INTRODUCCIÓN

La participación ciudadana se encuentra regulada en México por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 6° relativo al derecho a la información, 8° que trata del derecho de petición, 9° derecho de asociación, 26° relativo a la planeación democrática nacional y 35° derecho al voto (^{Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2014 [1917])}. En este país también hay que tener en cuenta, con relación a esta, las siguientes leyes federales: Ley de Planeación (^{Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2012 [1983])}, Ley General de Desarrollo Social (^{Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2013 [2004])}, Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (^{Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2012 [2004])} y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (^{Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2014 [2002])}.¹

Además, la participación ciudadana es un requisito fundamental en la implementación de distintas acciones gubernamentales. Tal es el caso del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), fondo federal en el que los municipios deben promover la participación de las comunidades beneficiadas en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.

El FISM es una de las dos vertientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura (FAIS) del Ramo 33; los rubros que se pueden costear incluyen: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura (^{Secretaría del Bienestar, 2015}). En este fondo la asignación se encuentra condicionada a rubros específicos de gasto (^{Peña y Wence, 2011}) y contempla la participación ciudadana, la cual resultó ser positiva, como muestra nuestro estudio,² en cuanto a la eficiencia municipal.

La eficiencia es el concepto que tratamos de explicar, aunque no sea directamente observable, bien porque es un término teórico o bien por su alto nivel de abstracción. Esto hace necesario proceder a su operacionalización por vías menos objetivas de lo deseable, aunque sin perder de vista el rigor metodológico requerido, para lo cual se hace necesaria una definición operacional que sirva de directriz para observarla y medirla (^{Anduiza et al., 2009: 42}).

Para fines de este artículo, el índice de capacidad financiera es la definición operacional del concepto de eficiencia utilizado. Lo hemos elegido principalmente por dos motivos: a) toma en su medición tanto indicadores de los ingresos como de los egresos municipales³ y b) su cálculo e interpretación obedecen al principio metodológico de parsimonia.

El concepto de participación ciudadana lo operacionalizamos y medimos a partir del grado de participación que se genera en torno al desarrollo e implementación del FISM. Aquí es importante aclarar que medir no es lo mismo que cuantificar. Al respecto, ^{Anduiza et al. (2009: 42)} señalan que: “medir no significa cuantificar los conceptos sino establecer criterios para su observación y clasificación de acuerdo con el grado de presencia o ausencia de la propiedad o propiedades que contenga cada concepto”. La participación ciudadana en el FISM tiene distintos grados: nula participación, presentación de propuestas, reuniones ciudadanas para la presentación de acciones, toma de decisiones, control y evaluación. Esta gradación hace posible realizar mediciones y establecer correlaciones en torno a los niveles de participación en el FISM con respecto a la eficiencia de la acción de gobierno municipal que tiene como base este fondo.

Para conseguir lo anterior, se busca responder las siguientes preguntas de investigación: ¿mejorará la eficiencia municipal si se incluye a los ciudadanos en las decisiones, específicamente en la planeación del uso de los recursos del FISM?, ¿qué tipo de participación ciudadana —consultiva, deliberativa o evaluativa— en el FISM influye en mayor medida en la eficiencia financiera municipal? Se dio respuesta a estas interrogantes a través de una metodología econométrica que utiliza datos panel con un modelo de efectos aleatorios (MRE).

El análisis econométrico efectuado abarca tres años: 2002, 2004 y 2009, mismos que corresponden a aquellos en los que se publicaron los resultados de las últimas tres encuestas a gobiernos locales en México que abordan la participación ciudadana en el FISM. Estas encuestas fueron llevadas a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) y el Consejo Nacional de Población (Conapo).

La primera encuesta utilizada fue la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002 (^{Sedesol, 2002}); la segunda, la Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales 2004 (^{Sedesol, 2004}), y la tercera la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 (^{INEGI, 2009}). Con los resultados de estos trabajos medimos el grado de participación.⁴

En 2011, 2013, 2015, 2017 y 2019 el INEGI publicó el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales. Cabe aclarar que la estructura y los módulos del cuestionario cambiaron de forma sustancial respecto a los de las encuestas de 2002, 2004 y 2009. Además de que en esos censos ya no se incluyó el tema de la participación ciudadana respecto al FISM, aunque sí se evaluó de forma más general.

