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Introducción
La persistencia de la desigualdad y la pobreza en el subcontinente latinoamericano y, en particular, en México, pone de manifiesto la falta de vigencia de los derechos sociales y humanos de millones de personas. Así lo consideran organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y los académicos y organizaciones civiles que trabajan por la erradicación de estos males sociales. Erradicar la pobreza es, por eso, uno de los principales imperativos éticos para los estados y las sociedades en nuestro tiempo. ¿Qué recomendaciones han hecho los académicos para contribuir a este propósito? ¿Cuál ha sido su influencia en los gobiernos nacionales? ¿Se pueden identificar algunos factores que han contribuido a mayor o menor influencia de los académicos en las políticas públicas de combate a la pobreza? A partir de este análisis, ¿Qué acciones podrían realizarse para fortalecer el vínculo entre la investigación y las políticas de combate a la pobreza? Bajo este enfoque, y con estas preguntas sobre la mesa, llevamos a cabo una investigación en México, para los años 1988-2009, solicitada por la UNESCO, en el contexto más amplio del programa Management of Social Transformations (MOST).1
Para poder emprender la investigación, se realizó una revisión de distintos modelos teóricos que contribuyeran a perfilar el necesario recorte del objeto de estudio y a identificar los nexos entre las recomendaciones de los académicos y los cambios en las políticas públicas de combate a la pobreza. A pesar de reconocer la complejidad y problemática de la gestión de las políticas públicas en general, y en particular de las que pretenden combatir la pobreza en México, un primer recorte nos obligó a concentrarnos en el rol de los académicos, sin olvidar que muchas de sus actividades tienen eco al interior de "comunidades epistémicas" (Haas, 1992), "advocacy coalitions" (Roth Deubel, 2006; Sabatier, 1988), en foros de discusión con la participación de funcionarios, o en la caja de resonancia de los órganos partidistas o legislativos, de los movimientos sociales o las organizaciones civiles.
A la par de estos recortes en el modelo teórico, hubo que hacer un recorte temático-cronológico y concentrarnos en un periodo de veinte años (se consignaron recomendaciones y cambios a partir de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, 1988-1994). El recorte fue consistente con los distintos modelos teóricos que daban un gran peso al contexto sociopolítico y económico; el periodo salinista se destacó por la implementación más franca de un cambio de orientación paradigmática en la política económica y social: privatizaciones, apertura comercial, liberalización de la economía, atracción de capitales de corto plazo para equilibrar la balanza de pagos, abatimiento de la inflación, topes salariales, en cuanto a la política económica; y la implementación de un ambicioso programa de desarrollo social y combate a la pobreza, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que reforzó el camino de la focalización en el combate a la pobreza. La focalización fue todavía más subrayada con el programa Progresa-Oportunidades, iniciado en el gobierno de Ernesto Zedillo (presidente priísta) y continuado por los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón (ambos panistas).
Optamos por concentrarnos en las recomendaciones académicas y los cambios en políticas de combate a la pobreza en tres niveles: 1) aquellos que se referían a las políticas más generales, a la orientación paradigmática de la política social y su conexión con la política económica; 2) aquellos que se referían al marco institucional, entendido como la generación de leyes, instituciones, decretos y reglas básicas para la conducción de políticas y programas sociales y 3) aquellos que se referían a los principales programas federales de combate a la pobreza, concentrándose en el Pronasol y el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), posteriormente Oportunidades y, en el gobierno de Enrique Peña Nieto, Prospera.2
Una vez hechos los recortes, se realizó un muestreo que comprendió revistas especializadas en ciencias sociales mexicanas, libros centrados en el estudio de las políticas sociales mexicanas e informes de estudios encargados por instancias públicas con recomendaciones sobre las acciones frente a la pobreza. En un esfuerzo de integración, se efectuó una búsqueda de los principales cambios en las políticas de combate a la pobreza a partir de documentos oficiales del gobierno federal y sistematizados para los fines de esta investigación. Se buscaron referencias explícitas a recomendaciones de académicos en estos documentos oficiales. Y se hizo un esfuerzo por abrir la "caja negra" en interrelaciones no tan explícitas por medio de inferencias del equipo investigador y entrevistas a académicos y exfuncionarios.
En esta investigación descubrimos que los académicos mexicanos han hecho diversos esfuerzos con el propósito de incidir en las políticas de combate a la pobreza: desde la publicación en revistas y libros especializados hasta la participación en foros de discusión con funcionarios y esquemas de evaluación o propuestas para las políticas. De esta manera, pretenden, al menos, influir en la definición de la problemática y de las prioridades sociales. Así, encontramos coincidencias con algunos modelos teóricos interactivos en relación con los factores que explican el porqué y el cómo de las influencias de los académicos en la definición del curso de las políticas de combate a la pobreza. Los factores incluyen: persistir en el esfuerzo de producción académica; buscar la diseminación de sus resultados y propuestas; procurar la formulación de recomendaciones pertinentes al proceso de las políticas públicas; generar un stock de conocimientos y un ambiente que sensibilice y ayude a convertir algunos problemas en issues de la agenda pública; formar cuadros y relevos; participar en organismos de evaluación; y generar redes de discusión y comunidades (ya sea con funcionarios públicos, organizaciones civiles, movimientos sociales o partidos políticos). Con todo, consideramos que esta es una aproximación inicial al campo de estudio y que será necesario tener más claridad en esta "caja negra", siempre compleja y problemática con el propósito último de contribuir a la erradicación de la pobreza y la promoción efectiva de los derechos humanos.
