sobre la definición del tipo de igualdad deseable en una sociedad justa. Las preguntas en las que se centran dichos debates son: ¿igualdad para quién? y ¿de qué? (^{Gosepath, 2011}). Los libertarios resuelven estas cuestiones argumentando que todos los individuos poseen por igual ciertos derechos relacionados con la propiedad privada y su consecuente protección. Por lo tanto, una sociedad equitativa debe promover igualdad en la posesión de ciertos derechos individuales (^{Vallentyne, 2012}). Por su parte, John Rawls, bajo el principio de justice as fairness, pugna que el tipo de igualdad que debe conseguirse es en la distribución de una serie de bienes primarios y que la desigualdad sólo puede percibirse justa en el caso de que beneficie a los menos aventajados (1992: 95-118). Se podría sugerir que la corriente liberal opta por una especie de igualdad de oportunidades (^{Schaar, 1967}; ^{Roemer, 1985}, ¹⁹⁹⁶; ^{Risse, 2002}), si se considera a los bienes primarios como los recursos necesarios para que las personas puedan participar, competir u obtener otros bienes a partir de éstos. Finalmente, según el enfoque de capacidades instituido por ^{Amartya Sen (1980)}, una sociedad justa es aquella que permite que todos sus ciudadanos tengan igual capacidad de ejercer su libertad. Así, el tipo de igualdad por el que pugna Sen es la de capacidades básicas, es decir, que todo individuo tenga la misma posibilidad de elegir el tipo de vida que considera valiosa (^{Sen, 1999: 74-86}).

Como su nombre lo indica, los libertarios establecen la libertad como el valor fundamental en una sociedad. Según ellos, cualquier medida de equidad debe designarse en función del respeto y, más aún, del aumento de este valor. Por tal motivo, favorecen únicamente la igualdad ante la ley y pugnan por una mínima intervención del Estado. Algunas otras perspectivas, como los liberales y los socialistas, si bien no pretenden que todos los individuos deban ser exactamente iguales, sí claman por una mayor intervención del Estado que permita resolver las desigualdades inherentes al sistema capitalista o a las sociedades complejas. Es decir, estas doctrinas sugieren que la igualdad de oportunidades no es suficiente. Por ejemplo, Sen considera que la igualdad ante la ley no es suficiente para asegurar que todos tengan la misma libertad de elegir el tipo de vida que valoran (^{Nayal, 1991: 585}). Por lo tanto, se requiere que el Estado intervenga en varios aspectos de la vida privada para instrumentar mecanismos que permitan establecer igualdad de capacidades, aunque eso implique desigualdades en otros aspectos.

Desde una perspectiva más instrumental, Rae (1981) discute la complejidad del concepto de equidad. Según este autor, en búsqueda de la equidad el "Estado [se enfrenta a enormes retos] al tratar de neutralizar los efectos de la naturaleza y la cultura porque los individuos por naturaleza y por la forma en la que la sociedad los moldea no son iguales" (^{Rae, 1979: 39}). Por tal motivo, en la práctica se requiere más bien hablar de equidades. Debido a que la equidad es un concepto relacional, siempre habrá personas desiguales e iguales a otros individuos en muy diversas dimensiones. Si en la acción dentro de una sociedad concreta no existe equidad sino equidades, es necesario construir sobre éstas, y las probables contradicciones que se encuentren entre ellas, una tipología (^{Rae, 1981: 4-5}).

Entonces, para construir el concepto de equidades, Rae (1981) identifica cinco características de las sociedades complejas, a partir de las cuales se forma una estructura gramatical de igualdad que da cuenta de las formas en las que se construyen los diversos juicios de similitud o diferencia. Estas cinco características son la base de los distintos criterios de equidad que el autor constituye, los cuales a su vez conforman diversos tipos de ésta (^{Rae, 1981: 6}). La primera característica es que en las sociedades complejas existen divisiones por distintos motivos. Esto nos lleva a identificar el primer criterio de equidad: el sujeto. La segunda característica se refiere a la existencia de varias soluciones a un mismo problema de asignación, determinadas por arreglos previos. Este rasgo determina el dominio de la equidad, o bien, la clase de cosas que deben ser asignadas igualitariamente (^{Rae, 1981: 13}; Cuadro 1).

Fuente: Elaboración propia con base en la clasificación realizada por ^{Douglas Rae (1981)}.

Cuadro 1 Características de sociedades complejas 

En tercer lugar, en las sociedades complejas encontramos bienes que no pueden ser divididos sin perder su valor; por lo tanto, deben establecerse reglas más sofisticadas para decidir cómo los bienes indivisibles deberán ser asignados. La cuarta propiedad identificada por Rae son las diferencias humanas, las cuales afectan los juicios de valor. De ahí que el cuarto tipo de equidad esté relacionado con el valor que se le asigna al bien que será objeto de equidad: diferentes personas le asignan al mismo objeto un valor diferente en distintos momentos. Finalmente, en las sociedades complejas las modalidades de pensamiento son diversas. Esto ocasiona que la realidad no sea dicotómica sino con matices y que importen las diferencias y las igualdades relativas definidas por las personas, las instituciones y las costumbres (^{Rae: 1981: 15-17}).

