Introducción

Ecuador ha enfrentado en la última década un fenómeno sin precedentes en materia penitenciaria. Al realizar un análisis histórico de la tasa de población privada de libertad desde 1976 -año que marcó el inicio de este registro estadístico-, se observa que los niveles de población penitenciaria no tienen parangón.¹ A partir de 2010, hubo en este país un crecimiento sostenido de su población privada de libertad (PPL) que prácticamente se cuadriplica en una década, hasta llegar a un aproximado de cuarenta mil reclusos, con lo que se rompe el ciclo “homeostático.”² Este ciclo ha coexistido con una política de ampliación de la capacidad penitenciaria del Ecuador iniciada en 2012, la cual derivó en la creación de tres nuevos centros de privación de libertad. Sin embargo, la expansión de la población penitenciaria pronto rebasó esta capacidad, de modo que regresaron los problemas de “sobrepoblación” que para agosto de 2019 llegó a ubicarse en el 38% de hacinamiento (^{SNAI, 2019}).

A 2019, la tasa de PPL en Ecuador se ubicaba cercana a los 230 por cada cien mil habitantes, una cifra que se mantiene por debajo de la de Estados Unidos, Brasil, Chile, Argentina, Perú, Panamá, Uruguay, Costa Rica y El Salvador, entre otros (^{World Prision Brief, 2021}). Llama la atención el acelerado y sistemático crecimiento de población carcelaria en estos años, lo cual ha agudizado los problemas crónicos de los sistemas penitenciarios sobrecargados en América Latina, como la limitación de recursos económicos, falta de personal idóneo para el control, corrupción, e insalubridad, entre otros (^{WOLA, 2010}). En el caso del Ecuador, estos problemas estructurales coexisten con graves problemas de mafias hiperviolentas que gobiernan el interior de los centros penitenciarios, mismas que se las ha ligado a una compleja red de tráfico internacional de drogas (^{Redacción Plan V, 2019}).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{CONSEP (1995)} para 1976-1994, (^{DNRS, 2005}) para 1996- 2004, ^{MDJDH (2013)} para 2005-2012 y ^{SNAI (2021)} para 2012-2019.

Gráfico 1 Población penitenciaria en Ecuador 1976-2019 

Una de las particularidades de esta explosión penitenciaria es que se dio durante el periodo de un gobierno “progresista” iniciado en 2007. En sus primeros años, el gobierno del presidente Correa estableció una agenda alternativa de política criminal auspiciando una Constitución de inclinación garantista en materia penal con políticas como el indulto de personas encarceladas por drogas, con el resultado de que entre 2007 y 2009 la población penitenciaria se redujo de 124 a 81.7 PPL por cada cien mil habitantes (^{Edwards, 2010}). ¿Qué racionalidad estuvo detrás de este nuevo ciclo de política criminal en el Ecuador? ¿Qué factores explican este despunte exponencial de la población penitenciaria?

Diversos aspectos se han utilizado para dar cuenta del crecimiento penitenciario alrededor del mundo. Entre ellos destaca el aporte de la influencia de la “tecnología policial” del Compstat (Compare Statistics) (^{Re, 2008}). Sin embargo, es pertinente analizar cómo esta tecnología de administración policial, nacida en el contexto anglosajón neoliberal de las décadas de 1970 y 1980, se articuló con una administración posneoliberal gubernamental. El presente artículo tiene por objetivo estudiar la racionalidad del Compstat respecto al crecimiento de la población penitenciaria en el marco de un gobierno “progresista”. Se argumenta que la incorporación del Compstat fue producto de una transacción técnicopolítica con efectos dinámicos y polivalentes en el grueso de la política criminal del Ecuador, lo que generó un crecimiento explosivo de la población penitenciaria. Se entiende por política criminal “todas las actividades dirigidas o coordinadas por el Estado para identificar la problemática delictiva y para adoptar medidas tendentes a minimizar los efectos de la criminalidad” (^{Gabaldón, 2006}).

Este documento se organiza en cuatro partes. La primera aborda la dimensión teórica mediante i) una discusión sobre progresismo y penalidad, y ii) otra acerca del Compstat como tecnología policial y sus efectos en la política criminal. En segundo lugar, se expone la discusión metodológica de la investigación. En tercero, se analiza el progresismo y el boom punitivo en Ecuador. Por último, se habla de la implementación del Compstat en Ecuador y sus efectos dinámicos en la política criminal en el periodo estudiado.

Progresismo y penalidad

La relación entre progresismo y penalidad ha sido abordada en América Latina desde la pregunta de cómo ha sido tratada la cuestión de la penalidad y la gestión delictiva en el marco del auge de gobiernos “posneoliberales” (^{Sozzo, 2016}). En Ecuador, se le ha llamado “giro punitivo” para explicar el cambio de orientación de la política criminal del gobierno de Rafael Correa desde 2010 (^{Ávila Santamaría, 2018}; ^{Paladines, 2016}). Resquicios de la penalidad neoliberal, conservadurismo, populismo, han sido algunas de las explicaciones acerca de este fenómeno (^{Aguirre Salas et al., 2020}; ^{Paladines, 2016}).

