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A cuatro décadas de la reforma chilena privatizadora del sistema de pensiones que cambió el modelo de seguridad social para América Latina y el Caribe (ALC), la región muestra marchas y contramarchas. Por ejemplo, durante 2023, tres países del Cono Sur avanzaron en procesos políticos que van en la dirección de profundizar el modelo de capitalización individual como solución a la sostenibilidad de sus sistemas de pensiones. Uruguay aprobó en mayo de 2023 un nuevo marco normativo de seguridad social con la Ley 20130, que tiene como objetivo profundizar las modificaciones introducidas en 1995 a partir de la Ley 16713, la cual cambió el modelo de seguridad social basado en un esquema de reparto de administración público que proviene de un fondo colectivo sumando un segundo pilar de capitalización individual, incluyendo empresas privadas en la administración de los fondos de pensiones (AFP). Los cambios que implica la actual reforma se basan en aumentar la edad mínima para acceder a las pensiones tanto contributivas como no contributivas, además de un aumento en la cantidad de años que los/las trabajadores/as deben aportar al sistema.
Otro país que también busca reformar sus sistemas de pensiones es Ecuador: en junio de 2023 culminó una propuesta para la reforma de su Sistema Previsional, elaborada por una Comisión para la Reforma Legal del Sistema de Pensiones Ecuatoriano, designada por el ejecutivo y con el asesoramiento del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).1 Ésta viene impulsada por un diagnóstico de inviabilidad y crisis del sistema; sin embargo, distintos sectores sociales no coinciden con este diagnóstico (Cornejo e Iturralde, 2022; King Mantilla, 2022). La reforma de Ecuador considera un aumento a 30 años respecto a los mejores aportes para el promedio de la prestación final, lo que implica una pérdida efectiva de ingresos, ya que se toma prácticamente toda la trayectoria laboral de la persona y la eliminación de todos los regímenes especiales, con la excepción del sistema para Trabajadores No Remunerados del Hogar y del Seguro Social Campesino.
Argentina también viene impulsado una privatización del sistema de pensiones a partir de diciembre de 2023, con el nuevo gobierno de Javier Milei, que ha comenzado una discusión parlamentaria sobre los destinos de los fondos públicos de pensiones (Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Público de Reparto, FGS).2
Estos ejemplos muestran la vigencia de la que goza el modelo privatizador de pensiones, a pesar de que los objetivos que proponía y justificaban su implementación no se han cumplido (Bertranou et al., 2018; Mesa-Lago, 2004, 2018, 2020; Ortiz et al., 2019). Para 2018, de los 30 países en el mundo que aplicaron las reformas privatizadoras, 18 revirtieron totalmente los sistemas de capitalización individual, de los cuales cinco son de América Latina: República Bolivariana de Venezuela (2000), Ecuador (2002), Nicaragua (2005), Argentina (2008), Estado Plurinacional de Bolivia (2010). Por ejemplo, Argentina, con la Ley 26425 de 2008, estatizó nuevamente los fondos de pensiones (Bertranou et al., 2018; Cetrángolo y Grushka, 2020); en el caso de Uruguay, si bien no se revirtió el modelo, se hicieron una serie de modificaciones que buscaron mejorar los dos pilares del sistema mixto con el objetivo de resolver inequidades de la reforma de la década de los años noventa (Busquets y Pose, 2021).
El modelo de capitalización individual ha tenido su defensa en dos principales argumentos: 1) el crecimiento demográfico de las personas mayores respecto al grupo de personas activas en el mercado de empleo vuelve inviable el modelo de reparto de solidaridad intergeneracional, y 2) la privatización de las pensiones ofrece mayor blindaje para los fondos de los ahorristas. Sin embargo, el primer argumento es cuestionable, ya que un modelo organizado con base en trayectorias laborales individuales, sin componentes redistributivos ni compensatorios, no parece ser el más adecuado para una región donde los trabajadores presentan importantes brechas salariales y de formalidad. El segundo punto debería ser revisado a partir de los impactos de la crisis financiera de 2008 y la pandemia de Covid-19, ya que han mostrado que la pérdida de fuentes laborales afecta en forma negativa el crecimiento y la productividad, lo cual a su vez daña la confianza en los mercados, reduciendo la rentabilidad financiera y poniendo en riesgo los activos de los fondos de pensiones (European Commission, 2018), o como señalan Juan Yermo y Clara Severinson (2020), producir cambios en las estrategias de inversión de los fondos de pensiones puede contribuir a generar mayores riesgos.
Los sistemas de pensiones han sido durante el siglo XX el corazón del bienestar de los sistemas públicos de protección social (Walker, 2016), pero con el inicio del neoliberalismo y las políticas de la globalización en la década de los años setenta comienza un proceso de deslegitimación y presión de estos programas públicos (Schludi, 2005) y una contienda ideológica entre un modelo de bienestar intergeneracional versus un modelo donde cada generación se financie a sí misma (Williamson, MacNamara y Howling, 2003). A esto se suma la economización del bienestar social debido al ascenso del neoliberalismo como sistema de gobernanza mundial (Brown, 2016). El bienestar social debe ser comprendido como el lugar y la valoración social que ocupa una persona en la sociedad de acuerdo con su integración social, su reconocimiento y su valoración en relación con las condiciones en que se desarrolla su existencia (Blanco y Díaz, 2005). Es imprescindible entonces que la discusión de los sistemas de pensiones incluya el lugar que ocupa el paradigma neoliberal respecto a la comprensión de las personas mayores y el rol que tiene en la distribución de la justicia social para este grupo de población.