Como se mencionó previamente, las características de las sociedades complejas identificadas por Rae lo llevan a determinar distintos tipos de equidad. El primero responde a la pregunta ¿equidad para quién? De acuerdo con el sujeto de la equidad, se pueden construir dos clases de ésta: sobre sujetos particulares y sobre bloques de sujetos. La primera clase puede dividirse al mismo tiempo en dos subtipos, sujetos simples y sujetos segmentarios. Así, un primer criterio de equidad sugiere que cada uno de los individuos es igual al resto; por ejemplo, todos los seres humanos son iguales entre sí. En cambio, cuando se habla de equidad entre sujetos segmentarios se privilegia la igualdad dentro de una subclase; por ejemplo, el grupo de las mujeres. En este caso, no es relevante que las mujeres sean tratadas igual que los hombres, sino que dentro del grupo de las mujeres cada persona sea tratada de la misma forma. Por su parte, la equidad sobre bloques de sujetos busca, por el contrario, que sujetos de distintas clases sean tratados de la misma forma. Lo que se requiere entonces es que mujeres y hombres sean tratados como iguales.

El segundo criterio de equidad se refiere al dominio. En este caso, el primer tipo de equidad es la directa, en la cual el "dominio de asignación" ¹ cubre completamente el "dominio de cuenta". ² La segunda clase de equidad es la marginal, en la que se iguala el dominio de asignación pero se deja el dominio de cuentas desigualmente dividido, pues no se considera relevante el residuo entre los dos dominios. Finalmente, la equidad global promueve la igualación del dominio de cuenta en su totalidad, probablemente a través de una división desigual del dominio de asignación. En términos prácticos, la equidad directa implicaría, por ejemplo, que si el dominio de asignación contiene $10.00, los cuales son demandados por dos niños, entonces cada niño tendría que recibir $5.00, es decir, igual cantidad de este dominio. Para conseguir la marginal se necesita que los cambios sean de igual magnitud para todos, aun cuando eso implique que el resultado final de la asignación sea desigual. Por su parte, la equidad global no se ocupa del proceso sino del resultado. De hecho, en ocasiones, para que este tipo de equidad suceda se requiere dividir el dominio de asignación de forma desigual para contrarrestar otras desigualdades que se encuentran fuera de este dominio pero dentro de un dominio de cuentas más grande: desigualdad compensatoria y/o redistributiva (^{Rae, 1981: 50-52}; Cuadro 2).

Fuente: Elaboración propia con base en la clasificación realizada por Douglas Rae (1981).

Cuadro 2 Criterios de equidad 

El tercer criterio de equidad está relacionado con el hecho de que existen muchos bienes que no pueden ser divididos sin que pierdan su valor; por lo tanto, las sociedades complejas deben divisar reglas más sofisticadas para decidir cómo asignar los bienes indivisibles (^{Rae, 1981: 65}). Al tratarse de bienes indivisibles, la clase de equidad deseada no puede ser la de resultados. Así, el tipo de equidad derivado de este criterio es el de oportunidades, a partir de la cual Rae diferencia dos subcategorías: oportunidades en medios y oportunidades en posibilidades. La primera dota de iguales medios o instrumentos a los individuos para alcanzar un bien determinado, mientras que la segunda iguala la probabilidad de obtener un bien. Vale la pena recordar en este punto que la mayoría de las corrientes bienestaristas, como el utilitarismo, pugnan por la igualdad de recursos. No obstante, de acuerdo con ^{John E. Roemer (1996: 122)}, existen recursos, como el talento, que no pueden ser transferibles de una persona a otra; por lo tanto, se debe encontrar un mecanismo que asigne los bienes transferibles de tal forma que se compense apropiadamente por el paquete de bienes intransferibles que cada individuo posee. En este sentido, el tipo de equidad que propone Rae busca incorporar la característica de algunos bienes reconocida por Roemer, a lo que se agrega además una diferencia en términos de los dos posibles resultados que se derivan de un mismo criterio.

La cuarta propiedad de las sociedades complejas es que los seres humanos son, de hecho, diferentes entre sí y, por lo tanto, tienen diferentes gustos y prioridades. En este sentido, Rae identifica un criterio de equidad asociado con el valor que cada sujeto otorga al bien distribuido o con el valor intrínseco de éste. De acuerdo con este criterio, se derivan dos clases de equidad: en materia de la persona y en materia de la porción. En el primer caso, la igualdad se da en lo que un individuo valora más; por lo tanto, una distribución equitativa puede significar que cada persona obtenga distintos bienes en diferentes cantidades, mientras todos adquieran la misma cantidad en términos del valor que asocian al bien. En el segundo caso, la equidad se da en términos de la porción, es decir, cada ración otorgada debe ser exactamente igual para todos, independientemente del valor que cada individuo dé a la misma. Por lo tanto, pueden existir personas que valoren más esa misma porción y otras que la valoren menos (^{Rae, 1981: 82-88}).