El realismo criminológico de izquierda es el marco teórico más apropiado para mostrar cómo los temas criminales pueden ser incorporados en una agenda de izquierda. Dicho enfoque teórico es parte del amplio desarrollo de la criminología crítica para ser un contrapeso sustancial en el contexto anglosajón del advenimiento de la criminología conservadora de Nixon, Thatcher y Reagan, que generó, sobre todo en Estados Unidos, una explosión punitiva bajo el lema de “ser duros contra el delito”. También buscó diferenciarse del “pánico moral” propuesto por la criminología radical que entendía al crimen como una estrategia sobredimensionada y distractora de criminalización de las élites políticas sobre grupos marginados e ir más allá de la visión de que “nada funciona” en el gobierno de la seguridad propuesto por la criminología liberal (^{Matthews, 2015}).

En concreto, el realismo criminológico fue una propuesta de la criminología crítica que planteaba tomarse el delito y su crecimiento como “algo serio”. De acuerdo a ^{Lea & Young (2001)}, el diagnóstico es que el crimen afecta al grueso del entramado social, y no es una pugna entre ricos y pobres. Si bien, en este sentido, el delito puede ser algo amplificado por los medios de comunicación, la gran mayoría de delitos violentos, patrimoniales e intrafamiliares afectan a la población al interior de un mismo grupo socioeconómico y un mismo grupo étnico, limitando así su desarrollo y calidad de vida. El crimen no es una manifestación romántica de la lucha de clases, sino la reproducción a ultranza de los valores patriarcales y racistas de la sociedad capitalista, y genera un efecto desmovilizador, fragmentario y antipolítico por excelencia (^{Downes & Rock, 2011}).

La idea del realismo era hacer una crítica social en el diagnóstico con un énfasis práctico en la intervención. Se planteaba una crítica a la justicia penal en su objetivo de contener el delito y buscaba, basado en el esquema clásico del garantismo penal, el manejo prudencial, atenuado y racionalista del castigo, y el diseño de estrategias no penales para la contención del delito. Entre ellas se incorpora el desarrollo de ideas comunitarias de gestión de los conflictos sociales y recomposición del tejido social (^{Sozzo, 2005b}). Bajo este paraguas, una de las pretensiones de este enfoque ha sido entender las causas del despunte punitivo para buscar su mitigación.

Por su parte, los estudios sobre el crecimiento acelerado de la tasa de población penitenciaria han privilegiado tres variables explicativas. Por un lado, se aduce que se trata de una respuesta natural al aumento de los índices delictivos.³ Por otro, se sostiene que es producto de un endurecimiento de reformas legales que amplía el stock penitenciario en el tiempo. Por último, que se debe a reformas administrativas del sistema penal y penitenciario que aumenta el número de ingresos y represa el de egresos en las cárceles (^{Bergman & Azaola, 2007, p. 76}).

^{Lucía Re (2008, pp. 96-98)} sugiere otra clasificación al proponer una división entre factores deterministas (estructurales) y factores no deterministas o de public choice. Lo primero alude a temas explicativos por fuera del sistema penal como transformaciones estructurales económico/políticas de la sociedad, la cual termina encarcelando a un gran conglomerado de personas jóvenes, pobres y de minorías étnicas (^{Melossi, 2012}; ^{Wacquant, 2004}). Y también se ubica en esta categoría la expansión de la infraestructura carcelaria en tanto detonante de la explosión penitenciaria (^{Hernandez et al., 2015}).

Los factores no deterministas van de la mano de medidas adoptadas dentro del sistema penal, mismas que no niegan el peso de los factores externos ni su retroalimentación, pero enfatizan en aspectos específicos de las políticas penales y penitenciarias y en la posibilidad de cambiar de dirección ante situaciones disfuncionales. Entre las medidas analizadas se tienen: a) las reformas legales para el endurecimiento de la pena; b) las trasformaciones administrativas del sistema penal para dar mayor capacidad de discreción punitiva a operadores de justicia, y c) las estrategias policiales de tolerancia cero al delito común, como la venta de drogas en las calles e incivilidades menores (^{Garland, 2005}). Los delitos de drogas merecen un tratamiento especial, pues se les ha identificado como un detonante explosivo del sistema penitenciario en el contexto anglosajón y latinoamericano (^{Re, 2008}; ^{WOLA, 2010}).

Para la realidad latinoamericana no se puede omitir el peso de las variables culturales propias del sistema penal, como el autoritarismo, el militarismo (^{Sozzo, 2005a}; ^{Zaffaronni, 2009}) y, más recientemente, el “populismo penal”, que ha sido puesto en marcha en Latinoamérica recurrentemente para hacer frente a las olas delictivas en contextos urbanos (^{Dammert & Salazar, 2009}). Más allá de este recorrido, queda pendiente analizar el impacto de la tecnología policial y las racionalidades políticas que implica la conexión de esta tecnología con racionalidades políticas diferenciadas.

Tecnología policial y castigo

Una herramienta poderosa para la gestión policial en contextos de altas tasas de criminalidad lo constituye el Compstat (^{Garland, 2005}; ^{Young, 2006}). Esta técnica ha sido promovida en distintos contextos locales de manera casi hegemónica como una solución práctica al problema de inseguridad y el crecimiento del delito. Esta influencia se ha ejercido por medio de procesos de transferencia de políticas pública que pueden ser por emulación directa de las experiencias desarrolladas en el mundo anglosajón (especialmente en Nueva York),⁴ o a través de un proceso de convergencia donde la aplicación de esta tecnología se adapta y desarrolla a las particularidades y vicisitudes de cada contexto (^{Zúñiga Collado, 2021}).