Es importante añadir que en la investigación que se presenta se revisa la literatura especializada en el tema, poniendo especial énfasis en las definiciones de participación ciudadana y de eficiencia, así como en su vínculo teórico. Se integran, además, tres hipótesis de investigación, que se someten a corroboración.

También se describe la metodología aplicada que se va a seguir, se operacionalizan las variables de estudio y se explicita la técnica econométrica que se va a emplear en el análisis de datos. Seguidamente se hace un análisis de las variables utilizadas, el cual se integra en los resultados. El último apartado lo dedicamos a la presentación de conclusiones.

EL VÍNCULO TEÓRICO ENTRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA EFICIENCIA FINANCIERA

En términos generales, se puede definir la participación ciudadana⁵ como el involucramiento de los ciudadanos en el espacio público a través de “prácticas políticas y sociales que pretenden incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público” (^{Parés, 2009: 17}). De hecho: “La participación de la ciudanía en la esfera pública puede manifestarse de múltiples maneras. Sin embargo, detrás de cada forma de entender; hacer, promover o dificultar la participación hay un determinado sistema de normas y valores” (^{Viejo et al., 2009: 29}).

La participación ciudadana se produce, en principio, en varios grados: presentación de propuestas, reuniones ciudadanas para la presentación de acciones, toma de decisiones, evaluación y control. Además, hay que atender al tipo que se dé: institucional, que se delimita a través del marco jurídico y está controlada y supervisada por la administración pública mediante mecanismos formalmente definidos, desenvolviéndose en el ámbito de lo estatal no prioritario y lo estatal no público (^{Villarreal, 2010}), y no institucional, que no obedece a reglas institucionales sino que se da a través de mecanismos tradicionales o novedosos de organización social, pero sin tener carácter institucional, es decir, sin estar reconocida por la ley, lo que la distingue de la anterior.

Existen diversos criterios para evaluar los rendimientos o efectos de los mecanismos de participación ciudadana (MPC), uno de los más importantes lo podemos ver en el cuadro 1.

Por otro lado, la eficiencia municipal se presenta: “como prerrequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo-producto, orientando la implementación de acciones de gobierno al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen” (^{Cabrero, 2000: 22}). Además, se asocia al óptimo desempeño financiero, el cual se define como: “la asignación eficiente de los recursos, entendiendo por esta la distribución de los gastos que minimice los recursos destinados al gasto corriente y maximice los orientados hacia el gasto en capital” (^{Raich, 1997: 4}).

Para medir la eficiencia se han creado diversos índices. Para fines de este trabajo hemos elegido el índice de capacidad financiera, que computa los efectos del aumento o disminución del gasto corriente municipal con relación a la variación de los ingresos propios obtenidos. Así en el caso de que tanto el gasto corriente como los ingresos propios se acrecienten, se dan tres situaciones: 1) si prosperan en la misma proporción, los niveles de eficiencia no variarán; 2) si se agrandan en mayor porcentaje los ingresos propios en comparación con el gasto corriente, habrá eficiencia, y 3) en caso de que el costo de operación se extienda en mayor medida que los ingresos propios, se asumirá presencia de ineficiencia.

El efecto de la participación ciudadana sobre la eficiencia de la administración pública ha sido abordado desde varios enfoques y ha arrojado resultados disímiles. Al respecto, para ^{Díaz (2017}) el principal desacuerdo se establece entre los estudios de corte racional burocrático y aquellos de perfil democrático.

Kweit y Kweit (2004, citados por ^{Díaz, 2017}) señalan que el modelo burocrático de la administración pública reserva la toma de decisiones a profesionales de alta jerarquía, mismos que actúan sobre consideraciones técnico-racionales para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos, evitando la posibilidad de que la población afectada por las decisiones o políticas participe activamente en su diseño e implementación. La eficiencia administrativa, bajo esta perspectiva, se asocia con el aislamiento, por parte del gobierno, de la ciudadanía en la toma de decisiones y busca integrar la máxima racionalidad técnica en los cursos de acción.

