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¿Cuál es la relación entre la corrupción, la impunidad y los derechos humanos (DH)? La expectativa es que ahí donde haya actos de corrupción que se mantengan en la impunidad, habrá un menor ejercicio de DH. Pese a que la relación parece obvia, lo cierto es que la relación entre corrupción e impunidad, y sus efectos en el ejercicio de DH ha sido muy poco estudiada desde una mirada empírica1 (Vázquez, 2018; Anand, 2012; Open Society Foundations, 2018). El análisis de la relación entre la impunidad y los DH es casi nulo (Acosta, 2012), o de desarrollo indirecto a través de la democracia y la justicia transicional, como veremos líneas adelante. Por ende, es esperable que textos con análisis empírico de las variables impunidad, corrupción y DH sean prácticamente inexistentes.
La intención en este artículo es mirar la relación entre las tres variables señaladas.2 Primero, la forma en que la corrupción induce a violaciones de DH.3 Después, la forma en que la impunidad impacta en la comisión de nuevos actos de corrupción y, a través de estos, de nuevas violaciones a los derechos humanos. Frente a actos corruptos que generan violaciones a DH, la impunidad incentiva que ello se siga cometiendo a lo largo del tiempo.
Llegamos al estudio de la relación entre impunidad y violaciones a DH de forma indirecta, a partir de las investigaciones relativas a la relación democracia-violaciones a los DH. Una puerta de entrada es el análisis del papel de las instituciones estatales en materia de derechos humanos y las violaciones de estos (Ansolabehere, Valdés-Ugalde, & Vázquez, 2015). También hay gran cantidad de trabajos que analizan, por ejemplo, la relación entre democracia y violaciones a los derechos humanos (Fein, 1995; Regan & Henderson, 2002; Davenport & Armstrong, 2004; Vázquez, 2010). Con base en estas discusiones, se empezaron a sumar otras variables a la democracia para mirar la interacción entre distintas esferas estatales (calidad de la democracia) y las violaciones a los derechos humanos. Por dar un caso, Cole (2018) se ocupa del efecto que la interacción entre la democracia y la capacidad coercitiva tiene sobre las violaciones a los derechos humanos. Para mirar la democracia recupera el control sobre el poder ejecutivo, la competitividad electoral y la libertad de expresión. Mientras que la capacidad coercitiva la observa desde el gasto militar y del total de personal militar contratado, concluyendo que altos niveles de capacidad coercitiva (de militarización) incrementan las violaciones a los derechos humanos, incluso en los regímenes más democráticos, y que altos niveles de democracia pueden neutralizar ese efecto, en especial en las violaciones a los derechos de integridad personal.
Este tipo de investigaciones nos ha permitido encontrar textos como el de Englehart (2009) en donde, mediante la reflexión de la relación entre la democracia y las violaciones a los derechos humanos, la complejización de las capacidades estatales desemboca de forma más inmediata en la impunidad. Para Englehart es claro que en los Estados débiles habrá una mayor cantidad de violaciones a los derechos humanos. Que ahí donde el Estado sea incapaz de controlar a sus agentes y de mantener la seguridad pública al interior de sus fronteras, habrá más violaciones a los derechos humanos. Pero, de acuerdo con este autor, lo interesante será mirar las variaciones entre Estados colapsados como Afganistán o Somalia respecto a Estados débiles como Colombia o México.
Otra puerta de entrada a la relación entre la impunidad y las violaciones a derechos humanos es la justicia transicional. En este marco, Naciones Unidas emitió documentos como el Conjunto de principios de lucha contra la impunidad (CDHNU, 1997, 2004, 2005a, 2005b), así como diversos estándares elaborados por el sistema interamericano (Dykmann, 2007). La discusión giró en torno al derecho a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, así como alrededor de las garantías de no repetición, la función de las comisiones de la verdad, la justicia internacional, la jurisdicción universal, y la imprescriptibilidad de crímenes contra la paz y la humanidad (Delgado, 2000).
Sin embargo, lo que a nosotros nos interesa no es analizar los derechos de las víctimas que se activan con una violación a los derechos humanos y que se violan con la impunidad, como la investigación de los hechos violatorios, la sanción a los autores materiales e intelectuales y la reparación integral de la víctima. Más bien queremos analizar cómo es que la impunidad, incluyendo la de los actos de corrupción, puede incentivar y mantener las violaciones de los derechos humanos. Quien más se ha acercado a este punto es Kathryn Sikkink (2011a, 2011b). Ella analiza cuáles son las consecuencias de la existencia o ausencia de esa justicia transicional, y concluye que los juicios por violaciones a derechos humanos realizados después de iniciadas las transiciones a la democracia conducen a mejoras en su protección y tienen efectos disuasivos no solo en el país donde aquellos se llevan a cabo, sino incluso en las naciones vecinas.
Nosotros consideramos que la expectativa de impunidad relacionada con los actos de corrupción funciona como un contexto que incentiva su comisión, que mantiene la comisión de actos corruptos a lo largo del tiempo, y que todo ello impacta en la disminución del ejercicio de los DH. En este marco, corrupción e impunidad se convierten en patrones estructurales de las violaciones a los DH.
No nos adentramos en cuáles son las causas ni de la impunidad ni de la corrupción, no es relevante para los objetivos de este artículo. Sabemos también que las causas de las violaciones a los DH son múltiples (Ansolabehere, Valdés-Ugalde, & Vázquez, 2015), no nos interesa analizar todas, sino solo saber cuál es la interacción que se produce entre corrupción, impunidad y derechos humanos.
