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1. Introducción
Las Zonas Económicas Especiales (ZEE) son un área geográfica delimitada al interior de las fronteras de un país en donde las reglas de negocios son diferentes a las que prevalecen en el resto del territorio. Las diferencias se refieren principalmente a las condiciones de la inversión, el comercio internacional y las aduanas; los impuestos y las regulaciones. En este sentido, se busca dotar a la zona de un ambiente de negocios más liberal (desde una perspectiva política-económica) y más efectivo (desde una perspectiva administrativa) que el que prevalece en el resto del territorio nacional (Farole y Akinci, 2011).
Aunque el paquete de incentivos es muy similar al que ofrecen las Zonas Francas de Exportación (ZFE),2 las actividades económicas en las ZEE son mucho más integrales, abarcando no sólo las actividades manufactureras sino también la agricultura, el turismo, el comercio y el desarrollo inmobiliario (Wong y Chu, 1984).
Si bien este modelo de política industrial no es nuevo,3 el impacto sobre el crecimiento económico, la mejora en los niveles de ingresos y las condiciones laborales, así como el incremento del bienestar en general en las regiones del mundo donde su implementación ha sido exitosa, continúan siendo razones suficientes para que muchos países en vías de desarrollo sigan implementándolo.4 No obstante, el contexto en el cual las zonas se desarrollan ha cambiado drásticamente.
Asimismo, el éxito alcanzado en algunas zonas del este de Asia y Latinoamérica no ha sido uniforme e incluso existen varios ejemplos donde las ZEE no han tenido éxito en alcanzar sus objetivos, lo que ha llevado a destacar que la relevancia de estos programas depende en gran medida del contexto específico en el que se introducen y de la efectividad con la que son designados, implementados y administrados (Farole, 2011b).
La experiencia internacional ha puesto de relieve la importancia de factores físicos y no físicos para incrementar las probabilidades de éxito. Dentro de los primeros factores se incluyen la ubicación geográfica de la zona, la disponibilidad de puertos y aeropuertos, de terrenos, de trabajadores, así como de infraestructura y servicios de apoyo para las empresas. Los factores no físicos se refieren a proveer un ambiente de inversión confiable, que incluya estabilidad política y económica, así como eficiencia gubernamental para que las zonas puedan operar con un mínimo de burocracia (Wong y Chu, 1984).
Este conjunto de requerimientos y condiciones mínimas para el establecimiento de zonas económicas especiales pone de relieve la necesidad de diseñar políticas públicas adaptadas al contexto regional. A partir de las experiencias de los programas de zonas económicas implementados en países en vías de desarrollo, Farole (2011b) establece tres temas de interés crítico para los hacedores de políticas públicas:
i. Tener éxito en la atracción de empresas e inversión extranjera directa (IED) que generen empleos;
ii. Asegurar que las zonas son económicamente sostenibles y capaces de generar externalidades positivas, facilitando la modernización y la transforma ción estructural, y fungiendo como catalizador de reformas económicas;
iii. Asegurar la sostenibilidad de las zonas económicas desde una perspectiva institucional, social y ambiental.
En México, de acuerdo a lo establecido en el artículo 1o de la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales (LFZEE) expedida el 1 de junio de 2016, y en las principales leyes que las rigen, la implementación y el desarrollo de este programa en la región sur del país tiene como objetivo impulsar el crecimiento económico sostenible que, entre otros fines, busca reducir la pobreza, permita la provisión de servicios básicos y amplíe las oportunidades para gozar de vidas saludables y productivas. Las regiones que se verán impactadas por el establecimiento de las tres primeras ZEE5 son: Puerto Chiapas, en el caso de la zona económica ubicada en Tapachula, Chiapas; Puerto Lázaro Cárdenas en la zona que comprende los límites de los estados de Michoacán y Guerrero; así como la zona del Corredor del Istmo de Tehuantepec, que considera los Puertos de Coatzacoalcos, Veracruz, y Salina Cruz, Oaxaca (Diario Oficial de la Federación 2016a, 2016b, 2016c).
Por lo anterior, considerando la experiencia internacional en la implementación del modelo de ZEE, los objetivos que han planteado y la cantidad de recursos públicos que se destinarán para su implementación en México,6 así como el vacío de investigación sobre el tema, en el contexto nacional, resulta relevante analizar: ¿cuáles son los principales resultados en materia de desarrollo económico regional que se han tenido a partir de este tipo de programa a nivel internacional? Además, considerando las lecciones en otros países en vías de desarrollo similares a México, identificar ¿bajo qué condiciones las ZEE pueden tener éxito en México?.
El presente documento busca responder a dichas interrogantes mediante una revisión sistemática de la literatura especializada en el tema a nivel internacional, además de abrir otros temas de discusión relevantes ante uno de los programas más ambiciosos que se han emprendido en México en las últimas décadas para tratar de cerrar las brechas económicas entre las regiones norte y sur del país.
