Gestión y política pública

 

Gobierno electrónico, gestión y políticas públicas: Estado actual y tendencias futuras en América Latina

 

Electronic Government, Management and Public Policies: Current Status and Future Trends in Latin America

 

J. Ignacio Criado* y J. Ramón Gil-García**

 

* Profesor en el departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid. Edificio de Derecho, Política y Economía, primer piso, oficina 2, C/ Marie Curie 1, Ciudad Universitaria de Cantoblanco, 28049, Madrid, España. Tel: 34 91 49 72 466. Correo-e: ignacio.criado@uam.es.

** Director de investigación del Center for Technology in Government, University at Albany, State University of New York (SUNY) y profesor-investigador de la división de Administración Pública en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). 187 Wolf Road, Suite 301, Albany, NY 12205 Tel: (518) 44 25 389 y 44 23 892. Correo-e: jgil-garcia@ctg.albany.edu.

 

Resumen

Este artículo discute las implicaciones de las reformas de gobierno electrónico (e-gobierno) en la gestión y las políticas públicas, provee datos recientes sobre América Latina e incluye una breve introducción a cada uno de los artículos de este volumen temático. el documento se pregunta por qué es importante el conocimiento sobre e-gobierno para las administraciones públicas, teniendo en cuenta las potencialidades para mejorar la gestión gubernamental y las políticas públicas. Para ello, aborda el nivel de desarrollo actual del e-gobierno dentro de los países latinoamericanos, así como las principales estrategias puestas en marcha hasta ahora por las administraciones públicas de la región. Además, se plantea la contribución de cada uno de los trabajos que forman parte del volumen temático a los avances experimentados por el e-gobierno. Después, se sugieren otras líneas de interés que se espera formen parte de la agenda gubernamental, así como de investigación, en torno al ámbito del e-gobierno en la próxima década. Esto se lleva a cabo a través de una aproximación a las dinámicas presentes y perspectivas de futuro de este fenómeno, sobre todo dentro del ámbito de los países de América latina. El artículo concluye enfatizando la importancia de la conectividad y las redes para concretar las innovaciones en las administraciones públicas del presente y del futuro.

Palabras clave: tecnologías de la información y comunicación, gobierno electrónico, administración pública, metodología, teoría, práctica, conocimiento, América Latina.

 

Abstract

This article discusses the implications of electronic government reforms on public policy and management, provides recent data about Latin America, and includes a brief introduction to each of the articles in this special issue. The document inquires into the importance of knowledge about electronic government for public administrations, considering the opportunities to improve government management and public policies. With this purpose, this article describes the level of development of electronic government in Latin American countries, as well as the main strategies implemented by several governments of the region during the last few years. in addition, it examines the contribution of each of the papers included in this special issue to the recent developments in electronic government. Then, the article outlines future areas of interest in the field of electronic government, which are expected to be part of government agendas, as well as research efforts about e-government within the next decade. This is achieved through a presentation of current dynamics and future trends of this phenomenon, particularly in the context of Latin American countries. The article concludes emphasizing the importance of connectivity and networks in order to generate innovation in public administrations of the present and future.

Keywords: information and communication technologies, electronic government, public administration, public management, theory, practice, knowledge, Latin America.

 

INTRODUCCIÓN

Desde la llegada del nuevo siglo, las tecnologías de información y comunicación (TIC) han acompañado a las administraciones públicas como una de las fuentes de mejora e innovación más notables durante los últimos años. Este artículo se adentra en el campo de estudio de las interacciones entre las TIC y las administraciones públicas, lo que recientemente se ha denominado gobierno electrónico (e-gobierno), de manera que se plantea cuál es su relación con la gestión y las políticas públicas, teniendo en cuenta algunas de sus principales dimensiones. Lo anterior se une a la función del presente artículo como introducción de este número especial de Gestión y Política Pública sobre e-gobierno que, en cierta forma, pretende establecer el estado del arte en la materia en países de habla hispana. Con todo ello, se orienta a dar un paso adelante en el conocimiento sobre el e-gobierno, en general, a la vez que, de manera particular, se pone el acento en la aportación que realiza este volumen colectivo al estudio de este fenómeno cada vez más importante para las administraciones públicas contemporáneas.

Durante los últimos años se han desarrollado diferentes ámbitos de intercambio en torno al e-gobierno que lo han consolidado como área de conocimiento. A modo de ejemplo, los congresos sobre temas relacionados con el e-gobierno, así como las publicaciones ligadas a esta materia no han parado de crecer, de la misma manera que los centros de investigación especializados y algunos grupos y redes internacionales. Por ejemplo, la especialización de congresos académicos como International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance, Annual International Conference on Digital Government Research, European Conference on Electronic Government, o publicaciones como Government Information Quarterly (GIQ), Information Polity (IP), International Journal of Electronic Government Research (IJEGR) o Electronic Journal of E-government (EJEG), muestran que se ha venido consolidando una comunidad académica internacional en el ámbito del e-gobierno. Al mismo tiempo, hay que subrayar que la diversidad de origen y de intereses de investigación provoca que no sea predominante la investigación de autores que se insertan en el ámbito de la gestión y las políticas públicas. Lo anterior se hace todavía más evidente cuando se piensa en el área de influencia hispana, donde las aportaciones a la comunidad académica internacional no son todavía muy numerosas, aunque en algunos casos resulten ya muy relevantes.

Así las cosas, si bien el e-gobierno es un ámbito de conocimiento que ha crecido de una manera considerable durante los últimos años, es necesario profundizar en sus implicaciones para la gestión y las políticas públicas. una de las ideas más reiteradas en torno al e-gobierno es que se ha considerado una fuerza de racionalización de la actividad de las administraciones públicas. se ha pensado que la difusión de sistemas de información permitiría sistematizar reglas y procedimientos y reformular los conocidos problemas de la burocracia, tales como la racionalidad limitada o la implementación en el nivel operativo (Criado, 2009a; Gil-García, 2012a) o bien aumentar la eficiencia, eficacia y productividad, la calidad de los servicios públicos, la participación ciudadana o la transparencia y rendición de cuentas (Gil-García et al., 2012). Esta relevancia no se produciría sólo a través de influencia en determinadas dimensiones administrativas o fases de política pública, sino también mediante un amplio rango de cambios cognitivos, conductuales, organizativos, políticos y culturales que se encuentran enlazados a sistemas de información más ampliamente construidos dentro de las organizaciones públicas (Dunleavy et al., 2006; Fountain, 2001). En otras palabras, el e-gobierno involucra factores tecnológicos, organizativos, institucionales, humanos y contextuales (Gil-García, 2012). Todavía más allá, la capacidad de innovación en las administraciones públicas, ligada a su interacción con las TIC, se llevará a cabo en la medida en que permitan la mejora constante, una toma de decisiones diferente o un trabajo en red más consolidado. A partir de ahí es posible caracterizar el papel del e-gobierno en la gestión y las políticas públicas.

En este artículo se realiza una labor de revisión del estado del arte en materia de e-gobierno, teniendo en cuenta la realidad concreta latinoamericana. Dentro de las administraciones públicas del ámbito hispano se han llevado a cabo importantes esfuerzos para adoptar y usar las tic de una manera cada vez más intensiva de cara a mejorar diferentes dimensiones de la gestión pública, o bien alguna de las fases de política pública. De hecho, diferentes autores han tratado de capturar esa realidad a través de estudios académicos sobre conceptos y teorías (Criado et al., 2002; Córdoba-Pachón, 2009; Gascó, 2009; Gil-García et al., 2010; Porrúa, 2004), políticas nacionales de e-gobierno (Criado, 2012a; Gascó, 2007; Gil-García et al., 2008), inclusión digital (Gascó, 2005; Gil-García y Luna-Reyes, 2009; Mariscal et al., 2011) portales web (Luna-Reyes et al., 2009; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012a; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2009; Sandoval-Almazán, 2010; Sandoval-Almazán et al., 2010; Welp, 2008), transparencia administrativa y apertura de información pública (Corojan y Criado, 2012; Fierro y Gil-García, 2012; Mariscal et al., 2011; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2011), open government (Dassen y Cruz, 2012; Purón-Cid y Gil-García, 2012; Purón-Cid et al., 2012; Sandoval-Almazán et al., 2012c), procesos y políticas públicas digitales (Fontdevila, 2009; Gascó, 2010; Ugalde, 2004), interoperabilidad (Criado et al., 2010 y 2011; Jiménez et al., 2011; Luna-Reyes et al., 2007 y 2008; Poggi, 2008), participación ciudadana (Gil-García y González-Miranda, 2010; Kossick, 2004) o Web 2.0 y redes sociales (Criado y Rojas-Martín, 2012a; Sandoval-Almazán y Gil-García, 2012b; Sandoval-Almazán et al., 2011). Todos esos trabajos confirman la idea de que queda mucho trabajo por hacer en el sector público latinoamericano en cuanto a la implementación del e-gobierno. Al mismo tiempo, también se evidencia que la comunidad epistémica del e-gobierno, si bien ha logrado abrirse camino dentro del ámbito de la gestión y las políticas públicas, tiene un importante camino por delante que recorrer.