Recomendaciones de académicos mexicanos para políticas ante la pobreza
En el periodo 1988-2009, la sociedad mexicana fue transitando por un conjunto de modificaciones significativas en los ámbitos económico, político y social. El México de la economía cerrada volcada a los procesos sustitutivos, del régimen de partido hegemónico y autoritario, y de las instituciones de seguridad social que lentamente avanzaban en su cobertura a partir del empleo formal, fue transitando por un conjunto de reformas que lo llevan en la primera década del siglo XXI a ser una economía abierta volcada a las exportaciones, un régimen de competencia electoral con una democracia sin consolidar y una sociedad con un dualismo institucionalizado y segmentado en términos del bienestar (freno en el avance de la seguridad social y desarrollo notable de instituciones focalizadas, de instituciones sociales para los pobres). Las transiciones han generado debates y conflictos; las políticas públicas, económicas y sociales, han estado sujetas a fuertes tensiones y modificaciones. En medio de estos intensos movimientos, la incidencia de la pobreza en México en este periodo de estudio se mantuvo -en medio de importante volatilidad- en niveles elevados, alrededor de la mitad de la población de acuerdo a los datos oficiales generados por el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), ratificados con la medición 2014 (Coneval, 2015). Este es un dato relevante en sí mismo, pues, en medio de reformas económicas, sociales y políticas, la pobreza sigue siendo una realidad para, al menos, la mitad de la población. Las políticas públicas han ensayado diversas maneras de enfrentar esta problemática social; los debates han surgido y los académicos no han sido ajenos a ellos. ¿Cuál ha sido el aporte de los académicos para las políticas públicas frente a la pobreza en México?
El mundo académico de las ciencias sociales no es un mundo unitario, con una única visión coherente en sí misma; es, en sí mismo, un complejo conjunto de investigadores, centros de estudios públicos y privados, universidades públicas y privadas, que producen múltiples revistas, publican centenas de libros anualmente y organizan una gran cantidad de eventos nacionales e internacionales. Este mundo es un conjunto de instituciones en las que habitan multitud de grupos disciplinares y muy diversas comunidades epistémicas, con enfoques variados y con diversas relaciones con el Estado. Los grupos y comunidades atraviesan las diversas instituciones académicas, a través de esquemas formales (redes o proyectos) o informales (redes) y viven un especial dinamismo y en ocasiones volatilidad: algunos se mantienen durante largos periodos, otros se confrontan y dividen debido a posturas teóricas, políticas o ideológicas.
Por ello, aproximarse a la relación entre académicos y políticas públicas (sociales) es una tarea que exige generar recortes pertinentes en el universo de estudio. En nuestro caso, indagamos en nueve revistas especializadas en ciencias sociales mexicanas3 y en 25 libros centrados en el estudio de las políticas sociales mexicanas.4 Además, tuvimos acceso a diez informes de estudios encargados por instancias públicas con recomendaciones sobre las acciones frente a la pobreza.5 Pudimos así, recuperar recomendaciones realizadas por alrededor de 168 académicos en 157 artículos (en revistas y libros colectivos) y cuatro libros personales. El total de recomendaciones recuperadas fue de 277. A pesar del amplio número debe tomarse en cuenta que solo se trata de una aproximación a la producción académica en torno a las políticas sociales y más específicamente en relación a la pobreza y a las acciones frente a la pobreza en México, en el periodo 1989-2009.
Este indicador del conjunto de recomendaciones recuperadas advierte que la comunidad científica mexicana, en los últimos dos decenios, ha generado una cantidad destacada de estudios y propuestas acerca de las políticas frente a la pobreza en México. Más de una tercera parte de las recomendaciones detectadas en nuestra investigación se dirigen a los programas focalizados vigentes durante el periodo de estudio (Pronasol y Progresa/Oportunidades) y que se constituyeron en los programas sociales más novedosos de los gobiernos en turno. Además, las recomendaciones van desde propuestas generales de orden paradigmático hasta sugerencias de modificaciones puntuales de algunos programas. Las recomendaciones no siempre son convergentes y anuncian la presencia de diversas comunidades epistémicas y de conflictos latentes o explícitos: algunos investigadores proponen centrarse en la pobreza rural, otros en incorporar también la atención a la pobreza urbana; algunos proponen acentuar la focalización, otros incluir perspectivas de universalización o de vinculación entre focalización y universalización. Algunos proponen reducir la medición a la pobreza monetaria o de ingresos, otros sugieren incorporar metodologías de orden multidimensional; algunos autores proponen centrarse en el combate a la pobreza y no en la desigualdad, otros autores incluyen propuestas de combate a la desigualdad como formas de acción ante la pobreza. Algunos autores se manifiestan a favor de una reforma fiscal que favorezca el gasto social, pero no centrada en el IVA, otros proponen reformas a la seguridad social financiadas por los impuestos al consumo; incluso algunos autores modifican sus propuestas y, de un acento en las políticas focalizadas, pasan a sugerir la articulación entre seguridad social universal y transferencias monetarias condicionadas.