El quinto rasgo en las sociedades, a partir del cual se construye un último criterio de equidad, es que la realidad y las ideas no son dicotómicas, sino más bien complejas y con matices. Lo anterior influye en la estructura de la igualdad, constituyendo dos tipos de equidad: la absoluta y la relativa. En la primera, cada par de individuos o bloques que deben ser iguales lo son en su totalidad, mientras que en la segunda una asignación puede ser más igual que otra en alcance o intensidad. Respecto del alcance de la equidad relativa, la medida para definirla que se usa con mayor frecuencia es simplemente "mientras más iguales, más equidad" (^{Rae, 1981: 107}). En relación con la intensidad de la equidad relativa entre dos individuos, ^{Rae (1981: 110-112)} presenta algunas reglas que se usan generalmente para determinar qué resultado de igualdad es más igualitario: maximin, ³ criterio de razón, ⁴ menor diferencia ⁵ y minimax. ⁶

A partir de esta variada clasificación, el autor explica que en contextos específicos algunos tipos de equidad pueden confluir, mientras que en circunstancias distintas pueden divergir por completo (^{Rae, 1981: 134-138}). Por ejemplo, la equidad de oportunidades en medios generalmente descarta la equidad de oportunidades en posibilidades debido a que, como se explicó previamente, las lógicas de ambas se contraponen: la primera busca generar desigualdad en las probabilidades de éxito, al proveer iguales medios cuando existen talentos disimilares; en cambio, la segunda, en pos de igualar posibilidades, otorga medios diferentes en respuesta a características distintas. No obstante, en contextos donde las personas presentan similitudes en talentos y recursos, estos dos tipos de equidades pueden encontrar respuesta en un mismo programa de acción, es decir, pueden converger.

Desde Rae, algunos autores se han incorporado al análisis más instrumental de la multidimensionalidad del concepto de equidad. No obstante, la mayor parte de ellos dan razón sobre la complejidad del término (^{Arneson, 1990}), aun sin distinguir que cuando se habla de equidad, en realidad se está hablando de equidades. John Baker, por ejemplo, reconoce la complejidad del término, pero sigue considerando a la equidad como una única cosa que alberga distintos principios (^{Baker, 1987: 5}). Por su parte, Jon Elster (1992) y Deborah Stone (2012) retoman tangencialmente la discusión de los tipos de equidad y establecen su propia categorización. Dado que el propósito de estos dos autores no es construir una tipología de equidad, sino solamente utilizarla para fines específicos, dicha tipología no es (porque no pretende serlo) exhaustiva.

La discusión del texto de Elster (1992) tiene como propósito identificar qué mecanismos se utilizan sistemáticamente para asignar determinados bienes: los considerados como escasos, indivisibles y homogéneos. Así pues, dado el objeto de estudio de su investigación, Elster distingue entre principios y procedimientos. Los primeros se refieren a cualquier concepción general sobre la forma en que un bien escaso debe ser asignado, mientras que los segundos son la versión operacional de los principios. En esta lógica, el autor identifica distintos principios ⁷ de asignación de bienes, entre los cuales se ubican los igualitarios. En ese espacio el autor deja ver sus nociones de equidad, ⁸ sin problematizar la tipología (1992: 65-70).

Si bien la discusión de Elster sobre tipos de equidad es ciertamente tangencial, la gran aportación de su obra es el análisis sobre los mecanismos para operar algunos principios de equidad (^{Elster, 1992: 103-106}). Este autor no ahonda en el análisis sobre la pertinencia de los mecanismos que explica para cada principio o criterio de equidad, más bien se aboca a estudiar las consecuencias de la aplicación de éstos. En cambio, la obra de Peyton Young (1995) brinda un excelente análisis sobre las características que hacen adecuado a un determinado mecanismo para cierto principio de equidad. Young analiza un cierto número de mecanismos ⁹ para establecer cuál cumple con varios principios ¹⁰ que aseguran que la asignación sea equitativa. El autor concluye que no existe ninguna regla de asignación que cumpla con los principios antes mencionados (^{Young, 1995}).

Por su parte, Deborah Stone aborda el tema de equidades en su obra seminal Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. De acuerdo con la autora (2012: 20), uno de los propósitos de la política pública es la equidad. Concuerda con Rae en que el concepto de equidad entendido como "tratar igual a los iguales" trae consigo discrepancias permanentes, pues si bien la mayoría está de acuerdo con la idea de que una distribución justa (equidad) implica uniformidad (igualdad), la primera paradoja de los problemas distributivos es justamente que la "igualdad comúnmente significa desigualdad, y el tratamiento igual usualmente significa tratamiento desigual" (^{Stone, 2012: 41}). Toda distribución tiene tres dimensiones importantes: el destinatario -quien obtiene algo-; el artículo -lo que es distribuido-, y el proceso -cómo se lleva a cabo la distribución (^{Stone, 2012: 42}). Cada una de estas dimensiones representa un reto de política pública, ya que implica priorizar un criterio de equidad, generalmente, a costa de otro.