Cómo envejecen las personas en ALC
Las transformaciones de los sistemas de seguridad social en ALC dieron lugar a un modelo que en las últimas décadas privatizó en forma parcial o total los sistemas de pensiones de 13 países3 (Ortiz et al., 2019). El esquema central consistió en pasar el aporte de los trabajadores a cuentas personales administradas por empresas privadas mediante inversiones financieras en un mercado de capitales, donde el cotizante al llegar a la edad de retiro y, de acuerdo con un fondo fijo, que es una cantidad de dinero determinada que proviene de un ahorro previo individual, tiene la posibilidad de acceder a una anualidad con las aseguradoras habilitadas en su país (Mesa-Lago, 2020). El retiro de los fondos puede tener variaciones entre países de acuerdo con las regulaciones normativas; por ejemplo, en Uruguay no es posible el retiro anticipado de los fondos, salvo excepciones contempladas en la reciente Ley 20130; en Chile, en cambio, durante la pandemia de sars-CoV2 se permitió el retiro anticipado de ahorros previsionales (Fuentes Contreras et al., 2021).
La privatización de los sistemas de pensiones ha estado justificada por el crecimiento demográfico de las personas mayores y el peso de la seguridad social en las cuentas públicas; sin embargo, este envejecimiento demográfico en ALC, a diferencia del europeo, no viene de la mano de un desarrollo social y económico de posguerra (Walker, 2016), sino que es producto de la intervención del Estado y fundaciones sociales y religiosas durante la primera mitad del siglo XX para resolver y controlar situaciones de inestabilidad social producto de la desigualdad económica (Moya, 2013). El envejecimiento de ALC presenta desigualdad y pobreza (CEPAL, 2022a); por lo tanto, requiere una mirada más integral respecto a la protección de derechos económicos que debe ser priorizada en las definiciones que se toman sobre los sistemas de pensiones.
Actualmente, 88.6 millones de personas en la región tienen 60 y más años; representan 13.4% de la población total, y se proyecta que para 2030 esta población llegará al 16.5% (CEPAL, 2022a). También entre las características más relevantes del envejecimiento en ALC está el aumento sostenido de la esperanza de vida: mientras que para 1950 era de 48.6 años, en 2019 llegó a los 75.1 años (2022a). Si bien hay que notar que el crecimiento del grupo de personas mayores y el incremento de la esperanza de vida son aspectos que en otras regiones del mundo presionan la sostenibilidad fiscal de los sistemas de pensiones, en ALC no se debe perder de vista que el proceso de envejecimiento sucede a la vez que una importante cantidad de personas envejece en condiciones de pobreza y desigualdad estructurales, donde las interseccionalidades entre género, etnia-raza, territorio y clase social establecen determinantes sociales muy distintos (2022a) que impactan en la calidad de vida, la salud y el bienestar social en la vejez, así como en las dificultades de acceso a servicios públicos y protección social (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014; CEPAL, 2022a). En el informe Panorama social para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2022b) se señala que 201 millones de personas (32.1%) viven en situación de pobreza, mientras que 82 millones de personas (13.1%) viven en situación de extrema pobreza; en 2021 esta cifra era de 12.9%. A la vez, 40.1% de las personas de 60 y más años no tienen garantías mínimas para cubrir sus necesidades básicas, debido a la falta de pensiones, o si las tienen éstas no llegan a resolver el umbral de la extrema pobreza (CEPAL, 2022a).
Meredith Minkler y Carroll Estes (1999) plantearon el concepto de sistemas entrelazados de desigualdad, según el cual es relevante el impacto que tienen las desigualdades estructurales en la experiencia de envejecer. Las condiciones de pobreza y desigualdad también determinan la cantidad de años saludables y de autonomía económica y funcional (CEPAL, 2022a). En el informe Inclusión de las personas con discapacidad en América Latina y el Caribe (BM, 2021), se plantea que en uno de cada cinco hogares latinoamericanos en situación de pobreza extrema vive una persona con discapacidad; a la vez, la vulnerabilidad se incrementa si la articulamos con el género, etnia-raza, territorio y clase social, lo que genera desigualdades acumulativas (Ferraro y Shippee, 2009). Al analizar la esperanza de vida en ALC en las últimas tres décadas a partir del estudio de la carga mundial de morbilidad, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2022a) señala que desde 1999 a 2019 la esperanza de vida saludable después de los 65 años sólo se incrementó en 1.4 años para los últimos 30 años. Esto es clave para entender que en la región el aumento de la longevidad no va acompañada de crecimiento de años saludables, factor que tiene que ver directamente con las condiciones en que las personas viven durante todo el curso de vida, teniendo en cuenta que las desigualdades en salud son acumulativas (OPS/OMS, 2017). Otro elemento relevante es que las personas en ALC envejecen con la presencia de enfermedades crónicas, que impactan en la calidad de vida y en los costos económicos asociados a su atención (CEPAL, 2022a; OPS/OMS, 2017). La dependencia funcional4 en 2018 para ALC afectaba a 12% de las personas de 60 años o más, y 27% de las personas a partir de los 80 años (Aranco et al., 2018; Cafagna et al., 2019) y se espera que para 2050 entre 14% y 17% de las personas mayores de 60 años tendrán una discapacidad funcional (Cafagna et al., 2019).