Las burocracias son organizaciones diseñadas para coordinar las actividades de los individuos y conseguir los objetivos propuestos de la forma más eficiente y eficaz posible, en el marco legal existente. Según la teoría weberiana, los pilares de las organizaciones burocráticas que contribuyen a la eficiencia son: la experiencia, la jerarquía, las reglas formales, los procedimientos y la imparcialidad. Se trata también de que las burocracias estén protegidas de las oscilaciones políticas y de que tomen decisiones basadas en normas profesionales. Así, se espera que los tecnócratas sigan reglas de comportamiento dirigidas hacia la producción eficiente y eficaz de los servicios públicos.

El modelo burocrático subraya el uso eficiente de los recursos públicos y apuesta por la técnica y el conocimiento especializado para cumplirlo. En otras palabras, en la búsqueda de esta cualidad la estrategia es utilizar a la burocracia especializada, y aunque haya participación ciudadana, o se simule, lo que cuenta en la decisión es la visión profesional de los tecnócratas; con lo que se busca mitigar viejas prácticas clientelares y patrimonialistas y controlar a importantes grupos de presión. Atendiendo a las premisas de este modelo, la participación ciudadana no incide en la eficiencia municipal. Esta teoría burocrática nos permite establecer nuestra primera hipótesis de la forma siguiente:

H₁: La participación ciudadana es independiente de la eficiencia municipal.

Por su parte, el modelo democrático plantea un proceso decisorio más o menos abierto, capaz de satisfacer las demandas, requerimientos y expectativas de los ciudadanos; coloca el acento en la satisfacción de estos y acude a ellos sin examinar su cualificación. Lo hace bajo el supuesto de que todos ellos tienen el irrestricto derecho de participar en la hechura de las políticas y decisiones que los afectan, cuyo ejercicio fortalece la capacidad del gobierno y la administración pública y no compromete su correcto funcionamiento (^{Díaz, 2017}).

Sin embargo, como señala este autor, aun entre las versiones de la democracia, la participación ciudadana adquiere connotaciones heterogéneas, por lo que es posible trazar una línea en cuyos extremos se localizan la democracia representativa en uno, y la participativa, en el otro, con sus respectivas visiones acerca de la forma en que gobiernos y administraciones deben organizarse y funcionar para cumplir sus tareas.

La democracia representativa entiende la participación ciudadana como un elemento discordante y desestabilizador que trastoca su esencia y compromete su capacidad de mediación e integración social. En este sentido, De Sario y Langton (1987 citados por ^{Díaz, 2017}) reconstruyen argumentos en contra de la participación directa de los ciudadanos en las tareas del gobierno y la administración pública en torno a la necesidad de producir decisiones racionales y técnicamente complejas capaces de satisfacer adecuadamente el interés público, las cuales por lo general superan la capacidad cognitiva del ciudadano común.

Por otra parte, Lowndes et al. (2001, citados en ^{Díaz, 2017}) advierten que la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos puede generar expectativas poco realistas o disruptivas frente al sistema político, mismas que llegan a profundizar los conflictos entre la comunidad y potenciar el descontento social.

Según este modelo de democracia representativa, el involucramiento ciudadano generaría ineficiencias, de tal forma que la incidencia en términos operativos sería negativa. Esta teoría nos permite establecer la segunda hipótesis:

H₂: La participación ciudadana disminuye la eficiencia municipal.

En contraste, la versión participativa de la democracia encuentra en la intervención activa de los ciudadanos la vía idónea para que perfeccionen sus virtudes cívicas y potencien su capacidad en la realización del bien común. De igual modo, reconoce a los mecanismos de participación ciudadana el poder para corregir las fallas congénitas del sistema democrático representativo, así como subsanar el déficit de información que sufre la administración pública en la atención de las necesidades de los gobernados, en especial las de aquellos sectores con menor poder político.

Held (1995, citado en ^{Díaz, 2017}) arguye que en la democracia participativa la intervención de los ciudadanos constituye la materia prima que gobiernos y administraciones necesitan para tomar mejores decisiones y diseñar políticas públicas más eficientes.

