Socioeconomía

 

La iniciativa LEADER como modelo de desarrollo rural: Aplicación a algunos territorios de México

 

The initiative LEADER as a model for rural development: Implementation to some territories of México

 

Ignacio De los Ríos–Carmenado¹*, J.M. Díaz–Puente¹, J. Cadena–Iñiguez²

 

¹ Universidad Politécnica de Madrid. Avenida Complutense S/N, Madrid, España. * Autor responsable: (ignacio.delosrios@upm.es), (jm.diazpuente@upm.es).

² Campus San Luis Potosí. Colegio de Postgraduados. 78600 Salinas de Hidalgo, San Luis Potosí, México. (jocadena@hotmail.com).

 

Recibido: marzo, 2011.
Aprobado: junio, 2011.

 

Resumen

Ante el fracaso de los modelos de desarrollo cuantitativos y con enfoques top–down, desde principios de la década de 1990 aparecen nuevos valores y nuevas tendencias en las sociedades más desarrolladas. En este contexto la Unión Europea apuesta por la iniciativa comunitaria LEADER como una forma experimental de abordar el desarrollo rural, basada en un enfoque territorial, la creación de nuevas estructuras de gobierno local participativas y una gestión descentralizada. En este estudio se analizan los fundamentos de un nuevo modelo, y se describe su aplicación en cinco territorios de México, a través de un modelo de planificación basado en el aprendizaje social. La aplicación del modelo, cinco años después de su inicio, muestra como se está convirtiendo en un vehículo novedoso y eficaz para articular el desarrollo rural en México.

Palabras clave: desarrollo rural, gestión local, aprendizaje social, desarrollo endógeno, partenariado, México.

 

Abstract

Given the failure of quantitative development models and top–down approaches, since the early 1990's new values and trends have arisen in developed societies. In this context, the European Union favors the LEADER Community Initiative as an experimental way to tackle rural development, based on an area–based approach, the creation of new local government participatory structures and decentralized management. This study analyzes the foundations of a new model, and describes its implementation in five regions of México, through a planning pattern based on social learning. The application of the model five years after onset shows how it is becoming a novel and effective vehicle for articulating rural development in México.

Keywords: rural development, local governance, social learning, endogenous development, partnership, México.

 

INTRODUCCIÓN

Los primeros modelos de planificación del desarrollo económico, expuestos entre las décadas 1950 y 1960, promovían a la técnica como la solución a todos los problemas (Llano, 1988). Además, estos modelos presentaban una configuración exclusivamente tecno–estructural (Mannheim, 1949; Etzioni, 1968; Lindblom, 1977) desde la raíz de la modernidad (Schumacher, 1976). En estos modelos el instrumento infalible para el desarrollo era el proyecto blue print, fundamentado en la ingeniería, la racionalidad científica, los enfoques descendentes (Bond y Hulme, 1999), el predominio de lo cuantitativo y un enfoque top–down de la planificación. Los individuos eran considerados de forma abstracta (Ballesteros, 1989) y excluyendo a los protagonistas de los proyectos (Cernea, 1991), sus familias, las relaciones solidarias y al amplio mundo de la cultura y la ética (Llano, 1992). Bajo estas consideraciones, muchos de los proyectos de desarrollo no se insertan en la vida de las comunidades rurales y originan numerosos conflictos (Cloke, 1993; Marsden, 1995), la división de la sociedad urbano–rural (Deane, 1978), la desaparición de la industria familiar (Moore, 1984) y el aumento de diferencias sociales (Razin y Hasson, 1994; Murtagh, 1998).

Ante el fracaso de estos modelos de desarrollo, aparecen desde principios de la década de 1990 nuevos valores y tendencias en las sociedades más desarrolladas conocidas con el término postmodernidad. Es un movimiento ideológico–cultural (Llano, 1988) que origina importantes cambios en el medio rural (Philo, 1992; 1993; Cloke, 1993; Murdoch y Pratt, 1993) de tal forma que el desarrollo ya no equivale simplemente a industrialización (Cloke, 1987). Este proceso de cambio e incorporación de nuevos valores en el desarrollo rural culminó en Europa con la Declaración de Cork titulada un medio rural vivo (Declaración de Cork, 1996). Bajo los principios de esta declaración, el desarrollo rural llegó a ser el segundo pilar de la Política Agraria Común (PAC) de la Unión Europea (UE).