El artículo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección se hace una aproximación a las interacciones entre e-gobierno, gestión y políticas públicas de cara a reflexionar sobre su relación, o lo que es lo mismo, porqué es importante el conocimiento sobre e-gobierno para las administraciones públicas y los tomadores de decisión teniendo en cuenta las potencialidades para mejorar la gestión y las políticas públicas. En la tercera sección se plantea cuál es el nivel de desarrollo del e-gobierno dentro de los países del ámbito latinoamericano, incluyendo indicadores de Naciones unidas, así como algunas de las dimensiones clave de dicha evolución. La sección posterior se aproxima a los artículos que componen el presente número especial, presentando sus aspectos esenciales. Finalmente, el apartado de conclusiones se adentra en algunos temas que se consideran clave para una futura agenda de investigación sobre el fenómeno del e-gobierno, así como para la acción de las propias administraciones públicas en esta materia, siendo relevante tanto para esfuerzos académicos como para la implementación de políticas públicas reales.

 

EL PAPEL DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO EN LA GESTIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La atención a las interacciones entre las TIC y la gestión de las administraciones públicas, así como al proceso de las políticas públicas, constituyen uno de los pilares básicos en el campo del e-gobierno. En esta sección, más allá de profundizar en debates conceptuales o en los diferentes enfoques sobre el fenómeno que se han consolidado durante los últimos años, se realiza una aproximación al e-gobierno como un tipo de reforma administrativa que ha tenido, y tiene, importantes seguidores en administraciones públicas de todo el mundo, incluyendo algunos países de América Latina. Así, se pretende poner el acento sobre la creciente importancia de las TIC para mejorar las funciones de gestión en las administraciones públicas y las diferentes fases de las políticas públicas. Con ello se destacan las implicaciones de la utilización intensiva y cada vez más generalizada de tecnologías de información en el sector público, así como su conexión directa con las preocupaciones más relevantes de las disciplinas de la gestión pública y las políticas públicas contemporáneas.

La gestión y las políticas públicas cuentan con una relación cada vez más directa con la adopción y uso de las TIC. Al margen de la consideración más o menos instrumental que se desee asignar a las tecnologías, o si se asume un mayor o menor potencial para mejorar las organizaciones como consecuencia de su utilización, lo cierto es que cada vez es más intensa la dimensión tecnológica del sector público. Aspectos como el liderazgo, la gestión del capital humano, el diseño y cambio organizativo, las relaciones interadministrativas e intergubernamentales, la comunicación y el marketing de servicios, así como la transparencia no se pueden ni se deben entender de la misma manera en un entorno en el que las administraciones públicas son usuarias intensivas de tecnologías de información. Lo mismo sucede con el proceso de políticas públicas, ya que la aplicación de tecnologías es cada vez más profunda en todas sus fases, desde el diseño, pasando por la implementación, hasta llegar a la evaluación. De hecho, una de las primeras ideas que se tienen en torno a las tic y su relación con las administraciones públicas es la manera en que aquellas provocan, o potencialmente provocan, beneficios o mejoras en determinadas funciones y servicios gubernamentales (Gil-García, 2012). En otras palabras, el e-gobierno pone las bases para generar beneficios dentro de las administraciones públicas derivados de la utilización de las tic en las diferentes dimensiones de la acción pública.

A modo de ejemplo, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas se han observado desde este prisma a través de lo que se ha denominado interoperabilidad. Diversos estudios han puesto de manifiesto las oportunidades derivadas de la implantación del e-gobierno en la mejora del intercambio de datos e información entre diferentes agencias gubernamentales (Gascó, 2012; Pardo et al., 2012; Gil-García, 2012a). Así, la gestión de determinados servicios públicos se facilita mediante la disponibilidad de plataformas interoperables, que permiten una mejor colaboración entre los agentes involucrados en el proceso, al mismo tiempo que se da la oportunidad de que se produzcan servicios mucho más perfeccionados para la ciudadanía, tal como plantea Luna-Reyes (2013). Lo anterior ha supuesto la necesidad de analizar los factores facilitadores de la colaboración entre las organizaciones mediante la utilización de las TIC, así como por qué en determinados contextos la colaboración tecnológica es más compleja que en otros, algo cada vez más presente en las administraciones públicas latinoamericanas (Criado et al., 2011). En cualquiera de los escenarios, lo relevante es que la evidencia sostiene que la función de coordinación entre agencias públicas cuenta con un margen de mejora a través de una adecuada inmersión tecnológica de las organizaciones.

Por otro lado, las políticas públicas también disponen de un espacio para su transformación gracias a la aplicación de las TIC dentro de sus diferentes fases (Purón-Cid y Gil-García, 2012). Por ejemplo, la capacidad para diseñar las políticas públicas con márgenes de certidumbre más elevados es uno de los aspectos que se han señalado entre los potenciales beneficios ligados a la consolidación del e-gobierno. En este sentido, los responsables públicos cuentan con mayores capacidades para llevar a cabo labores de prospectiva y planificación, como consecuencia de contar con información de los agentes externos, que interaccionan con las administraciones públicas, actualizada en tiempo real y con unos costos cada vez más reducidos (Dunleavy et al., 2006; Hood y Margetts, 2007). Este es uno de los planos que supone un elemento diferenciador en la situación presente en la que el e-gobierno se ha instalado entre las prioridades de las administraciones públicas de cara a mejorar la inteligencia administrativa en el diseño de políticas públicas.

Al mismo tiempo, no se debe obviar que las repercusiones o beneficios del e-gobierno no son la consecuencia exclusiva de la utilización de tecnologías de información. El e-gobierno también implica una construcción política y organizativa que requiere una atención a factores muy diversos (Gil-García et al., 2012). Las organizaciones públicas no son meros espacios en el vacío en los que se aplican tecnologías, que desencadenan determinados resultados. Las tecnologías, a su vez, se ven modificadas como consecuencia de su interacción con las organizaciones públicas y su entorno político, las personas que trabajan en ellas, así como los arreglos institucionales que se encuentran presentes dentro de una determinada arena de acción gubernamental. Eso es lo que limita la capacidad para generar impactos derivados de un mayor desarrollo del e-gobierno, ya que la interacción entre tecnologías y administraciones públicas es mucho más compleja de lo que pudiera esperarse en un primer momento. En otras palabras, las TIC en la gestión y las políticas públicas no sólo se han de observar como origen de determinados resultados o repercusiones en las administraciones públicas, sino que deben considerarse desde enfoques que traten de capturar la complejidad de una relación poliédrica y en la que intervienen factores muy variados, tal como se expone a continuación.

La necesidad de entender la complejidad de los procesos de adopción y uso de las TIC en las administraciones públicas implica considerar cuestiones que normalmente no se tienen en cuenta a la hora de aproximarse al e-gobierno. A modo de ejemplo, en algunos casos se espera que la eficiencia, la eficacia o la productividad sean resultados casi automáticos dentro de las dinámicas de adopción tecnológica dentro de las administraciones públicas (Gil-García y Helbig, 2006). Sin embargo, muchos proyectos no llegan a implantarse en su totalidad, generan sobrecostos o bien no obtienen los resultados esperados a corto plazo. Lo anterior es una muestra de que son también necesarios recursos organizacionales, humanos y simbólicos para llevar a cabo este tipo de proyectos de innovación administrativa (Gil-García y Pardo, 2005). Por otro lado, las innovaciones derivadas del e-gobierno también se encuentran sometidas a una serie de trade-offs y contradicciones que se derivan de la propia complejidad de la acción pública. En no pocas ocasiones, los proyectos de e-gobierno han aspirado a superar determinados dilemas inherentes a la acción pública, es decir, determinadas iniciativas de e-gobierno no han sido capaces de armonizar objetivos que pueden entrar en colisión, tales como lograr un compromiso entre una mayor productividad y una mayor participación ciudadana (Gil-García et al., 2010). En otro sentido, determinados proyectos se han centrado en incrementar la capacidad de los ciudadanos para realizar trámites en línea sin contemplar, al mismo tiempo, su participación en el diseño y mejora de dichos procesos administrativos, pese a tratarse de uno de los objetivos a perseguir dentro de las dinámicas de gobernanza que se han promovido recientemente. En definitiva, se trata de situaciones que no consolidan la capacidad de innovación de las administraciones públicas, que requiere una visión más comprensiva del fenómeno, así como de nuevas bases de acción ligadas a las redes en su sentido más amplio.

 

GOBIERNO ELECTRÓNICO EN AMÉRICA LATINA: ¿DÓNDE ESTAMOS Y HACIA DÓNDE VAMOS?