Incorporación de las recomendaciones de académicos mexicanos en políticas ante la pobreza
¿Hasta qué punto el amplio conjunto de recomendaciones ha sido incluido en las políticas públicas? Las incorporaciones de las propuestas de los académicos en las políticas públicas pueden ser estudiadas a través de diversos caminos y el menos prometedor es el que busca simplemente los impactos directos o las relaciones explícitas documentales (recomendación aplicada en un plan o programa social o más genéricamente utilización o aplicación directas). La relación entre académicos y políticas va más allá, como lo plantea el llamado modelo interactivo (Landry, Amara y Laamary 1998; Weiss, 1979).
Así, no buscamos una respuesta mecánica objetivada en un porcentaje de aplicación mecánico (tantas recomendaciones, tantas aplicaciones explícitas). Más bien, buscamos comprender la interacción compleja entre académicos y funcionarios (políticas públicas) en la identificación de problemáticas y su selección para la agenda pública, y en otros espacios del ciclo de las políticas públicas como la generación de valores o principios éticos y las evaluaciones. ¿Cómo hacerlo más allá de la búsqueda solo de impactos explícitos, que empobrece el análisis? Nos servimos del instrumento ordinal desarrollado por Landry, Amara y Laamary (1998), modificado ligeramente por nosotros y buscamos un conjunto de posibles fases de interrelación: 1) el investigador publica y transmite en medios de comunicación los resultados de sus investigaciones; 2) transmite estos a los funcionarios pertinentes; 3) estos leen los resultados de las investigaciones y las propuestas académicas; 4) estos son citados en los documentos de planeación gubernamental; 5) los funcionarios ensayan la incorporación de los resultados de las investigaciones y las recomendaciones recibidas; 6) las investigaciones académicas tienen influencia en las opciones y decisiones de los funcionarios; 7) estas son aplicadas por los funcionarios.
Para analizar las fases de posible interrelaciones, además de las recomendaciones identificadas en libros, revistas y estudios solicitados, realizamos una selección de los principales documentos en los que detectamos los cambios en las políticas sociales y en las políticas frente a la pobreza. Para ello hicimos también un importante recorte de documentación, centrado especialmente en los planes y programas especiales de desarrollo social y en los documentos oficiales de generación de los programas Pronasol, Progresa y Oportunidades. Desarrollamos una sistematización de los principales cambios en las políticas sociales, a través de un conjunto de categorías que consideramos centrales, detectados en estos planes y programas. Buscamos referencias explícitas de recomendaciones de académicos en los documentos oficiales. Analizamos al final las posibles interrelaciones entre recomendaciones y políticas públicas y completamos la información con ocho entrevistas a académicos y funcionarios públicos.
Las interrelaciones en los extremos (fases): de la publicación a la aplicación explícita
Una primera conclusión, derivada del detallado ejercicio de búsqueda de recomendaciones en las publicaciones y estudios académicos, es que los investigadores mexicanos han buscado explícitamente influir en las políticas públicas frente a la pobreza. Publicar es ya un primer acto de intervención, en un marco de vinculaciones explícitas o indirectas.
Los investigadores pretenden al menos influir en la definición de la problemática. Nos encontramos con 220 recomendaciones de investigadores, sin tomar en cuenta las originadas por estudios solicitados por las mismas autoridades (57 más). Es difícil medir hasta qué punto esta fase de interrelación conduce a una incorporación de cada una de estas recomendaciones de los académicos. Sin embargo, constituye al menos el testimonio del intento de influencia en la agenda setting o en la definición de las prioridades sociales. Habría que completar este estudio con la búsqueda de lo que Joly y Marris (2001:5) denominan circulación de una problemática a lo largo del ciclo de las políticas públicas, en este caso políticas sociales. No es nuestra pretensión analizar la circulación de cada una de las propuestas académicas; sería un trabajo inmenso que rebasa las posibilidades de esta investigación. Nos centraremos en algunos casos que consideramos relevantes.
En el otro extremo (aplicación de las recomendaciones), después del detallado estudio de la literatura mexicana acerca de las políticas frente a la pobreza y de los cambios incorporados a las políticas sociales mexicanas entre 1988 y 2009, en la documentación oficial analizada (planes y programas sociales) solo encontramos unas pocas referencias explícitas a recomendaciones o investigaciones de académicos mexicanos,6 que nos acercan a definir la incorporación de las propuestas académicas en las políticas públicas. No es extraño que estas referencias sean registradas en un documento oficial generado por el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) en el que participaron académicos mexicanos, sobre un asunto con fuerte contenido técnico.
Las referencias, por lo demás, hacen alusión a diversas posiciones de académicos mexicanos en torno al polémico asunto de la medición de la pobreza; la incorporación no fue de ninguna manera mecánica. Alrededor de este tema se fueron generando comunidades epistémicas de académicos mexicanos: unos defendían la medición integrada (ingreso y necesidades básicas insatisfechas) como forma de captar la multidimensionalidad de la pobreza, otros la construcción de nuevos mecanismos de estudio de la pobreza multidimensional, unos más la medición vía ingresos y algunos la medición de la pobreza extrema alimentaria.