Las iniciativas comunitarias son los instrumentos específicos de las políticas de la UE para encontrar nuevas soluciones a los problemas en todo el territorio europeo. Respecto al desarrollo rural, la nueva forma experimental de abordar el cambio en Europa recibió en 1990 (Comisión de la UE, 1990) el nombre de LEADER (siglas de: Liaisons entre activités de Developement de L'Economie Rural). Durante la implementación de este modelo de desarrollo se han realizado diferentes etapas de programación: LEADER I de 1991 a 1993 (Comisión de la UE, 1990), LEADER II de 1994 a 1999 (Comisión de la UE, 1994) y LEADER+ del 2000 al 2006 (Comisión de la UE, 2000). Hasta 2006, los Estados europeos tuvieron programas LEADER autónomos cuya creciente financiación se fijaba a escala de la UE. Desde el 2007, como fruto del éxito y consolidación de la iniciativa, el enfoque LEADER se integró en la política general de desarrollo rural de la UE. Así la iniciativa se incluyó en los programas generales de desarrollo rural de ámbito nacional y regional financiados por la UE (del 2007 al 2013), junto con los otros ejes de desarrollo rural. De esta forma, la iniciativa LEADER ha alcanzado un grado de madurez como modelo de desarrollo rural (Cazorla et al., 2005); de forma que sus aprendizajes en la UE se aplican en el contexto más amplio de la planificación del desarrollo rural.

En México, después de más de 50 años de reforma agraria el sector rural se caracteriza por la pobreza, desigualdad y marginalidad social (Calva, 1998). Durante el siglo XX, la ineficacia de las políticas agrarias y la capacidad de movilización de los campesinos mexicanos son factores que determinan una constante inestabilidad social en México (Warman, 2001). Ante esta situación los gobiernos reaccionan con revisiones constantes de sus programas rurales, y al igual que en Europa, se ve la necesidad de plantear nuevas soluciones e integrar factores económicos, sociales y ambientales en las políticas, surgiendo un nuevo enfoque del desarrollo rural que trata de superar la visión tecnocrática y productivista de las ineficaces reformas agrarias (Millar, 1976).

En 1973 el Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER), incorporó un nuevo enfoque integrado en las políticas de desarrollo rural. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en México para revertir los índices de pobreza y lograr incidir en la mejora del nivel de bienestar de las zonas rurales, los resultados fueron escasos (Téllez, 1994). En el 2001 se promulga la Ley de Desarrollo Rural Sostenible (LDRS), como un instrumento jurídico orientado a promover el desarrollo rural desde un nuevo enfoque, y se crean nuevas estructuras y conceptos normativos para hacer operativas otras formas de planificar el desarrollo rural sostenible en México (DOF, 2001). En este nuevo marco se define una serie de conceptos relacionados con el desarrollo rural sostenible que desde un enfoque integral buscan el bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio rural, y la conservación de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales (DOF, 2001). Se incluye además, la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendentes a elevar la calidad de vida de la población rural.

El gran potencial de los conceptos en la LDRS de México, muchos de ellos aún sin explotar, junto con la experiencia europea con LEADER desde el aprendizaje social (Cazorla et al., 2005) y de acuerdo con las tendencias internacionales, abren nuevas posibilidades de experimentación para solucionar los problemas en el medio rural. En este contexto, desde el 2005 se aplican los principios y características de la iniciativa LEADER en cinco zonas piloto de México. En el presente artículo se describe la metodología seguida y los resultados de la aplicación de este nuevo enfoque del desarrollo, siguiendo los elementos de la LDRS y de la iniciativa europea LEADER, a través de un modelo de planificación basado en el aprendizaje social.