El e-gobierno en América Latina se ha desarrollado de una manera muy apreciable durante la última década. Si bien no existen estudios comparados sobre la región, sí existen importantes avances en diferentes aspectos del e-gobierno (CEPAL 2010a y 2010b; CLAD, 2007). Aquí se presentan datos sobre la evolución del e-gobierno en América Latina a través del United Nations e-Government Readiness Report (UN e-Gov index), así como del análisis elaborado aquí por los autores acerca de los avances en la implementación de sus diferentes vertientes en los principales países latinoamericanos durante los últimos años. En lo que se refiere al índice que ofrece el UN e-Gov index, se concreta en varias dimensiones del desarrollo de internet en la esfera gubernamental (servicios públicos en línea, índice de infraestructuras de telecomunicaciones, índice de capital humano e índice de e-participación). Los avances logrados por los países de la región durante los últimos años en materia de e-gobierno se han analizado a través de la atención a diferentes fuentes secundarias de información sobre las estrategias nacionales, los portales para la prestación de servicios electrónicos, las iniciativas sobre interoperabilidad e intercambio de datos e información, así como las actuaciones orientadas a las redes sociales y el gobierno abierto (open government). Así, esta sección ofrece una mirada general sobre la trayectoria del e-gobierno en la región.

 

Aproximación comparada al gobierno electrónico en América Latina

Como se ha mencionado, es necesario atender las dos dimensiones del e-gobierno (demanda y oferta) de cara a tener una aproximación más nítida sobre su nivel de desarrollo en un país (Gil-García y Luna-Reyes, 2009; Helbig et al., 2009). En el primer caso, se apela a los potenciales usuarios de los servicios y aplicaciones de e-gobierno. El lado de la oferta se refiere a los contenidos digitales ofrecidos por las administraciones públicas en internet, sobre todo, mediante páginas y portales web, al mismo tiempo que otros canales también se han desarrollado dentro de este grupo de países. En lo que se refiere a la vertiente de la demanda potencial de e-gobierno (e-government demand side), el dibujo de la región ofrece notables disparidades cuando se observa la situación país por país, si tenemos en cuenta otros datos más generales (véase cuadro 1). A modo de ejemplo, existen diferencias importantes entre las sociedades de la región en lo que respecta al acceso a internet. Por otro lado, un grupo de países experimentados lidera la disponibilidad de internet con más de 50 por ciento de usuarios en cada uno de ellos. Este grupo concentra casi 30 por ciento de la demanda de internet en la región. En segundo lugar, un grupo de seis países todavía no ha superado la barrera de 50 por ciento de la población conectada, si bien supera 30 por ciento. Finalmente, un grupo de países menos experimentados muestra las tasas más reducidas de acceso a internet en la región (menos de 30%). Este último grupo todavía muestra una laguna significativa en términos de accesibilidad básica a internet, ejemplificando la faceta más negativa de la brecha digital.

Esta aproximación a la demanda potencial de e-gobierno requiere atención a otros datos disponibles (véase cuadro 1). El uso de computadoras personales es el indicador de la extensión de este tipo de herramientas más veterano de cara a medir el alfabetismo tecnológico. En general, los datos presentados ofrecen tasas mejorables en todos los países analizados, si bien la varianza no es pequeña, puesto que el porcentaje se extiende desde casi 40 por ciento en Uruguay hasta 6.3 y 2.1 por ciento en Nicaragua y Cuba, respectivamente. Estos datos contrastan con el acceso a la telefonía celular en la región, que es ampliamente superior en todos los casos. Aquí, los gobiernos pueden identificar una oportunidad para promover el acceso a los servicios de e-gobierno a través de estos dispositivos móviles, debido a su creciente nivel de aceptación, incluyendo aquellos países con un nivel más limitado de penetración social de internet.

El análisis de la demanda (potencial) de e-gobierno se completa con la consideración de la difusión de la banda ancha en la región. En concreto, este tipo de conexiones son las que facilitan el acceso a los servicios de internet más sofisticados, incluyendo el comercio electrónico, videos y música en streaming o las interacciones transaccionales con las agencias gubernamentales. Sin embargo, la difusión es todavía muy limitada en todos los países de la región, con sólo dos casos (Uruguay y Chile) con más de 10 por ciento de suscriptores de banda ancha (véase cuadro 1). En definitiva, todavía los datos no reflejan una difusión de este tipo de tecnología, esencial para la consolidación futura de una demanda más amplia de e-gobierno.

Desde el punto de vista de la oferta de servicios públicos en línea (e-government supply side), el UN e-Gov index ofrece un indicador denominado On-line service delivery que, de la misma manera que en el ámbito de la demanda, muestra importantes contrastes. Esta variable denota la fortaleza de los servicios electrónicos de cada país a partir de una combinación de cuatro indicadores: información básica sobre los servicios en línea, existencia de tecnología multimedia e intercambios de doble sentido con los ciudadanos, uso de internet por el gobierno nacional para la prestación de servicios y la solicitud ocasional de contribuciones en asuntos de interés público, y nivel de conexión de funciones de servicio público del gobierno nacional y consulta habitual con los ciudadanos de temas relativos a las políticas públicas. Como se sugiere en el informe, cuando un país se desempeña adecuadamente en estas cuatro dimensiones y, por lo tanto, ha establecido unas bases digitales para el empoderamiento e inclusión ciudadana, entonces queda muy bien posicionado en el índice (Naciones Unidas, 2012). Tomando en cuenta los datos de la última observación realizada, los datos sobre la oferta de servicios en línea muestran sólo tres casos de países latinoamericanos entre los 50 más evolucionados del mundo (Naciones Unidas, 2012): Colombia (43), Chile (39) y Uruguay (50). En el caso de Colombia, esta excelente posición refleja las políticas implantadas en materia de interoperabilidad, entre otras áreas altamente evolucionadas. La posición de Chile descansa en el progreso realizado en términos de transparencia y contratación electrónica. Lo anterior muestra que todavía queda mucho camino por recorrer incluso en esta vertiente de la oferta de servicios públicos en línea.

Finalmente, si se contrastan los datos anteriores con el UN e-Gov index, que incluye indicadores tanto de oferta como de demanda de e-gobierno, los resultados son relevantes. La conclusión que se puede extraer es que los países latinoamericanos se encuentran mejor posicionados en el índice de oferta de servicios públicos electrónicos (On-line service delivery) que en el UN e-Gov index, que mide oferta y demanda de manera conjunta. En otras palabras, la dimensión de la oferta se encuentra más desarrollada que la relacionada con la demanda de e-gobierno en la mayoría de los países de la región. Desde luego, esa es la situación en los países punteros en oferta (Colombia, Chile, El Salvador, México o Uruguay). No obstante, se encuentran algunos casos que se comportan en términos inversos (Argentina, Cuba, Panamá y Uruguay), donde se percibe la existencia de un capital humano más preparado que sus administraciones, al menos en términos relativos, para aprovechar los beneficios del e-gobierno.

En definitiva, este análisis descriptivo de la región permite inferir varias ideas finales. Una de ellas es que la región experimenta serios riesgos de consolidar una brecha digital en relación al e-gobierno, debido al acceso marginal a las TIC e Internet de importantes grupos de ciudadanos, todavía al margen de la demanda. En segundo lugar, parece que los gobiernos de la región han invertido más en la vertiente de la oferta de servicios públicos electrónicos, que en lo que respecta a la mejora del acceso y alfabetización.

Para entender por qué este marco de política pública ha sido tan exitoso, se puede asumir que lo anterior ha sido exclusivamente consecuencia de decisiones políticas nacionales. No obstante, seguramente será necesario profundizar más en ello, dado que es posible que esta esfera de política pública esté experimentando un proceso de transferencia (policy transfer process), promovido por organizaciones internacionales y otros actores con su propia agenda de e-gobierno para la región (Criado, 2009b, 2012a). si bien esto último queda fuera de las pretensiones del presente artículo, se sugiere como una potencial línea de trabajo en el futuro.