2. Metodología
Para efectos de esta investigación se revisaron durante la segunda mitad de 2016 tres bases de datos de publicaciones arbitradas: JSTOR, ScienceDirect y Web of Science. También se revisaron las publicaciones del Banco Mundial por ser una de las fuentes con mayor número de documentos de trabajo reportes especializados relacionados con las zonas económicas en el mundo.7
Los términos clave para la búsqueda de información fueron "zonas económicas especiales", "crecimiento económico" y "desarrollo económico"; no obstante, por su relevancia y relación, también se incluyeron algunas investigaciones relacionadas con el modelo de ZFE cuando el análisis y los resultados se encontraban dentro del objetivo de nuestro análisis. En este sentido, los criterios de inclusión consideraron las investigaciones empíricas8 a partir de 19909 que contenían estos términos, publicadas en revistas internacionales reconocidas (Q1 y Q2).10 Los criterios de exclusión consideraban aquellas investigaciones de discusión teórica sobre las ZEE que no estuvieran sustentadas en datos duros, ni en modelos estadísticos y/o econométricos para explicar el desempeño de las mismas. En la Figura 1 se incluye un diagrama de flujo PRISMA que explica este proceso.11
3. Resultados
El modelo de ZEE ha tenido impactos directos e indirectos en materia de desarrollo regional. Para efectos de mayor claridad, en el presente análisis se clasificaron con base en la evaluación del desempeño de las zonas económicas usada por Farole (2011 a).
En la Figura 2 se ilustran los principales tipos de resultados de las investigaciones a nivel internacional que son incluidos en este análisis sistemático. Estos resultados se presentan como impactos incrementales del establecimiento de las ZEE y están directamente relacionados con el éxito o fracaso de la política pública en la generación de crecimiento económico sostenible: 1) Resultados económicos estáticos: se generan en el corto plazo a través del uso de zonas económicas como instrumentos de inversión, empleo y exportaciones; 2) Resultados económicos dinámicos: incluye transferencia tecnológica, integración con la economía doméstica y, finalmente, cambio estructural; 3) Resultados socioeconómicos: que incluyen la calidad del empleo creado e impactos diferenciados por género.
Fuente: elaboración propia basada en la clasificación usada por Farole (2011 a).
Figura 2 Clasificación de los resultados de las ZEE
Los resultados de los artículos revisados se resumen en el Cuadro 1.
Cuadro 1 Principales hallazgos e implicaciones de las publicaciones arbitradas sobre Zonas Económicas Especiales (ZEE)
| Autores | Enfoque | Principales hallazgos | Metodología y datos | Implicaciones para México |
| Aggarwal, 2012 | - Cambio estructural | Analizando la experiencia de Taiwán, Corea del Sur e India, encuentra que los componentes esenciales de una política de ZEE incluye el espíritu de experimentar con la hechura de políticas estratégicas con una visión de mediano y largo plazo, así como un compromiso gubernamental fuerte, un enfoque pragmático, un aprendizaje dinámico y la construcción de instituciones. | Estudio de casos de la experiencia en la implementación zonas económicas en Taiwán, Corea e India. | Construcción de instituciones sólidas y eficientes. |
| Chaudhuri y Yabuuchi, 2010 | - Empleo -Productividad |
Estudia la relación entre el sector agrícola y las ZEE. Encuentra que el gobierno debe invertir en proyectos de riego e infraestructura para incrementar la productividad. Los subsidios en las ZEE deben estar en función de los factores institucionales, tecnológicos y los relacionados con el comercio. El empleo y las condiciones económicas de la gente común también pueden mejorar en el proceso. | Se evalúan las consecuencias de esta política en función de un modelo de equilibrio general de tres sectores del tipo de Harris-Todaro que caracterizan a una economía en desarrollo. | Inversión pública y diseño de políticas públicas adecuadas. |
| Cling et al., 2005 | - Empleo -Exportaciones |
La zona franca en Madagascar ha tenido un impacto macroeconómico altamente significativo en términos de exportaciones y empleos. El salario promedio en la zona es equivalente a los de los sectores formales fuera de ésta, ceteris paribus, y mayor en comparación con los sectores informales. Los estándares laborales en la zona son más altos que el promedio. | Estiman funciones de ganancias mincerianas para cada año de 1995 a 2001 incluyendo una variable dummy para la zona franca a fin de estimar las ganancias asociadas a ésta. | Mejorar la situación laboral de los trabajadores a partir de las ZEE. |
| Jones et al., 2003 | - Crecimiento económico - Cambio estructural |
Las tasas de crecimiento anual de las ciudades chinas con ZEE son, en promedio, 3% más altas. Se estima que el efecto de la concesión del estatus de ZEE es un aumento de 5.5% en la tasa de crecimiento anual del ingreso per cápita real de una ciudad media. | Estimación de ecuaciones de crecimiento económico utilizando datos a nivel de ciudad en China. Adaptan el enfoque utilizado por primera vez por Mankiw, Romer y Weil (1992). | Lograr crecimiento económico a partir de las ZEE. |
| Kaplinsky, 1993 | - Empleo - Cambio estructural |
Los países exportadores que dependen de la mano de obra no calificada y que fallan en la transición hacia la producción de exportaciones de mayor valor agregado son propensos a experimentar un deterioro en términos comerciales. | Análisis comparativo de empleo, exportaciones, productividad y salarios para las zonas francas de República Dominicana. | Cambio estructural y sofisticación productiva. |