Los resultados del modelo de capitalización individual. 40 años de reformas
El modelo de capitalización individual fue impulsado por el BM a pesar de que organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) recomendaban ir por reformas paramétricas5 en vez de estructurales, debido a que estas sacrificarían componentes de equidad (Cichón, 2004; Ortiz et al., 2019).También este modelo tuvo una fuerte resistencia de distintos sectores sindicales y de movimientos sociales, pero se logró legitimar a través de diferentes discursos políticos y académicos que fueron asociando las dificultades financieras de los Estados al crecimiento demográfico y la necesidad de las personas mayores de servicios y asistencia pública (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; Williamson, MacNamara y Howling, 2003). La primera reforma de acuerdo con este modelo coincide con el surgimiento del neoliberalismo en ALC, al unir totalitarismo militar, liberalismo económico6 y sofocamiento de los procesos de protesta y reivindicación social (Lazzarato, 2020). Este esquema dará lugar a un modelo que será retomado en la década de los años noventa por el Consenso de Washington, que contribuirá con el proyecto privatizador del bienestar social (Escalante Gonzalbo, 2016). Iniciado el siglo XXI, y a partir de cambios políticos en varios gobiernos de la región, tuvo lugar un segundo ciclo de reformas (Busquets y Pose, 2021) que buscaron en algunos casos corregir problemas de protección de derechos que presentaban las reformas del modelo de ahorro individual (Bertranou, Calvo y Bertranou, 2009; Busquets y Pose, 2021; Mesa-Lago, 2009; Mesa-Lago y Valero, 2020; Ortiz et al., 2019; Vázquez-D’Elía, 2014). Sin embargo, en la segunda década del siglo XXI se han vuelto a introducir ajustes que están en acuerdo con el modelo privatizador, como los ejemplos ya mencionados.
La reforma de capitalización individual postulaba cuatro objetivos principales: 1) bajar el déficit fiscal; 2) mejorar la cantidad y el nivel de cobertura de las pensiones contributivas; 3) intervenir en los niveles de informalidad del empleo y 4) disminuir la pobreza en la edad de retiro (Mesa-Lago, 2020). Después de cuatro décadas, distintos estudios han concluido que estos objetivos no se han cumplido (Boccardo, Ruiz y Caviedes, 2020; Goecke Saavedra, Erpel Jara y Guzmán Sinkovich, 2017; Mesa-Lago, 2020; Ortiz et al., 2019; Rodríguez y Vommaro, 2018). Entre las principales causas se señalan los problemas de tipo sistémico del propio diseño del modelo (Mesa-Lago, 2020), los altos niveles de informalidad del empleo en la región (Ibid.) y las dificultades para adaptarse a cambios externos como crisis financieras o transformaciones del mercado laboral debido a los nuevos procesos de globalización (Mesa-Lago, 2004, 2009, 2020; Mesa-Lago y Valero, 2020; Mesa-Lago et al., 2017; OCDE/BID/BM, 2015; Villar, 2015).
Disminución de déficit fiscal. Este era el punto principal por el cual se promovía la reforma; sin embargo, no se ha logrado superar (Ortiz et al., 2019; Mesa-Lago, 2020). El Estado ha debido asistir administrativa y financieramente la puesta en práctica del nuevo modelo para cubrir los costos asociados a la transición del sistema público, algo que ha llevado más tiempo y recursos de lo previsto (Mesa-Lago, 2020), a la vez que el cambio de modelo obligó a generar nuevos procedimientos y estructuras fiscalizadoras que aumentaron costos (Ortiz et al., 2019). Las pensiones contributivas debieron recibir complementos desde la intervención estatal para dar cumplimiento a los topes mínimos suscritos en convenios con la OIT, al mismo tiempo que el Estado ha debido responder a las demandas de pensiones no contributivas, que si bien no estaban incluidas en los sistemas de capitalización individual por la propia lógica del modelo, se han incrementado al no poder el nuevo sistema revertir los niveles de informalidad del mercado de empleo (Boccardo, Ruiz y Caviedes, 2020; Ortiz et al., 2019). También las pensiones militares siguen en la mayoría de los países de la región en el sistema público, aumentando el déficit fiscal, a pesar de que en muchos países la reforma fue propiciada durante gobiernos militares, como el ejemplo de Chile, o en Perú, donde las fuerzas armadas contribuyeron en el gobierno de Fujimori a la suspensión de garantías democráticas (Burt, 2011; Lazzarato, 2020; Mesa-Lago, 2020).
Mejorar cantidad y nivel de cobertura. Tampoco está logrado este objetivo. Desde la década de los años setenta se han ido recargando los costos de la seguridad social sobre los trabajadores, al tiempo que disminuyeron las responsabilidades de los empleadores (Neffa, 2016), algo que tampoco permitió ampliar los niveles de cobertura de las pensiones en la región (Ortiz et al., 2019, Mesa-Lago, 2020). En nueve países se presentó una caída que pasó de 38% de cobertura antes de la aplicación de las reformas a 27% en 2002, cuando ya habían pasado 20 años del cambio del modelo (Mesa-Lago, 2004). En Uruguay, por ejemplo, la tasa de cobertura con el cambio al sistema mixto sufrió un estancamiento de 70% entre 1995 y 2003 (Ortiz et al., 2019). Tampoco aumentaron las tasas de reemplazo. En Uruguay, por ejemplo, se proyecta que sólo 30% de los afiliados entre 51 y 60 años recibirían una pensión mayor que los de igual edad en el sistema público (Forteza y Rossi, 2018). Llamativo es el ejemplo de Chile, donde la tasa de reemplazo se ha reducido de 40% a menos de 28% en un mismo periodo (IMACEI-CENDA, 2022). ALC presenta entonces una brecha de cobertura que el nuevo modelo no ayudó a resolver, y ha requerido a su vez disponibilidad financiera de los Estados para brindar medidas compensatorias de tipo no contributivo (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; Gill, Packard y Yermo, 2005; OCDE/BID/BM, 2015).