¿Cuál fue el impacto de las investigaciones de académicos mexicanos en la definición de una medición oficial de la pobreza en México? Diversas comunidades epistémicas (algunas de ellas que se fracturaron en el camino) generaron propuestas de medición a partir de los años setenta, pero sobre todo en los ochenta y en los noventa (Boltvinik, 2001) y cuestionaron las primeras medidas oficiales de instancias gubernamentales mexicanas y de instituciones financieras internacionales. A fines de los ochenta, algunos investigadores mexicanos (Boltvinik y Hernández Laos) participan en proyectos de nuevas mediciones, entre gobierno e instituciones internacionales (Boltvinik, 2001); el impacto social de la crisis y de las reformas económicas en los años ochenta generaba sin duda un ambiente propicio para ello, abría algunas policy windows. Fue en el contexto de la primera alternancia en México que surgen otras ventanas políticas: Sedesol, en conjunto con varios académicos mexicanos, convoca a un seminario internacional acerca de medición de la pobreza en marzo de 2001, apenas unos meses después de iniciado el nuevo gobierno. Hernández Laos (2005) aglutina una propuesta influyente: se requiere consensuar un método y crear un organismo descentralizado que genere la medición y publique cada año un informe sobre incidencia e intensidad de la pobreza. Meses después, julio de 2001, fue instalado el CTMP. La generación de una institución encargada de la medición de la pobreza fue, pues, una recomendación explícita académica, que reunió años de trabajo previo de investigación y de articulación de académicos. Las propuestas se sumarían más tarde a lo que creó el Coneval, que retoma las actividades del CTMP.
Ahora bien, las negociaciones para la solución generada, la dimensión del policy space, no fue del gusto de todos los académicos y se generaron nuevas polémicas al respecto (Damián, 2007; Mora, 2010). Académicos participantes en redes académicas, anteriormente cohesionadas, se decantaron por alternativas diversas. En este marco polémico, además del impacto en la creación del Coneval, otros académicos, y en particular Julio Boltvinik, fueron particularmente influyentes en el consejo de evaluación del DF (Evalúa) y en las metodologías por este utilizadas, en concreto el enfoque integrado para la medición de la pobreza. No obstante, y a pesar de que los resultados no agradaron a algunos académicos relevantes, todos los entrevistados señalan que la generación del Consejo es un avance significativo, producto de la acción, entre otros, de académicos.
Grupos de académicos participaron (y lo siguen haciendo) en investigaciones que fueron decantando diversas alternativas para definir la problemática de la pobreza y su conceptualización. Los investigadores que solo publicaban artículos académicos o en los medios de prensa, se fueron articulando entre ellos y con instituciones internacionales (PNUD, por ejemplo) y fueron aprovechando las ventanas de políticas. Convirtieron un asunto extremadamente técnico, el asunto de la medición de la pobreza, en issue, en problemática pública que factible y legítimamente podría incorporarse a la agenda pública (crear una institución oficial de medición, como instrumento de la planeación pública). Identificaron el problema (ausencia de medición oficial para la planeación pública, que dificulta la generación de políticas frente a la pobreza o que genera un menosprecio público de la pobreza misma), lo nombraron (naming) y convencieron de la posibilidad de solucionarlo.
Las interrelaciones identificadas por los propios actores
La investigación documental sobre recomendaciones nos ofreció resultados importantes acerca de la actividad de los académicos mexicanos, especialmente en el inicio de las fases de interrelación (esquema de Landry, Amara y Laamary, 1998, modificado por nosotros) y menos en las fases final (la llamada aplicación explícita) e intermedias (comunicación y vínculos entre investigadores y decisores, mecanismos de influencia en las políticas públicas). Por ello, entrevistamos a seis académicos y a tres funcionarios públicos.7
Las entrevistas muestran excelentes interrelaciones entre académicos y funcionarios públicos y una participación académica importante -no necesariamente la determinante- en el ciclo de las políticas públicas. Una lectura detallada de las entrevistas nos muestra que las incorporaciones de las investigaciones, sus resultados y sus recomendaciones, son variadas y cubren las diversas fases de este ciclo.
Si bien los académicos aportan conocimientos, propuestas, no deben sacrificar "investigación de más fondo y de más largo plazo" (Rolando Cordera). El espacio del mundo académico es la producción de conocimiento, con investigaciones de "largo aliento"; esto no debe perderse de vista en el estudio de las interrelaciones con los decisores, a pesar de que algunos investigadores prefieren la investigación-acción (de acuerdo con Rocío Enríquez). De este conocimiento y sus recomendaciones no surge directamente la política pública ni las políticas sociales de erradicación de la pobreza en particular; pensar lo contrario sería ingenuidad o soberbia, como lo plantean especialistas de la política pública (Clara Jusidman).
Los académicos entrevistados explicitan claramente estos límites. Julio Boltvinik habla de "tendencia a despreciar el conocimiento de los no-académicos" o de los "políticos", por parte de la academia, y destaca la necesidad de concebir "las formas de conocimiento como complementarias", como "diversas". En la interrelación entre investigadores y funcionarios se requiere reconocer y respetar los campos específicos, en el marco del modelo interactivo de Weiss (1979) o el modelo participativo de Habermas (1973). Debe reconocerse que "un académico no es entrenado para resolver muchos de los problemas prácticos de implementar políticas públicas" (John Scott). Existe la tendencia a pensar que "elaborar una serie de recomendaciones en la fase final de una investigación" es ya "suficiente en cuanto a su compromiso para incidir en políticas públicas" (Rocío Enríquez). Y el asunto es más complejo, apuntan los entrevistados. Al respecto Clara Jusidman señala: El académico puro propone con una simplicidad de la patada. Para proponer necesitas conocer el monstruo, tienes que saber qué puedes mover y qué no. Así puedes localizar las experiencias y compartirlas. Es un asunto de complejidad: de reunión entre ejecución y académicos; se requiere saber, conocer lo que es el diseño de una política.