 

Tendencias del gobierno electrónico en América Latina

Junto con la anterior aproximación general a los datos comparados existentes sobre e-gobierno, se ha llevado a cabo una revisión documental de publicaciones oficiales, portales web y otros documentos en torno a esta cuestión. En concreto, los temas que se tienen en cuenta en el análisis de este apartado son a) las agendas nacionales de e-gobierno, b) los portales web especializados en la provisión de información y la prestación de servicios electrónicos, c) las estrategias de interoperabilidad puestas en marcha, d) así como las iniciativas ligadas a las redes sociales, y e) el gobierno abierto (open government). Con ello se pretende completar esta foto fija acerca de las áreas de interés que los gobiernos de la región han puesto en primera línea de sus políticas de e-gobierno durante los últimos años.

a) Agendas nacionales de gobierno electrónico. Los gobiernos latinoamericanos han adoptado agendas nacionales para la promoción del e-gobierno de una manera más o menos intensa, al mismo tiempo que el foco de las prioridades dentro de ellas es amplio. Como aspecto común generalizado, la mayoría de las estrategias nacionales de e-gobierno se han orientado a mejorar las interacciones en Internet de las administraciones públicas con los ciudadanos y las empresas (usando páginas web para prestar servicios electrónicos, plataformas de e-contratación pública, etc.). Por su parte, la dimensión interna de la gestión y administración pública (cómo los servidores públicos desarrollan su labor, cómo se llevan a cabo los procesos administrativos, cómo se adoptan las decisiones, etc.) se ha transformado de una manera menos intensa. Por otro lado, parece existir una ausencia de estabilidad en las estrategias nacionales de e-gobierno, ya que los países de la región no han adoptado agendas de política pública basadas en el largo plazo. Al contrario, se suelen suceder diferentes iniciativas o agendas, a veces desconectadas entre sí, en los primeros años de implementación de proyectos de e-gobierno. Junto a lo anterior, algunas estrategias nacionales muestran desarrollos de interés en países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México.

b) Portales para la prestación de servicios públicos electrónicos. Otra de las dimensiones clave relacionada con la implantación del e-gobierno en los países latinoamericanos se refiere a la creación de portales web especializados en la información y los servicios públicos electrónicos. Este aspecto se refiere a la oferta de e-gobierno o el front-office de las administraciones públicas en Internet. Este tipo de portales públicos no pretende ofrecer información sobre el pa's, el ejecutivo u otros poderes del Estado, sino que se orienta a ampliar la capacidad electrónica de las administraciones públicas para interaccionar con sus ciudadanos y empresas. En general, se proporciona información sobre los procedimientos administrativos, los documentos necesarios para solicitarlos, incluso ofreciendo la posibilidad de la cumplimentación y envío electrónico de los mismos, mientras sólo en algunos casos se permite realizar todo el trámite completo vía digital. En el cuadro 2 se observa que casi todos los países de la región han adoptado un portal web de servicios dentro de la administración nacional o federal (sólo Cuba, El Salvador, Guatemala y Honduras no se pueden incluir en este grupo). Por consiguiente, y aunque la diversidad también es aquí elevada, casi todos los países de la región han adoptado este enfoque orientado a facilitar la accesibilidad electrónica a los trámites administrativos por parte de la ciudadanía y las empresas.

c) Iniciativas de interoperabilidad. Una de las áreas más recientes para el desarrollo del e-gobierno está relacionada con el término interoperabilidad. La interoperabilidad se puede definir como la capacidad de dos o más sistemas (agencias, administraciones públicas, niveles de gobierno, etc.) para interaccionar e intercambiar datos de acuerdo con un método común, con el fin de obtener los resultados esperados (Criado et al., 2011a). Los países latinoamericanos han logrado resultados dentro de este campo específico del e-gobierno orientado a facilitar la cooperación y el intercambio entre administraciones públicas usando las TIC e Internet (Criado, 2009b). Al mismo tiempo, uno podría decir que esta dimensión, probablemente, es una de las principales barreras para el completo desarrollo del e-gobierno dentro de la región. En términos generales, la mayoría de los países latinoamericanos han desarrollado medidas para promover la interoperabilidad de e-gobierno, al menos en cierta medida, mientras que sólo algunos de ellos presentan estrategias generales en esta dimensión. Un estudio de Criado et al. (2011) ha mostrado el relativamente alto nivel de prioridad (6.88 sobre 10) que los gobiernos de la región concedían a la interoperabilidad en sus agendas nacionales de modernización del sector público. Además, estos autores también han mostrado que 75 por ciento de los países de la región han incorporado algún tipo de estrategia para el fomento de la colaboración entre sus organizaciones públicas, al menos como una línea de acción dentro de una estrategia más comprehensiva de e-gobierno. Sin embargo, los datos mencionados no significan que todos ellos hayan logrado resultados adecuados o que se hayan dado pasos en la dirección adecuada. Al contrario, sólo algunos de ellos se pueden identificar como un ejemplo a seguir en materia de interoperabilidad, especialmente el caso de Brasil con la estrategia e-PING (Dos Santos, 2007).

d) Redes sociales en las administraciones públicas. En primer lugar, se puede decir que Latinoamérica es una de las regiones líderes en la utilización social de las redes sociales. Diferentes estudios han mostrado que las sociedades de esta región son usuarias intensivas de Facebook, Twitter, YouTube, así como otras redes y tecnologías sociales. Teniendo en cuenta lo anterior, varios gobiernos y administraciones públicas de la región están desarrollando estas herramientas para afrontar las expectativas de la sociedad, aunque no está clara la existencia de estrategias de implantación. Los gobiernos de México (en torno a 575 000 seguidores en Twitter y 61 000 likes en Facebook), Chile (más de 400 000 seguidores en Twitter y 20 000 likes en Facebook) o Colombia (más de 60 000 seguidores en Twitter y 12 000 likes en Facebook) (enero de 2013) están liderando este proceso de difusión de las redes sociales. A primera vista, Twitter es la más diseminada de todas y, en todo caso, la que está creciendo de una manera más rápida, mientras que Facebook se sitúa por detrás no sólo en términos de usuarios, sino también en cuanto a la intensidad de uso por parte de las autoridades gubernamentales.

e) Gobierno abierto y transparencia administrativa. De una manera semejante, la e-transparencia y el gobierno abierto (open government) implican un paso adelante en la manera en que la apertura y la rendición de cuentas opera en el sector público utilizando medios digitales. Si bien la mayoría de las iniciativas de open government se encuentran en fase embrionaria, algunas de las ideas que se desprenden de ellas sugieren prometedoras innovaciones en las administraciones públicas del futuro. En concreto, el gobierno abierto se refiere a la idea de gobiernos y administraciones públicas más transparentes, efectivas y responsables, que además consideren la participación y la colaboración como elementos esenciales (Fierro y Gil-García, 2012). Esto se encuentra directamente conectado con la apertura de los datos e información de las burocracias públicas, la reutilización de datos e información con las tecnologías abiertas apropiadas, así como la provisión abierta de dichos datos e información a los ciudadanos y empresas (Hrdinová et al., 2010). Muchos de los países de la región (14 en total) se han unido de alguna manera a la open Government Partnership (Alianza para el Gobierno Abierto) (OGP), un esfuerzo global para lograr gobiernos mejores, Brasil y México son países signatarios de la declaración original del 20 de septiembre de 2011. En algunos casos se ha desarrollado un concepto de open government muy ligado a apertura de datos públicos y la creación de portales web en ese sentido (por ejemplo, Brasil: http://brasilaberto.org/es/tag/datos-abiertos/; Chile: http://datos.gob.cl/; Colombia: http://www.datos.gov.co/; México: http://opendata.mx/; Uruguay: http://datos.gub.uy/), si bien existen experiencias de mayor calado. Lo que queda fuera de duda es que el concepto open government y la apertura de datos públicos, así como otras ideas ligadas a la transparencia, reutilización, colaboración, participación, etc., forman parte del paisaje administrativo y de la agenda de modernización de las administraciones públicas de los países de lengua española.

 

HACIA LA MADUREZ DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO COMO CAMPO DE CONOCIMIENTO

En un paso más allá, el presente número especial sugiere que el estudio del e-gobierno ha alcanzado cierto nivel de madurez, si bien todavía nos encontramos ante un campo de investigación con mucho camino por recorrer. Los artículos que forman parte de este número especial así lo atestiguan. La selección de trabajos, que pasó por los rigurosos criterios de evaluación de la revista, muestran un equilibrio entre aportes de carácter teórico, con otros de carácter empírico, acerca de los diferentes niveles político-administrativos, teniendo en cuenta distintas áreas de interés de e-gobierno, contribuciones con administraciones e investigadores de los dos lados del Atlántico, así como artículos escritos en inglés y español. A continuación se realiza una aproximación a las aportaciones más relevantes de cada uno de los trabajos publicados en el presente volumen.

En primer lugar, el artículo de la doctora Sharon Dawes (Center for Technology in Government, University at Albany, suny, Estados Unidos) "Advancing E-government: The Research-Practice Knowledge Connection" ("Avanzando el e-gobierno: La conexión entre el conocimiento derivado de la investigación y la práctica"), ofrece una primera mirada hacia el e-gobierno desde la problemática de las diferentes lógicas de acción de investigadores y administradores públicos (Dawes, 2013). El artículo se centra en la necesidad de que los análisis sobre e-gobierno que se hacen desde la academia sean capaces de acercarse a los problemas prácticos a los que se enfrentan día a día los políticos y gerentes en entornos públicos, con el fin de mejorar la transferencia de conocimiento entre esos ámbitos. El estudio también pone de manifiesto que algunos de los retos del e-gobierno hace quince años, como la interoperabilidad de sistemas seguros y confiables, los modelos para las transacciones de servicios públicos electrónicos, los métodos para una mejor gestión de las TIC, la medición de la participación de los ciudadanos o los modelos para crear asociaciones público-privadas todavía se encuentran vigentes, aunque con nuevos retos (Dawes, 2013). Todo ello está en la base de un dominio de investigación que es todavía joven y dinámico. Así, la autora plantea un grupo de sugerencias para que los investigadores del área de e-gobierno puedan beneficiarse del fortalecimiento de un tándem entre investigación académica y práctica administrativa dentro de este dominio de política pública y práctica gerencial. Desde una reconsideración de aspectos metodológicos, pasando por las técnicas de gestión de la investigación, hasta la atención realista de los costos, riesgos y beneficios, así como el timing de la investigación aplicada, la autora sostiene que es posible, y beneficioso, para esos dos mundos caminar de la mano para mejorar un e-gobierno que debe estar al servicio de la ciudadanía.