El Compstat es un sistema de administración gerencial basado en un sistema de control donde los mandos operativos de las policías identifican hot spots mediante plataformas de información geográfica (GIS) con el fin de aumentar la productividad policial. Esta tecnología combina elementos de neutralización directa delincuencial con mecanismos de control de incivilidades sociales como estrategias de prevención del delito (^{Clarke & Eck, 2008}). Al interior de las policías, el uso del Compstat impulsa una nueva filosofía doctrinaria y operativa de la policía. Esta tecnología conjuga de forma precisa con los principios de la nueva administración pública centrada en la racionalidad del management empresarial y el accountability. Por medio del uso de herramientas de administración organizacional, los nuevos modelos de policía de proximidad se han articulado a nuevos modelos de gestión operativa basada en la productividad, el uso eficiente de recursos policiales y el escrutinio público (^{Silverman, 2002}; ^{Weisburd et al., 2004}). La filosofía organizacional del Compstat ha dado paso también a diferentes modelos de policía de proximidad como el modelo policial de las ventanas rotas, la policía orientada a problemas y el modelo de proximidad guiado por inteligencia (^{Clarke & Eck, 2008}; ^{Tudela, 2012}; ^{Varela Jorquera, 2007}).

Esta nueva filosofía denominada “actuarialista” combina el desarrollo del saber moderno de la gestión pública con el desarrollo de medidas penales y no penales para la prevención del delito (^{Feeley & Simon, 1995}; ^{Matthews, 2015}; ^{O’Maley, 2006}). En esta línea, el impacto del Compstat no solo busca una mayor eficiencia en la neutralización efectiva del delito, sino también optimizar la acción policial sobre los potenciales riesgos antes que en la conducta de los actores, poniendo a más gente a salvo de sí misma y de los demás, todo desde la filosofía de la “prevención” (^{Simon, 2006}).

En esta nueva racionalidad, la capacidad de control policial juega un rol medular en la gestión política de la seguridad, pues se constituye en una herramienta central de control al interior de las policías y del grueso del sistema de política criminal (^{Garland, 2005}; ^{Young, 2006}). Es lógico suponer que una mejora en la capacidad de arrestos, decomisos de armas y drogas, desarticulación de cadenas criminales, control de incivilidades que inciden sobre la proliferación del delito -consumos de alcohol, drogas y prostitución- y patrullajes focalizados en zonas conflictivas, aumentan sustancialmente el flujo de población privada de libertad. Esta filosofía gerencial ha tenido importantes efectos en el uso del recurso punitivo.

Aquí es justamente donde surge una contradicción. En materia policial, el modelo orientado a problemas y policía comunitario, entre otros, se crearon como formas de gestión alternativas al modelo punitivo. En efecto, los modelos de policía orientado a problemas y policía comunitaria promueven la idea de “policías gestores” antes que la idea de “agentes de la ley” (^{Clarke & Eck, 2008}; ^{Tudela, 2012}). En esta lógica, es poco probable que el Compstat termine siendo un dinamizador del crecimiento de la población penitenciaria por sí solo.

Pese a ello, una de las características del derecho penal de las sociedades contemporáneas es que esta lógica prudencial del castigo ha empezado a coexistir con una vuelta a la racionalidad expresiva y ostentosa del castigo (^{Pratt, 2006}). Desde esta mirada, lo que importa son los efectos del castigo en la sociedad antes que su capacidad intrínseca de reducir delitos (^{Garland, 2005}). Entonces, la racionalidad de modelos policiales centrados en problemas queda sobrepasada por esta necesidad de los efectos en el gobierno de la seguridad. Debido a su alta capacidad de aumentar la producción policial, el Compstat se ofrece como una herramienta altamente estratégica en la producción comunicacional de efectos del gobierno de la seguridad (^{Simon, 2006}). La estadística que nutre el Compstat tiene un rol performativo que da cuenta de lo que significa el “buen gobierno de la seguridad” y su gestión. El Compstat, por tanto, es una eficiente tecnología operativa de la policía que se adapta, recrea y da soluciones a este problema de audiencias.

Dentro de esta categoría, el control de drogas cobra un valor fundamental. Si bien en la gestión de la política criminal, el tráfico de drogas callejero y los delitos predatorios son considerados crímenes menores y de poco impacto psicosocial, el volumen y la facilidad de arrestos en estos tipos de delitos nutren las estadísticas de producción policial y son mostradas como resultados de esfuerzos implacables contra el crimen. Los delitos por drogas y los delitos contra la propiedad son los elementos más icónicos de esta tecnología (^{Re, 2008, p. 126}). La explicación precisa del porqué la población privada de libertad por estos delitos -mayoritariamente jóvenes, pobre y de grupos étnicos minoritarios- nutre el stock de la población carcelaria se debe justamente a estos problemas de audiencias

El Compstat, como se ha podido analizar, nace como una herramienta tecnológica para la gestión del problema del delito que a su vez es polivalente y dinámica. Polivalente, en función de distintas lógicas políticas, institucionales y sociales, que articulan esta tecnología. Dinámica por ser una herramienta que permite generar un salto cuantitativo y cualitativo de la política criminal. Sin embargo y pese a las potencialidades de esta tecnología policial, su influjo termina siendo un esquema ejercido de arriba hacia abajo y no da cuenta de las racionalidades que esta tecnología adaptativamente ofrece a distintas realidades políticas que han marcado incluso distancia al contexto social y político donde fue creada. En otras palabras, no se da cuenta de los significados que esta herramienta propone como racionalidad gubernamental a través del control y el castigo.