El académico, además, genera un conocimiento excelente sobre algunos objetos de estudio, pero no necesariamente domina los rincones de los procesos de las políticas públicas (Fernando Cortés). Sobre esta línea, el excoordinador de Oportunidades, Rogelio Gómez Hermosillo cuestiona que el pensamiento académico solo en las políticas públicas, produce monstruos y que a veces el mundo académico piensa que el planteamiento académico es el correcto para las políticas públicas, pero la administración pública no es ciencia.
En este marco de clarificación de las limitaciones propias del aporte académico en las políticas sociales, en los últimos años por diversas razones se han ido abriendo espacios de mayor interrelación investigadores/funcionarios en México a partir de los nuevos procesos de evaluación y del Coneval (Rolando Cordera, Fernando Cortés, John Scott, Gonzalo Hernández y Rogelio Gómez Hermosillo). De nuevo, los cambios en el contexto generan ventanas de actuación o de interrelación. Después de un proceso de "cambio estructural" en el que los gobiernos han diseñado las políticas sociales a partir de sus propios diagnósticos y hallazgos, sin haber promovido un intercambio robusto, entre la investigación académica y lo que hacen (Rolando Cordera), se concretan nuevas relaciones.
Paradójicamente, gobiernos con mayor capacidad técnica no son los que generan mayores interrelaciones con el mundo académico. Los gobiernos priístas eran "administraciones mucho más autosuficientes", con los cuadros técnicos propios en las épocas de De la Madrid, Salinas y Zedillo. Las administraciones recientes [panistas] han tenido más apertura es [por] que no tenían mucha experiencia, es parte de la inseguridad, digamos, escuchar más voces. Pero, la parte negativa es que no ha habido la capacidad del gobierno para traducir estas opiniones necesariamente en políticas públicas (John Scott). Los gobiernos señalados eran fuertes en "capacidad técnica y formación académica de los funcionarios, de los altos funcionarios públicos", pero en el gobierno de Vicente Fox "esa capacidad se debilitó"; en parte por esta "ineptitud" -aunque había funcionarios con capacidad técnica como Miguel Székely, Julio Frenk y Santiago Levy- ha habido un segundo paso el cual es la creación de instituciones que permiten integrar las opiniones de los académicos (John Scott).
Sí hay espacios nuevos de interrelación, pero no consolidados; son incipientes y problemáticos (Rocío Enríquez). La visión misma de las evaluaciones actuales no es unitaria y para Gonzalo Hernández, el Coneval es una "caja de resonancia" de sus propios académicos o de los que contrata y el gobierno "retoma información del Coneval y hace una propuesta para reducir la pobreza por esa vía". Hay experiencias muy positivas de participación en procesos de evaluación como en Oportunidades (Rogelio Gómez Hermosillo) o en Programa 70 y Más (Rocío Enríquez), pero incluso en estas no deja de haber problemas o diversas dinámicas.
Aunque se reconocen en general los procesos de evaluación en torno a programas como Oportunidades, en las entrevistas también aparecen ecos de la necesidad de avanzar hacia mayor autonomía. Para Julio Boltvinik "el operador no debe demandar la evaluación sino un organismo evaluador" porque se generan mecanismos de ocultamiento de información.
¿En qué fases (Landry, Amara y Laamary, 1998) de la incorporación de las investigaciones en la política pública se identifican los académicos entrevistados o detectan los funcionarios también entrevistados? Los primeros se decantan por una mayor interrelación entre las fases de conocimiento de sus investigaciones (los funcionarios conocen lo que hacen los entrevistados académicos), las de inclusión de referencias explícitas de sus trabajos académicos y las de influencia en las decisiones de los funcionarios.
Cuatro de los entrevistados (Julio Boltvinik, Fernando Cortés, Rolando Cordera y John Scott) manifiestan que sus investigaciones y propuestas fueron conocidas por los decisores. Otros entrevistados mencionaron varios esfuerzos de colectivos de investigadores que se encuentran con funcionarios. Estos espacios son encuentros entre comunidades epistémicas y funcionarios, en los que se debaten perspectivas, resultados de investigaciones y propuestas de políticas. Son espacios de interacción.
Cuatro investigadores señalan que sus trabajos han sido citados explícitamente en planes y documentos oficiales (Fernando Cortés, John Scott, Julio Boltvinik y Gonzalo Hernández). Las referencias pueden ser símbolo de una influencia mayor, más allá simplemente de un simple mecanismo táctico (tactical model) o utilización legitimadora de una referencia académica.
Solo tres académicos señalan que los decisores han ensayado aplicar las recomendaciones: John Scott, Clara Jusidman y Fernando Cortés. Scott mencionó en la entrevista que sí ha habido esfuerzos para fomentar los programas más progresivos y tratar de bajar los presupuestos de los menos progresivos. Si estos esfuerzos han sido exitosos, no estoy seguro.