A partir de la revisión de literatura sobre equidad, se puede observar que las doctrinas normativas se preocupan principalmente por definir el tipo de igualdad que es deseable en una sociedad justa. No obstante, en el análisis de políticas públicas se da por sentado que en una democracia plural existirán muchos valores irreductibles. Al no existir un monopolio sobre la verdad, todos los valores formarán parte de una arena política constantemente en conflicto donde diversos actores buscarán imponer (legítimamente) o consensuar un cierto arreglo de dichos valores (^{Lowi, 1964}). De esta manera, asumimos que si bien el debate normativo es fundamental para comprender los dilemas de conceptos críticos como el de equidad, será más bien fundamental comprender desde una visión de política pública las consecuencias de una operativización determinada de dicho concepto a la hora de diseñar e implementar políticas públicas particulares. Es decir, la disciplina de las políticas públicas requiere asumir una posición más instrumental en el análisis y puesta en marcha de principios como la equidad (^{Catron, 1987}). Esto no significa que la discusión normativa no sea fundamental para la política pública, sino más bien que es necesario hacer explícitos, lo mejor posible, los valores y sobre todo los instrumentos, mecanismos y resultados (para qué y para quién) de una selección determinada de conceptos con su propia carga normativa.

Además de esta circunstancia propiamente política de la política pública, es ineludible añadir el elemento de la acción. Es decir, una vez conceptualizados un concepto y una intención, existe un reto adicional: llevarlos a cabo. La acción no se realiza en un mundo conceptual y valorativamente ordenado (como es posible en el momento del diseño), sino todo lo contrario, en un mundo donde priman la circunstancia, la contingencia, la escasez de tiempo, de recursos y de racionalidad (^{Simon, 1976}). En el momento de la acción, es decir, cuando se enfrentan las variaciones y la heterogeneidad de circunstancias, personas, tiempos y contextos, la política pública asume que se debe actuar afrontando con cierta lógica de razonabilidad dichas inevitables variaciones. En otras palabras, la política pública (al menos en una democracia) es vista como un proceso político y social de discusión y acuerdo para generar una decisión y una acción justificables, dada la enorme variabilidad de valores y objetivos sociales. Es por ello que si bien la discusión normativa (en este caso del concepto de equidad) es fundamental, la política pública requiere transparentar cómo termina decidiendo y actuando entre alternativas contradictorias y efectos múltiples en esferas de la realidad diferentes. Probablemente por esa razón, en política pública, la discusión normativa es muchas veces subsumida a la discusión instrumental, como si en esta última se terminara resolviendo la primera (cuestión claramente imposible).

Un modelo de análisis de las equidades para políticas públicas

En la discusión planteada en la sección previa se pueden identificar dos niveles de análisis en el tema de equidad. El primero es el normativo, en el que los esfuerzos se han enfocado tanto en esclarecer el concepto de equidad como en determinar cuál es el tipo de igualdad que se considera justa en una sociedad. En este nivel de análisis, la equidad se observa como un principio general o un derecho fundamental y, como tal, puede ser el fin último de casi cualquier política pública. En esta lógica, es sencillo construir discursos políticos alrededor de la equidad pero es sumamente complicado alcanzar un consenso sobre lo que se debe considerar equitativo, específicamente, sobre el elemento igualador en una sociedad.

El segundo nivel de análisis se refiere al campo de la acción o metis. ¹¹ En este nivel, la equidad se analiza a la luz de un criterio específico que debe evaluarse en un contexto determinado. Es decir, se discute el concepto de equidad desde una perspectiva instrumental. No es preciso definir un único tipo de equidad ideal, pues en el campo procedural existen criterios en competencia que responden a un contexto específico y que son puestos en marcha a través de instrumentos limitados. El segundo nivel de análisis requiere entonces un esfuerzo por estudiar el concepto de equidad desde una lógica operativa. Esto implica reconocer que cuando este concepto se incrusta en el campo de la acción, su complejidad se hace exponencial, pues la entrada procedural afecta la sustancia del concepto.

Como se mencionó antes, el presente estudio se centra en el segundo nivel de análisis de la equidad, el instrumental. En este nivel no sólo se advierte la complejidad de dicho término, sino la variedad de criterios que existen a partir de los que pueden definirse distintos tipos de equidad que pueden promoverse a través de mecanismos específicos. A partir de la revisión de la literatura que se ha dedicado a analizar el concepto de equidad, se construyó un modelo que articula de forma lógica y ordenada los distintos niveles en los que se han construido las conceptualizaciones alrededor de la equidad. De esta forma, el modelo identifica los parámetros que se utilizan para elaborar las definiciones normativas, así como los usados para producir las empíricas. La elaboración de este modelo se basa, principalmente, en la clasificación de equidades de Rae (1981). No obstante, se fortalece mediante las aportaciones de Young (1995), Elster (1992) y Stone (2012) a la discusión.