De ahí que es importante analizar a esta tecnología como una nueva epistemología; es decir, no solo como una herramienta de gestión operativa y análisis criminal, sino también por su capacidad de ser una herramienta más activa en la producción de un nuevo paradigma policial (^{Zúñiga Collado, 2021}). En efecto, en el Compstat confluyen la experimentación constante de los agentes policiales, la solución creativa a problemas y la generación de estrategias innovadoras (^{Silverman, 2002, p. 42}). En esto último es en donde reside el valor de analizar el rol de la tecnología en la dinámica social (^{Callon, 1998}; ^{Traweek, 1993}). En el campo criminológico y penal, los estudios sobre tecnología recurrentemente han ofrecido herramientas de comprensión de los complejos procesos económicos, políticos, culturales y lingüísticos de los fenómenos criminales y en el grueso de la política criminal (^{Hernandez et al., 2015}).

Metodología

El presente documento es un estudio de caso que aborda la incidencia de la tecnología policial del Compstat sobre el crecimiento explosivo de la tasa de población penitenciaria en un contexto denominado “progresista” desde una perspectiva transaccional. Si bien 2009 fue un año que presentó un decrecimiento de la tasa de prisioneros en relación con 2006, 2007 y 2008, la temporalidad sugerida se debe a que desde esa fecha se detecta un crecimiento sostenido de la población privada de libertad en un 11% anual a partir del primer semestre de 2010. Como se afirmó anteriormente, en cincuenta años de registros administrativos no existe ese impulso tan prolongado de crecimiento y en esos niveles. La población penitenciaria en mención corresponde al total de los 52 centros penitenciarios en Ecuador, y contempla: delitos, contravenciones (incluye tránsito) y el apremio. Se abarca también la población detenida en los Centros de Detención Provisional. Se excluye, por su parte, la población de once instituciones para adolescentes. No se contempla tampoco la población privada de libertad que permanece en los calabozos de flagrancia.

El periodo de análisis corresponde en su mayor parte al del gobierno de Rafael Correa. Sin embargo, dada la tendencia creciente de la población penitenciaria hasta 2019, se incluyó 2018 y 2019 para evaluar los efectos de la política criminal en un lapso más extenso. En términos políticos, como es conocido (desde mayo de 2017), se dio un cambio de gobierno que buscó desmarcarse de la orientación política del anterior. Un asunto a considerar es que el modelo institucional de la política criminal se mantuvo inalterable hasta diciembre de 2018.

Este trabajo está lejos ser un ejercicio positivista basado en las leyes causa y efecto; se parte del supuesto de la sociología de la desviación de los años sesenta (^{Becker, 2009}; ^{Goffman, 2001}) que entiende la criminalidad o la desviación como un “constructo social.” La estadística penitenciaria, por lo tanto, es reflejo de esta relación, producida por operadores institucionales a cargo de la política criminal, que, como se vio, no son una mera adaptación al problema del crecimiento del delito, sino que responden a factores externos e internos de la política criminal. El Compstat, en consecuencia, se asume como una tecnología policial cuya capacidad radica en su polivalencia para adaptarse al problema del gobierno de la seguridad en gobiernos de distintos matices ideológicos.

¿Cómo se demostrará la lógica transaccional de esta estrategia? Para esto se hará una combinación de estrategias cuantitativas y cualitativas provenientes de fuentes documentales y reportes estadísticos institucionales. La pregunta es ¿qué resuelve la transacción? De lado del gobierno, mejorar en audiencias sociales en función de contextos políticos y sociales complejos. De lado institucional, es una forma de resolver la crisis permanente de legitimidad mediante la adopción de estrategias prácticas de regulación de las relaciones sociales cotidianas. Lo llamaremos arreglo transaccional. La información de policía, justicia penal y sistema penitenciario no necesariamente están articuladas y homologadas. Sin embargo, se ha procedido a analizar ciertas tendencias anuales para establecer relaciones estadísticas entre estos sistemas con el crecimiento de la población penitenciaria.

Progresismo y el giro punitivo en Ecuador

En 2007 subió al poder Rafael Correa Delgado, como una figura nueva hasta entonces en el ambiente político nacional. Las coordenadas de este gobierno se basaron en el llamado giro a la izquierda latinoamericana, cuyos ejes se enfocaron principalmente en la redefinición de una nueva política económica basada en la reorientación de la política de pago de deuda externa, la inversión social, el capital humano, el endeudamiento público, la disminución de la dependencia respecto de Estados Unidos, y la integración regional (^{Ramirez Gallegos & Minteguiaga, 2007}). Por otro lado, el “giro punitivo” fue el nombre que se dio a una serie de acciones -no necesariamente articuladas- que el gobierno progresista de Rafael Correa implementó desde 2009 (^{Paladines, 2016}).