Reducir los niveles de desigualdad e informalidad. En 2015, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial señalaban que el quintil más alto de trabajadores tenía una alta participación en aportes al sistema de pensiones, mientras los trabajadores de los menores quintiles participaban de forma más escasa, sólo 45 de cada 100 personas que trabajaban aportaban a los sistemas de pensiones, mientras que de 20% a 40% de los trabajadores de ingresos medios lo hacían. El mismo informe reconoce que la cotización no se incrementó con las reformas privatizadoras y que el aumento de los porcentajes de pensiones que muestran las estadísticas ha estado en el tipo de pensiones no contributivas, presentando limitaciones en el acceso a la protección social con niveles históricos de desigualdad social (Lustig, 2017).
Disminución de la pobreza de las personas mayores. OCDE/BID/BM (2015) plantean que en la región hay una dificultad para lograr bienestar en la vejez debido a la limitada cobertura de las pensiones contributivas. Sin embargo, el modelo de capitalización individual no considera elementos compensatorios ni complementarios, pues está centrado en trayectorias de ahorro individual que eliminan los ajustes redistributivos (Mesa-Lago, 2020) y aumentan el riesgo de pobreza en las personas mayores (Ortiz et al., 2019). Por otro lado, también ha ido aumentando la desconfianza en el modelo privado de pensiones, ya que se vienen percibiendo problemas en las tasas de reemplazo y la insuficiencia del modelo para proporcionar protección en la vejez (Mesa-Lago, 2020).
La sostenibilidad de los sistemas de pensiones
El envejecimiento de la población presiona los sistemas de pensiones porque aumenta la tasa de dependencia de las personas mayores y esto a su vez impacta en el gasto público social (Saldain, 2020), pero también hay otros fenómenos que inciden en las capacidades de los Estados para responder al piso de protección social en la vejez. Según Simone Cecchini, Fernando Filgueira y Claudia Robles (2014), la brecha de bienestar se define en la forma que los Estados generan capacidades de protección para quienes tienen escasos ingresos o carecen de ellos, y además por las capacidades que tiene esa sociedad para generar ingresos a través del mercado laboral. Y si bien alc tiene grandes dificultades con ambos procesos, la discusión por la reforma de los sistemas de pensiones suele centrarse exclusivamente en el primero de los problemas. Por ejemplo, Romina Manes (2021) analiza para Argentina que la crisis económica asociada a los sistemas de pensiones no tiene que ver con el costo asociado al crecimiento demográfico de las personas mayores, sino que se deriva de políticas económicas centradas en priorizar el crecimiento del capital y la concentración de riqueza, el aumento del desempleo, y la precarización salarial y laboral.
Las políticas públicas de regulación del mercado de empleo en alc no han logrado revertir inequidades de distribución del ajuste fiscal sobre los trabajadores, impulsadas por los procesos de las economías globales, lo que ha generado mayor precarización e inestabilidad en el empleo desde la década de los años sesenta (Neffa, 2016). Hay que tener en cuenta que la precarización laboral no sólo tiene que ver con los aportes al sistema de pensiones, sino también con el incumplimiento de las regulaciones laborales, políticas de salud, seguros por enfermedad, extensión de la jornada laboral y el derecho a descansos, así como condiciones ambientales inadecuadas que repercuten en la salud presente y futura de los trabajadores (CEPAL, 2022b; OPS/OMS, 2017). Actualmente, una de cada dos personas que trabajan en ALC lo hace en economías informales (OIT, 2022); este dato es alarmante si se comprende que el empleo no es sólo la forma de obtener ingresos, sino también el acceso a la protección social en todo el curso de vida (Cebrián, 2015). En la edad de retiro, el tipo y la calidad de ingresos están definidos por la trayectoria laboral, teniendo en cuenta principalmente componentes de género (Ibid.). La CEPAL (2022a) destaca que si bien 73.9% de la población en ALC de 65 años y más recibe algún tipo de pensión, 24.9% son de tipo no contributivo y las mujeres son las mayores beneficiarias. Este informe también destaca que la cobertura no contributiva experimentó mayores caídas para el quintil de menores ingresos, con 10.3 puntos porcentuales entre 2019 y 2020, mientras que en el quinto quintil de mayores ingresos la cobertura aumentó durante el mismo periodo 4.9 puntos porcentuales. OCDE/BID/BM (2015) plantean que los trabajadores de ingresos medios de los quintiles dos a cuatro, que representan entre 20% y 40% del empleo total en la región, si bien han contribuido al sistema de pensiones, parecen ser particularmente vulnerables a los riesgos de pobreza en la edad de retiro, ya que sus contribuciones no les permitirían completar los requisitos para acceder a una pensión.
Muchos de los debates actuales sobre los sistemas de pensiones no profundizan en la incidencia que tienen las economías informales en el déficit fiscal (Mesa-Lago, 2020), ni en las consecuencias que las desigualdades estructurales y acumulativas tienen para la protección de derechos de las personas en la vejez (Goecke Saavedra, Erpel Jara y Guzmán Sinkovich, 2017). Es importante revisar entonces la adecuación que tiene el modelo de capitalización individual para una región que envejece, pero donde una importante cantidad de su población lo hace con trayectorias laborales informales o en ciclos de formalidad intermitentes que afectan las posibilidades de pensiones en la edad de retiro, y donde el envejecimiento demográfico está jalonado por otros procesos institucionales y sociales muy diferentes al europeo (Goecke Saavedra, Erpel Jara y Guzmán Sinkovich, 2017; Mesa-Lago, 2022; Moya, 2013).