En el modelo, presentado en el Cuadro 3, se establece que existen cuatro niveles de conceptualización del término equidad. Estos niveles tienen una lógica descendente, es decir, los primeros son más generales e integran nociones más amplias, mientras que los últimos son más particulares y ciertamente más acotados. En el primer nivel las nociones de equidad se construyen con base en los principios que ésta resguarda. En este modelo se reconoce, tal como Young (1995) lo sugiere, que el concepto de equidad está constituido fundamentalmente por tres principios: paridad, proporcionalidad y prioridad. A partir de éstos se han construido distintas nociones de equidad. Para los fines de este estudio, el principio relevante es el de paridad, pues se toma como base para construir los siguientes niveles de conceptualización en los que se centra el análisis empírico.

Fuente: Elaboración propia con base en Rae (1981), Elster (1992), Young (1995), Stone (2012).

Cuadro 3 Modelo de análisis de la equidad 

Los siguientes tres niveles -criterios, tipos y mecanismos- del modelo corresponden a las definiciones empíricas del concepto de equidad. El nivel criterios da cuenta de las dimensiones, como las llama Stone (2012), que se toman en consideración al definir una distribución equitativa. En palabras de Rae (1981), los criterios de equidad responden a las características inherentes de las sociedades complejas. Estas características derivan en diferencias estructurales que ocasionan distintos patrones de respuesta ante situaciones que requieren una distribución equitativa. De esta forma, las diferencias estructurales llevan a diferentes equidades (^{Rae, 1981: 17}). Con base en la clasificación de equidad instituida por Rae (1981) y las dimensiones de equidad estipuladas por Stone (2012), el modelo aquí presentado identifica cuatro criterios de equidad: sujeto, artículo, proceso y estructura. Desde nuestra perspectiva, éstos representan las pautas que sigue cualquier entidad que se encuentre en posición de asignar equitativamente premios o castigos para desarrollar su definición operativa de distribución equitativa.

El primero, sujeto, responde a la pregunta ¿equidad para quién? El criterio artículo se deriva de la pregunta ¿qué se distribuye equitativamente?, mientras que el proceso se refiere a la forma en la que se logra la equidad. Finalmente, el referente a la estructura alude a la medida (grado o intensidad) en la que la equidad se alcanza. Como se puede ver en el cuadro 3, el criterio artículo (instituido por Stone) engloba dos de los establecidos por Rae (dominio y valor). Dado que estos dos últimos se refieren a lo que el gobierno es capaz de asignar a través de sus intervenciones, el presente modelo los toma como una sola entidad, el criterio artículo. Como también se puede observar en el cuadro 3, cada criterio origina distintos tipos de equidad. El tercer nivel del modelo identifica 12 tipos de equidad. Un tipo de equidad es una forma particular de delimitar el concepto de equidad para hacerlo operable respondiendo a un criterio específico. Dicha categorización fue ampliamente explicada en la primera sección de este artículo y, por lo tanto, no se ahonda más en ella en este apartado.

El último nivel del modelo está conformado por los distintos mecanismos a través de los cuales se puede asignar cualquier tipo de equidad que responda al principio de paridad. Es importante recalcar que el modelo asume que cualquiera de los tipos de equidad planteados en él puede ser aplicado, indistintamente, por uno u otro mecanismo. A partir de la diferencia que hace Elster (1992) entre principios y procedimientos, y del estudio de Young (1995) sobre los distintos medios que existen para implementar lo que él llama equidad a nivel micro, este modelo presenta al mecanismo como el nivel más operativo para la aplicación de la equidad como concepto. Esto es, una vez elegido un criterio y, posteriormente, un tipo de equidad, un tomador de decisiones también debe seleccionar el instrumento a través del cual distribuirá el bien o la carga equitativamente.

Una aplicación empírica del modelo de análisis de las equidades: la equidad en la política social en México

Típicamente, uno de los medios de intervención del gobierno para promover una sociedad equitativa es la política social. En el sentido más amplio, ésta tiene como objetivo tratar toda clase de riesgos sociales; no obstante, su alcance e instrumentos varían entre países y regiones. Por ejemplo, la tendencia de gran parte de los gobiernos en América Latina, región que se caracteriza por altos niveles de desigualdad y pobreza, es justamente centrarse en el combate de estos dos problemas. De hecho, uno de los ejes del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, "México Incluyente", establece que la prioridad de la política social será "integrar una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad de oportunidades" (^{DOF, 2013b: 53} ). La estrategia que plantea el PND para lograr dicho fin es centrarse en cinco objetivos relacionados con el aseguramiento del ejercicio de los derechos sociales, el tránsito a una sociedad equitativa e incluyente, el acceso a los servicios de salud y de seguridad social, y el desarrollo de una vida digna.

Cada uno de los objetivos del eje "México Incluyente" se ve materializado en una serie de programas sociales, los cuales establecen instrumentos específicos para contribuir al fin último de dicho eje. Siguiendo la lógica de la discusión sobre criterios de equidad, es natural esperar que los programas sociales que se implementan para alcanzar los objetivos del segundo eje del PND adopten explícita o implícitamente uno o más criterios de equidad y, por lo tanto, implementen alguno de los tipos de equidad presentados en el modelo. Para verificar dicha afirmación, se aplicó el modelo de análisis de la equidad a una muestra de programas sociales.