 

MATERIALES Y MÉTODOS

En los estados de San Luis Potosí, Veracruz y Estado de México se eligieron cinco municipios para delimitar y seleccionar las zonas, para lo cual se consideraron los siguientes criterios: 1) un contexto adecuado para la participación y generación de procesos conjuntos de aprendizaje social con los ejidos y comunidades rurales, 2) posibilidad de abordar los trabajos desde una misma perspectiva que permitiera su comparación como muestra nacional, 3) representación geográfica y espacial de la diversidad social, económica, ecológica y política. En los cinco municipios hay diferentes medios fitogeográficos (semiárido, valles altos, selva mediana perennifolia) y presentan diversos sistemas de producción y extensión de la propiedad social (desde ejidos de 27 ha en la selva mediana, hasta ejidos con más de 20 000 ha en zonas semiáridas), cultura, grado de tecnificación, acceso al riego, desplazamiento a los polos de desarrollo y aceptación de las políticas asistenciales.

En el Estado de México se incluyeron tres municipios: Texcoco, Atenco y Chiconcuac. El municipio de Texcoco, ubicado en la región oriente del Estado de México, pertenece a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Aunque la proximidad del Distrito Federal ejerce una gran influencia en la fuerza de trabajo, en las comunidades rurales y suburbanas hay una actividad agrícola (18 934 ha de agricultura y 18 494 ha de cultivos cíclicos). En la implementación del modelo LEADER en este municipio participan 52 comunidades y 12 ejidos. El municipio de Atenco se ubica en la zona oriente del Valle de México y es una de las áreas con menor desarrollo económico en la región; en el proceso de desarrollo territorial con la iniciativa LEADER participan 10 comunidades y ocho ejidos. El municipio de Chiconcuac, localizado en el nordeste del Estado de México, tiene un territorio reducido; la mayoría de sus habitantes se dedican a la industria textil (fábricas de hilados, manufactura de suéteres, tapetes y cobijas) para comercializar en el interior de México y para exportar; la actividad agraria se centra en los cultivos de maíz y alfalfa para consumo familiar.

En el estado de Veracruz se seleccionó el municipio de Amatlán, ubicado en la zona centro montañosa, y participan una comunidad y 19 ejidos. Éstos cuentan con 10 700 ha y se siembran 9806; el principal producto agrícola es el maíz, seguido de café y caña de azúcar. Hay 956 unidades de producción rural con actividad forestal y cuatro de ellas se dedican a productos maderables. Por último, el municipio de Salinas se localiza al noroeste del Estado de San Luis Potosí en una zona con clima seco semifrío. En el proceso participan una comunidad y 12 ejidos con una agricultura que ocupa 22 % de la superficie municipal. Además destaca la producción de ganado bovino, porcino, ovino y caprino.

En el Cuadro 1 se resumen los datos de estas cinco zonas en las cuales se implementa el modelo, con una población de 340 084 habitantes de 65 comunidades y 51 ejidos.

En los cinco territorios (Cuadro 1) los trabajos partieron de un marco de referencia común constituido por las especificidades de la iniciativa comunitaria LEADER. Estos aspectos del método LEADER denominados especificidades y aplicados a los territorios elegidos fueron los siguientes (Figura 1): 1) el enfoque territorial que inicia el proceso con base en los recursos y necesidades particulares de cada territorio, con el fin de responder mejor a las necesidades locales al definir la política de desarrollo; 2) el enfoque ascendente, que significa que en todas las fases del programa las soluciones y decisiones parten de abajo hacia arriba, implicando a los agentes locales para fomentar la participación de la población; 3) el Grupo de Acción Local, como forma de cooperación horizontal donde se agrupan como socios agentes e instituciones estatales y territoriales representativas, para identificar una estrategia, acciones innovadoras y gestionar los apoyos procedentes de los fondos públicos con autonomía local; 4) la innovación, que es la aportación de valor agregado respecto a otras intervenciones dentro del territorio, que sean aplicables a otras regiones; 5) el enfoque integral y multisectorial que incluye las potencialidades de los diferentes sectores de la economía, sociedad, y recursos locales, con influencia sobre las acciones realizadas, los resultados previstos e impacto en la medida que favorece aglutinación; 6) la gestión de proximidad y financiación, entendida como la aplicación de los apoyos desde la decisión de los propios beneficiarios; 7) la organización en red y la cooperación que trata de comunicar a otros grupos experiencias y resultados, intercambiar conocimientos y asociarse en proyectos comunes con grupos de otros territorios, estados o incluso países.