La gubernamentalidad neoliberal en los sistemas de pensiones
La privatización de los sistemas de pensiones puede ser comprendida como una gubernamentalidad neoliberal que implica que los principios de mercado se han convertido en principios de gobierno aplicados por el Estado. Según lo que señala Mauricio Lazzarato (2020), la gubernamentalidad neoliberal se basa en un esquema de tres elementos centrales. Primero, busca la reconversión de los dispositivos estatales de la distribución del gasto social a partir de mecanismos de privatización. Segundo, establece procesos de inclusión mediatizados por instituciones financieras; el sistema de pensiones necesita recurrir a la creación de dinero mediante la intermediación de bancos privados e instituciones financieras. Tercero, rompe la lógica de socialización del riesgo que presentaba el esquema del Estado de bienestar, reconfigurando una privatización individual también de los riesgos, la inversión y el endeudamiento (Paltrinieri y Nicoli, 2017), que tiene además como consecuencia un individualismo despolitizante en el que la persona depende exclusivamente de sí misma, pero en relaciones de interdependencia que siguen vigentes, aunque invisibilizadas en pactos de poder (Brown, 2016; Berlant, 2011; Butler, 2010). Este esquema es el núcleo central del funcionamiento del Estado neoliberal, la privatización de los servicios sociales con sus mecanismos de distribución de bienestar social con el objetivo de liberar al Estado de las demandas y luchas sociales (Lazzarato, 2020).
Privatizar la “oferta” de servicios significa eliminar la dimensión política de la “demanda social” y su forma colectiva. […] El Estado, una vez liberado de las “expectativas”, los derechos y la igualdad que conllevan las luchas, podrá asumir las funciones que el neoliberalismo le tiene reservadas: se convertirá en “un Estado fuerte, para una economía libre”, “un Estado fuerte con los débiles (los desposeídos) y débil con los fuertes (los propietarios)” (Lazzarato, 2020: 32).
El cambio de modelo de los sistemas de pensiones ha logrado legitimarse con la promesa de resolver problemas futuros que presenta el financiamiento del reparto solidario intergeneracional; sin embargo, después de 40 años de aplicada la reforma, esta promesa no se ha cumplido (Mesa-Lago, 2018, 2020), interpelando este tipo de políticas neoliberales. En este punto es importante citar el informe de Jonathan Ostry, Prakash Loungani y Davide Furceri (2016), quienes, a pesar de ser economistas del Fondo Monetario Internacional (FMI), señalan:
La evidencia del daño económico de la desigualdad sugiere que los responsables de la formulación de políticas deberían estar más abiertos a la redistribución de lo que están y, por otro lado, la evaluación de la aplicación de las políticas neoliberales en el mundo deja conclusiones inquietantes en tres principales puntos:
Los beneficios en términos de mayor crecimiento parecen bastante difíciles de establecer cuando se considera un grupo amplio de países.
Los costes en términos de aumento de la desigualdad son importantes, por lo cual se debe prestar especial atención a los efectos distributivos.
El aumento de la desigualdad perjudica el nivel y la sostenibilidad del crecimiento (Ostry, Loungani y Furceri, 2016: 38).
Entonces, si el modelo de reparto individual ha fracasado en su promesa, ¿cuáles serían los posibles motivos que explicarían la defensa que hacen ciertos sectores corporativos y políticos? Es posible que la respuesta se justifique en la lógica que le es propia a la gubernamentalidad neoliberal, donde el Estado debe gobernar para el mercado (Sferco, 2019), priorizando la rentabilidad y la acumulación del capital (Lazzarato, 2020). También se debe explorar el propio proceso histórico de construcción de la racionalidad neoliberal y los prejuicios que fueron instalándose sobre los costos asociados al envejecimiento demográfico desde la década de los años sesenta.
En Europa, a partir de la crisis económica de los años setenta y el crecimiento demográfico del envejecimiento de la segunda mitad del siglo XX, comienza un conflicto de bienestar intergeneracional (MacNicol, 2006), que se basa en pensar que hay una generación de oro producto de los Estados de bienestar que se han beneficiado de un progreso que no estará disponible para generaciones más jóvenes (Higgs y Gilleard, 2010; Walker, 2016). Como plantea Chris Phillipson (2005), en la década de los años ochenta las personas mayores eran caracterizadas por ciertos sectores políticos como una generación de bienestar egoísta, que reclamaba beneficios haciendo uso de recursos de forma privilegiada, además de comenzar a crecer un discurso que planteaba que el beneficio de las personas mayores se daba en detrimento de los niños (Williamson, MacNamara y Howling, 2003). Esta interpelación del pacto social de los sistemas de pensiones va a incidir en la construcción de una racionalidad política respecto al envejecimiento como un problema público, y una representación social prejuiciosa de las personas mayores como un grupo social con privilegios en una sociedad empobrecida (Béland y Viriot Durandal, 2003; Phillipson, 2005). Las representaciones sociales respecto a la vejez van de la mano con el cambio social de mercantilización de la vida cotidiana desde un modelo económico violento de acumulación (Sacchi y Saidel, 2018) que producirá un crecimiento de la pobreza y concentración de la riqueza, donde la desigualdad dejará de ser un problema de atención colectiva (Antón et al., 2009).