Para que tenga éxito la implementación de políticas municipales, el análisis de estas —específicamente la construcción y comparación de alternativas de solución— no solo debe obedecer a criterios de tecnócratas que enfatizan la eficiencia, sino que también debe existir opinión social y apertura de la discusión hacia los ciudadanos, que debe funcionar como complemento de los dictámenes de los especialistas. En este sentido, a través de la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones en las políticas públicas se puede mejorar su eficiencia y eficacia. Al respecto, hay que tener en cuenta que:

Canalizar la participación de los interesados no es simplemente una voluntad más o menos altruista sino una necesidad funcional de las grandes organizaciones actuales. Una organización inclusiva obtiene niveles de aceptación y legitimación más elevados, pero también mejora su rendimiento (^{Gallego y Brugué, 2001: 49}).

Estos autores consideran que se puede generar eficiencia si hay ausencia de resistencias o de complicidades o boicots entre grupos opositores. Precisamente la participación ciudadana coadyuvará a lograr actitudes de colaboración con los grupos de interés y disminuirá las resistencias que se generan en torno a la decisión, así: “el consenso logrado a través de la participación favorecerá la eficiencia en tanto que el compromiso suavizará cualquier dificultad que aparezca en el camino” (^{Gallego y Brugué, 2001: 50}).

El argumento es que la participación ciudadana mejora la eficiencia gubernamental porque al pasar de un estado de aislamiento gubernamental a otro de negociaciones y consenso, entre los grupos de interés, tanto opositores como favorables, se reduce la resistencia al momento de implementar la decisión. En consecuencia, la eficiencia se incrementa al disminuir los costos de transacción que se destinan a reducir las resistencias externas a la implementación de la política. Además, al tomar una decisión que considera la participación ciudadana se está dando respuesta a las necesidades de los actores afectados e interesados, incluyéndolos. En el sentido señalado, ^{Díaz y Ortiz (2011: 362)} apuntan que: “la participación ciudadana es útil para mejorar la eficiencia de las políticas públicas, al dotar a los tomadores de decisiones de la información que permite un mejor diseño de las políticas y una más eficaz aplicación de los recursos”. Es decir, se trata de un instrumento útil para conocer las preferencias y necesidades de los ciudadanos que deben ser consideradas en la construcción de alternativas de solución que planteen las políticas públicas. Lo anterior nos permite enunciar la tercera hipótesis:

H₃: La participación ciudadana incide positivamente en la eficiencia municipal.

METODOLOGÍA

En este artículo se empleó un panel de datos que armoniza información de tres años —2002, 2004 y 2009— con un corte transversal para los 84 municipios hidalguenses. La razón de trabajar con información combinada es que enriquece el análisis empírico de una manera que no sería posible con solo datos de corte transversal o series de tiempo.

Para probar las hipótesis de trabajo se propone un modelo econométrico que incluye como variable independiente los grados de participación ciudadana que se generan en torno al uso de los recursos etiquetados del FISM. Asimismo, se incorporan las siguientes variables de control: analfabetismo (Analf), la población ocupada con ingresos de hasta dos salarios mínimos (PSM_it), la competencia política (ComPol)⁶ y la alternancia (A). Como variable dependiente se utilizó el índice de capacidad financiera expresado en logaritmo natural. La especificación del modelo⁷ es la siguiente:

Donde αi=α+ui es una variable aleatoria con un valor medio α y una desviación aleatoria ui de este valor medio. La individualidad de cada municipio se incluye en el término estocástico eit. El cuadro 2 muestra cada una de las variables incluidas en la ecuación, así como su descripción y fuente de información.

El modelo econométrico que proponemos contempla cinco variables que explican la eficiencia municipal: una principal y cuatro secundarias. Aunque somos conscientes de que no son las únicas con capacidad explicativa, tienen la ventaja de que ya se han utilizado en otras investigaciones de forma satisfactoria.⁸ Dejamos aquellas otras, que afectan a la variable dependiente, como perturbación estocástica que incide en la ecuación de regresión (^{Gujarati, 1997}). Asimismo, utilizamos el principio de parsimonia, puesto que el modelo de regresión utilizado es el más sencillo posible para poder ofrecer una explicación con garantías.

