Investigación temática

 

La política de equidad y el nuevo sistema de vouchers en Chile: reflexiones críticas

 

The Policy of Equality and the New Voucher System in Chile: Critical Reflections

 

Sara Joiko

 

Investigadora y profesora de la Facultad de Educación y el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) de la Universidad Alberto Hurtado. Erasmo Escala 1825, Santiago, Chile, CE: sjoiko@cide.cl

 

Artículo recibido: 18 de enero de 2011
Dictaminado: 4 de abril de 2011
Segunda versión: 3 de mayo de 2011
Tercera versión: 31 de mayo de 2011
Aceptado: 31 de mayo de 2011

 

Resumen

El objetivo de este artículo es analizar el sistema de subvención educacional chileno y su diseño como política, utilizando ciertos conceptos provenientes de la economía de la educación. Específicamente se presenta la Subvención Escolar Preferencial (SEP) como un nuevo programa de voucher, surgido en 2008, que busca aportar recursos adicionales y corregir ciertas deficiencias del sistema tradicional de subvención escolar, al focalizarse hacia las escuelas que atienden a alumnos(as) vulnerables, en pro de la equidad educativa. Se concluye que es una política positiva que busca la equidad del sistema y promueve la rendición de cuentas, aun cuando existen algunos temas pendientes como la definición del monto a entregar del voucher.

Palabras clave: sistema educativo, política educativa, economía de la educación, financiamiento de la educación, igualdad de educación, Chile.

 

Abstract

The objective of this article is to analyze the Chilean system of educational subvention and its design as policy, by using certain concepts from the economics of education. A presentation is given of the new voucher program from 2008, the Preferential School Subvention (SEP). The program attempts to contribute additional resources and correct deficiencies in the traditional system of school subvention, focusing on schools that serve vulnerable students to the benefit of equal education. The conclusion is that the policy is positive because it aims at equality in the system and promotes the rendering of accounts, in spite of the existence of pending topics such as the definition of the voucher amount to be delivered.

Keywords: educational system, educational policy, economics of education, educational finance, equal education, Chile.

 

Introducción

Este artículo nace a partir de las inquietudes y debates que se han generado en los últimos cinco años en Chile en torno al programa Subvención Escolar Preferencial (SEP).¹ Surgió como una nueva política que ayudaría a los establecimientos que atienden a alumnos [en todo momento, a lo largo de este texto, nos referimos a hombres y mujeres] vulnerables a recibir un aporte adicional en términos de subvención o voucher. Es conocido el argumento que dice que educar a un niño de bajos recursos es más costoso que a uno proveniente de un sector social más aventajado, ya que la educación debe cubrir el déficit que este niño vulnerable trae desde su casa por el bajo capital cultural del hogar: "Es suficientemente extendida la evidencia que demuestra que un niño o joven proveniente de hogares de menores recursos tiene, en promedio, un rendimiento educativo inferior a un estudiante de hogares de mayores recursos. Este resultado es independiente, en principio, de la calidad del establecimiento" (Beyer, 2008:185).

Uno de los debates centrales en relación con la equidad e igualdad en Chile se centran en institucionalizar la política de igualdad educativa, lo cual requiere generar políticas de permanencia. Esto último, porque el tema de la desigualdad educativa y social de Chile se ha convertido en un tema estructural del sistema, por lo que políticas móviles y de corto alcance no permitirán modificar esta compleja situación. Es así como en el terreno del debate de las políticas públicas actualmente se busca generar "igualdad de resultados que supone desigualdad de tratamiento, por lo cual esta búsqueda de lo mejor para los distintos grupos de estudiantes en distintas circunstancias, debe ser un criterio ordenador de toda la política" (García Huidobro, 2004:5).

Por lo anterior, las políticas orientadas a la equidad y la igualdad no deben pensarse con un enfoque universal, es decir, que buscan beneficiar a la totalidad de la población, sino que se debe re-orientar la política pública a generar focos diferenciados de beneficiarios en función de un objetivo común. De esta última idea se desprende que no es sólo necesario diseñar políticas de equidad que contribuyan a disminuir las desigualdades del actual sistema educativo chileno sino también que éstas deben ser focalizadas. En las políticas de voucher esto se denomina como "prácticas específicas de asignación de recursos" (Miller, 2002).

La literatura internacional sobre las decisiones que deben tomar los formuladores de políticas o los policymakers en educación, muestran que ellos no deben mantener al margen el argumento que muestra que existen extensas evidencias de que el logro de los alumnos está estrechamente relacionado con la asignación de recursos, es decir cuánto el Estado o los padres deben invertir en la educación de sus hijos. La asignación específica de los recursos puede ayudar a mejorar el rendimiento de los estudiantes a través de su inyección a los sectores más vulnerables (como se espera que la SEP logre al nivelar los resultados y las desigualdades de calidad del actual sistema escolar chileno).