La gestión política neoliberal ha buscado transformar el modelo fordista de socialización del riesgo en una gestión individual del bienestar mediante el endeudamiento (Lazzarato, 2020), monetizando todas las esferas de la vida de las personas (Brown, 2016). También los procesos de discriminación respecto a las personas mayores irán cambiando, desde una concepción estigmatizante asociada a la edad a una interpelación sobre su lugar y el compromiso colectivo con su bienestar y protección de derechos, lo que genera un verdadero sistema de opresión, ubicando a las personas mayores como un grupo de identidad subordinada (Krekula, Nikander y Wilińska, 2018). Estos procesos también serán parte del cambio social y político en ALC (Huenchuan, 2022), a pesar de los niveles de desigualdad con que envejecen las personas en la región (CEPAL, 2022a).
Este Estado alineado a la lógica de libre mercado (Brown, 2016; Escalante Gonzalbo, 2016; Harvey, 2007, 2008) coincide con el crecimiento demográfico de las personas mayores por el baby boom de posguerra en Europa, y en ALC por las intervenciones sanitarias y los procesos de urbanización de la población (Moya, 2013). Estos dos procesos articulados -crecimiento demográfico del envejecimiento y un Estado privatizador de los problemas sociales- serán la base de la construcción social de carga y dependencia social de las personas mayores y la politización neoliberal de las cuestiones relacionadas con la vejez (Phillipson, 2005; Walker, 1981). El cambio del sistema económico en el mundo también producirá que las personas mayores sean tratadas como mercancía (Carroll, 1979, en Phillipson, 2005), lo que, junto a la recesión económica que implica una menor disponibilidad de recursos, las afectará como uno de los sectores más débiles que componen la fuerza laboral por estar próximos a la edad de retiro (Phillipson, 2005). Esta posición de desventaja que pasan a tener las personas mayores es producida también por la prioridad dada al rendimiento del capital, que generará una distorsión en las necesidades socialmente identificadas de las personas mayores (Burns y Phillipson, 1986, en Phillipson, 2005), instalando la idea de la insuficiencia de la provisión estatal para la vejez a través de los sistemas de pensiones (Townsend, 1981, en Phillipson, 2005) y un sistema de bienestar más restrictivo y menos redistributivo (Higgs y Gilleard, 2010).
El capitalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial mantenía un pacto entre capital y trabajo con un Estado que respondía ante determinadas demandas sociales (Escalante Gonzalbo, 2016: Harvey, 2007), y si bien la desigualdad de ingresos y de clase venía en aumento en ALC (Escalante Gonzalbo, 2016), es recién a finales de la década de los años sesenta, con la caída en la tasa de crecimiento de la productividad en Estados Unidos (Neffa, 2016) y la elevación de los precios del petróleo derivada del conflicto armado en Medio Oriente, que el modelo capitalista se percibe agotado (Escalante Gonzalbo, 2016; Harvey, 2008). También aumenta el descontento social, porque esta crisis se traduce en un crecimiento del desempleo, inflación y recortes sustanciales en el gasto público, en particular los asociados al Estado de bienestar (Lazzarato, 2020; Phillipson, 2005), dando lugar a la acción de distintos sectores políticos, movimientos sociales y sindicales que veían necesario un nuevo pacto social y en el modelo socialista una posibilidad, ante lo cual las élites de poder entendieron necesario generar una rápida respuesta (Escalante Gonzalbo, 2016). Es así que las ideas liberales de Milton Friedman y la Escuela de Chicago encuentran una posibilidad a partir de 1973 con la dictadura militar chilena (Harvey, 2008; Lazzarato, 2020). Estas ideas pusieron el centro en el libre mercado, la privatización de recursos estatales y la implementación de mecanismos que promovieran y facilitaran la inversión extranjera. La aplicación de este modelo generará en Chile un relativo éxito de crecimiento económico y restitución de poder de las clases dominantes (Lazzarato, 2020), a pesar del aumento de la desigualdad y la pobreza (Boccardo, Ruiz y Caviedes Hamuy, 2020), pero con el descontento social sofocado por el gobierno autoritario, se inicia el cambio hacia un nuevo modelo de capitalismo neoliberal a partir de una transformación política, económica y social que se tradujo también en un ajuste discursivo en defensa de la propiedad privada y en los ideales políticos de la libertad individual, lo que generó una privatización de la vida social (Lazzarato, 2020; Escalante Gonzalbo, 2016; Harvey, 2007, 2008) desde un modelo de bienestar social individual (Brown, 2016; Higgs y Gilleard, 2010) y llevando la lógica de competencia de empresas al intercambio humano (Laval y Dardot, 2017).
La producción subjetiva neoliberal en la construcción social de la vejez
Las conceptualizaciones sobre los sistemas de desigualdad hacia distintos grupos de población operan en un vacío histórico e ideológico (Reguillo, 2011, en Berlant, 2011) que produce una fantasía transclasista (Berlant, 2011). Esto significa que la desigualdad va perdiendo el rastro de su construcción histórica. En el caso de las personas mayores, los procesos de discriminación por edad fueron lentamente pasando a un sistema de opresión a partir de procesos de diferenciación y desigualdad social desde la década de los años sesenta hasta la actualidad (Huenchuan, 2022; Krekula, Nikander y Wilińska, 2018). Estos procesos se dan a partir del ascenso de una racionalidad neoliberal, y es importante restituir este contexto narrativo histórico porque es ahí donde se produce su inteligibilidad actual y la construcción de la vejez como identidad subordinada a partir de la producción del homo oeconomicus, ese sujeto que busca permanentemente valorizarse en una ontología rentable (Paltrinieri y Nicoli, 2017), pero en producciones de subjetividad masificadas y atrapadas en lógicas del rendimiento y monetización que regirán todos los ámbitos de la sociedad (Brown, 2016).