Para operacionalizar la variable independiente principal se utilizaron transformaciones dummy porque de inicio esta variable se expresa en categorías que solo permiten una medición ordinal. En otras palabras, la variable a explicar (eficiencia financiera) está influida por una variable (nivel de participación en el FISM) que es esencialmente cualitativa por naturaleza y cuyas categorías ordenadas son: no participa, presentación de propuestas, asistencia a reuniones ciudadanas para determinar la prioridad de las acciones, participación en la toma de decisiones y reuniones de evaluación de las acciones realizadas por el municipio. El método para ponderar tales atributos es: “mediante la construcción de variables artificiales que pueden adquirir valores de 1 o de 0, el cero indica la ausencia del atributo y el uno la presencia de este” (^{Gujarati, 1997: 490}). Los grados de participación ciudadana, en códigos binarios, se presentan en el cuadro 3. La categoría de referencia o que sirve como punto de partida es “no participan”. Esta sirve, como más adelante se describirá, para realizar las comparaciones e interpretaciones de los coeficiente dicótomos.

La pregunta de la Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales⁹ que se utilizó como referencia para categorizar el involucramiento ciudadano fue: “La participación de la ciudadanía respecto al FISM es principalmente en…”, cuyas posibles respuestas fueron: a) No participa, b) Presentación de propuestas, c) Reuniones ciudadanas para determinar la prioridad de las acciones, d) Participación en la toma de decisiones y e) Reuniones de evaluación de las acciones realizadas por el municipio.¹⁰

La construcción de la variable exógena, participación ciudadana, se basó en la percepción que tienen los funcionarios municipales¹¹ acerca de la participación ciudadana, y que en su momento respondieron la Encuesta Nacional a Gobiernos Locales en sus distintas versiones. Son datos reales obtenidos a partir de un instrumento científico diseñado por especialistas en la materia¹² y que el INEGI pidió fuera llenado por cada municipio a escala nacional.

A pesar de la posible subjetividad que pudiera estar presente en las percepciones de los encuestados, estas opiniones son tan importantes como la realidad en la explicación de la toma de decisiones (^{Weick, 1995}). Aunado a eso, ^{Lincoln y Zeitz (1980)} han sugerido que la percepción puede proporcionar indicadores válidos de propiedades organizativas para explicar fenómenos concretos.

Además, recurrir a información de encuestas para dimensionar algún concepto, tal como la participación ciudadana, es común en la investigación social. Por mencionar algunos ejemplos, ^{Ebdon (2000)} utilizó la encuesta International City-County Management Association, que fue aplicada a funcionarios locales en Estados Unidos para examinar el uso de la participación ciudadana en el proceso presupuestario. Por su parte, ^{Wang (2001)} también hace uso de los datos de encuestas para evaluar si la participación ciudadana reduce la desconfianza hacia el gobierno, ayuda a crear consenso y mejora la toma de decisiones administrativas. En este caso, el instrumento fue aplicado a directores administrativos de las ciudades estadounidenses con poblaciones de más de 50 000 habitantes. Igualmente, ^{Yang y Pandey (2011)} examinan qué variables determinan el éxito de la participación ciudadana; prueban sus hipótesis con base en datos recogidos de una encuesta nacional a administradores municipales en Estados Unidos.

En México, varios investigadores también han operacionalizado variables a partir de encuestas que recogen opiniones, entre los cuales señalamos los siguientes: el del ^{Instituto Nacional Electoral (2015)}, que explica la participación electoral y no electoral a través del diseño de un modelo logístico, cuyo análisis se nutre de datos de la Encuesta Nacional sobre Calidad de la Ciudadanía levantada en 2013; y el del ^{Instituto Estatal del Estado de México (2019)}, que se llevó a cabo con datos de la Encuesta sobre la Calidad de la Ciudadanía en el Estado de México implementada en abril de 2018.