| Li et al., 2005 | Se muestra la IED y la respuesta rápida de la inversión extranjera al nivel de producción son importantes para mantener un crecimiento estable. La política de puertas abiertas y la política de fomento de la inversión extranjera han jugado con ello un importante papel en el desarrollo reciente de la economía china. | Presenta un análisis macroeconómico general de crecimiento económico y el rendimiento de la ZEE. | Captación de IED y crecimiento económico. | |
| Liu, 2002 | - IED - Productividad |
La IED tiene importantes efectos indirectos en el incremento tanto en el nivel como en la tasa de crecimiento de la productividad de las industrias manufactureras, siendo los sectores domésticos los principales beneficiarios. | Con datos de 29 industrias manufactureras en el periodo de 1993 a 1998 en la ZEE de Shenzhen, China, estiman los efectos de la ied sobre el nivel de la productividad y sobre la tasa de crecimiento de la productividad. | Captación de IED e incremento en la productividad. |
| Ouyang y Fu, 2012 | - IED - Productividad |
Encuentran que los efectos spillover interregionales de la IED costera son significativos, robustos y económicamente importantes; la magnitud de estos depende de la capacidad de absorción de la ciudad del interior. | Utilizan datos de 277 ciudades chinas en el periodo 1996-2004 y aplican un método de estimación de mínimos cuadrados ordinarios de dos etapas con efectos fijos. | Externalidades positivas hacia las regiones aledañas a las ZEE. |
| Pan y Ngo, 2016 | - Crecimiento económico | Las tasas de crecimiento económico variaron ampliamente entre las provincias vietnamitas, lo que sugiere que no hay una convergencia en el desempeño económico provincial. Se identifican una serie de factores determinantes importantes para el desarrollo económico a nivel regional: inversión de capital, la IED, el comercio internacional, el grado de libertad y el capital humano. | Panel de 64 provincias vietnamitas que integra un análisis de regresión moderada. Considera que la innovación, la ied, el comercio, los factores políticos, la inversión de capital y el capital humano son medios importantes para el desarrollo y la difusión de la tecnología, por lo que remplazan las variables del modelo de crecimiento básico de innovación endógena. | Posibilidad de que la brecha económica no se cierre entre regiones. |
| Wang, 2013 | - IED - Salarios |
El programa de ZEE incrementa la ied, pero no a costa de la reubicación de las empresas o de las inversiones existentes. La nueva IED no desplaza a la inversión doméstica. Las ZEE logran economías de aglomeración y generan aumentos salariales para los trabajadores superiores al aumento en el costo de vida local. | Utiliza datos a nivel municipal para el periodo 1978-2008 en China y mediante la técnica Diferencia en Diferencias analiza los efectos de las ZEE en un contexto macroeconómico. | Las ZEE generan nuevas inversiones sin reubicar las ya existentes. |
| Wong y Chu, 1984 | - Integración económica - Cambio estructural |
A largo plazo ZEE se deben integrar a la economía doméstica y al desarrollo económico nacional. El éxito de las zonas depende de factores físicos y no físicos como: la ubicación geográfica, la disponibilidad de instalaciones portuarias y/o aeroportuarias, la oferta de tierra y mano de obra, y la prestación de servicios de infraestructura y apoyo; un entorno de inversión seguro, que incluya la estabilidad política y económica, así como un gobierno eficiente. | Estudio de casos de la experiencia en la implementación de ZEE y ZFE en Asia. | Cambio estructural e integración a la economía nacional. |
Fuente: elaboración propia.
Resultados económicos estáticos
El principio básico para la atracción de importantes cantidades de inversión local y extranjera hacia las ZEE sigue siendo el diseño de políticas públicas específicas aplicables únicamente al interior de éstas, que sirvan como grandes incentivos para la atracción de empresas. Los diferentes tipos de incentivos que se han otorgado tanto a firmas locales como extranjeras pueden englobarse en: a) Trato preferencial en cuanto a impuestos, costo de la tierra, préstamos, créditos, etcétera; b) Mayor libertad a los inversionistas respecto a sus ganancias y propiedad; c) Provisiones y ventajas locales de mano de obra barata, infraestructura, servicios, etcétera; d) Ventajas administrativas en las zonas para simplificar y unificar trámites (Li, Whitwell y Yao, 2005; Wong y Chu, 1984).
En el caso de México, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha anunciado que las empresas y personas físicas con actividad empresarial que inviertan en las ZEE obtendrán descuentos en el pago del Impuesto Sobre la Renta (ISR) de 100% en los primeros 10 años y 50% en los siguientes cinco años. A estos incentivos se suman algunos otros relacionados con facilidades crediticias, administrativas, tratamiento especial en lo referente al Impuesto al Valor Agregado (IVA), principalmente.
Este tipo de incentivos han cumplido con el objetivo de atraer inversiones importantes en la mayoría de los programas de zonas económicas implementados en el mundo, incluso a generar un aumento en los ingresos del gobierno (Li, Whitwell y Yao, 2005; Schweinberger, 2003), por lo que buena parte de la literatura especializada relacionada con este tema se ha enfocado en explicar la dinámica que sigue la Inversión Extranjera Directa (IED) tras su llegada a las zonas, además de medir su impacto directo sobre el crecimiento económico de las regiones donde se establecen y sobre los municipios o regiones aledañas.