Este texto presenta mis reflexiones en torno al sistema tradicional de subvención escolar chileno y cómo su diseño ha estado obstaculizado por ciertas prácticas propias del sistema educativo del país, dificultando el logro de los objetivos principales que se proponía para mejorar la igualdad de oportunidades y la equidad. En ese contexto se busca analizar a la SEP como un subsidio que pretende apoyar al actual sistema de subvención escolar, permitiendo apaciguar en cierta medida las deficiencias en la asignación de recursos. De esta manera, el aporte de la SEP será potenciar al sistema de subvención escolar chileno en pro de la equidad educativa.

Como marco para el análisis anterior se utilizan algunos conceptos provenientes de la economía de la educación de Cave (2001).

El texto se ordena en función de los siguientes apartados. En un primer momento se presenta el marco para el análisis, para luego describir el sistema de subvención educacional tradicional y el nuevo programa adicional de voucher. Al contextualizar ambas subvenciones se busca analizarlas a partir de los elementos expuestos en el marco de análisis para finalizar el texto entregando conclusiones en relación con la SEP y su aporte a las políticas de equidad de subvención en el contexto chileno.

 

Marco de análisis

Para analizar la SEP como un aporte adicional que busca potenciar la equidad de la subvención tradicional, consideramos algunos conceptos de Cave (2001) y otros elementos esenciales de la economía de la educación, para determinar finalmente si esta subvención podría ser un nuevo programa de voucher que busca desafiar los obstáculos del actual modelo de la subvención tradicional del sistema educativo y, por lo tanto, lograr ser una política de equidad.

Cave (2001) busca determinar y discutir en su texto si el uso del voucher entregado por el Estado permite la distribución de servicios públicos. Para el economista, este sistema se define como un régimen en donde los individuos reciben el derecho a obtener un bien o servicio de un grupo de proveedores, lo que hace que el voucher sea utilizado como una manera de distribuir bienes y servicios privados así como servicios públicos. Una de sus característica fundamentales es la idea de la elección del consumidor, por lo tanto, el margen de la elección definirá el poder del sistema de voucher.

El autor determina que existen ciertos factores asociados a promover el ejercicio de la elección y que, por lo tanto, permitirían el adecuado uso de un voucher. Estos elementos, más otros propios de la economía de la educación, son los que utilizaremos más adelante para analizar a la SEP:

• Cantidad de proveedores a los cuales los beneficiarios pueden optar con su voucher;

• asignación diferenciada y focalizada del voucher;

• información adecuada de los servicios disponibles para canjear con el voucher;

• exigencias hacia los proveedores del servicio a través de la rendición de cuentas;

• canje del voucher por una variedad de servicios; y

• restricciones hacia los proveedores del servicio.

 

El sistema de subvención educacional tradicional

Antes de comenzar este apartado se contextualizará el sistema escolar chileno en función de cómo se financia la educación y quién administra las escuelas, para poder comprender cómo el sistema de voucher se inserta en el actual sistema educativo chileno.

Como se observa en la figura 1, a nivel de financiamiento y tipo de escuelas, en Chile existe la educación particular pagada, que se denominada privada independiente (OECD, 2005), esto porque es totalmente financiada por los padres y su administración depende del sector privado, ya sean congregaciones religiosas u otro tipo de asociaciones con o sin fines de lucro.² En 2010, el monto promedio de cobro de colegiatura mensual para enseñanza media y básica del sector particular pagado fue de 396 dólares.³

Por otro lado, están los establecimientos particulares subvencionados (privados dependientes) y municipales (públicos), lo cuales se financian a través de la subvención o sistema de voucher regular y, en algunos casos, por la entrega del gobierno de la SEP, si es que son establecimientos que atienden a una población de estudiantes vulnerables. El monto de la subvención regular por establecimiento se establece a través de la demanda, es decir por alumno atendido en el establecimiento, pero se entrega al propio sostenedor⁴ de la escuela, es decir a la oferta. La subvención actual depende de los niveles y modalidades de la enseñanza⁵ y de si existe o no jornada escolar completa (JEC). El cuadro 1 muestra algunos ejemplos de a cuánto asciende el monto de esta subvención.