Cinco académicos y un funcionario destacan la influencia de las recomendaciones en las políticas públicas. Rocío Enríquez menciona la influencia en el proceso de evaluación del Programa 70 y más. Tres académicos y un exfuncionario destacan la influencia académica en la continuidad de Progresa Oportunidades (Julio Boltvinik, Fernando Cortés y John Scott, además de Rogelio Gómez Hermosillo). El contexto al que se refieren los académicos es el de cambio de gobierno: la transición de Ernesto Zedillo a Vicente Fox. La situación era delicada para el programa Progresa porque en la tradición mexicana cada presidente tiene su propio programa frente a la pobreza.
Diferentes grupos académicos influyeron para que continuara Progresa y se incluyeran algunas modificaciones. Scott indicó que claramente una de las razones porque sobrevivió el programa [ante la decisión inicial de cerrarlo del gobierno de Vicente Fox], es porque hubo un claro apoyo de la comunidad académica; esta señaló al primer coordinador del Programa en el gobierno de Fox que las evaluaciones mostraban que era "el mejor programa que tenemos". Desde otra perspectiva crítica a Progresa-Oportunidades, Boltvinik informó que Fox le preguntó si había que cerrar Progresa y yo le dije que había que transformarlo, aunque aclara que las propuestas de cambio que presentó no fueron incorporadas, excepto el impacto en la decisión de ampliación de Progresa a las zonas urbanas. Rogelio Gómez Hermosillo señaló que una de las recomendaciones que recibió de parte de los académicos cuando asumió la coordinación del Programa fue: Hay que seguir con el programa, pero con modificaciones.
Así, académicos de diversos grupos, tanto críticos al enfoque de Progresa como favorables al mismo, tanto promotores de los esquemas de focalización como partidarios de los enfoques universales, influyeron en la continuidad del programa y en algunas modificaciones al mismo. Existían posibilidades de que el programa llegara a la fase final de su ciclo, a la policy termination, pero la conjunción de diversos grupos (comunidades epistémicas), algunos de ellos con posiciones encontradas, favoreció la continuidad, aunque la resultante no haya sido del agrado de todos los académicos.
Solo dos académicos y un funcionario mencionan que sus recomendaciones han sido aplicadas en las políticas públicas: es el caso de Gonzalo Hernández quien recomendaba incrementos en el salario mínimo real por su impacto en la pobreza; de acuerdo al académico, hoy funcionario, eso sucedió en el gobierno de Vicente Fox. Es también el caso de Julio Boltvinik quien considera que su conjunto de propuestas "más exitoso" fue el de la Ley General de Desarrollo Social: creación de Coneval, con función de medición de la pobreza (método multidimensional) y de evaluación del desarrollo social. La propuesta de un organismo específico para la medición de la pobreza era propuesta compartida con otros académicos (Hernández Laos, 2005). Por último, para Fernando Cortés el hecho de estar "dentro" de Coneval le favorece para que se tomen en cuenta sus propuestas, aunque también él mismo añade experiencias a partir de investigaciones y evaluaciones en Oportunidades no necesariamente realizadas desde el Consejo.
En varios programas (Oportunidades, 70 y más y Coneval), las recomendaciones académicas son incorporadas a procesos de consultoría (consejo institucional en el caso del Coneval o de consejos académicos de evaluación de programas o asesoría a legisladores) y a defensa de las mismas como funcionarios (legislador en el caso de Boltvinik). El académico forma parte así de una policy community y no solo de una universidad, grupo disciplinar o más específicamente una comunidad epistémica. Participa en una comunidad o coalición en la que defiende explícitamente su propuesta y la negocia con otros y con otras comunidades políticas. Se logran negociaciones cuando se llega a un alineamiento o conexión entre los diferentes marcos de interpretaciones de los actores en juego (Joly y Marris, 2001), unos y otros ceden en parte.
En otro caso de creación de una policy community, la conversión de académicos en funcionarios favoreció la aplicación de las propuestas de focalización frente a la pobreza en perjuicio de las propuestas de las comunidades que propulsaban esquemas universales. Propuestas influyentes pasan también por la circulación de una problemática en comunidades internacionales: nos referimos a otras comunidades en las que se genera una vinculación entre académicos-consultores, instituciones internacionales y sectores gubernamentales. Es decir, una fuerte comunidad internacional, favorable a los esquemas de focalización y en particular a las transferencias monetarias condicionadas, influyó en la consolidación de los programas focalizados.
Por último, existen muy diversas gradaciones de incorporación de las propuestas académicas; o dicho de otro modo, en el proceso de circulación de una problemática pueden modificarse las maneras de comprenderla y de ubicar las alternativas para enfrentarla. Lo que identifica y propone una comunidad académica evidentemente puede transformarse en el ciclo completo de la política pública, en las negociaciones y en las interrelaciones caóticas de los diferentes players. Entre mayor cercanía paradigmática y técnica entre académicos y funcionarios, es más probable que las recomendaciones académicas pasen a través del ciclo (caso Levy en relación a Progresa, como lo señala Scott).