Tal es el caso del modelo de ZEE implementado a lo largo de la costa este de China, uno de los más estudiado a nivel mundial. A partir de la reforma económica iniciada por Deng Xioping a finales de los años setenta con la política de Puertas Abiertas, China ha sido uno de los más grandes receptores de IED, proveniente principalmente de Hong Kong, Taiwán, Estados Unidos, Japón y Singapur (Liu, 2002). En 1980 se establecieron las primeras ZEE en las ciudades de Shenzhen, Zhuhai y Shantou en la provincia de Guangdon, seguida por Xiamen en la provincia de Fujian. Para 1984 estas ciudades habían presentado tasas de crecimiento anual promedio del PIB por encima del 10% nacional: Shenzhen creció a una tasa promedio anual del 58%, seguida por Zhuhai (32%), Xiamen (13%) y Shantou (9%). Este asombroso crecimiento en las cuatro ZEE en buena medida se debía a la atracción de IED, la cual a finales de 1985 representaba el 20% del total nacional. Para 2007, la IED en las zonas económicas más importantes del país representaba cerca del 46% de total nacional (Zeng, 2010).
Este principio es corroborado en un estudio más reciente cuyo objetivo era cuantificar el impacto de los programas de ZEE y explorar los mecanismos a través de los cuales se dan estos efectos. Para ello, Wang (2013) compara los cambios entre 321 municipios chinos que tuvieron una ZEE antes que otros entre 1978 y 2008. Con base en los resultados, se comprobaba que las ZEE tenían un efecto positivo global sobre la inversión, la introducción de este modelo en promedio aumentaba significativamente el nivel de IED en un 21.7% per cápita y la tasa de crecimiento de la IED era de 6.9 puntos porcentuales. Adicionalmente, en relación a la dinámica de la ubicación de las inversiones y de las empresas, concluía que el modelo de zonas económicas incrementa la IED, pero no a costa de la reubicación de las empresas o de las inversiones existentes; y que la nueva IED no desplaza a la inversión doméstica.
La captación de IED en distintas zonas desarrolladas en África, Asia y América Latina también ha significado el primer paso para el éxito de este programa, pues a partir de ella se genera empleo, mayor número de exportaciones y brinda la posibilidad de un cambio estructural. En el periodo 2000-2008, la IED en las zonas como porcentaje de la IED total recibida en Vietnam, Ghana, Blangladesh, Tanzania y República Dominicana, significaban el 100, 48, 30, 18 y 18%, respectivamente (Farole, 2011a).
En el caso de México, es evidente el reto que tienen los estados zona en cuestión de la atracción de IED. Tan sólo en 2015, los estados de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Veracruz, se encontraban entre los entidades con menor captación en México, con 0.46, 0.53, 1, 0.76 y 5.07% del total de la IED a nivel nacional, misma que ascendió en ese año a 30 284.6 millones de dólares (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2016).
El segundo resultado económico estático sobre los cuales las ZEE han tenido una contribución muy relevante está relacionado con el empleo y las expor taciones. Comenzando en el este de Asia y en Latinoamérica en la década de los setenta, los programas de zonas económicas fueron diseñados para atraer inversiones de corporaciones multinacionales intensivas en el uso de mano de obra (Farole, 2011b). En 2008 a nivel mundial habían aproximadamente 3 mil zonas económicas en 135 países, las cuales generaban más de 68 millones de empleos directos y más de 500 billones de dólares en valor agregado comercial directo dentro de las zonas (The World Bank Group, 2008).
En el caso de China, en 2006 el empleo total de las cuatro ZEE iniciales era de alrededor de 15 millones de plazas, lo que representaba el 2% del empleo nacional (Zeng, 2010). Por su parte, en República Dominicana las ZEE permitieron crear más de 100 mil empleos en la rama de la manufactura, lo que permitió romper con la dependencia de la agricultura (Farole, 2011b). En 1989, el 56.4% de los empleos manufactureros se encontraban dentro de una ZFE, en contraste con el 43.6% de empleos localizados en empresas fuera de éstas (Kaplinsky, 1993).
Según el Informe Estadístico del Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación, en 2015 República Dominicana contaba con 65 parques de zonas francas en operación conformados por 630 empresas, las cuales generan 161 257 empleos directos y exportaciones por 5 512.3 millones de dólares, compuestas por 1 724 rubros o productos diferentes a 128 países. En cuanto al aumento de las exportaciones, entre 2004 y 2008, la tasa de crecimiento promedio de las exportaciones de las zonas económicas de Vietnam, Ghana, Blangladesh y Honduras, fue del 35, 31, 16 y 6%, respectivamente (Farole, 2011a). Algunos otros casos con impactos similares en cuanto a empleo y exportaciones se han registrado en Mauricio, Corea del Sur, Taiwán, El Salvador y Madagascar (Farole, 2011b).