Oficialmente, las razones políticas para el giro se sustentaron en hacer frente a la escalada delictiva que databa ya de los años ochenta, la cual tomó fuerza en los primeros años de gestión del gobierno correísta. Las políticas de seguridad iniciales de Rafael Correa tuvieron la marca de una ausencia definida en política criminal -pero alimentada programáticamente por los preceptos constitucionales del “garantismo penal”- y fueron criticadas por la oposición política⁵ por considerarlas “blandas” y permisivas frente al accionar delincuencial. Una de las medidas más conflictivas fue el indulto de población penitenciaria que terminó en 2007 con la liberación de miles de personas encarceladas por drogas (^{Edwards, 2010}). Esto contribuyó a generar una enorme conflictividad que derivó en el aumento de la desconfianza en el gobierno central en cuanto a su manejo de la seguridad pública y ciudadana, y constantes roces con los mandos policiales por los escasos resultados de las primeras asignaciones presupuestarias otorgadas a esta institución (^{Pontón & Rivera, 2016}).

En gran parte esto estableció políticamente las condiciones para dar lugar a un giro en la seguridad por medio del uso intensivo del recurso punitivo, pero no fue la única razón política. El 30 de septiembre de 2010, de una simple protesta policial y militar por la aprobación en la Asamblea de la nueva Ley de Servicio Público, se pasó a la desestabilización política más importante del gobierno de Correa. Su producto fue una generalizada protesta policial que derivó en agresiones, uso de gases lacrimógenos y la retención forzada del presidente -según la mirada oficialista de ese entonces-. Dos fueron las consecuencias de este conflicto a nivel institucional: 1) la sumisión de la Policía Nacional a la peor crisis de legitimidad ante la población desde el regreso a la democracia, y 2) una altísima desconfianza del mando gubernamental sobre la institución policial. Por ello, se hizo necesaria una mayor consistencia en la política de seguridad cuyo eje articulador fue el fortalecimiento del recurso punitivo (^{Pontón & Rivera, 2016}).

Con tales hechos se dio un cambio de rumbo en la orientación política del gobierno frente al tratamiento de la seguridad a través de una fuerte inversión pública en los aparatos punitivos. Por ejemplo, una de las más emblemáticas medidas fue la reforma de la justicia iniciada en 2011 que derivó en la inversión de más de cuatro mil millones de dólares en la modernización de la función judicial (^{Ávila Santamaría, 2018}). En 2012, se inició la implementación del Servicio Integrado de Seguridad ECU-911 que buscó implementar la tecnología de la videovigilancia y las llamadas de emergencia (^{MICS, 2014}). En 2014 se inauguraron nuevos laboratorios de criminalística en Quito (^{Ministerio del Interior, 2014a}) y se creó la Dirección Nacional de Delitos contra la Vida, Muertes Violentas, Desapariciones, Extorsión y Secuestros (DINASED) (^{Castro Aniyar et al., 2015}) como unidad policial especial para la resolución de muertes violentas en Ecuador. En 2014 se implementó un nuevo laboratorio de criminalística en Guayaquil (^{Ministerio del Interior, 2014b}) y las Unidades de Flagrancia con sus protocolos de procedimientos especiales (^{MICS, 2014}). En lo penitenciario, a partir de 2013 se crearon tres nuevos grandes centros penitenciarios en la provincia de Cotopaxi, Guayaquil y Cuenca, ampliando la cobertura de un aproximado de diez mil plazas en 2010 a más de 29 000 en 2019.

El castigo emergió como la posibilidad de alinear los grandes trazos de la gestión gubernamental en materia de seguridad y los intereses institucionales altamente deslegitimados a raíz de los sucesos del 30 de septiembre de 2010. Esto empezó a alimentar la tesis repetida del “populismo penal” (^{Aguirre Salas et al., 2020}) en la que el castigo se convierte en un artefacto utilitario para generar audiencias y consensos sociales mediante el poder del castigo (^{Garland, 1999}). No obstante, es conocido que, a pesar de estos problemas, Rafael Correa mantuvo altos índices de aceptación social a lo largo de su mandato. Aunque repetidas veces entendió los beneficios políticos de la inversión de recursos punitivos en su agenda política, en realidad no los necesitaba para incrementar su popularidad, pues su fuerte estuvo en otros tipos de esferas políticas.

Por ello, empezó a surgir la tesis señalando que este giro punitivo se alimentaba de las convicciones personales del presidente en función del aborto, el matrimonio igualitario, la sexualidad adolescente y, por supuesto, las drogas, en todo lo cual hubo un notorio giro punitivo en 2014 (^{Álvarez Velasco, 2014}). Es plausible que estas hipótesis carismáticas y conservadoras tengan un gran asidero en la causa de la explosión punitiva. Sin embargo, estas formas e ideas han prevalecido en el ideario político y cultural del Ecuador por mucho tiempo sin que haya existido una explosión punitiva de esta naturaleza.

Consecuentemente, la hipótesis más plausible es que este giro punitivo sea producto de una agenda de perspectiva estructural mayor, en la que la política criminal se orientó por el lineamiento político del Estado en tanto instrumento de modernización social y económica. Esta filosofía se plasmó en Ecuador a través de una gran inversión pública con la que se concretaron grandes obras de infraestructura -carreteras, hidroeléctricas, etcétera- y un proceso de modernización institucional en todos los ámbitos, incluido el de la seguridad y justicia. De este modo, la recuperación del rol del Estado consistió en promover su papel regulador en el ámbito económico y en la provisión del bienestar (^{Conaghan, 2015}). Los resultados de este proyecto modernizador fueron expuestos como logros concretos de la planeación, como lo fue la promocionada reducción de la tasa del homicidio en Ecuador a partir de 2010 para llegar en 2018 a ubicarse por debajo de los 6 puntos a expensas de un escalamiento punitivo (^{Andrade de Santiago et al., 2021}). La relación entre inversión y explosión punitiva muestra relaciones importantes. Sin embargo, el problema fundamental del impacto de este conjunto de medidas es que tuvieron distintas temporalidades en su implementación, la que no coincide con el año 2010. Por ello, es necesario mirar la racionalidad del Compstat.