Por otro lado, existe el denominado financiamiento compartido (que será analizado más adelante cuando se presenten los obstáculos del sistema de voucher), el cual implica que los establecimientos particulares subvencionados de enseñanza básica y media y los municipales de enseñanza media pueden cobrar un monto mensual a los padres para cofinanciar el establecimiento en conjunto con la subvención que les llega del Estado. El promedio de ese cobro para el año 2010 fue de 6.92 dólares y el máximo registrado fue de aproximadamente 155-22 dólares. Sólo 22% de los establecimientos municipales y particulares subvencionados del sistema chileno cuentan con este tipo de cofinanciamiento (Unidad de Subvenciones-MINEDUC, 2009). Por lo tanto, el aporte que realiza el Estado cuando hay financiamiento compartido:

[...] corresponde la subvención pagada por alumno/a atendido/a, considerando el nivel educacional y modalidad de enseñanza, en establecimientos educacionales particulares subvencionados, menos el descuento según cobro mensual que realiza el establecimiento educacional a los padres, madres y apoderados. Por lo tanto, a mayor cobro a los padres, mayor descuento al aporte del Estado (MINEDUC, 2010:7).

Como se observa, existe en la actualidad una gran diferencia y desigualdad entre los ingresos que perciben los sectores particulares pagados y subvencionados —municipales y particulares— en Chile.

El sistema de voucher o la subvención escolar se sitúa como una política dentro del actual sistema educativo chileno, bajo una regulación liberal y de mercado. Estos sistemas "se definen por un principio de libre iniciativa y de amplias posibilidades de contractualidad entre la oferta y la demanda educativa, lo que se expresa en la primacía tanto del principio de libertad de enseñanza como también de posibilidad de elección de establecimientos por parte de las familias" (Corvalán, 2010:10). Por otro lado, siguiendo a este autor, una regulación de mercado del sistema requiere que existan los siguientes elementos: a) libertades en la oferta y la demanda educativa, lo que se conoce como libertad de enseñanza y elección escolar (o school choice en la sociología de la educación anglosajona); b) disputa por recursos entre los establecimientos, es decir competitividad entre la oferta; y c) cierta libertad de precios. Es así como el sistema de voucher es una modalidad de asignación de recursos públicos, la cual entrega a los padres un cupón para que ellos puedan elegir la educación para sus hijos sin tener ningún impedimento económico para hacerlo.

En Chile, el sistema de voucher aparece en la década de los ochenta como parte de un proyecto educativo neoliberal y un Estado subsidiario, que busca generar una mayor oferta al potenciar al sector privado a participar como proveedor de educación. Es decir, se enmarca dentro del denominado proceso de descentralización educativa en Chile (Raczynski y Serrano, 2001), en donde el carácter de la educación transita desde: "un bien público a devenir en un producto de mercado o del tránsito de un ordenamiento jurídico que resguarda el derecho a la educación, a un ordenamiento jurídico que repliega a la educación a la esfera privada, donde los padres tienen el derecho preferente y el deber de la educación" (Oliva, 2008:209). Esta medida elevaría la calidad de la educación, ya que las escuelas, tanto municipales como particulares subvencionadas, tendrían que competir por captar a los alumnos y sus familias para recibir el subsidio del Estado, ya que cada padre podría elegir la que le pareciese mejor y por lo tanto entregar a la escuela directamente esta subvención (Contreras, 2007). Antes del proceso de descentralización y de la aparición del sistema de voucher, los padres podían optar por establecimientos de administración pública gratuitos; de administración privada, gratuitos pero sin apoyo del Estado; y por último privados con altos montos de cobro por concepto de mensualidad. Con la aparición del proceso de descentralización y el voucher se implementa una reforma en el país, la cual consideró ámbitos como, por ejemplo, transferir las escuelas públicas del nivel central hacia los gobiernos locales (municipios) y otorgar total libertad a los padres para matricular a sus hijos en cualquier establecimiento privado y público gratuito que recibiera la subvención.

El sistema de voucher, por otro lado, está directamente relacionado con lo que se ha denominado como elección escolar (Gintis, 2002), el cual se constituye como un concepto asociado con las políticas liberales. Esta modalidad busca fomentar la libertad de enseñanza y fue fuertemente impulsada en Chile por el gobierno militar: "el Estado reconoce el derecho preferente de los padres a educar a sus hijos, y admite una amplia libertad de enseñanza, sin otros límites que los que el bien común impone a la función educacional" (Oliva, 2008:217). Gallegos y Hernando (2007) exponen que existe una diversidad de motivos por los cuales los padres chilenos optan a través del voucher, por uno u otro establecimiento. El estudio determina que existe una heterogeneidad en las características de las familias chilenas, por lo tanto hay padres que son más susceptibles a elegir la educación para sus hijos en relación con variables como valores entregados por la escuela, cercanía del establecimiento con el hogar, tipo de composición social que hay dentro del colegio, clima escolar sano, etcétera.