El segundo de los trabajos de este volumen especial se debe al doctor Manuel Villoria (Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas, Instituto Universitario Ortega y Gasset y Departamento de Derecho Público y Ciencia Política y de la Administración, Universidad Rey Juan Carlos I, España) y a Álvaro V. Ramírez-Alujas (Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas, Instituto Universitario Ortega y Gasset) "Los modelos de gobierno electrónico y sus fases de desarrollo: un análisis desde la teoría política". En este artículo se ofrece una visión del e-gobierno desde la teoría política, en concreto, la teoría del pluralismo de valores, para poner de relieve las debilidades de los modelos progresivos-evolutivos (Villoria y Ramírez-Alujas, 2013). Estos autores se centran en analizar, en línea con otros trabajos teóricos y politológicos, las diferentes formas en que las administraciones públicas están usando las TIC para reforzar su legitimación vía procesos y resultados y, lo que es más importante, las limitaciones de estas dinámicas desde una vertiente teórica. En otras palabras, el artículo pone en evidencia que las iniciativas y políticas de e-gobierno se fundamentan en valores y modelos políticos de referencia, aunque a veces no se expliciten (por ejemplo, democracia deliberativa frente a democracia agregativa-mayoritaria), de manera que se reflexiona sobre la posibilidad que ofrecen las tic para facilitar la convivencia o armonización de tales valores y modelos. La idea más importante es que los modelos progresivos-evolutivos no suelen tener en cuenta esta pluralidad de valores, de manera que los proyectos de e-gobierno tienen limitaciones para cumplir algunas de las expectativas planteadas, en la medida en que muchos de los objetivos que se dicen perseguir son contradictorios e, incluso, incompatibles entre sí (economía-eficiencia frente a equidad-inclusión o participación-representación). En suma, desde esta aproximación se asume que las iniciativas de e-gobierno estarán orientadas en mayor medida hacia alguno de los ámbitos de referencia mencionados, en lugar de asumir que es posible integrarlos todos aunque sea de forma evolutiva, y eso dependerá de los valores políticos en juego y de las creencias predominantes. Su éxito dependerá de las oportunidades que la estructura social, económica y política ofrezcan en cada momento.

El trabajo siguiente está realizado en coautoría por el doctor Marco Antonio Lara Martínez (Centro de Estudios para el Desarrollo Municipal y Políticas Públicas, Universidad Autónoma de Chiapas, México), el doctor Vicente Pina Martínez (Departamento de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza, España) y la doctora Lourdes Torres (Departamento de Contabilidad y Finanzas, Universidad de Zaragoza, España) "El gobierno electrónico y la rendición de cuentas en la administración regional y estatal". En este trabajo se presenta una investigación sobre los portales web de los gobiernos regionales de Australia, Canadá, España, Estados Unidos y México, con el objeto de medir el nivel de desarrollo del e-gobierno (según cuatro dimensiones: rendición de cuentas, diálogo político, diálogo ciudadano y accesibilidad web), así como los factores externos que inciden en el mismo (Lara et al., 2013). De manera complementaria, se analiza de forma singularizada la dimensión de la transparencia de las finanzas públicas en los portales web. A partir de los diferentes métodos estadísticos utilizados, los autores extraen conclusiones relacionadas con el nivel administrativo regional analizado comparativamente. En particular, sobresale la idea de que este grupo de administraciones públicas también está intentando aprovechar las oportunidades que brindan las tecnologías de información para la modernización de su actuación, si bien se apuntan ciertas diferencias entre los países estudiados que conviene tener en cuenta en el futuro.

El siguiente trabajo de este número especial se debe al maestro Manuel Gerardo Chávez (Universidad de la Sierra Sur, México) y a la doctora Patricia S. Sánchez (Instituto Politécnico Nacional, ciidir, Unidad de Oaxaca, México) "Las tecnologías de la información y comunicación (TIC) como recurso común: coordinación, competencia y brecha digital en ocho municipios de Oaxaca". Este artículo realiza una revisión del enfoque teórico de la teoría de juegos dentro de la propuesta metateórica del marco de análisis y desarrollo institucional (IAD), en su aplicación a los problemas de los "nuevos comunes" o "comunes de información", que estudian problemas de sobreexplotación, parcialización, falta de cooperación y contaminación de los recursos comunes digitales (Chávez y Sánchez, 2013). A través del análisis de las decisiones municipales de inversión en infraestructura en telecomunicaciones dentro de los ocho municipios objeto de estudio, los autores plantean una serie de conclusiones sobre las políticas de conectividad digital en el entorno local mexicano. En concreto, se pone el acento en la elevada dependencia respecto de los grandes proveedores de telecomunicaciones, teniendo en cuenta la elevada atomización de la demanda en los municipios. Además, considerando el modelo teórico utilizado, se sugiere la necesidad de una mayor coordinación de los municipios como estrategia para mejorar sus inversiones en telecomunicaciones, así como para promover la inversión de los operadores en entornos rurales. Todo ello, se encuentra estrechamente relacionado con la brecha digital, cuyos efectos podrían mitigarse a través de mejores decisiones desde los municipios.

A continuación se incluye el artículo escrito por el doctor Luna-Reyes (Universidad de las Américas, Puebla, México) "Trust and Collaboration in Interorganizational Information Technology Projects in the Public Sector" ("Confianza y colaboración en proyectos interorganizacionales de tecnologías de información en el sector público"). Esta investigación explora cuáles son los principales mecanismos para el desarrollo de la confianza dentro de procesos de colaboración interadministrativa que implican innovaciones de carácter tecnológico y, adicionalmente, cuáles son sus repercusiones en el proceso de colaboración y sus resultados (Luna-Reyes, 2013). Para ello, el autor aborda la teoría de la colaboración aplicada al entorno de las organizaciones públicas, considerando el reconocimiento de la existencia de lagunas en la comprensión de tales procesos en las contribuciones más relevantes de las investigaciones. Este trabajo extiende su potencial analítico a través de la utilización de una metodología experimental basada en simulación dinámica aplicada al caso del sistema de gestión de información sobre personas sin hogar (Homeless Information Management System) en Estados Unidos. A partir de aquí, el autor extrae conclusiones que amplían el alcance de la teoría de la colaboración, sobre todo, de cara a comprender por qué la confianza se desarrolla a través de la colaboración en un proyecto en el que participan varias agencias, además de atender otras dimensiones clave como la percepción de riesgo o la formación de expectativas, así como la duración de los proyectos.

Otro de los artículos se debe al doctor Purón-Cid (División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México) "The Dimensions of Knowledge in E-government Adoption: A Confirmatory Factor Analysis" ("Las dimensiones del conocimiento en la adopción del e-gobierno: un análisis factorial confirmatorio"). En este trabajo se pone el acento en la importancia del conocimiento como factor crítico para explicar la adopción del e-gobierno. En concreto, se presenta una investigación basada en un cuestionario aplicado a directivos públicos de los ámbitos federal y estatal sobre la reforma presupuestaria y los sistemas de información llevada a cabo en México. A través de este instrumento se contrastan cinco dimensiones de conocimiento en el campo de las reformas de e-gobierno: conocimiento profesional, conocimiento de los sistemas de información, conocimiento del presupuesto, conocimiento de la administración formal y experiencia previa (Purón-Cid, 2013). Los resultados de los análisis cuantitativos realizados no sólo confirman la influencia de las dimensiones de conocimiento mencionadas en la implementación adecuada de las iniciativas de e-gobierno, sino que también contrastan la validez de las preguntas empleadas para su medición. Así, se pone de manifiesto la complejidad de los proyectos de reforma presupuestaria basados en innovaciones tecnológicas. A la vez, el artículo plantea una serie de puntos prácticos relacionados con la adopción del e-gobierno, sobre todo en relación con la necesidad de entender su complejidad, la diversidad de herramientas para su mejora, así como las diferentes dimensiones de conocimiento que es necesario manejar para lograr su adecuada implementación.