Tecnología policial y castigo en Ecuador

Es importante analizar el peso de los actores sociales para analizar el viaje cultural de las ideas hegemónicas en las transformaciones de los sistemas penales y de control del delito. ^{Loïc Wacquant (2004)} hablaba del rol de los think tank conservadores en los ochenta en Estados Unidos para legitimar una serie de prácticas en las instituciones penales, mientras que ^{Garland (2005)} otorgó un papel fundamental al conocimiento experto y la racionalidad técnica burocrática en la definición de política penal y criminal. En este sentido, la politización de la política penal y el uso del castigo expresivo son estrategias cuyas racionalidades, motivaciones y condiciones de posibilidad son parte de las agendas decisionales de los actores políticos centradas en la idea de la “sensatez penal,” anclados a los sondeos de opinión y el marketing político.

Una mirada especial debe darse a la tecnología. Si bien muchos dirán que esta no es un actor en sí mismo pues se necesita una mente que la promueva, las transformaciones de la influencia autónoma de la tecnología tienen efectos muy interesantes en lo social e institucional. Para ^{Foucault (2007)}, esto no debe ser visto como un recurso del poder político centrado en la esfera de un gobernante, sino en un esquema de poder que fluye socialmente como saber técnico para resolver problemas (gubernamentalidad). Esta perspectiva es importante en el manejo de la seguridad, pues de forma tradicional los Estados buscan gestionar la administración de lo cotidiano cediendo a las agencias policiales algunas de las tareas básicas de regulación de las relaciones sociales (^{Sain, 2009}). Por lo tanto, el Compstat en Ecuador debe ser leído como una especie de “colonización del lenguaje policial” orientada a la resolución de problemas cotidianos.

El Compstat en Ecuador tomó el nombre de Cuadro de Mando Integral (CMI) a principios de 2010.⁶ El CMI consistió en un sistema unificado de seguimiento intensivo de siete delitos de mayor impacto social -homicidios, robo a personas, a domicilios, a locales comerciales, a automotores, a motos, de autopartes- con el control y la toma de decisiones policial en el territorio. La necesidad consistía en alimentar un sistema confiable estadístico para la toma de decisiones, y fue un proceso sistemático de esfuerzos institucionales y el uso de tecnología. En 2019 se creó el Centro de Análisis de Información (CAI), mismo que en 2011 se convirtió en la Oficina de Análisis de Información del Delito (OAID) y en 2016 en Departamento de Análisis de Información del Delito (DAID) (^{Torresano Melo & Calles López, 2018}).

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se dio un proceso de transferencia de conocimientos en el Ecuador para la implementación del Compstat. En primer lugar, se trabajó en el mejoramiento del sistema de información incorporando diversas fuentes de información por medio del sistema DAVID. También se dio paso al uso de plataformas de georreferenciación GIS que a su vez ha permitido el mapeo minucioso de la criminalidad en el país (^{Castro Aniyar et al., 2015}). La incorporación de esta tecnología en 2010 promovió la transformación operativa desconcentrada de la Policía Nacional dividiendo en zonas, distritos, circuitos y subcircuitos. El Compstat y el modelo desconcentrado desde entonces han estado presentes en los tres planes estratégicos que rigen la actividad policial (2010, 2017 y 2021).

El plan tuvo por finalidad originar un sistema más eficiente y equitativo de asignación de infraestructura, logística y personal policial en el territorio (^{SENPLADES, 2014}) que había empezado a dispararse a través de un millonario plan de inversiones en la Policía en 2008 (^{CEPAL, 2017}). A partir de este modelo de desconcentración ha regido el de gestión operativa de la Policía en todo el territorio nacional, cuya filosofía se basa en el prototipo de policía de proximidad y contacto ciudadano, bajo parámetros de consecución de metas mediante la producción policial en el territorio, como arrestos, decomisos, control de armas, drogas, etcétera. La identificación de zonas calientes permitió también la focalización de la acción policial en diversos puntos conflictivos del país afectados por la venta de drogas, asesinatos, crímenes menores e incivilidades. Por lo general, estas zonas han sido ecosistemas marginales donde estos conflictos han sido crónicos.

Ahora bien, no se pretende afirmar que el Compstat ha sido la única causa fundamental del crecimiento de la población penitenciaria en estos diez años. Sin embargo, el aporte del Compstat es un buen ejemplo que da cuenta del aporte de la tecnología en la dinámica política y social de un país.⁷ El carácter polivalente del Compstat ha generado que esta tecnología se ubique en el centro de la política criminal como solución al problema del delito a través del recurso punitivo. Se puede decir que, en esta nueva era punitiva vivida en el Ecuador desde 2010, el Compstat generó efectos en varias dimensiones.