Para analizar la relación entre impunidad y DH, hemos construido un modelo estadístico de regresiones multinivel por efectos fijos o jerárquico lineales. Este tipo de pruebas estadísticas permite mirar cómo la varianza en los indicadores de impunidad y en las variables de control afecta el ejercicio de los DH. Son posibles lecturas del tipo cada punto de aumento en la impunidad supondría X aumento en el ejercicio de los DH. Una particularidad de este modelo es que permite aislar los efectos que pueden ser atribuidos a otras causas o procesos distintos a la impunidad.
Además de las variables de impunidad, corrupción y DH, usamos tres variables de control. La población,4 porque son diferentes los esfuerzos estatales requeridos para generar el ejercicio de DH para un millón de personas, que para cien millones. En este sentido, se esperaría que los Estados con menores poblaciones pudieran lograr un mayor ejercicio de derechos humanos. El crecimiento económico,5 porque no es lo mismo garantizar los DH con un millón de dólares, que con cien millones. Así, los países con un mayor crecimiento económico tienen más herramientas para impulsar un mayor ejercicio de derechos humanos. Los datos de la población y del crecimiento económico provienen del Banco Mundial. Y el régimen político, porque sabemos que un régimen político con peor calidad democrática tendrá más violaciones a los DH (Vázquez, 2010). La expectativa es que en los países más democráticos haya un mayor ejercicio de DH. Los datos provienen de Polity Project IV. La unidad de análisis es año-país, con una temporalidad de 2013 a 2017 y con datos de entre 89 y 112 países, dependiendo del modelo estadístico.
¿Qué son y cómo observamos a los derechos humanos?
No nos detendremos a discutir la conceptualización de los DH a partir de su historia (González, 2000; Soriano, 2003), o su naturaleza jurídica, ya sea proveniente del derecho natural, positivo, histórico o moral (Alfonso, 1990; Dussel, 2001; Fernández, 1982; Laporta, 1987; Nino, 1989). Tomaremos a los DH como el producto jurídico proveniente del desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Los DH son el conjunto de derechos para las personas y obligaciones para el Estado que se encuentran establecidos en todo ese marco normativo. Más que entrar a todo el desarrollo y debate jurídico sobre los DH, lo que nos interesa es pensar cómo los medimos.
Las discusiones y trabajos en torno a la construcción de indicadores de DH se han multiplicado (Guzmán & Arjona, 2008; Ruvalcaba, 2015; Anaya, 2015; Flores, 2010; Nájera, 2012; OACNUDH, 2006, 2008, 2012; Landman, 2002, 2005). No tiene sentido intentar dar cuenta en este espacio de dichas discusiones. El punto relevante al momento de medir un DH es discutir cómo se integra cada derecho. Siguiendo a Serrano & Vázquez (2009), cada derecho está constituido por el siguiente conjunto de obligaciones a cargo de los Estados:
Obligaciones generales de respetar, proteger, garantizar y promover los DH.
Elementos institucionales de disponibilidad, accesibilidad, calidad y aceptabilidad.
Principios de aplicación de núcleo del derecho, progresividad, prohibición de regresión y máximo uso de recursos disponibles.
Por ende, si lo que interesa es mirar un DH en su totalidad, habría que construir indicadores para observar cada una de dichas obligaciones. Si además se pretende que los indicadores tengan perspectiva de derechos, el punto se complejiza porque también tendrían que dar cuenta de algunos principios como la universalidad, la interdependencia, la indivisibilidad, la perspectiva de igualdad y no discriminación, la perspectiva de género, la participación, el empoderamiento de las personas, por mencionar algunos, como se observa en el Esquema 1.
Fuente: Elaboración propia.
Esquema 1 Elementos que integran la medición de un derecho humano con perspectiva de derechos
Es casi imposible dar cuenta de todas las obligaciones que integran un DH, dotándolo además de perspectiva de derechos. Por ende, elegimos solo algunos indicadores que funcionan como proxy de algunas obligaciones de ciertos DH. Tomamos las mediciones realizadas por Freedom House (FH) para las libertades civiles y los derechos políticos por ser de acceso libre y porque las fechas de medición coinciden con el periodo en el que tenemos datos tanto para mirar la corrupción como la impunidad.
FH nació en 1941 en Nueva York6 y desde entonces su historia se relaciona con las luchas por los derechos civiles y políticos en buena parte del mundo, con un marcado énfasis antisocialista.7 FH ha elaborado dos índices con los que trabajaremos: libertades civiles y derechos políticos. Si bien el desarrollo histórico de estas bases de datos nos permite contar con información de 1995 a 2017,8 nos quedaremos solo con el periodo de 2013 a 2017, que es el mismo donde tenemos datos para todas las demás variables que incluiremos en el modelo estadístico.
El índice de libertades civiles está conformado por quince indicadores en forma de preguntas. También se asignan valores de 0 a 4 donde 0 es el menor ejercicio de derechos y 4 el mayor. Las preguntas se agrupan en cuatro categorías: la libertad de expresión y de creencias (4 preguntas), derechos de asociación y organización (3), Estado de derecho (4), y la autonomía personal y derechos individuales (4). El total de puntos posibles obtenidos por un país es 60. Algunos ejemplos de preguntas son (Freedom House, 2017):
¿Se utilizan los delitos de difamación, blasfemia, leyes de seguridad o multas onerosas para castigar a periodistas que critican a los funcionarios del gobierno y las políticas u otras entidades poderosas?
¿Se obstaculizan las prácticas religiosas y de expresión por medio de la violencia o acoso?
¿Hay presión del gobierno, fuerte influencia o control sobre el contenido de los planes de estudio con fines políticos?