De los Ríos (2002) y Díaz–Puente et al.. (2009) han descrito los fundamentos de la aplicación de la iniciativa LEADER desde un modelo de planificación y evaluación basado en el aprendizaje social y la capacitación a nivel local. A través de una metodología de trabajo conjunto se consigue una aproximación al territorio y sus agentes, posibilitando la movilización de los mismos, identificar la problemática del territorio, los recursos disponibles, las prioridades de la comunidad rural y las acciones identificadas para implementar alternativas que promueven el desarrollo integral de los ejidos y las comunidades agrarias.

En paralelo, desde el inicio de los trabajos en el 2005, se realizó un proceso de formación y adquisición de las capacidades necesarias para la formación de los GAL. Este proceso de acercamiento, animación y sensibilización de los actores de los núcleos agrarios elegidos, tuvo como base un diagnóstico participativo que incluyó los siguientes elementos: 1) localización geográfica y caracterización del ejido y sus comunidades; 2) jerarquización de problemas y oportunidades desde el análisis de las condiciones socioeconómicas, políticas, productivas, históricas, culturales y ambientales del territorio; 3) identificación de los recursos disponibles en las comunidades y los ejidos; 4) análisis de las condiciones de los recursos disponibles (conflictos, tecnificación, organización y gestión, sistema productivo); 5) priorización de las iniciativas de desarrollo por las comunidades sobre la base de los recursos endógenos; 6) implementación de proyectos que promuevan el desarrollo integral de los ejidos y comunidades.

 

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La aplicación de la iniciativa LEADER a las regiones piloto y la forma de gestionar los proyectos de desarrollo rural es un proceso gradual de aprendizaje social. Así, esta experiencia debe verse como una oportunidad ideal para examinar el proceso seguido y los primeros resultados. En este apartado se muestran los resultados desde el inicio de la aplicación del modelo a México en el 2005, en el marco de relaciones conjuntas entre dos instituciones de educación superior (I.E.S.): el Colegio de Postgraduados (COLPOS) de México y el Grupo GESPLAN de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM).

El proceso permitió la articulación de grupos de productores de comunidades rurales y suburbanas, mediante la formación de diferentes figuras asociativas y la implantación de diversos tipos de proyectos innovativos, valorización de la productos locales, formación y capacitación, fortalecimiento técnico, planeación estratégica comercial, apoyo a la creación de nuevas empresas, así como innovaciones tecnológicas y de comercialización de productos del territorio. En esta primera fase se han cubierto 2416 km² y una población de 340 000 habitantes, con una densidad promedio de ≈140 habitantes km^–2, lo cual es muy superior a la media de los programas españoles (21 habitantes km^{– 2}) y europeos (35 habitantes km^–2).