El objetivo de la aplicación del modelo es exploratorio, es decir, a partir de este ejercicio se espera únicamente identificar el comportamiento de los programas sociales en relación con el modelo antes presentado. Por tal motivo, la metodología utilizada para elegir nuestra muestra, así como el análisis correspondiente, no pretende arrojar resultados significativos en términos estadísticos. Es preciso aclarar que para el ejercicio empírico sólo se aplicaron dos de los niveles identificados en el modelo, el de criterios y el de tipos de equidad. Se eligieron programas sociales federales que cumplieran con tres condiciones: 1) que contaran con reglas de operación; 2) que estuvieran directamente vinculados con el eje "México Incluyente" del PND 2013-2018, y 3) que representaran por lo menos 1% del presupuesto total de los programas sociales federales vinculados con dicho eje. Para identificar los tipos de equidad a los que responde cada programa se utilizó únicamente la información provista por éste, a través de sus reglas de operación. Con este propósito en mente se revisó y analizó el contenido de cuatro aspectos de las reglas de operación: la justificación del programa, el objetivo, los criterios de selección y los tipos de apoyo.

El primer resultado que se deriva de la aplicación del modelo es la variabilidad de los tipos de equidad entre los programas que constituyen la política social mexicana. Como se puede observar en el Cuadro 4, se identificó más de un tipo de equidad en 11 de los 12 programas sociales enumerados. Esto significa que un mismo programa implementa mecanismos para promover varios criterios y/o tipos de equidad a la vez. Por ejemplo, en casi la mitad de los casos una misma intervención se enfoca en atender dos distintos tipos de equidad, dentro del criterio sujeto. Por mencionar un caso, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) incentiva la equidad entre sujetos segmentarios al realizar acciones para promover la equidad dentro de los segmentos "niños" y "jóvenes". Al mismo tiempo, el programa insta a una equidad entre bloques de sujetos al distinguir entre hombres y mujeres y establecer mecanismos para igualar las capacidades entre ambos grupos.

Fuente: Elaboración propia con base en la clasificación realizada por Douglas Rae (1981). * Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. ** Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias. *** Programa de Abasto Rural a cargo de Diconsa, S. A. de C.V. *** Programa de Apoyo Alimentario. **** Programa para Mejoramiento de la Producción y Productividad Indígena. ***** Programa Empleo Temporal.

Cuadro 4: Clasificación de programas sociales por tipo de equidad  

La variedad de tipos de equidad que se observa en esta pequeña muestra de programas sociales federales da la pauta para retomar la discusión de la existencia de equidades en una sociedad. Debido a que las estructuras sociales son complejas, el concepto de equidad debe ser complejo a su vez, para que pueda ser puesto en práctica (^{Rae, 1981: 133}). Esto significa que no hay una única estructura de equidad que sea deseable o alcanzable en una sociedad. Exactamente los mismos programas presentados en el cuadro 4 pueden optar por promover tipos de equidad totalmente distintos y aun seguir contribuyendo al fin último del eje 2 del PND: "Integrar una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad de oportunidades" (^{DOF, 2013b: 53}). Lo único que variaría sería la estructura de equidad alcanzada, sin que ello signifique que la nueva sea mejor o peor que la actual.

El segundo resultado obtenido de la aplicación del modelo es que uno de los problemas que se pueden presentar si no se realizan esfuerzos por hacer operable el concepto de equidad es la falta de coherencia interna de las políticas públicas que se evocan a la tarea de promover la equidad. Podría decirse con cierta certeza que existen pocos intentos por hacer operable el concepto de equidad en políticas públicas específicas. En la práctica, algunos programas que tienen la encomienda de promover la equidad no tienen un mecanismo definido y mucho menos lo que se requiere para alcanzar dicho fin. Veamos el caso del programa Hábitat, el cual forma parte de la estrategia nacional para evolucionar a una sociedad equitativa e incluyente.

Esta política se traza como propósito la inclusión de zonas determinadas a la dinámica productiva, funcional y socio-urbana de las ciudades (^{DOF, 2013a: 100}). El programa se incorpora en el discurso político como una acción integral que promueve la equidad. No obstante, en las reglas de operación sólo se establece indirecta y vagamente el tipo de equidad en términos del sujeto que se busca suscitar, sin dejar claro cuál es el instrumento de igualdad que se utilizará ni sus alcances. Por lo tanto, aun cuando Hábitat se considera una intervención que busca detonar dinámicas de equidad, el programa no tiene claro cómo lo logrará, pues no determina los criterios de equidad, los instrumentos, los límites y los plazos que guiarán a la política.

Como se puede ver en el programa Hábitat, es peligroso no tomar en cuenta la multiplicidad de equidades al diseñar políticas públicas que buscan promover la equidad, porque se corre el riesgo de estar instrumentando programas que no tienen coherencia interna, es decir, que por su diseño no son capaces de incitar el tipo de equidad prevista. De acuerdo con Guillermo Cejudo y Cynthia Michel (en prensa), existen tres niveles de análisis a partir de los cuales es posible estudiar el grado de coherencia en las políticas públicas: al interior de la política, entre políticas, y espacios de política. Para los fines del presente artículo, los dos primeros niveles revisten enorme relevancia.