¿Los participantes de las manifestaciones pacíficas son intimidados, detenidos y agredidos?
¿Hay restricciones en los viajes al extranjero, incluyendo el uso de un sistema de visado de salida, que puede ser emitido de forma selectiva?
Finalmente se hace un índice por medio de una ponderación que va de 1 a 7. En el 1 se encuentran los países que gozan del grueso de las libertades civiles, comprendiendo la libertad de expresión, asociación, asamblea, educación y religión. Aquí se incluye la libertad en la actividad económica, el Estado de derecho y la equidad de oportunidades. En el 7 se encuentran los países que tienen pocas o ninguna libertad civil (Freedom House, 2017). En la Gráfica 1 se muestran los resultados del índice de libertades civiles para nueve regiones del mundo.
Se observa que las regiones con el mayor ejercicio de libertades civiles son América del Norte y Europa Occidental. América Latina se encuentra en quinta posición. El tercer cuartil de América Latina se empalma con la mediana del Caribe y de Oceanía y no toca la mediana de América del Norte o de Europa Occidental, es decir, el grueso de los países de América Latina están muy lejos de la realidad que se vive en las regiones mejor posicionadas. Las regiones peor ubicadas son África del Norte, Medio Oriente y África Subsahariana.
En lo que corresponde a los derechos políticos medidos por Freedom House, este índice está conformado por diez indicadores en forma de preguntas. Se asignan valores de 0 a 4 donde 0 es el menor ejercicio de derechos y 4 el mayor ejercicio de derechos. Se analizan tres categorías: proceso electoral (3 preguntas), pluralismo político y participación (4), y el funcionamiento del gobierno (3). El total de puntos posibles obtenidos por un país es 40. Algunos ejemplos de preguntas son (Freedom House, 2017):
¿Ha habido retrasos indebidos, por motivos políticos, en la celebración de la elección más reciente para el jefe de gobierno?
¿El registro de votantes y candidatos se lleva a cabo de una manera precisa, oportuna, transparente y no discriminatoria?
¿Los candidatos pueden hacer discursos, celebrar reuniones públicas, y disfrutar de acceso a los medios durante toda la campaña sin intimidación?
¿La composición de la comisión electoral es equilibrada?
Posteriormente se hace una ponderación para crear el índice que va de 1 a 7, donde en el 1 se encuentran los países que gozan del grueso de los derechos políticos, incluyendo elecciones libres y justas; mientras que en el 7 se encuentran los países que gozan de pocos o ningún derecho político porque cuentan con un gobierno opresor, muchas veces en combinación con una guerra civil (Freedom House, 2017).
En la Gráfica 2 se muestran los resultados del índice de libertades políticas para nueve regiones del mundo en 2017.
Fuente: Elaboración propia con datos de Freedom House (https://freedomhouse.org/).
Gráfica 2 Libertades políticas para nueve regiones del mundo, 2017
Las regiones mejor ubicadas son, otra vez, América del Norte y Europa Occidental, donde prácticamente todos los países están en el 1, salvo un par del segundo caso. En el extremo contrario tenemos a África del Norte y Medio Oriente, cuyos países se concentran entre el 5 y el 7, con la mediana en el 6; seguidos de África Subsahariana con países a todo lo largo de la escala, pero con la mediana en el 5 y el grueso de las observaciones entre el 3 y el 7. América Latina está en el lugar 5 de 9, con la mayor concentración de países entre el 2 y el 4 y con la mediana en el 3.
¿Qué es y cómo observamos a la corrupción?
El concepto de corrupción más general y utilizado es el elaborado por el Banco Mundial9 (1997, p. 8), retomado por Transparencia Internacional10 y popularizado a partir del uso de esta organización: la corrupción es el abuso del poder público para el beneficio propio.
La realidad es que no hay una, sino múltiples formas de corrupción con particularidades y lógicas propias: captura o cooptación estatal, tráfico de influencias, conflicto de intereses, negociaciones incompatibles, parcialidad, donación en campañas electorales, malversación de fondos, partidas presupuestarias secretas, fraudes, uso de información privilegiada, enriquecimiento ilícito, soborno, extorsión, arreglos, colusión privada, alteraciones fraudulentas del mercado, especulación financiera con fondos públicos, puerta giratoria, clientelismo, nepotismo, compra de votos, todas estas son actividades que en la literatura se relacionan con alguna idea de corrupción (Vázquez, 2018). Reconocer que hay diferentes tipos de corrupción nos permitirá comprender que hay distintas relaciones entre corrupción y violaciones a los derechos humanos, como se desarrolla más adelante.
Fuente: Elaboración propia a partir de información de Transparencia Internacional (https://www.transparency.org/en/).
Gráfica 3 Media del CPI para nueve regiones del mundo, 2012-2015
Para realizar el análisis estadístico, tomamos el indicador de percepción de la corrupción (CPI, por sus siglas en inglés) creado por Transparencia Internacional y desarrollado por Johann Graff Lambsdorff, con un importante ajuste en 2012 coordinado por Andrew Gelman y Piero Stanig. Es un índice compuesto que combina encuestas y evaluaciones sobre la corrupción recogidas por diversas instituciones consolidadas que plantean distintas preguntas a partir de muestras de varios encuestados, que luego son normalizadas y sujetas a ajustes estadísticos (Weber, 2006, p. 173; Transparencia Internacional, 2015, 2015a, 2015b). Si observamos las mediciones de 2012 y 2015, América Latina es la segunda peor región en percepción de corrupción.
¿Qué es y cómo observamos a la impunidad?