Incorporación del enfoque territorial

La incorporación de estrategias de innovación con un enfoque territorial se vislumbra, tras el proceso participativo, como instrumento que puede dar respuesta a la realidad de los municipios para promover un desarrollo eficaz y dirigido a solucionar los problemas. El interés en México por este enfoque territorial se contempla en el Capítulo 4 de la LDRS, considerando que los aspectos económicos, el desarrollo de capital social, físico y humano, deben relacionarse con el entorno y las características específicas del territorio (DOF, 2001). Igualmente el Artículo 8 se refiere a este enfoque para focalizar los recursos, planteando que en México las acciones de desarrollo rural sostenible atenderán de manera diferenciada y prioritaria a las regiones y zonas con mayor rezago social y económico (DOF, 2001). Así, para impulsar las especificidades del modelo LEADER en relación con las condiciones de cada localidad participante, se realizaron talleres y seminarios conjuntos con la población, miembros del poder ejecutivo y gobiernos federal, estatal, municipal y funcionarios de las dependencias regionales encargados de la implementación de los programas de atención a las zonas rurales, con el fin de conciliar intereses entre los actores, su sensibilización al método y animación para realizar los foros participativos.

Enfoque ascendente

El enfoque ascendente es una especificidad clave del modelo LEADER que busca implicar a los agentes locales. La participación de la sociedad civil, a través de las organizaciones sociales y económicas, en la planificación del desarrollo rural está reconocida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la propia LDRS: "la planeación del desarrollo rural sustentable, tendrá el carácter democrático... Participarán en ella el sector público por conducto del Gobierno Federal, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios..., así como los sectores social y privado a través de sus organizaciones sociales y económicas legalmente reconocidas y demás formas de participación que emanen de los diversos agentes de la sociedad rural" (DOF, 2001).

Este enfoque ascendente se relaciona y se facilita mediante el enfoque territorial, permitiendo el fortalecimiento de las comunidades locales para implementar los proyectos, organizando nuevas estructuras sociales desde la sociedad civil y acercando el proceso de planificación a la realidad de los diferentes territorios. Este enfoque ascendente se ha desarrollado desde la formación de organizaciones locales en forma de comunidades basadas en el territorio, con tres elementos que las caracterizan (Friedmann, 1986; Nardone et al., 2010): 1) actúan sobre un territorio específico (el ámbito de los propios socios que las forman) aunque pueden cambiar y modificarse, en donde se inscriben sus principales actividades y sus relaciones con la sociedad civil y la comunidad política; 2) los agentes sociales que las forman incorporan a un conjunto de personas que se inscriben en los territorios y que pertenecen a la sociedad civil; 3) cada comunidad territorial define un sistema de distribución de poderes legales y una organización propia sobre las que se establecen diferentes niveles de gobierno y sus reglas administrativas. Los resultados globales de este proceso se muestran en el Cuadro 2.

Creación de partenariados desde las organizaciones locales: los Grupos de Acción Local (GAL)

Como ocurrió en muchas zonas de Europa uno de los aspectos especialmente originales y que ha supuesto una innovación revolucionaria, fue la creación de partenariados como estructuras de gobierno local orientadas a generar proyectos desde las propias comunidades rurales (Cazorla et al., 2005). Este es un elemento estratégico que desde el primer momento se consideró fundamental para marcar las diferencias del modelo LEADER respecto a otro tipo de programas de desarrollo rural. Para conseguirlo y reforzar el enfoque ascendente se estructuraron las organizaciones locales desde las que se impulsa la participación y la dinamización social "desde abajo". Todos los GAL constituidos en México se establecieron como Asociación Civil sin fines de lucro (Valdés, 2006).

El objeto social definido en los estatutos de las GAL consiste en promover y organizar acciones individuales y colectivas para el desarrollo rural sostenible, planes, programas, proyectos y evaluaciones; impulsar la participación (junto a las instituciones públicas y privadas, organismos de investigación) para el desarrollo rural; inducir y estimular el uso de tecnologías para promover la certificación de la calidad en los sistemas–producto; facilitar la coordinación entre la sociedad y los diferentes niveles de gobierno para la formulación de planes, programas y proyectos en las comunidades rurales y las regiones; promover el desarrollo agroindustrial creando cadenas de valor; fomentar y desarrollar el arraigo rural; promover y conservar el desarrollo agroecoturístico y arqueológico; promover, desarrollar y conservar el patrimonio cultural de las comunidades rurales; promover el rescate y permanencias de los idiomas autóctonos en las comunidades rurales (Valdés, 2006).