RESULTADOS

El cuadro 4 muestra las medidas de tendencia central y dispersión de las variables cuantitativas que integran el modelo, así como su evolución a lo largo de los tres años considerados. Al respecto es de destacar que la media de capacidad financiera (CF) no ha tenido muchas variaciones: en 2002 y 2004 fue equivalente a 0.17 y en 2009 se acortó a 0.16. Esto indica que aproximadamente el 17 por ciento del gasto corriente es financiado con ingresos propios de los ayuntamientos hidalguenses. Sobresale el municipio de Mineral de la Reforma, que en 2002 tuvo ingresos propios que superaron la totalidad del gasto corriente; su índice de capacidad financiera fue de 1.29. Incluso en 2004 logró conservar el primer lugar a nivel estatal (0.84); pero en 2009 ocupó el segundo puesto, superado por Tizayuca (0.67). En el otro extremo estuvieron municipios como Xochiatipan (0.00), Pacula (0.01) y Yahualica (0.02), que obtuvieron los índices más bajos de capacidad financiera en los tres años considerados.

En cuanto a la competencia política (ComPol), medida a partir del índice Rae, ha ido a la alza en estos años. En 2002 la media apenas representaba 0.53, dos años después ascendió a 0.59 y finalmente en 2009 alcanzó 0.63. No olvidemos que cuanto más cercanía tenga este índice a uno, mayor es la competencia política que se genera en las elecciones, en este caso para las presidencias municipales.

Por su parte, el porcentaje de población analfabeta de 15 años o más (Analf) por municipio en los años analizados ha tendido a disminuir. En 2002 la media era apenas de 18 por ciento, en 2004 baja tres puntos porcentuales y finalmente en 2009 llega a 13 por ciento. El porcentaje de población ocupada con ingresos hasta de dos salarios mínimos (PSM) también presenta un comportamiento a la baja: 73, 67 y 60 por ciento respectivamente.

Además, el cuadro 5 presenta el análisis de frecuencias para las variables cualitativas (grado de participación ciudadana y la alternancia) que integran el modelo. Como se puede observar, en la mayoría de los municipios el involucramiento en el FISM consiste en la “presentación de propuestas”; es decir, los ciudadanos que participan en el desarrollo de esta acción de gobierno federal lo hacen aportando opiniones sobre el uso que deberían tener los recursos federales de ese fondo, pero no se involucran en la decisión final, solo proponen; otros actores no sociales deciden el destino del mismo.

Las reuniones ciudadanas para la determinación de prioridades —un peldaño de participación un poco más alto que el mencionado en el párrafo anterior— es el segundo más utilizado. Este grado de participación representa porcentajes de 31, 32.9 y 36.4 por ciento en los periodos estudiados; es una tendencia en ascenso lento. Invitar a los ciudadanos a opinar e informarles puede ser un paso legítimo hacia la plena participación, pero si la consulta no se combina con otros modos de participación, esta sigue siendo una simulación, ya que no ofrece ninguna garantía de que las preocupaciones e ideas de los ciudadanos se tendrán en cuenta al momento de tomar la decisión pública.

En el nivel de participación de toma de decisiones, los ciudadanos forman parte y participan en esta actividad a través de distintos mecanismos de negociación y acuerdo o por medio de la auténtica delegación del poder. Sin embargo, en Hidalgo este nivel es alcanzado por pocos municipios. El mejor resultado ocurrió en 2004 con 11 por ciento.

En el nivel más alto de la participación ciudadana se encuentra la evaluación imparcial de las acciones de gobierno, y para el caso que analizamos de los resultados de las obras que se produjeron con los recursos del FISM. Al respecto, pocos municipios hidalguenses tuvieron este nivel, destacando el año 2004 con 11 por ciento.

En cuanto a la alternancia política, ésta se ha ido incrementando y coincide con el aumento de la competencia política, que ocurre en el momento en el que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) pierde su hegemonía en los municipios de Hidalgo, lo que implica la entrada de otros actores, de distintos partidos, en la arena política municipal hidalguense.

Los resultados obtenidos en nuestra investigación se presentan en el cuadro 6. Para la estimación de los coeficientes de regresión se emplearon tres técnicas distintas: efectos agrupados (MA), efectos aleatorios (MRE) y efectos fijos (MFE). Asimismo, se efectuaron varias pruebas estadísticas para determinar qué modelo de los tres era el más conveniente,¹³ el modelo de efectos aleatorios resultó ser el más pertinente.