El trabajo del doctor Bouzas-Lorenzo (Universidad de Santiago de Compostela) y el doctor Mahou (Universidad de Vigo, España) se denomina "El estudio de la funcionalidad de los portales gubernamentales: una propuesta metodológica desde la e-salud". En este trabajo se analizan los portales web de las administraciones regionales españolas en el ámbito de la salud, teniendo en cuenta la importancia de los mismos para acceder a recursos y servicios públicos. En particular, el estudio se centra en las posibilidades de acceso a contenidos de los portales web sanitarios, considerando la presencia de determinados indicadores en varias dimensiones (accesibilidad, usabilidad técnica, información y comunicación), y se presentan los resultados de un test de usuario simulado, de cara a completar la dimensión de comunicación (Bouzas-Lorenzo y Mahou, 2013). Además de contrastar los diferentes niveles de desarrollo de los portales web sanitarios analizados, también se ha puesto en evidencia la distribución de contenidos de una política pública como la sanitaria en diversas páginas web oficiales. Con ello se siguen demostrando las dificultades con las que los ciudadanos aún se enfrentan a la hora de acceder a información y servicios públicos por medios electrónicos.

El último de los trabajos, del doctor Naci Karkin (Department of Political Science and Public Administration, Pamukkale Üniversitesi, Turquía) es "Web 2.0 Tools for Public Participation through Government Websites" ("Herramientas Web 2.0 para la participación pública a través de sitios web gubernamentales"). En este trabajo se presenta el potencial de los medios sociales en las administraciones públicas como uno de los fenómenos más recientes en la evolución del e-gobierno. El artículo ofrece una visión teórica de la Web 2.0 como un motor para lograr unos servicios públicos más participativos, así como para alcanzar una presencia en Internet de las administraciones públicas cada vez más sofisticada. Además, se ofrece un trabajo empírico que aborda el nivel de presencia de las herramientas de la Web 2.0 dentro de los portales gubernamentales del poder ejecutivo en Turquía. A partir de ahí, se discuten los resultados obtenidos y se extraen conclusiones de interés sobre este ámbito emergente de los estudios sobre e-gobierno. (Norkin, 2013).

Finalmente, completan este número especial tres reseñas de libros recientemente publicados y punteros en el ámbito del e-gobierno en el ámbito internacional. En concreto, los textos que se presentan son los siguientes: Enacting Electronic Government Success: An Integrative Approach of Government-wide Websites, Organizational Capabilities, and Institutions (Promulgando el éxito del gobierno electrónico: Un enfoque integral de los portales web gubernamentales, las capacidades organizacionales y las instituciones) de J. Ramón Gil-García, Nueva York, Springer, 2012, reseña a cargo del doctor Rodrigo Sandoval-Almazán (profesor-investigador de la Universidad Autónoma del Estado de México); Social Media in the Public Sector: A Guide to Participation, Collaboration, and Transparency in the Networked World (Medios sociales en el sector Público: Una guía para la participación, colaboración y transparencia en una mundo interconectado) de Ines Mergel, San Francisco, Jossey-Bass, 2012, reseña elaborada por Francisco Rojas-Martín (candidato a doctor en la Universidad Autónoma de Madrid e investigador visitante en la Royal Holloway, University of London); finalmente, Public Administration and Information Technology (Administraciónpública y tecnología de información) de Christopher Reddick, Londres, Jones & Bartlet, 2012, reseña debida a la doctora Gabriela Quintanilla (investigadora posdoctoral en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE). Cada una de estas contribuciones muestra la fortaleza de los estudios sobre e-gobierno, en la medida en que estos libros combinan adecuadamente el carácter riguroso de sus contenidos con las reflexiones orientadas a facilitar el intercambio de conocimiento dentro de entornos docentes y de práctica gerencial.

En resumen, todos los trabajos presentados en este volumen especial ponen de manifiesto que la investigación sobre e-gobierno es robusta, si bien no debe descuidarse. En este sentido, las conclusiones que se extraen de cada uno de los trabajos fortalece todavía más un dominio de investigación que no ha parado de crecer durante la última década y que se ha caracterizado por el eclecticismo teórico, la diversidad metodológica, la convivencia interdisciplinar e, incluso, un saludable nivel de crítica y exposición a la práctica profesional. Al mismo tiempo, los trabajos que se han presentado también demuestran que el e-gobierno cuenta cada vez con más importancia para llevar a cabo innovaciones en la gestión gubernamental y las políticas públicas, sobre todo aunque no exclusivamente, en países del entorno hispano, donde el potencial de cambio todavía es elevado. En particular, las oportunidades que ofrece el e-gobierno en la mejora de la relación con los ciudadanos son cada vez más apreciables, al igual que las transformaciones organizativas e institucionales debidas a la interacción con las TIC se han hecho presentes en cada vez más contextos administrativos. Sin embargo, todavía queda mucho camino para lograr que la adopción y uso de las tic en las administraciones públicas sea un proceso adecuadamente planificado e implementado con éxito. Unido a ello, la investigación sobre e-gobierno se encuentra en su adolescencia y, como acontece en dicho periodo vital, cuenta con un nivel de dinamismo a veces excesivo e incontrolado. La incorporación en una fase adulta implica no tanto la pérdida de frescura o dinamismo, como la existencia de mayor certeza y solidez sobre las rutas a seguir. En ese plano, una agenda más asentada debería guiar las investigaciones futuras dentro de este dominio. Colaborar en ese esfuerzo colectivo es lo que pretende la sección final del presente artículo.

 

EL FUTURO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO

En esta última sección se propone una agenda de las principales áreas relacionadas con la evolución del e-gobierno para los próximos diez años. Teniendo en cuenta las limitaciones de un ejercicio prospectivo como el que se plantea a continuación, se realiza una breve consideración sobre qué temas pensamos deberían atraer la atención de decisores públicos y académicos en el futuro próximo del e-gobierno, con una especial atención a la región latinoamericana. En concreto, los siete temas que se presentan y discuten a continuación son los siguientes: 1) inclusión digital como estrategia permanente para lograr el acceso a los beneficios del e-gobierno para los menos favorecidos; 2) redes sociales para unas administraciones públicas más perceptivas y conectadas; 3) gobierno abierto y transparencia administrativa para unas administraciones públicas más orientadas a la rendición de cuentas; 4) intercambio de información, interoperabilidad y computación en la nube en busca de una gestión pública distribuida y sin costuras; 5) big data y policy modeling o el creciente poder del análisis de datos y la computación en el sector público; 6) ciudades inteligentes y el redescubrimiento de lo local en la era digital, y 7) gobierno móvil para sociedades cada vez más dinámicas y flexibles. Sobre cada uno de estos temas se apuntan ideas generales para su desarrollo futuro en el sector público, así como puntos que deben tener en cuenta los estudiosos del e-gobierno.

1) Inclusión digital. Uno de los temas pendientes en relación con el e-gobierno se refiere a las personas que no utilizan Internet y, en caso de utilizarlo, que no interaccionan con las administraciones públicas a través de esta vía. La brecha digital ha sido una preocupación clásica dentro del área de e-gobierno, especialmente en los países emergentes (Mariscal et al., 2011). Y en este sentido cada vez se ha puesto el acento en que no se trata exclusivamente de una cuestión de conectividad, sino también de utilización efectiva, por lo que es importante distinguir entre los que no acceden por falta de recursos o capacidades y los que no acceden disponiendo de ellas (Gil-García y Helbig, 2006; Ferro et al., 2011; Ferro et al., 2008). Particularmente, los últimos estudios realizados sobre la materia indican que incluso en los países con mayor nivel de desarrollo de acceso a Internet y e-gobierno, las desigualdades en el tipo de uso o los canales de acceso todavía siguen siendo factores a tener en cuenta a la hora de entender la inclusión digital (Reddick y Turner, 2012). En definitiva, uno de los ámbitos a considerar de cara al futuro del e-gobierno consiste en lograr que aquellos que no pueden, o todavía no desean, acceder a Internet o interaccionar con las administraciones públicas a través de medios digitales puedan y deseen hacerlo de una manera mucho más intensa, mediante políticas de promoción que se orienten adecuadamente a cada uno de esos grupos con necesidades singulares.

La investigación en materia de inclusión digital cuenta todavía con un espacio importante para desarrollarse en los próximos años, sobre todo, en los países emergentes. Por un lado, será importante conocer la propia evolución del fenómeno durante los próximos años en un contexto global en el que el acceso a Internet a mediados de 2012 ya se situaba en torno a los 2 500 millones de personas en todo el mundo. Además, otro de los asuntos de interés en este ámbito consistirá en promover estudios comparados que puedan ofrecer evidencias sobre los diferentes resultados de las políticas de accesibilidad e inclusión digital en contextos distintos. Específicamente, el interés de la investigación sobre la accesibilidad del e-gobierno se podría centrar en cómo las administraciones públicas están o no desarrollando iniciativas que faciliten la interacción con la ciudadanía, así como la identificación de factores inhibidores y facilitadores de los servicios públicos en línea. Junto con todo lo anterior, hay que considerar que el desarrollo del e-gobierno en un país se puede convertir no sólo en un factor estratégico de cara a la formulación de políticas para la mejora de la alfabetización digital, sino también en un contenido necesario para animar a la ciudadanía a interaccionar con los poderes públicos y, con ello, mejorar la calidad de la democracia y de la gestión y las políticas públicas.