La coherencia al interior de la política requiere que existan un vínculo lógico y una articulación causal entre la definición del problema, los instrumentos de política y la solución definida. En un contexto de multiplicidad de tipos de equidad, no es trivial preguntarse si la intervención planteada responde al criterio de equidad que se ha decidido promover (en el supuesto de que se ha reconocido y, por tanto, elegido una equidad específica). Aun cuando todos los tipos de equidad son socialmente valiosos, cada uno tiene distintos efectos distributivos e implica diferentes instrumentos de intervención. En el tema que nos concierne, la coherencia interna en una política pública requiere, en primera instancia, una definición operativa de la equidad que se pretende promover. Esto dará la pauta para hacer explícitos el criterio y los límites de la intervención, lo cual es el primer requisito para forjar la coherencia interna de la política.

El PDHO es un ejemplo interesante de la importancia de revisar la coherencia interna de una política bajo la lógica de los criterios de equidad. Oportunidades ha sido catalogado como un programa exitoso por casi todas las evaluaciones realizadas a éste (^{Cruz et al., 2006}; ^{Behrman et al., 2009}; ^{Campos, 2010}; ^{Todd, 2004}). En general, se ha celebrado el diseño del programa y sus efectos positivos en el logro educativo y en la situación socioeconómica de sus beneficiarios. No obstante, carece de un análisis específico de criterios de equidad, lo que se refleja en el hecho de que promueve al mismo tiempo la equidad de oportunidades en medios y la de oportunidades en posibilidades.

Estos dos tipos de equidad tienen objetivos fundamentalmente distintos. Mientras la equidad de oportunidades en posibilidades establece mecanismos para que ningún rasgo de la persona afecte el resultado de la distribución de bienes o cargas, la de oportunidades en medios provee reglas y equipamiento por igual, justamente para revelar desigualdad de talentos y de prospectivas de éxito (^{Rae, 1981: 66}). Esto significa que el programa establece instrumentos para conseguir dos objetivos intrínsecamente distintos; es decir, carece de coherencia interna respecto de sus criterios de equidad, debido a que no ha hecho explícitos sus criterios o definiciones de ésta.

Si bien un programa debe guardar una coherencia interna, es importante notar que éste posee una lógica restringida e instrumentos limitados para alcanzar el fin último de la equidad. En este contexto, la alternativa propuesta por Cejudo y Michel es pensar en la coherencia entre políticas; ésta implica que la consecución de los objetivos y la instrumentación de los componentes de determinada política refuerzan los de otra. No obstante, el tercer resultado adquirido del ejercicio empírico es que la coherencia entre políticas parece una labor simplemente imposible, dada la natural contradicción que encontramos en ciertos tipos de equidad. Por ejemplo, la equidad en materia de la persona se contrapone con la equidad en materia de la porción, así como la marginal y la global son opuestas.

En la muestra de programas que se analizó en este estudio se pudo observar que existe una estructura de equidad que incluye criterios mutuamente excluyentes. Por ejemplo, mientras el Seguro Médico Siglo XXI promueve la equidad en materia de la persona, Pensión para Adultos Mayores impulsa la equidad en materia de la porción. Por su parte, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades incentiva la equidad marginal y, en cambio, el Programa de Apoyo Alimentario favorece la global. Los ejemplos brindados revelan claramente que la falta de reconocimiento de la existencia de distintas equidades lleva a diseñar e implementar programas que, aun cuando en lo particular logren su objetivo, en conjunto se obstaculizan mutuamente.

La última conclusión originada del análisis empírico es que dada la variedad de criterios de equidad, las contradicciones naturales entre éstos y la importancia de la coherencia al interior de la política, el primer paso al diseñar políticas públicas para la equidad debe ser transparentar los criterios de equidad que se utilizan y las posibles contradicciones o sinergias entre ellos. Al final de cuentas, toda decisión de política pública tiene invariablemente una dimensión valorativa y política (Edward S. Ouade, en ^{Aguilar Villanueva, 1992}). Las políticas dirigidas a promover la equidad no son la excepción: la elección de un criterio de equidad sobre otro no es exclusivamente una decisión técnica sino valorativa también.

El cuadro 4 no sólo evidencia la presencia de diferentes equidades en una sociedad, también revela la diversidad de preferencias dentro de esta última. El hecho de que algunos programas privilegien la equidad en bloques de sujetos y otros promuevan la equidad en sujetos segmentarios muestra justamente que en un contexto democrático, los distintos grupos abogarán por ciertos criterios de equidad y escogerán el más apegado a sus intereses. Las democracias pluralistas se caracterizan porque las decisiones se discuten abiertamente (Karl Popper, en ^{Aguilar Villanueva, 1992}), en un entorno de preferencias en fines y medios diversos. Por lo tanto, para lograr que la visión de un grupo predomine se requerirá que éste dé razones y debata con los actores que se contraponen a sus ideas (Charles E. Lindblom, en ^{Aguilar Villanueva, 1992}). De esta forma, en un entorno de una multiplicidad de equidades, la tarea de priorizar o elegir un determinado criterio de equidad implicará forzosamente un ejercicio de persuasión.