La discriminación por edad se articula con otras dimensiones identitarias como el género, lo étnico-racial y la clase social (Itzin y Phillipson, 1993, 1995, en Krekula, Nikander y Wilińska, 2018), generando procesos de discriminación múltiple que producen sistemas de subordinación e interpelación hacia las personas mayores (Ferraro y Shippee, 2009; Krekula, Nikander y Wilińska, 2018). Sin embargo, como señala Lauren Berlant (2011), estos procesos de desigualdad estructurales son retirados de la escena por el neoliberalismo, que como sistema político produce la construcción de una fantasía transclasista donde las desigualdades pueden suspenderse e invisibilizarse en un proyecto de falsa integración que implica procesos de permanente innovación subjetiva respecto de sí mismo (Sferco, 2019). Esta fantasía además ubica la desigualdad como un problema individual de gestión de lo viviente que es causada por decisiones que la persona va tomando a lo largo de su vida, y no por las condiciones sociales de producción de existencia. El neoliberalismo como sistema político ubica en el centro los procesos económicos. Respecto a los sistemas de pensiones, la discusión por la protección social como derecho de las personas mayores dará lugar a una discusión económica por las cuentas públicas y el déficit fiscal, donde las personas ahora convertidas en capital humano serán evaluadas también en su capacidad de rentabilidad futura, trasladando las prácticas empresariales del sector privado a la administración pública en el ámbito de bienestar social (Brown, 2016).
El neoliberalismo es un hecho social, pero también es un orden de razón rectora, una modalidad de gobernanza (Brown, 2016), una racionalidad política según Christian Laval y Pierre Dardot (2018); esto significa una empresa del gobierno de la vida, que realiza una traducción de lo viviente a partir de una forma de hacer y pensar lo humano. Para Michel Foucault (2007), la racionalidad política se define como esos regímenes que traducen modos de existencia y determinan una experiencia del mundo a partir de prácticas y estrategias aplicadas en lo cotidiano. Esta racionalidad, además, presenta una nueva ficción que inscribe una metáfora producida en la adaptación y la autorreparación frente al dilema de la incertidumbre vital, mediante la administración de una lógica empresarial de la eficiencia, el rendimiento y el endeudamiento. La facultad de lo humano estará definida en adaptarse continuamente a nuevos riesgos, hasta el punto de tener que identificarse subjetivamente con un “capital humano” que necesita constantemente ser valorizado (Brown, 2016; Laval y Dardot, 2018).
Berlant (2011) plantea que con el capitalismo la responsabilidad de reconocimiento ya no es colectiva y se asiste a una constante evacuación de significación que produce un desalojo político de algunas subjetividades explotadas y oprimidas que serán sacrificadas por la buena causa del progreso. En el caso de las personas mayores, se puede ver cómo la vejez no eficiente y que no logra valorizarse será desalojada de toda significación y compromiso colectivo.
El modelo de capitalización individual del sistema de pensiones está alineado a esta racionalidad neoliberal, y ahí radica su propio éxito, porque se sostiene ideológicamente en la ruptura de los pactos colectivos del riesgo, para ser un modelo donde la persona en forma individual debe para sí, desde una gestión rentabilizadora de su capital económico y biológico, proveerse el bienestar (Brown, 2016). El Estado neoliberal deriva a los propios sujetos la gestión del riesgo de lo viviente a partir de una serie de mecanismos materiales y simbólicos de privatización de la vida; como plantea Lazzarato (2020), esto produce una privatización individual de los riesgos. El proyecto neoliberal implica que las personas sean ubicadas en un rol de ser empresarias de sí, con una individualización de la autoprotección ante el malestar social y las condiciones materiales que generan la exclusión, la desigualdad y la pobreza (Boccardo, Ruiz y Caviedes Hamuy, 2020; Manes, 2021). El neoliberalismo y su gestión de las nuevas cuestiones sociales a partir de las décadas de los años setenta y ochenta no ha hecho más que aumentar la pobreza, la desigualdad y la concentración de ingresos, impulsando agendas que concentrarán los esfuerzos en la atención a la pobreza y no a las estructuras que generan desigualdad (Berlant, 2011; Piketty, 2014), así como en una fuerte presión en los ingresos de los trabajadores menos calificados (Neffa, 2016; Piketty, 2014), a la vez que responsabiliza a las propias personas de los costos que implica el bienestar social en condiciones salvajes de riesgo y explotación (Berlant, 2011). El debate por los sistemas de pensiones se ubica en una discusión ideológica entre el recorte de las pensiones o el aumento de los impuestos (Williamson, MacNamara y Howling, 2003), lo que genera perdedores y ganadores en esta lucha social. También el neoliberalismo, a partir de la globalización, no hace más que afectar los sistemas de pensiones, ya que ha establecido un libre flujo para el capital, haciendo que los Estados compitan entre sí por captar inversiones, reduciendo impuestos y obligaciones en el mercado laboral, mientras las condiciones de los trabajadores quedan organizadas a partir de lógicas locales y negociaciones desventajosas (Encinas Ferrer, 2009; Neffa, 2016).