Estos datos ponen de relieve las oportunidades que los estados zona en México podrían tener en cuanto al incremento de su participación en las exportaciones nacionales. Tan sólo en 2014 el valor de las exportaciones de los estados de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Veracruz, como porcentaje del valor total de las exportaciones a nivel nacional, se encontraban en los últimos lugares del país, significando el 0.4, 0.1, 0.3, 0.3 y 1.8%, respectivamente, de un valor total de 397 128 659 millones de dólares (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2016).
Como consecuencia de los dos primeros resultados económicos estáticos, la evidencia empírica sugiere que existe un impacto directo del establecimiento de zonas económicas sobre el crecimiento económico de las regiones donde se instalan, uno de los principales objetivos establecidos para este programa en México. Este resultado se ha identificado en el caso de China, una de las economías con mayores tasas de crecimiento de la última década. Jones, Li y Owen (2003) utilizando datos a nivel de ciudad sobre IED -infraestructura, ingresos y gasto de gobierno- indican que las diferencias en las tasas de crecimiento en las localidades con estatus de ZEE son mucho más altas de lo señalado en estudios previos, donde se usaban datos a nivel provincia.
En su investigación, Jones, Li y Owen (2003), estiman ecuaciones de crecimiento y encuentran que la política de establecimiento de ZEE mejora considerablemente el crecimiento económico, aumentando las tasas de crecimiento anual en 5.5%; en este sentido, las tasas de crecimiento anual de las ciudades costeras con una economía abierta resultaban, en promedio, 3% más altas que el resto de las ciudades que no contaban con este estatus.
En el caso de los estados zona en México, podría significar una buena oportunidad para contrarrestar su bajo crecimiento y poca contribución a la economía nacional. En 2014, la participación en la economía nacional de los estados de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Veracruz, como porcentaje del Producto Interno Bruto nacional (PIB), era del 1.8, 1.5, 2.4, 1.6 y 5%, respectivamente, de un valor total de 13 401 020 millones de pesos. En contraste con la participación de la Ciudad de México, el Estado de México y Nuevo León, las entidades con mayor aporte en la economía nacional, cuya participación representa el 16.8, 9 y 7.5% del PIB nacional, respectivamente (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2016).
Finalmente, un efecto estático adicional de la IED en las zonas económicas es el relacionado con las externalidades positivas que generan hacia las regio nes vecinas. Analizando la concentración de la IED en las distintas regiones de China en el periodo 1996-2004, Ouyang y Fu (2012) encuentran que las externalidades positivas interregionales de la IED costera (donde se ubican las ZEE) son significativas, robustas y económicamente importantes: un aumento de una desviación estándar en la IED costera aumenta la tasa de crecimiento de la ciudad del interior en un 33% en promedio.
Sin estos efectos secundarios interregionales originados por la IED, Ouyang y Fu (2012) aseguran que las regiones del interior no habrían crecido tan rápidamente como lo hicieron. Con base en sus hallazgos sugieren que la interacción dentro de la cadena de suministro entre las firmas del interior y las firmas extranjeras de la costa, es un canal importante a través del cual las regiones del interior se benefician de las externalidades positivas interregionales de la IED costera. Para el caso de México, estos efectos representan una buena oportunidad para el crecimiento económico de los estados, regiones y municipios que serán impactados de forma directa o indirecta por las ZEE, a partir de su integración a la economía local mediante las cadenas productivas y los clústeres locales que se desarrollen.
En resumen, en el corto plazo, las políticas de ZEE afectan directamente al crecimiento mediante la creación de un entorno más propicio para la producción e, indirectamente, mediante la atracción de la IED a estas ciudades (Jones et al., 2003). En este sentido, la evidencia internacional relacionada con los resultados estáticos brinda una perspectiva positiva respecto a lo planteado en el artículo 1o de la LFZEE.
Resultados económicos dinámicos
La dinámica de las ZEE analizada a nivel internacional, ha demostrado que se trata de una política industrial cuyos impactos más importantes pueden percibirse en el mediano y largo plazo. Los casos de China, Malasia y Filipinas, historias de éxito en la implementación de zonas económicas, tomaron entre 5 y 10 años para comenzar a palpar los impactos más profundos de la política.
Para que el modelo de zonas económicas sea exitoso en el largo plazo debe contribuir con la transformación estructural de la economía local a través de sus efectos multiplicadores, entre los cuales se deben considerar: la diversificación productiva, la apertura comercial, la transferencia de tecnología hard y soft entre la economía local y los inversionistas de la zona. Asimismo, se debe promover el desarrollo de habilidades directivas y la capacitación del capital humano; la creación de clústeres industriales y la integración de cadenas de valor regionales; el apoyo a las instituciones público-privadas, tanto sectoriales como transversales; y garantizar que los mercados de trabajo faciliten la movilidad de mano de obra calificada entre las empresas, cambios que requerirán políticas públicas efectivas (Bräutigam y Tang, 2014; Farole, 2011b; Ortega, Acielo y Hermida, 2015).