La impunidad es definida en el preámbulo del Conjunto de principios para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad como “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas” (CDHNU, 2005b, p. 6).
Utilizaremos un concepto minimalista de impunidad: ausencia de sanción frente a una conducta ilegal. En particular nos interesan aquellas conductas ilegales que tienen como consecuencia la violación de DH. Hay muchos tipos de sanciones, cada una de ellas supone la activación de diferentes responsabilidades. Por ejemplo, la sanción puede ser penal cuando la conducta es constitutiva de un delito; pero ese no es el único tipo de responsabilidad. De hecho, existen al menos seis tipos de responsabilidad jurídico-política:11 civil (civil, mercantil y familiar), laboral, penal, administrativa, política y de derechos humanos.
El grueso de los estudios sobre impunidad se ha concentrado en la responsabilidad penal. La impunidad respecto al crimen coloca en el centro del análisis al sistema de justicia penal y de seguridad pública (Human Rights Watch, 1990; Acosta, 2012; Álvarez, Romero, Pulgarín, & Romero, 2017; Zepeda, 2017). Pero cuando se trata de DH, hay otras responsabilidades que también se actualizan.
La responsabilidad administrativa se refiere al incumplimiento de las obligaciones establecidas en las leyes de esta materia. Los gobernantes y servidores públicos caen en responsabilidad administrativa cuando incumplen con sus obligaciones o no observan al pie de la letra los procesos administrativos. Mientras que en materia penal la principal sanción (más no la única) es la privación legal de la libertad; en materia administrativa las sanciones pueden ser apercibimientos (privados y públicos), sanciones pecuniarias, despidos, e inhabilitaciones. Este tipo de responsabilidad se torna importante cuando queremos observar tanto la impunidad de los actos de corrupción (Casar, 2015) que generan violaciones a los DH (Vázquez, 2018), como la impunidad de las violaciones a los DH cometidas por agentes gubernamentales que pueden ser sancionadas por las vías penal y administrativa.
Vayamos a la responsabilidad en materia de derechos humanos. En los últimos treinta años se ha desarrollado un conjunto de órganos de protección de derechos humanos: las comisiones de derechos humanos, y defensorías del pueblo u ombusdman. Estos se encargan de recibir peticiones por probables violaciones en materia de derechos humanos, y de determinar en qué casos estamos frente a una violación y qué debe hacer el gobierno en turno para reparar a la víctima. Se trata de entes primarios que determinan la responsabilidad en materia de derechos humanos. A estos órganos locales habría que sumar las comisiones internacionales de derechos humanos -como la Comisión Interamericana-, así como las cortes internacionales especializadas en el tema -como la Corte Interamericana o la Corte Europea- y los distintos órganos cuasi jurisdiccionales inherentes al sistema universal, como los diferentes Comités de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Un aspecto central para esta responsabilidad en específico es que la determinación de esta y la sanción a los autores intelectuales y materiales de la violación a los derechos humanos están desconectadas. Esto se debe a que si bien normalmente se les identifica, quien recibe la sanción es el órgano gubernamental donde dichos servidores públicos se desempeñaban, cuando es el caso de la responsabilidad nacional de DH; o al Estado en su totalidad, en el caso de la responsabilidad internacional de DH. Más que sanciones individualizadas, en este tipo de responsabilidad lo que cobra relevancia son los mecanismos de reparación integral (Center for Human Rights, 1995; González, 2003; Uggla, 2004).
Finalmente, encontramos la responsabilidad política en algunos mecanismos de accountability o rendición de cuentas, específicamente en la accountability vertical y la social. La primera se refiere al premio o castigo que recibe un gobernante en su intento por reelegirse ya sea por persona o por partido. Lo esperable es que los políticos que cometen actos ilegales sean sancionados -ellos o sus partidos- en las urnas (Vázquez, 2007, 2008, 2009). Si el gobernante hizo un mal trabajo y no recibe sanción -cuando el ciudadano vuelve a votar por él o por su partido-, no se actualiza la responsabilidad política. En cambio, la accountability social se refiere al uso de los recursos políticos de los movimientos sociales -marcha, mitin, ocupación, huelga- para oponerse a una decisión política vinculante que es contraria a sus intereses. Si el gobernante toma una decisión que vulnera a un movimiento social y este no reacciona, no se activa la responsabilidad política vía la accountability social. En este mismo marco tenemos la formación de una tendencia en la opinión pública. Si un gobernante toma una decisión contraria a los intereses de la mayoría o de un grupo en situación de vulnerabilidad y no se activa una reacción crítica en los medios de comunicación, estamos frente a un acto de impunidad de la responsabilidad política vía la accountability social.
Una misma violación a derechos humanos puede desencadenar diferentes tipos de responsabilidad. Por ejemplo, un grupo de policías que haya realizado una desaparición forzada puede ser sancionado tanto en materia penal, como administrativa, de derechos humanos y política. Las tres primeras son evidentes, la responsabilidad política se puede dar ya sea mediante la formación de una opinión pública contraria al gobierno del que forman parte esos policías, condenando la desaparición forzada y, por ende, generando un voto de castigo para ese gobierno en las siguientes elecciones. Si además el gobierno en turno emitió un boletín de prensa afirmando que las personas desaparecidas eran delincuentes peligrosos y muestra sus fotos sin que hayan sido previamente sentenciados, esto vulnera sus derechos a la presunción de inocencia, así como al honor, por lo que se activa también la posibilidad de que las personas detenidas y presentadas públicamente demanden al Estado la responsabilidad civil consecuente.