Un primer aspecto sería el impacto de la productividad policial que aumentó el flujo de entrada de población penitenciaria a través de mecanismos de arrestos policiales. Por ejemplo, el número global de detenidos efectuado por la Policía Nacional creció en 18% anual entre 2009 y 2018. Para este último año, se reportaron más de 98 000 personas detenidas por distintos tipos de delitos e infracciones, mientras que en 2009 este número llegó a casi 23 000 personas (Ministerio de Gobierno, 2022).⁸8 Esta productividad también se reflejó en la capacidad para desarticular bandas criminales. En 2011, se implementó la campaña “Los más buscados” que contempló la participación de la ciudadanía con la entrega de información confidencial que permitiera dar a conocer el paradero de delincuentes peligrosos con base en perfiles de peligrosidad delictual previamente acordados por las autoridades policiales.

Gráfico 2 Población penitenciaria en Ecuador mensualizada, 2007-2019 

Otro tema importante lo marcó el control de tráfico de drogas. Pese a que Ecuador descriminalizó su consumo en 1997, para 2011 el control del microtráfico se constituyó en prioridad (^{Ministerio del Interior, 2014b}). La tenue línea entre tráfico y consumo quedó fácilmente traspasada por el uso del recurso punitivo. Se buscaba atenuar el consumo de drogas entre la población, pero, a su vez, correlaciones geoestadísticas generadas con el Compstat determinaron una alta relación entre venta de drogas e incidencia delictiva. Más allá de lo discutible que pueda parecer esta medida en función de los objetivos señalados, el control del microtráfico elevó sistemática y exponencialmente el número de detenidos por tenencia y tráfico de drogas desde 2010. Como se puede ver en el Gráfico 3, el control del microtráfico guarda una estrecha relación con el crecimiento de la curva de población penitenciaria total hasta 2016. En general, existe una correlación de 0.9454 entre detenciones policiales por delitos de drogas y población penitenciaria total. Desde 2010, la detención por drogas creció 12.3% anual, casi igual al crecimiento anual del total penitenciario en ese mismo periodo de tiempo (11.7%).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{Ministerio de Gobierno (2020)}, ^{MDJDH (2013)} para 2007-2012, y ^{SNAI (2021)} para 2012-2019.

Gráfico 3 Detenciones policiales por delitos de drogas vs. población penitenciaria, 20072019 

El Compstat como dinamizador de la productividad policial tuvo efectos significativos en el sistema penitenciario. No obstante, el gobierno determinó que los esfuerzos policiales ejercidos para el control criminal no habían tenido una contraparte en la productividad de la justicia. Por esta razón, en mayo de 2011 se realizó una consulta popular cuyo eje central fue la reforma y modernización de la justicia partiendo del problema de la inseguridad ciudadana (^{Pontón & Rivera, 2016}). Con los resultados de esta reforma en la función judicial se dio paso a la transformación y modernización del sector cuyo objetivo se focalizó en mejorar los rendimientos institucionales del sector justicia e incrementar el número de jueces y fiscales para ajustarse a promedios latinoamericanos (^{Consejo Nacional de la Judicatura, 2014}).

Fue entonces que la filosofía gerencial del Compstat se instaló en la justicia. Por ejemplo, según ^{Ávila Santamaría (2018)}, con base en la “eficiencia” en la productividad de gestión, hubo una drástica reducción del uso de la caducidad de la prisión preventiva, la cual pasó del 18% del total de procesos penales (2078 casos) en 2008 a 0.1% en 2014 (10 casos). También se dio un repunte en el porcentaje de juicios penales con sentencia, especialmente a partir de 2013 y 2014, demostrando así una mejora en los rendimientos judiciales. De menos del 40% de los juicios penales con sentencia en 2008, se pasó a cerca del 65% en 2014, según el Consejo de la Judicatura (2014). Más allá del flujo de ingresos y egresos producto de las detenciones policiales, el aumento de población con sentencia produjo un efecto de represamiento poblacional penitenciario (^{MDJDH, 2013}).

Fuente: Elaboración propia con base en ^{MDJDH (2013)} para 2000-2012 y ^{SNAI (2021)} para 2012-2019.

Gráfico 4 Población penitenciaria sentenciada y procesada, 2007-2019 

En agosto de 2014, entró en vigencia el nuevo Código Orgánico Integral Penal (COIP). Este reemplazaba al viejo Código Penal ecuatoriano de los años treinta para ofrecer al sistema de justicia una normativa que se adaptaba a las necesidades contemporáneas ecuatorianas. Forman parte de este nuevo cuerpo legal 730 artículos e incluye 77 nuevas infracciones. Según ^{Ávila Santamaría (2018)}, una de sus novedades fue su orientación hacia la eficiencia punitiva. Se estableció la acumulación de penas de hasta 40 años y se tipificaron delitos como el sicariato y el feminicidio. También se promovieron alternativas a juicios rápidos basados en la confesión de personas procesadas y otras medidas que disminuyeron garantías procesales: el procedimiento directo, el método expedito, la conciliación, el procedimiento para el ejercicio privado de la acción penal, y el procedimiento abreviado y el ordinario que ya se venía aplicando con el antiguo Código. Es indudable que este sistema implementado por el nuevo COIP influyó en el crecimiento penitenciario, pero esto solo pudo darse bajo el umbral de una nueva filosofía gerencial promovida por la tecnología policial del Compstat ya instalada en el Ecuador desde 2010.