2) Redes sociales y Gobierno 2.0. Las redes sociales en Internet dentro del sector público se unen a una serie de instrumentos de la llamada Web 2.0, tales como Facebook, Twitter, YouTube, blogs, LinkedIn, etc. La adopción, uso y difusión de este tipo de herramientas dentro de las administraciones públicas implica nuevos desafíos y oportunidades (Bertot et al., 2012; Criado y Rojas-Martín, 2012b; Chun y Luna-Reyes, 2012; Picazo-Vela, et al., 2012). El potencial transformador de las redes sociales en el sector público se vincula a algunas de sus principales propiedades para mejorar su conexión con el exterior. Al mismo tiempo, la extensión de la utilización de aquellas dentro de las organizaciones públicas puede suponer un espacio para la innovación interna. Si bien parece que no todas las redes sociales tienen un mismo nivel de interés para las administraciones públicas, lo que queda fuera de duda es que componen una nueva esfera de su actividad que goza de un creciente interés entre los responsables políticos y los funcionarios públicos.

Desde el punto de vista de la investigación, las rutas de trabajo son amplias. Por un lado, resulta necesario conocer las peculiaridades de los procesos de difusión de las redes sociales respecto de otro tipo de tecnologías previas. Por otro, el análisis de las redes sociales cuenta con un elevado potencial para la aplicación de novedosas técnicas de análisis de datos. En este plano, no sólo se trata de recurrir a los tradicionales análisis de redes sociales, que ahora tienen una creciente capacidad de mejora en la visualización, sino también en la vertiente del conocimiento sobre el contenido de la comunicación con el entorno, que ha abierto una nueva disciplina relacionada con el análisis de sentimientos o emociones (Sobkowicz et al., 2012). Finalmente, las redes sociales en el sector público deberán tener en cuenta las diferentes aproximaciones según áreas de políticas públicas, dado que ya se empiezan a detectar sectores como la salud (Andersen et al., 2012) o las emergencias naturales (Yildiz, 2012) en los que se ha producido una utilización más intensiva y diferenciada. Lo anterior está ligado a determinados riesgos y retos que será necesario caracterizar en el futuro.

3) Gobierno abierto y transparencia administrativa. La necesidad de analizar el desarrollo del open government está claramente relacionada con la consolidación de la Web 2.0 dentro de las administraciones públicas, así como una nueva filosofía de apertura, participación y colaboración (Fierro y Gil-García, 2012). La transparencia administrativa o el acceso a la información pública son antecedentes que han estado presentes en las administraciones públicas durante muchas décadas. Se asume que las administraciones públicas disponen como materia prima básica para su funcionamiento de numerosos datos referidos a las personas, sobre las más diversas áreas de actividad (rendimiento de escuelas públicas, tasas de éxito de una gran variedad de operaciones quirúrgicas, distribución de gastos e ingresos en presupuestos públicos, etc.). Así, hay quienes sostienen que la mera puesta a disposición de la ciudadanía de dichos datos tendrá efectos positivos respecto a la transparencia y la rendición de cuentas de los gobiernos y las administraciones públicas (Jaeger y Bertot, 2010; Lee y Kwak, 2012; Sandoval-Almazan y Gil-García, 2011). Es más, se llega a plantear que lo anterior también tendrá consecuencias para el funcionamiento interno de las administraciones públicas, por ejemplo, al reducir costos o hacerlos más eficaces, disminuyendo la carga de trabajo de los empleados públicos o facilitando la comunicación entre unidades u organizaciones.

Desde este punto de vista, será necesario realizar un análisis de los casos relacionados con el open data que se han multiplicado durante los últimos años en diferentes niveles administrativos. Por un lado, al mismo tiempo que los gobiernos y administraciones públicas liberan sus datos (tal como ya se ha puesto de manifiesto más arriba), surgen diferentes experiencias en las que la ciudadanía toma el protagonismo (algunos de los ejemplos más conocidos son los que ofrecen portales web como http://www.wheredidmytaxgo.co.uk/ o http://flyontime.us/). Además, resulta necesario conocer si realmente las administraciones públicas facilitarán en el futuro la transparencia, participación y colaboración mediante una consolidación de los principios de funcionamiento asociados al open government (Lathrop & Ruma, 2010). En particular, es necesario analizar si el hecho de que las administraciones públicas queden expuestas a un escrutinio público más directo y constante por las acciones que adopten, las convertirá realmente en más accesibles a cualquier individuo que desee relacionarse con ellas, si fomentarán la colaboración de otros actores ampliando la receptividad a las nuevas demandas, propuestas e ideas del entorno o si, con todo ello, se mejorará la rendición de cuentas de las administraciones públicas.

4) Intercambio de información, interoperabilidad y computación en la nube. Uno de los ámbitos donde las administraciones públicas realizan mayores esfuerzos para mejorar su actividad está unido al intercambio de información, la interoperabilidad y, más recientemente, la computación en la nube (cloud computing). La interoperabilidad en el sector público adquirirá mayor relevancia como consecuencia de la necesidad de satisfacer mejor las necesidades y expectativas del ciudadano y, por tanto, de desarrollar proyectos tecnológicos más complejos. Lo anterior estará directamente relacionado con el potencial aumento de la colaboración entre dos o más unidades o agencias gubernamentales para intercambiar datos e información (Criado, 2009c; Criado, 2012b; Gascó, 2012; Pardo et al., 2012), sobre todo, dentro de sistemas de gobierno multinivel, donde cohabitan administraciones públicas que deben colaborar en la prestación de determinados servicios gubernamentales. Esto se encuentra ligado al denominado cloud computing. Este término se refiere a tecnologías y conceptos que se centran en ofrecer eficiencia y transparencia en el procesamiento de datos electrónicos, así como agilidad y flexibilidad para poner en marcha y ejecutar infraestructuras tecnológicas "bajo demanda" de forma compartida (Chong el al., 2012). La computación en la nube permitiría así a las administraciones públicas un tipo de gestión tecnológica distribuida y basada en la posibilidad de compartir capacidad de procesamiento y servicios, así como aplicaciones de software con otras administraciones públicas.

Las propuestas de análisis respecto al intercambio de información, la interoperabilidad y la computación en la nube pueden ser variadas. En cualquiera de los casos, una fructífera línea de trabajo consistirá en seguir conociendo cuáles son los factores facilitadores o inhibidores de proyectos relacionados con el intercambio de información, datos y recursos tecnológicos entre administraciones públicas (Gil-García et al., 2007; Luna-Reyes et al., 2007). Junto a lo anterior, otro de los retos importantes se encuentra en integrar marcos de referencia de las ciencias sociales, como el enfoque de relaciones intergubernamentales, para proporcionar un mayor peso a las variables políticas y organizativas en los modelos de análisis de intercambio de información y colaboración interadministrativa. Junto a lo anterior, no cabe duda de que el estudio del e-gobierno desde las relaciones interadministrativas seguirá siendo uno de los ámbitos de mayor crecimiento como consecuencia de la importancia de los proyectos en marcha, así como por la necesidad de lograr evidencias que nutran la actividad gubernamental del futuro en lo que respecta a iniciativas en las que se pretenda superar la clásica distribución competencial mediante la utilización de tecnologías en los procesos administrativos.

5)Big data y policy modeling. Aunque durante los últimos años ya existía en las administraciones públicas un interés por el análisis cuantitativo de datos (data mining o sistemas CRM: customer relationship management), el diferencial que introduce el big data reside en el potencial para medir y, por tanto, administrar de una manera todavía más precisa. Esta aproximación subraya la necesidad de mejores predicciones y decisiones más inteligentes, reduciendo el papel del instinto y la intuición. Lo anterior se fundamenta en, al menos, tres aspectos singulares respecto al análisis de datos tradicional (McAfee y Brynj olfsson, 2012): volumen, velocidad y variedad. El análisis de big data pretende generar inteligencia desde los datos y traducirla en mejoras en los procesos de creación de valor en las organizaciones. Complementariamente, el término policy modeling denota la combinación de técnicas de modelación y simulación de datos para el análisis de políticas públicas y decisiones públicas en escenarios colaborativos (Purón-Cid et al., 2012; Ferro y Gil-García, 2011). Lo anterior es el fruto del fomento de la conversación y el debate entre los participantes en los procesos de gestión y política pública, de manera que las TIC, los datos, etc., apoyen a los individuos y comunidades para diseñar políticas y decisiones, resolver problemas y evaluar sus consecuencias (Purón-Cid y Gil-García, 2012). Con lo anterior se contribuye no sólo al análisis, sino que se asiste a la gobernanza del proceso de toma de decisiones colectivo.