Vayamos a la segunda pregunta del subtítulo: ¿cómo medimos la impunidad? De 2013 a 2017 la organización World Justice Project12 (WJP) ha publicado un índice de Estado de derecho conformado por nueve componentes. De estos, dos son útiles para mirar la impunidad: Efectividad de la justicia criminal y Acceso a la justicia civil. Aquí un primer límite de este proxy. Si bien identificamos seis esferas de responsabilidad en donde puede aparecer la impunidad, solo logramos medir dos de ellas.
Ambos componentes están subdivididos en siete factores. Hay algunos que no nos hablan directamente de impunidad, y otros que pueden usarse para estudiar otros fenómenos, como la corrupción. Por ello, solo utilizamos los que aparecen en negritas en el Cuadro 1.
Cuadro 1 Factores que integran a los componentes Efectividad de la justicia criminal y Acceso a la justicia civil
| Efectividad de la justicia criminal | Acceso a la justicia civil |
|---|---|
| 1. Efectividad del sistema criminal de investigación. | 1. La gente puede acceder a la justicia civil / conoce sus derechos / accede / costos / |
| 2. El sistema de adjudicación penal es oportuno y eficaz. | 2. La justicia civil está libre de discriminación. |
| 3. Efectividad del sistema correccional para reducir el comportamiento criminal. | 3. La justicia civil está libre de corrupción. |
| 4. El sistema de justicia criminal es imparcial. | 4. La justicia civil está libre de influencia impropia del gobierno. |
| 5. El sistema de justicia criminal está libre de corrupción. | 5. La justicia civil no tiene retrasos injustificables. |
| 6. El sistema de justicia criminal está libre de influencias impropias del gobierno. | 6. La justicia civil se hace cumplir de manera efectiva. |
| 7. Debido proceso y otros derechos de los acusados. | 7.El sistema alternativo de resolución de disputas es efectivo e imparcial. |
Fuente: Elaboración propia con datos de WJP (s/fa, s/fb).
Los factores están conformados por una serie de preguntas que se realizan a especialistas en el tema, es decir, se trata de un índice de percepción que no es dirigido a población abierta. En los Cuadros 2 y 3 se presentan algunos ejemplos del tipo de preguntas que se realizan.
Cuadro 2 Preguntas del subcomponente El sistema de adjudicación penal es oportuno y eficaz, correspondiente al componente Eficacia de la justicia criminal del WJP
| Con base en su experiencia, por favor, nos dice: |
| (A) En la práctica, ¿cuánto tiempo se tarda en condenar a un sospechoso acusado de un delito grave? |
| (B) En la práctica, ¿cuánto tiempo se tarda en condenar a un sospechoso acusado de un delito menor? |
| En una escala del 1 al 10 (donde 10 es un problema muy serio, y 1 no es un problema grave), por favor, nos dice lo importante que son los siguientes problemas enfrentados por los tribunales penales de la ciudad donde vive: |
| (A) El uso excesivo de la prisión preventiva |
| (B) Los retrasos en el sistema de justicia penal (los casos toman demasiado tiempo) |
| (E) Las malas decisiones de los jueces penales |
| En los últimos 3 años, ¿alguien realmente ha entrado en su casa/residencia sin permiso, y roba o trata de robar algo? ¿Fue el autor procesado y castigado? |
Nota: Estas preguntas solo ejemplifican el tipo de cuestiones que se recuperan en el cuestionario. Hay muchas más con las que se construye el componente.
Fuente: Elaboración propia con información de WJP (s/fa, s/fb. Traducción libre).
Cuadro 3 Preguntas del subcomponente El sistema de investigación criminal es efectivo, correspondiente al componente Eficacia de la justicia criminal del WJP
| En una escala del 1 al 10 (donde 10 significa un problema muy serio, y 1 no significa un problema grave), por favor, nos dice lo importante que son los siguientes problemas para los servicios de investigación criminal (fiscales, investigadores, oficiales de policía judicial, etcétera) en la ciudad donde vive: |
| (A) La falta de sistemas de inteligencia eficaces para apoyar a los investigadores criminales. |
| (B) La falta de métodos de investigación proactiva, tales como operaciones encubiertas. |
| (C) los mecanismos deficientes para reunir información y analizar las pruebas. |
| (D) Los sistemas deficientes para proteger a los testigos y denunciantes. |
| (E) sistemas deficientes para el intercambio de información entre las agencias de servicios de investigación criminal. |
| (F) La falta de suficientes investigadores criminales. |
| (G) La incompetencia de los investigadores criminales. |
| (H) La falta de tecnología y adecuados recursos. |
| (I) La falta de independencia de los fiscales (incapaz de actuar contra los poderosos funcionarios públicos o particulares). |
| (J) La corrupción de los investigadores o policía judicial. |
| (K) La corrupción de los fiscales. |
| Si alguien comete un homicidio en su vecindario, ¿qué tan probable es que el criminal sea procesado y condenado? |
| Durante los últimos 3 años, ¿usted o algún integrante de su hogar ha sido víctima de chantaje o extorsión? ¿Usted o cualquier otra persona denunció el delito a la policía? ¿Fue capturado el autor? |
Nota: Estas preguntas solo ejemplifican el tipo de cuestiones que se recuperan en el cuestionario. Hay muchas más con las que se construye el componente.
Fuente: Elaboración propia con información de WJP (s/fa, s/fb. Traducción libre).
En la construcción del índice mantuvimos los mismos valores establecidos por WJP, por lo que la escala va de 0 a 1, donde 0 supone el mayor nivel de impunidad, y 1 el menor nivel de impunidad. En la Gráfica 4 presentamos la percepción de impunidad en nueve regiones del mundo. La que tiene la mayor percepción de impunidad es América Latina. En el extremo contrario se encuentra Oceanía.