La implementación del modelo ha conseguido estructurar y legalizar partenariados en las diferentes regiones, según los criterios propios del modelo, incorporando 1929 socios como agentes activos del desarrollo rural. El GAL–Amatlán tiene el mayor número de socios (1010) seguido del GAL–Texcoco (428).

El carácter innovador

Con el carácter innovador el modelo LEADER encauza las líneas de actuación a la búsqueda de nuevas soluciones a los problemas rurales (Cazorla et al., 2005). La innovación para la búsqueda de nuevas soluciones a los problemas rurales en la LDRS se orienta a fomentar la diversificación y los vínculos multisectoriales y multifuncionales. En el Artículo 8 la LDRS se plantea que las acciones de desarrollo rural sostenible impulsen actividades del medio rural, incrementen la inversión productiva, fomenten a la diversificación de oportunidades de empleo e ingreso y la promoción de vínculos entre los ámbitos rural y urbano para facilitar a los agentes de la sociedad rural el acceso a los apoyos que requiere su actividad productiva, así como a los servicios para su bienestar (DOF, 2001). Igualmente, en el Artículo 7 de la LDRS se establece que las acciones de desarrollo rural deben orientarse a: promover la eficiencia económica de las unidades de producción; mejorar las condiciones de los productores y agentes de la sociedad rural; incrementar, diversificar y reconvertir la producción; aumentar la capacidad productiva, el autoabastecimiento y el desarrollo de mercados regionales; fomentar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales productivos; diversificar las fuentes de empleo e ingreso; y mejorar la cantidad y la calidad de los servicios a la población (DOF, 2001).

La principal concepción del carácter innovador se ha centrado en los procesos y en las acciones de consolidación de los GAL como nuevas estructuras para mejorar la capacidad de iniciativa de la población local. Con la implementación del modelo, desde el protagonismo de estos partenariados, se han desarrollado proyectos que buscan nuevas soluciones a los problemas de las comunidades rurales, fomentando la diversificación y los vínculos multi–sectoriales y multifuncionales. Con las acciones y los proyectos de innovación rural se han impulsado en los territorios nuevas formas de valorización de los recursos locales, ofertando nuevos productos (incluidos los turísticos, culturales y ambientales turísticos) que refuerzan la identidad local. En todos los territorios destacan las innovaciones en relación con la valorización de los productos locales (61 %), seguidas de las acciones para creación de empresas (18 %), turismo rural (12 %), formación y capacitación (5.3 %) y valorización del patrimonio ambiental (3 %). Además hay determinadas acciones interesantes para el desarrollo local que no eran tenidas en cuenta por las políticas de desarrollo; otras acciones están aportando nuevas respuestas a los problemas; y otras se corresponden con innovaciones tecnológicas para promover la eficiencia económica de las unidades de producción.

El enfoque integrado–multisectorial

El enfoque integrado del desarrollo rural es otro aspecto clave del modelo LEADER y permite introducir la búsqueda de relaciones entre las acciones de desarrollo de los programas (Cazorla et al., 2008). La LDRS define el concepto de desarrollo rural sostenible con un enfoque integrado como el que "incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, y de los demás bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural" (DOF, 2001). Con este enfoque integral el desarrollo rural debe considerar otras actividades aparte de las tradicionales agropecuarias, como la salud, educación, comercio, industria micro, pequeña y mediana, servicios diversos, agroecoturismo, fomentando las relaciones entre ellas (DOF, 2001).