De 1978 a 2008 el modelo de zonas económicas en China había generado una economía de aglomeración significativa al incrementar el progreso tecnológico de los municipios en 1.6% en comparación con los municipios que llevaron a cabo el programa más tarde, un efecto que se acumulaba gradualmente después de un programa de zonas económicas (Wang, 2013). Las políticas de apertura comercial a través de las ZEE se vieron acompañadas por la implementación de una variante de las Zonas Enfocadas en el Desarrollo Económico y Tecnológico (ETDZ, por sus siglas en inglés) a lo largo de la costa y al interior del país, las cuales se enfocaban menos en industrias básicas y más en industrias intensivas en tecnología. En 2010 existían 69 ETDZ a lo largo del país. Adicionalmente, se establecieron otros tipos de ZEE, incluyendo zonas de desarrollo de alta tecnología, zonas francas, zonas de procesamiento de exportación, entre otras, cada una con un enfoque diferente (Zeng, 2010).
La transferencia de conocimiento y tecnología, así como la diversificación hacia la producción de bienes más complejos en las zonas económicas también tuvo un impacto sobre el nivel de productividad. Utilizando datos de 29 industrias manufactureras instaladas en la ZEE de Shenzhen en China durante el periodo 1993-1998; Liu (2002) encuentra una relación significativa y positiva entre la IED en la industria manufacturera y la productividad y la tasa de crecimiento de la productividad de sus industrias componentes, lo que sugiere que la IED genera externalidades en forma de transferencia de tecnología. Las estimaciones puntuales del efecto de la IED sobre la productividad sugieren que un aumento del 1% en el nivel promedio de la IED en la industria manufacturera podría elevar la tasa de crecimiento de la productividad entre las industrias componentes hasta en 0.5%. Esta atracción de IED hacia los países menos desarrollados se logra en gran medida por los incentivos especiales de los gobiernos locales hacia las empresas extranjeras, principalmente en forma de incentivos fiscales y de subsidios a la infraestructura.12
Una experiencia opuesta se tuvo en las ZFE de República Dominicana, donde a pesar del éxito en cuestión de empleo y los resultados económicos estáticos de corto plazo, se puso de relieve la importancia del cambio estructural de la economía local para alcanzar los resultados socioeconómicos finales. Si bien las preferencias comerciales y los incentivos fiscales que distinguen al modelo de zonas económicas, sumados a los costos laborales bajos de los países en vías de desarrollo, pueden funcionar como catalizadores del modelo, casi nunca son sostenibles. Las ZFE son utilizadas muy a menudo como políticas para impulsar las exportaciones de los países menos desarrollados, quienes en la mayoría de los casos encuentran sus ventajas comparativas en la producción de artículos intensivos en mano de obra no capacitada. Por lo general, las empresas que se establecen en estas zonas, además de los beneficios fiscales que pudieran tener, sólo esperan aprovechar la mano de obra y los servicios públicos que provee la economía doméstica.
En República Dominicana el programa de ZFE fue lanzado en 1969 en la zona llamada La Romana. Para 1991 había 22 zonas en operación, seis más en construcción y siete proyectos en revisión. Los incentivos provistos a las empresas incluían: importación de todos los insumos libre de impuestos y sin restricciones; total libertad de las restricciones cambiarias; exención completa de todos los impuestos y cargas fiscales por 15-20 años; repatriación de las ganancias sin restricciones; y ningún requisito de información financiera excepto para compras locales (Kaplinsky, 1993). No obstante, la importancia relativa de la mano de obra manufacturera utilizada dentro de las ZFE a finales de los años ochenta estaba concentrada en actividades de bajo valor agregado como la elaboración de ropa y zapatos, lo que además de incrementar la competencia entre los países menos desarrollados que implementan este tipo de política, tiene poca capacidad para generar verdadero desarrollo económico.
Con base en su estudio, Kaplinsky proponía como alternativa viable no fabricar productos en los que la ventaja comparativa revelada sea la mano de obra no calificada, sino varias formas de mano de obra calificada, con el fin de capturar algunas de las rentas asociadas con los subprocesos calificados de productos existentes. No obstante, el logro de estos objetivos requiere un ajuste en varios frentes, incluyendo la expansión de la educación y la formación, así como la reorientación de los mercados finales.
Los resultados económicos dinámicos constituyen los retos más importantes para el modelo de ZEE en México. Su implementación en el corto y mediano plazo debe implicar una verdadera transformación estructural de las entidades que permita la sostenibilidad de las mismas en el largo plazo. Tal como se ha identificado en uno de los primero estudios aplicados a las ZEE en México, Gómez-Zaldívar et al. (2017) identifican que los estados zona se encuentran entre las entidades menos complejas en cuanto a su estructura productiva, es decir, tienen poca diversificación productiva y se especializan en actividades económicas e industrias que el resto de las entidades también realizan. La relevancia de este análisis, y de su continuidad, es que la estructura económica actual de las regiones determina en gran medida el potencial de diversificación y sofisticación productiva. En ese sentido, la decisión de qué tipos de industrias se desarrollarán en cada zona, implicará a su vez políticas públicas específicas, incluso para las mismas industrias, dependiendo de las capacidades productivas existentes en cada región.