Fuente: Elaboración propia con datos del WJP (https://worldjusticeproject.org/).
Gráfica 4 Percepción de la impunidad para nueve regiones del mundo, 2017
¿Por qué se esperaría una relación entre corrupción, impunidad y derechos humanos?
La relación entre corrupción, violaciones a DH e impunidad tiene la siguiente lógica. Se comete un primer acto de corrupción. De hecho, es probable que este se realice con la expectativa de salir impune. La consecuencia se concreta como violaciones a los DH, y además es un acto que se mantiene en la impunidad. Lo que sobreviene es que las personas que cometieron el acto de corrupción tengan un contexto propicio y un incentivo para repetirlo. En las siguientes líneas desarrollamos este proceso.
La primera interacción entre impunidad y corrupción se da en la detonación del primer acto de corrupción que generará violaciones a los DH. Allí donde haya un contexto de impunidad, habrá mayor incentivo para cometer el acto de corrupción. Cometido el acto, la corrupción genera violaciones a los DH en los siguientes casos (Vázquez, 2018):
Cuando estamos frente a extorsiones como condición de acceso a los derechos. Los ejemplos son múltiples:
Enfermeras, médicos o administradores que extorsionan a los pacientes para que accedan al servicio de salud.
Directores y profesores de escuela que piden dinero para permitir el acceso de estudiantes a clases, o que piden a los padres pagar por clases extra para sus hijos en las que enseñan los elementos esenciales del plan de estudios, o que piden dinero a los padres para corregir las tareas y trabajos de los estudiantes.
Servidores públicos que implementan un programa de política social y extorsionan a la población objetivo para acceder al beneficio del programa.
Ministerios públicos que extorsionan a las víctimas de delitos para acceder a la justicia.
Cuando se realiza el pago de sobornos para realizar acciones que debieran estar prohibidas y que son abiertamente violatorias a los DH. Hay múltiples ejemplos:
Cuando se soborna a un inspector laboral para mantener funcionando un espacio de trabajo que transgrede los derechos laborales y la seguridad y salud de los trabajadores. Funciona exactamente igual para inspectores sanitarios en el caso de hospitales e inspectores encargados de los centros educativos o de la construcción de vivienda.
La realización de megaproyectos ya sean turísticos, presas, de minería o energía eólica, que obtienen el visto bueno de las evaluaciones de impacto por medio de sobornos.
El mantenimiento de redes de trata de personas con fines de explotación o secuestro por medio del pago de sobornos a agentes estatales.
Cuando los actos de corrupción tienen como consecuencia la disminución de los recursos públicos y, por ende, se tendrán menos bienes y/o peores servicios que transgreden las obligaciones de protección, garantía y promoción de los DH, así como las obligaciones de progresividad, prohibición de regresión y máximo uso de recursos disponibles. Por ejemplo, la solicitud del pago de sobornos en la adjudicación de compra de bienes o prestación de servicios públicos; o el pago del soborno se financia con el sobrecosto de los bienes o servicios motivo de la licitación, lo que genera sobreprecios u otro tipo de cargas en la calidad de los bienes o servicios. Como el presupuesto siempre es limitado, y los bienes o servicios fueron más caros o de peor calidad, el impacto será en la disminución del presupuesto y en menos bienes o servicios (o de peor calidad).
Cuando estamos frente a un proceso de captura estatal que distorsiona el diseño de las políticas públicas generando la privatización de lo público. Por ejemplo, supongamos que las principales empresas farmacéuticas y hospitalarias logran incidir en un proceso electoral de forma tal que obtienen mucha influencia en el presidente electo y directamente, de entre sus filas, nombran al ministro de salud. Como consecuencia de esa capacidad de influencia política, inciden también fuertemente en la política pública de salud, que se torna abiertamente privatizadora y deja sin atención médica a las personas de escasos recursos.
Lo esperable cuando estamos en presencia de cualquiera de estos actos de corrupción que conllevan violaciones a DH es que se active alguna o varias de las seis responsabilidades relacionadas con la impunidad. Si no se activa ninguna, se refuerza la certeza del contexto de impunidad que incentiva, facilita y/o mantiene las violaciones a DH cometidas por medio de actos de corrupción. Peor aún, ese contexto de impunidad tendrá como consecuencia que los mismos involucrados en los actos de corrupción los sigan realizando a lo largo del tiempo. De ser así, el mayor impacto de la corrupción y la impunidad sobre la violación a los DH se dará cuando hay interacción entre estas dos variables, a la par que la corrupción y la impunidad se convierten en patrones estructurales de las violaciones a los DH. En términos gráficos, el proceso tiene la lógica que expone el Esquema 3.
Fuente: Elaboración propia.
Esquema 3 Interacción entre corrupción, violaciones a los derechos humanos e impunidad
Ahora que tenemos claras las distintas interacciones entre corrupción, violaciones a DH e impunidad, veamos los resultados estadísticos.
Corrupción, violaciones a derechos humanos e impunidad
Observemos la relación entre el índice de libertades civiles, la impunidad y la corrupción por medio de un modelo estadístico de regresión jerárquico lineal con efectos fijos. En el Cuadro 4 se presentan los resultados para el periodo 2013-2017. En el modelo 1 se presentan las interacciones sin incluir las variables de control. En el modelo 2 se incluyen las variables de control. Y en el modelo 3 se suma además la interacción entre impunidad y corrupción.