El modelo de efectos aleatorios (MRE) muestra que las variables de interés, las vinculadas a la participación ciudadana (d1, d2, d3 y d4), presentan relación estadística significativa con la eficiencia municipal;¹⁴ por lo que no se puede aceptar la primera hipótesis. Al ser positivos los coeficientes dicotómicos considerados, se rechaza la segunda presunción que sugiere que el involucramiento ciudadano disminuye la capacidad financiera (CF); luego entonces, se acepta la tercera conjetura, misma que plantea una asociación positiva entre la participación ciudadana y la eficiencia municipal.¹⁵ La interpretación de estos estimadores dicótomos nos arroja una conclusión toral: la superioridad de la participación evaluativa. ^{Font y Gomà (2001)} argumentan que la eficiencia y la participación ciudadana no son asuntos separados sino que se refuerzan mutuamente. Esta última no sólo potencializa la democracia, sino también trae consigo importantes beneficios a la gerencia municipal, en especial a la eficiencia. En ese tenor, varios teóricos —como ^{Arstein, (1969)}; ^{King et al. (1998)} y ^{Sanoff, (2000)}— consideran la participación evaluativa como la única, verdadera y genuina en comparación con los otros tipos. Los resultados de nuestra investigación redundan en lo dicho por estos autores, pues muestran que el coeficiente dicotómico con mayor peso (0.559) es el que corresponde a la variable participativa evaluativa (d4). Por lo tanto, este tipo de participación ciudadana es el que tiene mayor incidencia en la eficiencia financiera de los municipios hidalguenses. Recordemos que este nivel de participación permite vigilar el trabajo y decisiones de los funcionarios, ayuda a que no se generen altos costos relacionados con la corrupción —es más difícil que los burócratas locales desvíen recursos cuando se saben observados— y permite controlar que los materiales y suministros sean idóneos a la obra pública financiada con los recursos de las transferencias etiquetadas.

En términos más concretos, la eficiencia financiera de los municipios hidalguenses donde ha habido participación ciudadana evaluativa es 75 por ciento superior a los que han tenido nula participación. Además, en aquellos municipios que mostraron participación ciudadana en la toma de decisiones la eficiencia financiera resultó 52 por ciento mayor que en los que no la tuvieron.¹⁶

Lo dicho no nos debe hacer olvidar lo señalado por ^{Burstein y Bricher (1997)} de que se deben ubicar las problemáticas planteadas por la participación ciudadana en las formas de resolución de competencias y en las bases organizativas del conflicto; y de si debemos atender a un modelo causal o a uno de intervención, según lo señalado por ^{Knoepfel et al. (2007)}, o establecer criterios de evaluación participativa al modo de ^{Parés y Castellà (2009)}. Elementos que sobrepasan el objetivo de nuestra investigación, pero que no podemos dejar de subrayar.

Por otro lado, la incidencia no positiva de la competencia política (ComPol) podría explicarse con base en el modelo teórico propuesto por Gatica y Soto, quienes argumentan que la competencia política provee incentivos para que el partido ganador ofrezca, como recompensa a sus seguidores, una cantidad excesiva de empleo gubernamental más allá del tamaño óptimo. Al engrosarse el empleo burocrático se incrementa automáticamente el gasto operativo, en especial los salarios, generando ineficiencias gubernamentales. En palabras de esos autores: “la competencia (política) siempre produce un comportamiento ineficiente en la provisión de bienes públicos” (^{Gatica y Soto, 2012: 366}).

Asimismo, la alternancia (A) tiene un comportamiento parecido a la competencia política, es decir, un efecto negativo. Los gobiernos locales que llegan al poder, que son de diferente partido político al saliente, tienen poca experiencia en el manejo de las finanzas públicas. Es decir, su cadena de aprendizaje no es tan amplia como la de aquellos partidos que se han mantenido durante bastante tiempo en el poder local. En ese sentido, tienen un largo camino que recorrer para aprender el manejo de rubros y actividades que repercuten en la eficiencia. En ese mismo tenor, ^{Ibarra et al. (2006: 488)} señalan que: “es posible que la llegada al poder de un nuevo partido haya generado ineficiencia por ser inexpertos quienes por primera vez fungen como gobernantes, tradicionalmente constituidos en oposición”.