Resultados socioeconómicos
La atracción de inversiones, locales y extranjeras, hacia las zonas económicas tiene como primer objetivo la generación directa e indirecta de empleos. Al igual que muchos modelos basados en la ubicación, las zonas económicas intentan fomentar las economías de aglomeración al promover la interacción de las empresas, elevando la productividad mediante la construcción de conglomerados o la atracción de instalaciones industriales tecnológicamente avanzadas (Combes et al., 2011). Finalmente, tener éxito en lograr los resultados económicos estáticos y dinámicos en las zonas permitirá alcanzar resultados socioeconómicos deseados respecto a elevar la calidad del empleo y lograr salarios dignos para la población local.
En cuestión de salarios, para el caso de China y con base en las estimaciones usando el método de Diferencias en Diferencias, Wang (2013) concluía que el salario promedio de los trabajadores en los grupos de tratamiento del estudio aumentó en un 8% más que en el grupo control, mientras que sólo estimaba un aumento del 5% en el costo de vida. En este sentido los aumentos salariales para los trabajadores eran superiores al aumento en el costo de vida local; los beneficios resultaron ser más pequeños para zonas más recientemente creadas y los municipios con múltiples ZEE experimentan efectos más grandes que aquellos con una sola zona.
En el caso de África, además de Mauricio, Madagascar es el único caso de éxito de una política de ZFE, a pesar de numerosos intentos de crear zonas económicas a lo largo de esta parte del continente. A partir de la implementación de este modelo a principios de los años noventa, la zona franca de Madagascar ganó en una sola década un importante terreno en materia de exportaciones y empleo formal (Cling et al., 2005). A partir de la estimación de funciones de ganancias mincerianas, considerando datos de género, años de escolaridad, experiencia y una variable dummy para estimar la prima de ganancias asociada a la zona, este estudio concluye que las remuneraciones pagadas en ella no son significativamente diferentes, todo lo demás constante, de aquellas pagadas por otras industrias del sector privado formal, hecho que ha sido aceptado para todas las zonas francas en general. No obstante, encuentran que las empresas de la zona tienen en promedio mejores salarios que el sector informal y mejores condiciones laborales que el resto de las empresas privadas, lo cual puede considerarse como buen punto de partida para las zonas a desarrollarse en México.
Un caso más negativo se presentó en Bangladesh. De acuerdo al Banco Mundial, aunque las ZFE hayan desempeñado un papel importante para apoyar el rápido crecimiento de las exportaciones del sector de prendas de vestir, el factor más crítico detrás de este crecimiento fue la ventaja del costo laboral del país. Los trabajadores de prendas de vestir de baja cualificación en Bangladesh recibían -antes de 2010- los salarios más bajos pagados en el empleo formal en cualquier parte del mundo, con los salarios iniciales de sólo alrededor de 30 dólares por mes, 2.5 veces más bajos que el próximo país más barato (Vietnam), y más de tres veces menos que en la mayoría de las ZEE africanas (Farole y Akinci, 2011).
En este punto, los estados donde se desarrollarán las ZEE en México presentan un área de oportunidad muy importante. Tan sólo en 2014, los habitantes de Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Veracruz, se encontraban por debajo del ingreso promedio trimestral nacional (39 914 pesos); siendo Chiapas la entidad con el menor nivel de ingreso corriente promedio con 22 603 pesos, seguida por Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Michoacán, con 24 041, 25 635, 28 029 y 29 846, respectivamente (Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 2016).
Finalmente, un resultado socioeconómico importante que ha traído la implementación de zonas económicas en el mundo, que por sí solo merece un estudio a detalle, es la mejora de equidad de género en la participación laboral. En 2006, la participación laboral en las ZEE de Bangladesh, México, Filipinas, República Dominicana y Corea era del 85, 60, 74, 53 y 70%, respectivamente (Farole y Akinci, 2011).
Conclusiones
En este análisis sistemático se han identificado los principales factores de éxito o fracaso de un programa de ZEE y se han discutido los resultados más importantes con base en la evidencia empírica y las investigaciones más relevantes a nivel internacional. En principio, estos últimos parecen sustentar los objetivos iniciales planteados en la LFZEE para el caso de México, pero no debe perderse de vista que la experiencia internacional sugiere que en los países donde el programa se ha implementado con éxito, los resultados se han percibido de forma moderada entre los primeros 5 y 10 años del programa, dejando ver su impacto más visible en el largo plazo.
Respecto a los factores de éxito o fracaso, se ha identificado que una amplia gama de variables pueden determinar los resultados de un programa de ZEE, entre ellos los salarios y la productividad de la región, las preferencias comerciales, las perspectivas de mercado, las políticas gubernamentales y el entorno macroeconómico, los incentivos ofrecidos a los inversores, la calidad del diseño y la ejecución del programa. No obstante, los estudios más relevantes a nivel internacional identifican al clima de inversión en las ZEE (que incluye la provisión de infraestructura de alta calidad y la eficiencia de los trámites y regulaciones comerciales), y al acceso a grandes mercados locales y regionales como las variables más fuertemente correlacionadas con los resultados de las ZEE.