Cuadro 4 Coeficientes del modelo de regresión jerárquico lineal con efectos fijos con el índice de libertades civiles como variable dependiente, 2013-2017
| Variables | Modelo 1 | Modelo 2 | Modelo 3 |
|---|---|---|---|
| ROL Impunidad | -0.16 | -0.97* | -6.39* |
| Índice de percepción de corrupción | -0.03 | -0.11* | |
| Interacción impunidad-corrupción | 0.12* | ||
| Población (millones) | 0.00 | 0.00 | |
| Crecimiento económico | 0.01* | 0.02* | |
| Índice de régimen político | -0.15* | -0.14* | |
| R2 al interior del grupo | 0.00 | 0.04 | 0.08 |
| R2 entre grupos | 0.23 | 0.83 | 0.87 |
| Número de observaciones | 498 en 112 grupos | 261 en 89 grupos | 261 en 89 grupos |
Fuente: Elaboración propia.
En el modelo más sencillo, sin controles, la impunidad no parece tener un efecto significativo sobre las libertades civiles. Sin embargo, al despejar dicho efecto de la interferencia de otras variables confusoras, el resultado se invierte: hay una mejora de 0 a 1 en impunidad, es decir, se pasa de la calificación mínima a la máxima, lo que se asocia con una mejora de 0.97 en libertades civiles, casi un punto de los siete que conforman el índice. Esto revela que en un inicio el efecto de otras variables como la corrupción, la población, el crecimiento económico y el régimen político escondían el efecto real de la impunidad sobre las libertades civiles. Otro aspecto a subrayar es que en este segundo modelo la corrupción no tiene efectos significativos sobre las libertades civiles.
En el modelo 3 sumamos la interacción entre corrupción e impunidad. Al interactuar estas dos variables -cuando los actos de corrupción se mantienen impunes y, por lo tanto, se generan nuevos actos de corrupción que vuelven a quedar impunes-, el impacto de la impunidad sobre las violaciones a derechos humanos se potencia de forma estrepitosa: un cambio en impunidad de la calificación mínima a la máxima supone una mejora de 6.39 puntos en el índice de libertades civiles, es decir, prácticamente se pasa de no ejercer ninguno de los derechos civiles a ejercerlos todos. Pero este efecto no es constante, corresponde solo a países con el peor puntaje en corrupción. En los que tienen mejor calificación en corrupción, la impunidad tiene un efecto menor sobre las libertades civiles.
Miremos esto en términos concretos a partir de algunos países. Los peor ubicados en el índice de impunidad son El Salvador y Honduras en 2017 y Guatemala en 2014, todos con 0.29. Estas naciones recibieron puntajes de 3, 4 y 4, respectivamente, en el índice de libertades civiles de Freedom House. Si lograran avanzar de 0.29 a valores más cercanos al 1 en impunidad, mejorarían de forma relevante sus valores en libertades civiles. Lamentablemente no solo no han mejorado en su combate a la impunidad, sino que en todos los casos han empeorado.
Hay que enfatizar los resultados de la R2 entre grupos, que resultó bastante robusta. En el modelo 2, el 83% de las variaciones en el índice de derechos civiles entre los 89 países que conforman la muestra se explica por las variaciones en la impunidad. Cuando sumamos la interacción entre corrupción e impunidad, se pasa del 83 al 87%.
El impacto de la impunidad en las violaciones a los derechos civiles no es lineal, tiene algunos puntos de inflexión como se observa en la Gráfica 5.
Fuente: Elaboración propia con datos de Freedom House (https://freedomhouse.org/) y WJP (https://worldjusticeproject.org/).
Gráfica 5 Regresiones locales de las libertades civiles (dependiente) y la impunidad (independiente), 2013-2017
El punto de inflexión comienza en la intersección entre el nivel 4 de las libertades civiles de Freedom House (de 1 a 7, donde 1 es igual a más libertades) y el 0.4 del índice de impunidad medido a partir de los componentes del WJP (de 0.1 a 1, donde 1 es igual a menos impunidad). Hay dos países con los que se puede ejemplificar esa intersección: Liberia en 2017 y Honduras en 2015. A partir de ahí, entre más se acerca el índice de impunidad a 1 (menos impunidad) hay un mayor impacto en los derechos civiles. Este trecho de mayor impacto va de 0.4 a 0.7 de impunidad e involucra los niveles 2 y 3 de derechos civiles. Así, por ejemplo, tanto Bosnia como Túnez en 2013 tuvieron un nivel de impunidad de .55 y un nivel de libertades civiles de 3. Mientras que Rumanía y Polonia en 2017 tuvieron un nivel de impunidad de .68 (menos impunidad) y un nivel de 2 de libertades civiles (más libertades).
Cuadro 5 Comparativo de países con menor impunidad y más libertades a partir de los puntos de inflexión
| País/Año | Impunidad | Libertades civiles |
|---|---|---|
| Liberia, 2017 | 0.4 | 4 |
| Honduras, 2015 | 0.4 | 4 |
| Bosnia, 2013 | 0.55 (menos impunidad) | 3 (más libertades) |
| Túnez, 2013 | 0.55 (menos impunidad) | 3 (más libertades) |
| Rumanía, 2017 | 0.68 (menos impunidad) | 2 (más libertades) |
| Polonia, 2017 | 0.68 (menos impunidad) | 2 (más libertades) |
Fuente: Elaboración propia.
Pasemos ahora a lo que sucede con los derechos políticos. En el Cuadro 6 se desglosan los coeficientes de la regresión jerárquico lineal entre la impunidad del WJP y el índice de derechos políticos de Freedom House. En el modelo 1 se presentan las interacciones sin incluir las variables de control. En el modelo 2 se incluyen las variables de control. Y en el modelo 3 se suma además la interacción entre impunidad y corrupción.