Conclusiones
¿Qué factores han favorecido o entorpecido la incorporación de las investigaciones y recomendaciones académicas en las políticas sociales mexicanas y en específico en los programas frente a la pobreza? La delimitación de estos factores es un tema complejo y en este trabajo hemos apuntado algunas líneas de respuesta a partir de casos destacados por los investigadores mismos en sus publicaciones o en las entrevistas que nos concedieron. Podemos concluir que en el caso mexicano, a partir de la investigación empírica desarrollada para el periodo 1988-2009 (trabajo documental y de entrevistas a actores estratégicos), se ha generado una interacción compleja (modelo interactivo, Landry, Amara y Laamary, 1998, y Weiss, 1979) entre académicos y funcionarios en la búsqueda de políticas públicas frente a la pobreza. En síntesis, es posible distinguir ocho momentos en esta interacción: los académicos incuban alternativas en su trabajo de generación permanente de conocimiento, las diseminan y aprovechan ventanas de oportunidad; los académicos generan redes de conocimiento e interactúan en ellas con funcionarios públicos y buscan ambientes favorables para las alternativas generadas; las redes se transforman de encuentros ocasionales en comunidades epistémicas y coaliciones favorables a una política pública; a partir de esta nueva esfera institucional o interactiva, los académicos logran en ocasiones legitimar una problemática como pertinente para ser atendida con una política pública.
Podemos señalar que, en el caso mexicano, en el periodo estudiado no encontramos evidencias para explicar suficientemente la interrelación investigación-políticas públicas a partir de los modelos knowledge-driven (Weiss, 1979) o science push (Landry, Amara y Laamary, 1998), con la generación de conocimiento como el factor determinante que hubiera impulsado a los decisores a utilizarlo para generar políticas o programas. Tampoco encontramos evidencias para explicar esta interrelación a partir de los modelos problem-solving (Weiss, 1979) o demand pull (Landry, Amara y Laamary, 1998), con las necesidades de conocimiento de los funcionarios como el factor determinante que los hubiera impulsado a buscar entre los académicos los elementos para tomar decisiones.
Los elementos que encontramos van más allá de una secuencia lineal o posible relación directa o acuerdo básico entre proveedores y usuarios del conocimiento. Por una parte los académicos, en los casos resaltados en este estudio, no son simples proveedores que depositan su conocimiento en una especie de caja receptora y que esperan, pacientemente, a que sus estudios sean utilizados por las instituciones públicas; más bien son actores con diversos tipos de estrategia y con diversas alianzas o redes. Por otra parte, los funcionarios no son simples buscadores o "bebedores" de conocimiento en las "fuentes" académicas para tomar las decisiones políticas necesarias; incluso en México, en épocas recientes (y también en las actuales) en las mismas instancias públicas se generaban investigaciones.
La reciente institucionalización de las evaluaciones de los programas sociales y de la política de desarrollo social en el Coneval es un ejemplo de la limitación de los enfoques lineales. Podría pensarse este espacio como un simple caso de demanda de conocimiento por parte del sector público. Sin embargo, el Coneval tuvo que incluir mecanismos de interrelación porque se generaron inconformidades entre los evaluados (programas sociales) y los evaluadores (académicos).8
Con todo, en esta investigación encontramos coincidencias importantes con el denominado modelo interactivo. Efectivamente, en el caso mexicano podemos documentar "varias interacciones desordenadas" (Landry, Amara y Laamary, 1998: 5) o a la manera de Weiss (1979: 428) "un conjunto desordenado de interconexiones", como lo indicaremos a continuación.
En síntesis, se pueden destacar los siguientes elementos, a partir de la información sistematizada de las producciones académicas y de las entrevistas realizadas, en diálogo con los aspectos teóricos señalados:
De manera simplificada se puede decir que el hecho de que los académicos hagan su trabajo y generen conocimiento en forma permanente (stock), relacionado con la pobreza y las políticas sociales, permite la incubación de alternativas para ser valorizadas en el contexto de las ventanas políticas de oportunidad. Puede expresarse esta misma idea de manera negativa, para sopesar su fortaleza: en diversas coyunturas socioeconómicas y sociopolíticas se abren las llamadas policy windows para la identificación de un issue o de una prioridad estratégica, que no podrían ser aprovechadas si no se cuenta con conocimientos especializados en torno a la problemática. De ahí la importancia de no concentrar la dinámica académica solo en los nuevos procesos de evaluación sino en los trabajos académicos de largo aliento.
No basta con que los académicos generen conocimiento y construyan sus coaliciones favorables a determinadas políticas; se requiere de un trabajo continuo de diseminación del conocimiento generado a través de publicaciones y seminarios. En este sentido, nos encontramos con una cantidad notable de recomendaciones en una muestra de revistas y libros de diversas instituciones. Obviamente las preguntas son cuál es el nivel de difusión de estos productos, si llegan a los funcionarios y decisores, y si el lenguaje académico incorpora "evidencia empírica" y "consistencia lógica de sus argumentos" (John Scott), factibilidad en las propuestas y conocimiento del ciclo de las políticas públicas (Fernando Cortés, Clara Jusidman).
Los factores contextuales de orden político como la alternancia en el gobierno federal, la generación de cambios de gobiernos con menos técnicos en su interior y la creciente importancia de las negociaciones legislativas (frente a procesos de centralización del poder presidencial en otros periodos) abrieron ventanas de oportunidad para la presencia variada en las políticas públicas de actores académicos de diversas redes, coaliciones y comunidades. Lo complejo de la situación es que, por una parte, las propuestas de comunidades favorables a la universalización en las políticas sociales y a la atención a la pobreza en este marco, tuvieron eco (medición, instancia de evaluación), y por otra que la consolidación de una tendencia gubernamental transexenal e incluso transpartidaria favorable a las políticas de mercado y a las políticas de focalización, generaron policy windows para la presencia de académicos (o consultores internacionales) cercanos a esta políticas a partir de sus recomendaciones de políticas sociales (Progresa).