El Estado de México asume y establece cuatro ejes clave que reflejan este enfoque integrado en el desarrollo rural: 1) acciones para el desarrollo económico (para el desarrollo empresarial, organización empresarial, cooperativa, productos de alto valor y calidad, fortalecimiento de cadenas productivas y agregación de valor, mejora de mercados locales y sistemas financieros rurales); 2) acciones para el desarrollo del capital físico (para la preservación, regeneración y aprovechamiento de los recursos naturales, infraestructura básica, equipamiento y acceso a medios y servicios de comunicación); 3) acciones para el desarrollo del capital humano (formación de las personas y desarrollo de sus capacidades, valores y conocimientos); 4) medidas para el desarrollo del capital social (procesos de organización y vinculación de la población para mejorar la participación, la gestión, la toma de decisiones, y la negociación) (SAGARPA, 2002). La puesta en marcha del proyecto LEADER–México ha generado una tipología de proyectos en donde el carácter innovador de las acciones, el vínculo entre ellas y el enfoque multisectorial tienen influencia directa sobre los cuatro ejes clave (económico, desarrollo del capital físico, desarrollo del capital humano y desarrollo del capital social) para el enfoque integrado en el desarrollo rural.

Como es propio del modelo LEADER, la mayoría de los proyectos (80 %) se centran en impulsar, desde los propios recursos del territorio, acciones innovadoras para el desarrollo económico. Estos proyectos se han orientado especialmente en buscar formas de valorizar la producción (61 % de los proyectos), fortalecimiento de cadenas productivas y agregación de valor desde la creación de vínculos entre agentes de la producción, transformación y comercialización; en el apoyo a nuevas empresas, desarrollo y organización empresarial, fortalecimiento técnico, innovaciones tecnológicas y mejora de equipamiento; y en nuevos proyectos de negocio de turismo rural.

En el desarrollo del capital físico las acciones se han orientado hacia la valorización de patrimonio ambiental (14 %) ofertando nuevos productos y servicios en relación con la preservación, regeneración y aprovechamiento de los recursos naturales. Otros (6 %) se han orientado al desarrollo del capital humano, centrándose en fortalecer la formación de las personas y el desarrollo de sus capacidades y competencias para mejorar la calidad de los productos, fortalecer el acceso al mercado y a los sistemas financieros rurales.

Las medidas para el desarrollo del capital social son otro aspecto novedoso del modelo LEADER (Nardone et al. , 2010). En México estas medidas han consistido en la creación de los partenariados (cuatro GAL legalizados y otros tres en proceso de consolidación) como estructuras de gobierno local orientadas a: mejorar la organización y vinculación de la población, fomentar la participación, la gestión de proximidad, la toma de decisiones y la negociación de los proyectos desde las propias comunidades rurales.

La introducción en red y cooperación

La integración en red y cooperación en el modelo LEADER permite canalizar parte de sus esfuerzos a la creación de relaciones con otros territorios rurales. En el marco legal de México se busca también que las experiencias territoriales de desarrollo rural cuenten con mecanismos para el intercambio de conocimiento entre los territorios; para ello se trata de fomentar el intercambio de experiencias exitosas de desarrollo rural entre las localidades, regiones y estados (DOF, 2001). El resultado del esfuerzo realizado desde los GAL por avanzar en la introducción en red y la cooperación transnacional aún no ha sido del todo exitoso por el escaso número de contactos realizados así como la poca replicación de los proyectos. Es importante destacar que en esta fase inicial del modelo los esfuerzos se han centrado más en la estructuración de los GAL que en esta introducción en red. Como ha ocurrido en España y en Europa (Cazorla et al., 2005), se trata de un proceso lento y difícil que tiene que madurar en el tiempo junto con el desarrollo de los GAL. Atendiendo a estas premisas, debe reconocerse que con la implementación del modelo se ha avanzado hacia una reducción del aislamiento de los territorios y se ha comenzado a crear un sistema de contactos aparentemente duraderos con el exterior.

La financiación y gestión de proximidad

La financiación y gestión de proximidad en el modelo LEADER permiten una descentralización de las decisiones que da contenido y presencia local al partenariado (Cazorla et al. , 2005). El interés en fomentar en México esta gestión de proximidad se evidencia en numerosos aspectos de la LDRS y en el Artículo 24 en relación con los Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable, se afirma que estos Consejos deben ser "instancias para la participación de los productores y demás agentes de la sociedad rural en la definición de prioridades regionales, la planeación y distribución de los recursos que la Federación, las entidades federativas y los municipios destinen al apoyo de las inversiones productivas y para el desarrollo rural sustentable" (DOF, 2001).