De cara al futuro más próximo, el big data y el policy modeling tienen todas las opciones para convertirse en áreas de interés creciente en el estudio del e-gobierno. De entrada, será necesario indagar en qué medida es cierto que las ingentes cantidades de datos a disposición de las administraciones públicas, combinados con herramientas de procesamiento y cómputo, así como la inteligencia de los nuevos profesionales necesarios para su análisis, van a facilitar que los administradores públicos adopten decisiones con mejores fundamentos. Adicionalmente, el análisis tipo policy modeling se orientará a mejorar el conocimiento de los pilares de la construcción de las políticas públicas del futuro, lo que requerirá integrar el estudio de fases de política, coaliciones promotoras de actores, fuentes de datos, aplicaciones tecnológicas, así como distintos modelos de gobernanza. Por último, será también decisivo identificar el nuevo papel de los administradores públicos dentro de procesos de innovación de la gestión y políticas públicas en los que disponen de herramientas analíticas cada vez más sofisticadas y con unos márgenes de decisión humana cada vez más constreñidos, al menos desde un punto de vista técnico.

6) Ciudades inteligentes y e-gobierno local. El interés por lo que se ha denominado ciudades inteligentes (smart cities) ha crecido de una manera exponencial durante los últimos años. En concreto, el concepto de ciudad inteligente se liga a la utilización de las más recientes tecnologías (inteligentes) para construir e integrar las infraestructuras y servicios críticos de una ciudad (Gil-García y Aldama-Alda, 2013). Lo anterior denota los esfuerzos por alcanzar beneficios derivados de la utilización de las tecnologías en aspectos como la calidad del medio ambiente, la movilidad, el ahorro de energía o la salud pública (Gil-García y Aldama-Alda, 2013). El futuro del debate en torno a las ciudades inteligentes está ligado a la necesidad de explorar nuevas vías de gobernanza de sociedades que viven cada vez más en zonas urbanas, de manera que la utilización de las tecnologías se espera que facilite y mejore la calidad de vida. De manera complementaria, lo anterior no significa que el sector público local no sea por sí mismo objeto de interés del e-gobierno, tal como lo ha sido tradicionalmente. Precisamente por lo anterior, las necesidades de los gobiernos y administraciones locales en materia de gestión tecnológica serán cada vez más importantes dentro de entornos en que las ciudades serán el referente de la convivencia colectiva del futuro.

La investigación sobre ciudades inteligentes deberá acometer diferentes vías para consolidarse en el futuro. De un lado, todavía queda mucho trabajo por delante en lo que se refiere a la necesidad de identificar los factores facilitadores de las iniciativas y proyectos de smart cities que se han puesto en marcha durante los últimos años en diferentes contextos. Modelos como los de Chourabi et al. (2012) integran factores explicativos tales como la organización, la política pública, la gobernanza, el entorno natural, las comunidades, la economía, la infraestructura junto con la propia tecnología, para caracterizar las relaciones e influencias entre ellos y las propias iniciativas de ciudades inteligentes. Por su parte, el interés por las administraciones locales mantendrá su vigencia dentro de los estudios sobre e-gobierno considerando las singularidades de este tipo de organizaciones. En concreto, esos elementos singulares están relacionados con el tamaño organizativo, la autonomía de gestión y financiera, el tipo de políticas públicas o el modelo de ciudad que se pretenda desarrollar. En todo caso, el e-gobierno local, así como los estudios sobre smart cities, también seguirán formando parte nuclear de las inquietudes de los académicos interesados en las interacciones entre las tecnologías y las administraciones públicas de todo el mundo.

7) Gobierno móvil. La movilidad es una de las necesidades de las sociedades contemporáneas, de manera que este tema se ha convertido en otra de las referencias de avance del e-gobierno en diferentes contextos. El gobierno móvil o m-gobierno supone un canal alternativo de provisión de servicios a la ciudadanía. De manera minimalista, Rossel y sus colegas (2006) consideran que lo anterior se podría limitar a ser un complemento del e-gobierno, en la medida en que su perspectiva se centra en proporcionar servicios de valor añadido basados en la flexibilidad, dentro de contextos o procesos en los que la movilidad es importante para ciertas comunidades de usuarios. Complementariamente, lo anterior se podría ampliar hasta considerar el m-gobierno como una de las tendencias de las sociedades de la información actuales y futuras, centradas en facilitar a las personas una mayor flexibilidad en todas las actividades de su vida, incluyendo aquellas relacionadas con la acción del gobierno, en variados sectores de política pública (Ntaliani et al, 2008). Más recientemente, la disponibilidad de cada vez mayor cantidad de dispositivos móviles entre las personas lleva a que las administraciones públicas se planteen la atención de esa nueva realidad a través de aplicaciones y servicios específicamente diseñados para ese contexto singular de interacción.

Los estudios sobre m-gobierno tienen todavía mucho espacio en el futuro atendiendo algunas cuestiones de interés. Por un lado, hay que tener en cuenta que la disponibilidad de tecnologías móviles no parece tener visos de detenerse, más bien al contrario, los dispositivos que ofrece el mercado no han parado de crecer (Trimi y Sheng, 2008). Por otro, se prevé que las herramientas ligadas a la Web 2.0 y las mobile apps desencadenen un crecimiento notable del m-gobierno en el futuro. En este sentido, diferentes gobiernos están poniendo a disposición de sus ciudadanos apps en sus portales web, así como apps móviles para llevar a cabo diferentes actividades y resolver los problemas de carácter más variado (Sandoval-Almazán et al., 2012). Así, la investigación del futuro en este campo se centrará en desarrollar conocimiento sobre el alcance de este tipo de herramientas móviles dentro del sector público, en concreto, considerando la disponibilidad, el nivel de uso ciudadano, así como la repercusión en la actividad gubernamental. También será necesario conocer aquellos sectores de política pública en los que este tipo de iniciativas aportan un mayor valor añadido para los actores implicados.

Para a completar este artículo, hay que subrayar la necesidad de innovación colaborativa como eje transversal en todas las vertientes presentadas de las administraciones públicas del futuro. En un contexto de crisis global como el presente, las administraciones públicas requieren soluciones innovadoras que no supongan desajustes presupuestarios, pero que al mismo tiempo generen el máximo retorno en legitimidad y aceptación social, además de desencadenar innovaciones en los servicios prestados a la ciudadanía. Si bien las ideas expresadas en torno a interoperabilidad, redes sociales digitales, open government, etc., no son una panacea para solucionarlo todo, al menos, llevan inoculado el virus de la colaboración, la participación, la transparencia, la rendición de cuentas y, lo que es más importante, la innovación colaborativa o "conectiva" (Subirats, 2011). El punto clave es identificar la manera en que el Internet y las TIC, sobre todo las ligadas a la Web 2.0, facilitan la creación de valor dentro de las administraciones públicas, orientándolas hacia una innovación constante, en la que el involucramiento de las personas, tanto dentro como fuera de la organización, es decisivo.

Se puede pensar en llevar estas ideas todavía más allá, posiblemente llegando a lo que se ha denominado un Estado inteligente. Aquí se sugiere la posibilidad de desarrollar una nueva generación de gobernanza inteligente o administraciones inteligentes, es decir, administraciones públicas que utilicen de forma sofisticada las tecnologías de información para interconectar e integrar información, procesos, instituciones e infraestructuras físicas para servir mejor a sus comunidades (Gil-García, 2012b, 274), que se posicionan en círculos concéntricos tanto dentro como fuera de las organizaciones (Bekkers, 2012). Así, la extensión de sensores, virtualizaciones, tecnologías de información geográfica, aplicaciones de redes sociales y otros elementos pueden llegar a funcionar como un cerebro para perfeccionar las capacidades de gestión y el proceso de las políticas públicas, al mismo tiempo que se mejora la participación de los actores sociales, la infraestructura física, así como las máquinas y equipamientos que usan esas infraestructuras (Gil-García, 2012b). Lo anterior podría generar una nueva forma de gobernanza electrónica, un Estado inteligente.

Y todo lo anterior no impide sostener que el futuro del e-gobierno se encuentra abierto, tal como sucede con cualquier fenómeno sociopolítico. Esto significa que será necesario mantener determinadas preguntas sobre el futuro del e-gobierno, difíciles de responder a priori (Yildiz, 2012): ¿cómo pueden los estudios sobre e-gobierno lograr una mejor conexión y fundamentación en la investigación sobre gestión y políticas públicas? ¿Cómo pueden los estudios sobre e-gobierno ser más multidisciplinares y comparados? ¿Cómo se puede medir y evaluar mejor el rendimiento y los resultados del e-gobierno? ¿Cómo se pueden producir modelos y teorías en la investigación sobre e-gobierno renovados y más utilizables? Sin duda, la consolidación de esta joven disciplina de conocimiento requiere atender de la mejor manera posible estas preguntas, así como otras que se pueden introducir en el debate académico y profesional. Nada de eso será posible sin entender la complejidad que inicialmente se planteó como fundamento del e-gobierno y, desde luego, sin afrontar con humildad los retos que este fenómeno conlleva para quienes se adentran en su conocimiento, algo que el presente artículo ha tratado de facilitar a lo largo del trayecto realizado hasta aquí.

 

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