La provisión de infraestructura clave en los estados con ZEE es un punto medular para el éxito del programa. Si bien podría considerarse que las regiones seleccionadas en México cuentan con una infraestructura portuaria estratégica que pudiera funcionar como incentivo para atraer una mayor cantidad de IED, los estados y municipios deberán asegurar la dotación de infraestructura básica funcional como caminos y carreteras, agua, electricidad, gas, drenaje, telefonía, Internet, etcétera, lo que requerirá de fuertes inversiones por parte de los distintos órdenes de gobierno y puede resultar en un doble reto dadas las condiciones financieras y políticas actuales del país. Por su parte, la eficiencia de los trámites y las cuestiones regulatorias implican la necesidad de contar con un gobierno eficaz, un buen funcionamiento del sistema de mercado, además de un fuerte compromiso de los líderes políticos y empresariales para alcanzar el éxito de las ZEE en México. En este sentido, los tres órdenes de gobierno jugarán un rol importante como facilitadores de un ambiente de negocios propicio para los inversionistas, asegurando la provisión local de servicios de apoyo a negocios, capacitación y entrenamiento del capital huma no, así como apoyos del tipo consultoría en la gestión a las empresas locales.
Por su parte, la decisión estratégica sobre la ubicación geográfica de las ZEE en el caso de México no parece muy clara. La experiencia internacional ha demostrado que las zonas tienden a ser más exitosas cuando se encuentran más próximas a mercados con un gran número de consumidores, un alto número de productores y capital humano. En cuanto al número de consumidores, si bien localmente no se puede sustentar, podría argumentarse que los mercados de América del Sur, principalmente los países que junto con México integran la Alianza del Pacífico, podrían significar una oportunidad importante para las zonas ubicada al sur del país. No obstante, la mayor parte de los criterios para seleccionar la ubicación geográfica no parecen haber sido tomados en cuenta, lo que pudiera explicarse con base en algunas experiencias documentadas por el Banco Mundial en las que la localización de una zona ha sido determinada por consideraciones políticas y no comerciales o económicas.
El Banco Mundial reporta que casi todos los países localizan al menos una zona en una región rezagada o remota, pero pocos han hecho lo suficiente para abordar la conectividad de la infraestructura, las habilidades laborales y el acceso al suministro que estas regiones carecen, lo que eventualmente resulta en una pérdida de competitividad. En este sentido, no debe olvidarse que al decidir los destinos de inversión, las empresas internacionales dan prioridad a las regiones donde puedan acceder a infraestructuras de calidad, mercados laborales funcionales y externalidades del conocimiento.
Asimismo, debe observarse que las fuentes tradicionales de competitividad de los países emergentes que han implementado el modelo de ZEE (salarios bajos, preferencias comerciales e incentivos fiscales), funcionan como catalizador, pero no son sostenibles a través del tiempo, llegando incluso a crear distorsiones que impiden alcanzar los fines últimos de las zonas relacionados con mejorar el ambiente para la inversión, elevar la productividad y las condiciones del mercado laboral. Por ello, debe dársele puntual seguimiento al funcionamiento de los incentivos iniciales otorgados por el gobierno, mismos que deben evolucionar en el tiempo para no pervertirse en formas de presión política o de estancamiento de los ingresos de los trabajadores, como se ha visto en algunas experiencias internacionales.
En este sentido y como sugiere el Banco Mundial, la sostenibilidad del desarrollo económico de las ZEE dependerá principalmente de los factores externos que acompañen y fortalezcan esta política, como lo son la integración de las cadenas de valor y los clústeres locales, así como la integración de estas zonas a la economía doméstica nación. Por lo tanto, será necesario diseñar una estrategia que: 1) permita la diversificación y sofisticación productiva a partir de la transferencia de tecnología y de conocimientos para crear economías de escala en los sectores emergentes e incrementar las habilidades productivas del capital humano; 2) considere la creación de clústeres industriales y la integración de cadenas de valor regionales que permitan a los productores locales desarrollarse; 3) apoye a las instituciones educativas, de investigación y tecnológicas como parte de una estrategia de triple hélice (empresas, gobierno e instituciones educativas) que soporte esta iniciativa en el largo plazo.
Finalmente, tal como la creciente literatura sobre geografía evolutiva y complejidad económica lo sugiere, el desarrollo económico regional depende en buena medida de las competencias y la estructura de la industria previas. Por ello, un paso estratégico inicial para incrementar las posibilidades de alcanzar los resultados dinámicos observados a nivel internacional será identificar y considerar las diferencias existentes entre las estructuras económicas y las capacidades productivas de los estados donde se implementarán las ZEE en México.
Las capacidades productivas actuales representan un buen indicador del potencial y las oportunidades que cada región tiene respecto a la diversificación productiva hacia bienes y servicios más complejos que permitan el crecimiento económico sostenible de las regiones. Al mismo tiempo, estas diferencias en la capacidades productivas ponen de relieve la necesidad de diseñar políticas públicas específicas en cada región a fin de aprovechar sus ventajas comparativas particulares y/o desarrollar las capacidades requeridas con base en los objetivos que se planteen para cada ZEE, lo que demandará mucha capacidad en los tres órdenes de gobierno, el sector empresarial y las instituciones educativas en México.