Se forja un lazo o link en consejos o seminarios y foros promovidos por los mismos académicos. Se han generado diversas experiencias de redes académicas, en las que coinciden comunidades epistémicas y grupos disciplinares, que promueven investigaciones sobre diversos tópicos de las políticas sociales y que dialogan con funcionarios públicos. Se han generado, también, consejos de evaluación de programas y políticas, y en este sentido la experiencia más acabada es la del Coneval. Aparte de estas relaciones institucionales, también han sido importantes los contactos personales académico/funcionario que favorece la generación de este link, aunque también despuntan conflictos académicos/funcionarios que complican la creación de vínculos o que paradójicamente favorecen la discusión de nuevas alternativas.
El encuentro de agencias ha posibilitado una mayor interrelación, incipiente aún de acuerdo a algunos académicos. Es preciso tomar en cuenta la influencia de: (i) La agencia de los propios investigadores quienes diseminan activamente sus productos en libros, revistas o foros, participan en consejos de programas o se incorporan a la actividad pública como funcionarios o consejeros en instancias públicas; los académicos actúan y se perciben a sí mismos como players en las políticas sociales, como queda claro en todas las entrevistas realizadas. (ii) En contrapartida, también la agencia de funcionarios abiertos a las aportaciones académicas, que convocan investigadores o les solicitan informes, evaluaciones o propuestas. (iii) La agencia de actores de la sociedad civil, en conjunto con comunidades académicas, que han presionado por reformas de transparencia o por la inclusión de la perspectiva de derechos.
El impulso paciente a la creación de un ambiente favorable a una alternativa o a la identificación de una problemática. Las ideas se "lanzan", a veces fracasan o son rechazadas, son retomadas por otros y se generan corrientes de pensamiento. Algunas propuestas, por ejemplo, generación de políticas sociales universales frente a la pobreza, creación de un enfoque de derechos sociales en estas acciones, impulso a acciones productivas (generación de empleo, mejoras salariales, proyectos productivos en el campo, etc.) no son incorporadas en el paradigma hegemónico de las políticas actuales, pero se siguen enarbolando. Para la creación del Coneval, de una medición oficial de la pobreza y de la generación de mecanismos de transparencia se fue generando un ambiente favorable que dio fruto en una ventana de oportunidad.
La generación de comunidades epistémicas, coaliciones y comunidades de política (con participación de funcionarios) en torno a problemáticas. Estas agrupaciones impulsan propuestas, enfoques alternativos. La fuerza de estas agrupaciones, en determinadas coyunturas, favorece la incorporación de ciertas propuestas en detrimento de otras. Todavía más, si un activo participante de un enfoque determinado o comunidad epistémica se incorpora al servicio público, apoya con más capacidad de influencia ciertas preferencias de política, o si alguno de ellos participa en organismos internacionales, en proyectos, consejos o consultorías; los trabajos presentados en estas instituciones "le da mucho más impacto" a los resultados y propuestas de los investigadores. Es importante en este marco de generación de comunidades la formación de cuadros y de relevos en las comunidades epistémicas o coaliciones.
La generación de un issue, con legitimidad social y política fue también probablemente uno de los factores más importantes para impulsar una mayor interrelación (problemática, conflictiva y creativa) entre investigación y políticas públicas. En particular, podemos plantear la hipótesis de que las crisis de los años ochenta y de mediados de los noventa generaron costos sociales muy severos, lo que exigía acciones públicas de acuerdos a los diferentes players señalados. Se reunieron los factores (mecanismos de disparo o chispas) que impulsan la identificación de una problemática sumida como social: la existencia de conocimiento acumulado en torno a ella (estudios sobre pobreza y desigualdad desde los años setenta, inclusive con la incursión de varios académicos en los medios de comunicación como Julio Boltvinik y Rolando Cordera), disponible para el gran público (diseminación de los estudios en diversos medio), con implicación significativa de un gran número de personas o de sectores clave en el problema (pobreza como fenómeno aún más masivo después de la crisis de 1994) y legitimidad social y fuerza de las comunidades o coaliciones reivindicadoras (demandas sociales en el marco de la alternancia).
Para terminar, es preciso destacar que no existe una tradición sólida de estudios de interrelación entre académicos y políticas públicas frente a la pobreza en México. Este estudio puede encontrarse entre los pioneros y que, al menos, aporta la generación de un conjunto de hipótesis iniciales y la generación de un banco de información inicial (artículos, libros y conjunto de recomendaciones) que podrá ser enriquecido con investigaciones ulteriores. Las propuestas generadoras de esta investigación precisan ser puestas a prueba por investigaciones ulteriores con metodologías diversas, tanto desde enfoques microsociales y cualitativos, como con enfoques regionales o macrosociales sean cuantitativos o cualitativos o integrales. Los autores de este texto esperamos al menos generar la inquietud por profundizar, debatir o cuestionar metódicamente lo aquí planteado.