Cuadro 6 Coeficientes de la regresión jerárquico lineal por efectos fijos entre la impunidad (independiente) y derechos políticos (dependiente), 2013-2017
| Variables | Modelo 1 | Modelo 2 | Modelo 3 |
|---|---|---|---|
| ROL Impunidad | -0.07 | -0.12 | -3.66* |
| Índice de percepción de corrupción | -0.03* | -0.08* | |
| Interacción impunidad-corrupción | 0.08* | ||
| Población (millones) | 0.00 | 0.00 | |
| Crecimiento económico | 0.01 | 0.01* | |
| Índice de régimen político | -0.25* | -0.25* | |
| R2 al interior del grupo | 0.00 | 0.29 | 0.30 |
| R2 entre grupos | 0.15 | 0.87 | 0.88 |
| Número de observaciones | 498 en 112 grupos | 261 en 89 grupos | 261 en 89 grupos |
Fuente: Elaboración propia.
Este modelo tiene resultados muy parecidos a lo sucedido entre la impunidad y las libertades civiles. En el modelo 1, que no tiene controles, la impunidad no tiene efectos significativos. Incluso en el modelo 2, cuando sumamos los controles, la impunidad parece no tener efectos significativos a diferencia de la corrupción. Pero al sumar la interacción entre corrupción e impunidad (cuando el acto de corrupción se realiza en un contexto de impunidad que lo mantiene en el tiempo), la impunidad no solo es significativa, sino que tiene un peso relevante de -3.66 puntos en una escala de 1 a 7 cuando se pasa de 0.0 a 1 en impunidad, es decir, cuando se compara un país que se encuentra en el mayor grado de impunidad y uno que está en el menor. Si bien estos resultados son menores al -6.39 de las libertades civiles, no son despreciables. Más aún si observamos que el R2 entre grupos del modelo 3 es de 0.88, es decir, el 88% de la variación del índice de derechos políticos entre los países se explica por la impunidad.
La relación entre los derechos políticos y la impunidad no es lineal, como se muestra en la Gráfica 6.
Fuente: Elaboración propia con datos de Freedom House (https://freedomhouse.org/) y WJP (https://worldjusticeproject.org/).
Gráfica 6 Regresiones locales entre derechos políticos (dependiente) e impunidad (independiente), 2013-2017
A diferencia de lo sucedido con las libertades civiles, en los derechos políticos el segmento donde se acelera el crecimiento de derechos como el combate a la impunidad es menor, va del 0.55 al 0.7 del índice de impunidad e impacta especialmente a los países que están entre los niveles 2 y 3 de derechos políticos. En el inicio del punto de inflexión se encuentran Bosnia en 2013 y Turquía en 2016. Al final del segmento se encuentra Rumanía en 2016 y 2017. México está lejos del inicio de punto de inflexión, no solo porque en 2017 obtuvo 0.33 de calificación en el índice de impunidad, sino porque -de acuerdo con este indicador- la impunidad ha venido empeorando desde 2013, cuando se obtuvo la calificación de 0.38.
Conclusiones
Hemos construido para este artículo un proceso que involucra corrupción, violación a DH e impunidad. Allí donde hay un contexto de impunidad, hay incentivos para generar un acto de corrupción que puede generar violaciones a DH. Si además este acto se mantiene impune, se refuerza la expectativa de esta condición para que los mismos actores cometan los mismos actos de corrupción a lo largo del tiempo. De ser así, corrupción e impunidad se convierten en patrones estructurales de las violaciones a los derechos humanos.
Este último punto cobra especial relevancia. Con las transiciones a la democracia en América Latina se tenía la expectativa de que tales violaciones disminuyeran. Cuarenta años después, sabemos que más bien solo cambiaron sus patrones estructurales. En este texto alertamos sobre la corrupción, en lo que América Latina es la segunda región con mayor percepción de corrupción. Alertamos también sobre la impunidad, donde esta región se encuentra como más impune. Lo relevante es que estos dos patrones estructurales se interrelacionan para reforzarse; así se observa en los modelos estadísticos.
Las pruebas estadísticas arrojan evidencia empírica de la existencia de una relación entre impunidad y corrupción en el menor ejercicio de las libertades civiles y de los derechos políticos. La interacción entre impunidad y corrupción tuvo efectos potentes en las libertades civiles. Un cambio en la impunidad de la calificación mínima a la máxima supuso una mejora de 6.39 puntos sobre 7. El 87% de las variaciones en el índice de derechos civiles entre los 89 países de la muestra se explica por las variaciones en la impunidad en el modelo que incluye la interacción entre corrupción e impunidad.
En lo que corresponde a los derechos políticos, la interacción entre corrupción e impunidad también tiene un efecto de 3.66 puntos en una escala de 1 a 7 cuando se pasa de 0.0 a 1 en impunidad; a la par que el 88% de la variación del índice de derechos políticos entre los países se explica por la impunidad.
Uno de los principales aportes del texto no es solo la comprobación empírica de la relación entre impunidad, corrupción y violaciones a derechos humanos, sino especialmente un primer ensayo de la explicación del posible mecanismo causal, tal como lo desarrollamos en el punto 4 “¿Por qué se esperaría una relación entre corrupción, impunidad y derechos humanos?”, desarrollado en este texto. Lo que queda pendiente para la agenda de investigación será la selección de casos a fin de realizar algún estudio comparado que permita comprobar y desarrollar más esa primera intuición del mecanismo causal.