El hecho de que la priorización de un criterio de equidad sea una cuestión relacionada con la elección de un valor implica un reto para cualquier responsable de tomar decisiones que se desenvuelva en un entorno democrático. El reto no sólo se encuentra en la necesidad de persuadir a los actores relevantes sobre el criterio elegido sino, más aún, en escogerlo con base en un valor aceptable para su comunidad. Para esta tarea, ^{Mark H. Moore (1998)} propone una estrategia sumamente útil: optar por un valor público que pueda obtener legitimidad y apoyo, y que sea una opción viable, dado el dominio en el que se tenga jurisdicción y responsabilidad. Debido a que la equidad como principio general es ampliamente aceptada, podría parecer que la elección de casi cualquier criterio de equidad adquiriría legitimidad y apoyo relativamente fácil. No obstante, a nivel operativo un criterio de equidad implica el sacrificio de otro; es decir, al conseguir un tipo de equidad se podrían estar generando inequidades de acuerdo con otro criterio. Por lo tanto, en dicho nivel la estrategia sugerida por Moore reviste enorme importancia.

Reflexiones finales

El interés que dio origen a este artículo fue el de entender (para posteriormente explicar) de qué manera se hace operable el concepto de equidad al diseñar políticas públicas. Como se mostró en la discusión normativa, la equidad ha sido de interés social desde mucho tiempo atrás. Ninguna corriente filosófica, ni siquiera los libertarios, niega el vínculo entre equidad y justicia. Todos los gobiernos y sociedades incorporan en sus normas e instituciones algún mecanismo que procure la equidad en alguna medida, porque es un valor deseable. Este hecho, aunado a la generalidad y la poca claridad del concepto, permite que casi cualquier intervención relacionada con la equidad sea fácilmente aceptada por la sociedad. El problema radica en que muchas políticas de esta índole esconden bajo un concepto genérico y bien aceptado diseños de política pública cuya ambigüedad hace difícil que sean evaluados. De esta forma, el objetivo del presente estudio fue aplicar un modelo (que presenta la equidad como un concepto operativo) para mostrar empíricamente la variedad de tipos de equidad o equidades que la política pública promueve.

Como se discutió en la primera sección, el grado de complejidad del concepto de equidad provocó que los debates normativos se extendieran entre una amplia variedad de disciplinas, lo que enriqueció la discusión. Sin embargo, no se ha logrado distinguir claramente entre equidad e igualdad en términos teóricos, y tampoco se ha podido establecer una postura unívoca sobre el tipo y el grado de igualdad deseable en una so- ciedad. No existen muchos autores que hayan discutido desde una perspectiva instrumental el concepto de equidad. No obstante, las aportaciones de Rae (1981), Elster (1992), Young (1995) y Stone (2012) son cruciales para definir el concepto de equidad de una forma operativa. La presente investigación se basó fundamentalmente en la tipología de equidades provista por Rae para construir un modelo que ordenara de una manera lógica y descendente los diversos niveles en los que se ha conceptualizado el término equidad. Asimismo, enriqueció la perspectiva de este autor con las contribuciones de los investigadores antes mencionados.

La aplicación del modelo a la política social en México trajo consigo cuatro resultados relevantes en términos de política pública: 1) que existen una variedad de criterios y tipos de equidad presentes en la política social mexicana; 2) que la coherencia interna a la luz de los criterios de equidad es imprescindible para que una política pública que pretenda promoverla pueda aspirar a ser exitosa; 3) que la coherencia entre políticas públicas es muy difícil de alcanzar dadas las contradicciones naturales encontradas en los criterios de equidad, y 4) que un paso crítico al diseñar políticas públicas redistributivas es trasparentar la decisión tomada respecto de los criterios de equidad escogidos y sus interrelaciones.

Aunque no es un resultado directo de la aplicación de nuestro modelo, es importante resaltar que así como es urgente establecer criterios mínimos para el diseño de programas que tienen como propósito la igualdad, estos criterios deben ser incluidos en la evaluación de los programas. Hacer explícito por qué se eligió tal o cual intervención y, por ende, asumir las consecuencias que esto puede traer consigo, no sólo impacta el diseño de la política pública, sino también el tipo de resultados que pueden esperarse de ésta. Una vez que se reconoce que no existe un único tipo de igualdad deseable o siquiera posible, entonces se trata de criterios que están en competencia. De ahí que, así como existen evaluaciones que se encargan de evaluar la congruencia en el diseño de una política pública, es preciso que existan evaluaciones que dictaminen si la intervención planeada corresponde al tipo de equidad que se pretende promover; es decir, si la solución planteada y los instrumentos elegidos explícitamente redundarán en la consecución de tal o cual tipo de equidad y, por último, si los resultados obtenidos de la puesta en marcha de la política son congruentes con la clase de efectos que se esperaba producir.