Por otro lado, en 2012 se creó la Mesa Interinstitucional Estadística de Flagrancia, conformada por Policía, Fiscalía y la Función Judicial, cuyo principal insumo fue la de mejorar los rendimientos del uso de la flagrancia. Entre 2012 y 2016 se dio un incremento del 45% de delitos que calificaron como flagrantes anualmente. Mientras que los delitos de drogas en este nivel superaba el 80% (^{Fiscalía General del Estado, 2016}). Según Julio Ballesteros, ex Viceministro de Justicia, “se llegó al extremo de juzgar delitos pequeños como el hurto de un celular sin violencia como asociación ilícita, un tipo penal que usó mucho la Fiscalía para ejercer condenas ejemplificadoras de tres años” (^{Redacción Plan V, 2020}).

Pero la filosofía del Compstat no solo se ha dirigido a la gestión institucional. Más allá de los efectos en la reducción delictiva, el uso del recurso punitivo tuvo efectos importantes en la gobernanza institucional de la seguridad en este periodo. Entre 2010 y 2015, por ejemplo, la confianza institucional de la Policía del Ecuador creció de 40% a casi el 60% entre la población (^{Corporación Latinobarómetro, 2016}). Lo dicho permite afirmar que el castigo contra las drogas gestionado por esta tecnología contó con una alta aceptación ciudadana en ese periodo, lo cual permitió recuperar la disminuida credibilidad institucional de la policía producto del 30 de septiembre de 2011.

Esto no quería decir que las agendas con el gobierno fueran comunes. Pese a que la gobernanza de la policía se recuperó eliminando protestas y conflictos hasta el final del periodo correísta en 2017, las relaciones institucionales en general nunca gozaron de alta aceptación al interior de la policía. Es conocido el argumento al interior de la misma que atribuye que la recuperación de la imagen y el manejo de la seguridad en general se debe a la implementación programática de modernización institucional iniciada en 2004 (^{Policía Nacional del Ecuador, 2004}), que fue puesta a consideración del presidente Correa en 2007 como solución al problema delictivo. Aunque se reconoce la inversión realizada, la idea del Compstat parece más una “colonización policial” en la esfera decisional que una seña programática de una agenda progresista en el manejo de la seguridad. El lenguaje tecnológico como medida para resolver problemas generó efectos importantes en el crecimiento de la población carcelaria en el Ecuador a partir de 2010.

Conclusiones

El objetivo de esta investigación ha sido analizar el impacto de la tecnología policial del Compstat como racionalidad técnico-política a través del caso ecuatoriano. Esto no significa que ello se pueda generalizar a otras realidades, ni reflexionar sobre la posibilidad o imposibilidad de los gobiernos de frenar esta tendencia punitiva en lugares donde se ha impulsado esta tecnología. Esta investigación evita metodológicamente el determinismo de los procesos sociales y está claro que el Compstat por sí solo no significa un aumento de la población penitenciaria. Pero también hay conciencia de que dejar a esta tecnología policial actuar en su máxima expresión y sin contrapesos de control, tendrá efectos eventualmente peligrosos. Bajo ciertas circunstancias su efecto es potencialmente sorprendente en su capacidad de elevar la capacidad punitiva de los Estados.

Queda claro que la implementación del Compstat en Ecuador emergió dentro de un gobierno que se autodenominó progresista y cuyos primeros lineamientos de política criminal buscaron configurar un sistema discrecional en el uso del recurso punitivo. No se pretende entrar en una discusión profunda sobre la naturaleza del gobierno de Rafael Correa, pues quizá la denominación “progresista” sea arbitraria, apresurada y debatible. No obstante, sí fue un gobierno acusado de hacer predominar el discurso populista, la concentración de poder y mostrar tendencia al autoritarismo. Muchos dirán que son justamente esas características políticas que dieron paso a la explosión penitenciaria, aunque también ha habido crecimiento penitenciario en otras esferas temporales y espaciales en las que no ha estado presente esta forma de gobernar. De ahí la validez del Compstat para explicar los efectos multiplicadores del castigo en estos contextos políticos. Aquí se abren dos posibilidades: o el Compstat y el carisma populista son una combinación peligrosa, o el Compstat merece un tratamiento especial para analizar los pros y contras de esta medida en distintas realidades sociales.

Aquí cobra relevancia el estudio de caso ecuatoriano, ya que el Compstat fue una racionalidad policial transferida para dar respuesta instrumental a un problema social ya instalado en el Ecuador, pero cuya audiencia (dura contra el delito) era impulsada y sostenida por los grupos más opositores al gobierno anterior. Lo paradójico es que esta tecnología fue ejecutada por un gobierno que marcó un distanciamiento de la racionalidad neoliberal tradicional imperante desde los años ochenta en Ecuador. Es por esto que el Compstat se ubica como la transacción de una serie de racionalidades tecnopolíticas, cuyo objetivo fue ofrecer respuestas prácticas polivalentes en el gobierno de la seguridad.

Pero el real aporte que pretende este trabajo es dar cuenta de cómo las instituciones penales se recrean y convergen en diversos contextos periféricos a través de estrategias importadas de contextos anglosajones que, cuando se escenifican, constituyen un cóctel explosivo peligroso e indeseado en materia penitenciaria y con consecuencias e inciertas. Esta perspectiva sitúa a este artículo en una discusión sociológica y criminológica sobre el castigo en las complejas sociedades contemporáneas.