Este nuevo proceso de subjetivación también hace que se asuman como propios los objetivos y funcionamientos del sistema, donde lo político y la subjetividad son inseparables a partir del modelo de esfuerzo personal (Laval y Dardot, 2018). La estrategia neoliberal es económica sin dejar de ser al mismo tiempo subjetiva, ya que plantea un nuevo pacto para afrontar las consecuencias de la explotación de los cuerpos que el propio sistema capitalista realiza, lo que constituye una victoria sobre las clases subalternas, que serán explotadas a la vez que deberán hacerse cargo de los impactos económicos y biológicos de esa explotación (Berlant, 2011).
La financiación y el rendimiento personal son las dos premisas centrales ideológicas del paradigma de capitalización individual, sostenido en una imagen de un sujeto universal sobre un cuerpo sano y curado, autofinanciado, autorreconfortado y gestionado de manera exitosa (Berlant, 2011; Laval y Dardot, 2018). Este paradigma de administración individual del bienestar se hace sobre la base de una promesa transclasista en el sentido que plantea Berlant (2011), una promesa de bienestar que se impone sobre las desigualdades de clase para negarlas, generando una fantasmatización de quienes no logran el éxito. Estos procesos de legitimación social sobre el borramiento de las desigualdades mediante un acto de olvido optimista producen un desalojo de valor; las vidas que no son útiles serán desprovistas de interés político (Butler, 2013; Brown, 2016). La promesa de bienestar se presenta como universal; sin embargo, es notoria su particularización, estableciendo para todos esos que no llegan una muerte de sentido, mediada a partir de una evacuación de significación. Berlant (2011) entiende este concepto en el marco de la sociedad actual neoliberal pero cimentada desde valores de lo humano desde la noción liberal de sujeto universal.
[…] el derecho liberal ha reconocido desde hace largo tiempo una forma particular y tradicionalmente sancionada de persona universal, en torno a la cual deben organizarse la sociedad, la teoría, las formas de disciplina y las pedagogías aspiracionales, el activismo antiliberal ha tenido que fundamentar estratégicamente la ley en la experiencia (en todos los sentidos del juego de palabras) y en las identidades particulares (Berlant, 2011: 49).
Las reformas de los sistemas de pensiones desde el paradigma neoliberal están sostenidas desde un locus de clase, donde distintos grupos sociales serán sacrificados por un bien común. Los perdedores son siempre los mismos, pero como todo se produce en clave transclasista, se eluden las desigualdades sacando de la discusión a quienes realmente favorecen estas reformas y quienes quedarán por el camino. Se establece así, con las reformas de los sistemas de pensiones, una especie de promesa optimista de que en el futuro devendrá una solución del bienestar (Berlant, 2011), eludiendo las limitaciones que el nuevo sistema presenta justamente para quienes están en condiciones menos favorables (Goecke Saavedra, Erpel Jara y Guzmán Sinkovich, 2017).
La existencia es ubicada ante la exigencia de una rentabilidad capitalista, donde el neoliberalismo plantea la obligación de vivir y producir desde una lógica del rendimiento (Brown, 2016). Esta acción de capitalizar lo humano (Laval y Dardot, 2018) viene acompañada de una segunda operación que plantea Berlant (2011): la descapitalización, quitar valor, sacar de escena la importancia de algunas vidas; estas operaciones funcionan al mismo tiempo. El capitalismo como gestión de lo humano ubica una promesa optimista, pero esa promesa de antemano presenta un fracaso porque se le niega la revisión estructural de clase. El fracaso entonces será individual porque se deriva también a los sujetos la responsabilidad de su gestión; serán además esos sujetos que ya no importan porque han sido descapitalizados. “La política sentimental hace creíbles estas confusiones y tolerables estas violencias, ya que su poder cultural confirma el lugar central que tienen la identificación interpersonal y la empatía para la vitalidad y la viabilidad de la vida colectiva” (Berlant, 2011: 27).
A modo de reflexión final
El modelo privatizador de ahorro individual como sistema para resolver los problemas de financiamiento que enfrenta el modelo de reparto solidario intergeneracional se ha legitimado a través de un discurso experto que fue asociando las dificultades financieras de los Estados al crecimiento demográfico de las personas mayores. Este esquema es el núcleo central del funcionamiento del Estado neoliberal, la privatización de los servicios sociales con el objetivo de liberar al Estado de las demandas y luchas sociales.
El costo del envejecimiento de la población, junto con el surgimiento de un Estado privatizador de los problemas sociales, será la base de las cuestiones relacionadas con la vejez a partir de las décadas de los años setenta y ochenta. El neoliberalismo como sistema político ha ido ubicando en el centro los procesos económicos, y la producción de subjetividad en lógicas de rendimiento y autosuficiencia, llevando la discusión por la protección social de las personas mayores a un plano estricto de rentabilidad y déficit fiscal que generará una distorsión en las necesidades socialmente identificadas para ellas, instalando la idea de la insuficiencia de la provisión estatal que permita negociar sistemas de bienestar más restrictivos y menos redistributivos.
En ALC, la reforma de los sistemas de pensiones de acuerdo con el modelo de capitalización individual ha encontrado su justificación en garantizar sistemas más adaptados a un contexto con mayor población en edad de retiro. Sin embargo, después de cuatro décadas de iniciado este proceso de reforma, la desigualdad y la pobreza de las personas mayores en la región se presentan como una interpelación al modelo, lo que obliga a la revisión de un sistema que encuentra su legitimidad en la autogestión individual del bienestar social y excluye de los procesos de discusión los altos niveles de informalidad, los bajos salarios, la precarización de las fuentes de empleo y las desigualdades acumulativas de muchas personas mayores en la región.