La variable del analfabetismo (Analf) también resultó significativa, no sólo en el modelo de efectos aleatorios sino también en los otros dos. El signo del coeficiente fue, tal como se esperaba, negativo. Eso indica que si se reduce el analfabetismo de la población mayor de 15 años, la eficiencia financiera municipal, al menos en el FISM, se incrementa significativamente. Este resultado da la pauta para recomendar que se diseñen políticas públicas encaminadas a reducir el analfabetismo, lo cual redundaría además en un incremento de la eficiencia municipal.

CONCLUSIONES

El FISM ha sido objeto de análisis en diversas investigaciones empíricas, que en su mayoría lo han abordado desde su influencia en la recaudación fiscal municipal (^{Sour, 2004}) o en los niveles de pobreza (^{Becerra, 2012}). Otros estudios han intentado determinar qué tipo de criterio —compensatorio o político— se utiliza para distribuir el Fondo (^{Hernández y Jarillo, 2007}).

Sin embargo, hasta el momento de escribir este trabajo, se ha analizado poco la relación entre la participación ciudadana y su incidencia en la eficiencia municipal. En este sentido, el objetivo de este artículo es contribuir al examen de dicha relación. Para ello se hace necesario, antes de presentar la evidencia empírica, establecer cuál es el vínculo teórico entre ambas.

En este artículo hemos establecido un marco de referencia teórico-metodológico para abordar la incidencia que genera el involucramiento ciudadano en la eficiencia municipal, ejemplificándolo en el estudio de la participación ciudadana en los municipios hidalguenses en el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM). Los marcos teóricos sostienen tres hipótesis: no hay incidencia (modelo burocrático) entre esos dos conceptos, la incidencia es inversa (democracia representativa) y el caso contrario, que señala que la influencia es positiva (democracia participativa).

Metodológicamente, como medida más próxima de la participación se utilizó el grado de participación ciudadana que se genera en el FISM, y aunque hubiera sido deseable encontrar un indicador que operacionalizara de forma agregada el involucramiento social que fomenta el municipio y que fuera calculada cada cierto periodo, no se encontró en la amplia bibliografía consultada. En ese sentido, queda pendiente la construcción de esos elementos métricos.

La evidencia empírica obtenida muestra que los municipios hidalguenses consideran, en su mayoría, actividades de participación que presentan mayores niveles de eficiencia en comparación con aquellos que no incluyen a sus ciudadanos en la planeación del FISM. Por lo que el supuesto del modelo participativo no se pudo rechazar.

Los resultados logrados están de acuerdo con el modelo de trade off de ^{Cabrero (2000)}, quien señala que cuando se fomentan mecanismos de participación ciudadana, sea cual sea el grado de complejidad técnica en la toma de decisiones, siempre serán positivos y beneficiosos, pues aumentan el consenso sobre la política pública y disminuyen el conflicto sobre la misma.

Al dar respuesta a la segunda pregunta de investigación que nos planteamos: ¿qué tipo de participación ciudadana —consultiva, deliberativa o evaluativa— influye en mayor medida en la eficiencia financiera?, hallamos que la participación ciudadana evaluativa es la que incide positivamente y en mayor medida en la eficiencia financiera de los municipios hidalguenses. A partir de este resultado se puede concluir que es recomendable que los municipios incluyan a los ciudadanos como actores torales en el proceso evaluativo de las obras y acciones de política pública, al menos en este fondo.

Como todo trabajo académico, el nuestro se basó en la observación de una parte de la realidad social, que incluyó el análisis de sólo algunas variables que inciden en la eficiencia municipal. Por lo tanto, se propone incorporar, para posteriores publicaciones, otras dimensiones importantes como: cultura política, abstencionismo y capital social; impuestos que se recolectan, qué tan bueno es el ayuntamiento para recaudarlos; el apoyo estatal federal que tiene cada municipio, su tamaño, su desarrollo económico, sus decisiones políticas, entre otras muchas. Dichas incorporaciones, además de hacer más complejos los estudios a realizar, serán complementarias a los aportes de este artículo.

Por último, con respecto a investigaciones futuras, consideramos importante identificar los tipos de decisiones administrativas que requieren una mayor participación ciudadana y examinar la influencia de los distintos mecanismos participativos en la eficiencia municipal, temas ambos de gran relevancia, pero que escapan del objetivo de la investigación que aquí presentamos.