El valor de la financiación a los proyectos de los GAL fue variable de acuerdo con las políticas de adjudicación particulares de cada estado, de tal forma que la inversión pública ascendió a 71 % y el 29 % fue inversión privada de los socios de las empresas promotoras de los proyectos (Cuadro 3).

Para las empresas integradas en cada GAL, el Colegio de Postgraduados como grupo técnico inicial en este proceso integró uno o más proyectos y expedientes de gestión de acuerdo al objeto social de éstas, y cada proyecto fue coordinado y supervisado por un especialista en el tema para su inicio. Así se estableció un canal de comunicación con los organismos intermediarios públicos y privados: las instituciones educativas y de investigación como el COLPOS, Ayuntamientos, Secretaría de Desarrollo Rural de los Gobiernos Estatales, Procuraduría Agraria, SAGARPA, Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y Consejos de la Federación, como el de Desarrollo del Papaloapan (CODEPAP), apoyando los proyectos mediante su recepción y gestión de recursos financieros.

La importancia de considerar nuevas modalidades de financiamiento eficaces y próximas a las necesidades de la población en México queda estipulada en la LDRS, Artículo 116, en el que se anima a "establecer un sistema financiero múltiple en sus modalidades, instrumentos, instituciones y agentes, que permita a los productores de todos los estratos y a sus organizaciones económicas y empresas sociales disponer de recursos financieros adaptados, suficientes, oportunos y accesibles para desarrollar exitosamente sus actividades económicas" (DOF, 2001).

Además, en la gestión de los recursos financieros se otorga preferencia a la banca social: "instituciones financieras no públicas que, sin fines de lucro, busquen satisfacer las necesidades de servicios financieros de los agentes de la sociedad rural, en los términos de la legislación aplicable" (DOF, 2001). Este concepto de banca social puede equipararse al partenariado, el GAL del modelo LEADER, como entidades no públicas y sin fines de lucro, que buscan satisfacer las necesidades de la población rural.

 

CONCLUSIONES

En México, después de estos años de implementación del modelo LEADER de acuerdo con las tendencias internacionales, se ha constatado el potencial de la LDRS de México para fomentar un desarrollo endógeno desde la participación. Los resultados de la aplicación del proyecto LEADER validan un nuevo enfoque de desarrollo basado en el aprendizaje social, compatible con los elementos de la LDRS.

Desde la implementación del modelo se ha generado una tipología de proyectos y acciones que tienen influencia directa sobre los cuatro ejes clave (definidos en la Ley de Desarrollo Rural Sostenible de México) para conseguir con un enfoque integrado un desarrollo: económico, del capital físico, del capital humano y del capital social. El Proyecto LEADER en México es por tanto una forma experimental de abordar el desarrollo rural basada en un enfoque territorial, la creación de estructuras de gobierno locales participativas y una gestión descentralizada. En el presente estudio se validan los fundamentos la iniciativa LEADER en México desde su aplicación en cinco territorios. Los resultados obtenidos muestran la pertinencia de la creación de partenariados locales a través de los Grupos de Acción Local.

 

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos a las dos instituciones de educación superior que han impulsado y financiado este proyecto conjunto de investigación: el Colegio de Postgraduados (COLPOS) en México y la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) en España. De modo especial, queremos plasmar nuestro más sincero reconocimiento a los trabajos de coordinación del Doctor Benjamín Figueroa, coordinador desde México del Programa de Doctorado Conjunto COLPOS–UPM, y del Doctor Adolfo Cazorla, Director del Grupo GESPLAN y Vicerrector de la UPM. Sus aportaciones han sido fundamentales para alcanzar los resultados obtenidos. Agradecemos también la financiación concedida por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo entre los años 2004 y 2008 (proyectos "A/2317/04", "A/2862/05" y "B/019709/08").

 

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