Cave (2001) considera que la excesiva burocratización y los pobres incentivos del sistema escolar de proveedores públicos generan graves problemas en los logros de calidad de aprendizajes alcanzados por los alumnos de zonas de ingresos económicos bajos, como sucede en Chile (Larrañaga y Telias, 2009)- Por lo tanto este problema puede ser resuelto con un sistema de voucher que incluya a proveedores privados que sean elegibles por todos para no asignar todas las responsabilidades de la educación al sector público. Así, desde ese momento se reafirman dos figuras centrales de proveedores de educación en Chile: los sostenedores de establecimientos particulares subvencionados y los municipios, ambos recibiendo la subvención del Estado o el voucher como principal fuente para su financiamiento. Este modelo hace que el país se inserte en un "sistema de cuasi mercado de la educación debido a la coexistencia de ambos tipos de sistema de producción y distribución" (Cave, 2001:62) y así finalmente es el gobierno el que entrega un voucher a los usuarios de la educación como un medio que los posibilita a consumir y por lo tanto elegir —como la Constitución de Chile establece a través de la libertad de enseñanza—⁶ una educación provista tanto por el sector público como el privado. De este modo: "el sistema de voucher se convierte en el único sistema capaz de permitir la elección del consumidor. Sin él, los que tienen recursos irán al sistema privado y los que no sólo podrán asistirán al sistema público" (Cave, 2001:62).

La subvención o voucher como modo para financiar la educación debiese ser un mecanismo eficaz de redistribución de los servicios públicos hacia la ciudadanía, sobre todo a los grupos de escasos recursos, para poder acceder a los que provee el sector privado. Aparte de esta redistribución, el voucher también busca permitir la distribución del poder de elección en los consumidores.

Existen dos tipos de voucher. El que provee servicios privados como los cupones de alimentación, que por lo general tiene directa relación con el mundo contractual laboral, y el segundo—el cual nos interesa para este artículo— es el relacionado con su entrega para los servicios públicos. Su principal objetivo "no es facilitar el intercambio en el mercado, sino de redistribuir el ingreso o el consumo" (Cave, 2001:59). La distribución de este voucher puede ser para todos los miembros de una población, es decir como una medida universal, o sólo para un grupo de ellos, o sea una entrega focalizada. Actualmente en Chile, el modo en que se entrega la subvención escolar es por medio de ambos tipos de distribuciones: universal a través de la subvención tradicional y focalizada mediante la SEP.

 

La SEP

En primer lugar se debe dejar en claro que la SEP, que fue promulgada e implementada durante 2008, en ningún caso sustituye la subvención escolar tradicional, sino que es un aporte adicional al voucher existente.

Este nuevo programa de voucher "busca promover la igualdad de oportunidades de los/as estudiantes más vulnerables, entregando recursos adicionales para la elaboración y ejecución de un Plan de Mejoramiento Educativo a los establecimientos que los atiendan" (MINEDUC, 2009:2). Esta nueva política introduce principios referidos a la calidad y la equidad educativas. Ello implica lograr que todos los alumnos aprendan, en especial los estudiantes prioritarios, para lo cual se establece que se requiere mejorar las capacidades de todos los actores del sistema educativo en la perspectiva del mejoramiento continuo de la gestión curricular e institucional.

En esta tarea, estudiantes, docentes, administrativos, directivos, apoderados, sostenedores, expertos educacionales, universidades y centros de educación superior, autoridades comunales y políticas tienen un papel que cumplir y un lugar desde donde aportar. En este sentido el Ministerio de Educación (MINEDUC) entrega orientaciones e instrumentos para que los establecimientos educacionales elaboren sus Planes de Mejoramiento Educativo (PME). De este modo, la escuela adscrita a la subvención por medio de la firma de un convenio con el MINEDUC, tendrá la posibilidad de contratar una Asistencia Técnica Educativa (ATE) para la creación de su PMEy, a su vez, disponer de recursos para desarrollar materiales destinados a satisfacer las actividades descritas en aquel plan. A diferencia de la subvención escolar tradicional, la elaboración de este plan es un mecanismo de rendición de cuentas nuevo, ya que el programa de voucher tradicional no exige su elaboración en relación con los recursos que se entregan al establecimiento. Por lo tanto, lo que pretende esta subvención es otorgarle a los establecimientos un monto de recursos financieros adicionales a la subvención tradicional, que les permita adaptar sus instituciones, recursos humanos (ya sea docentes o especialistas en psicopedagogía) y materiales, para lograr mejoras en los niveles de aprendizaje de los niños y niñas vulnerables de sus establecimientos.

En relación con el diseño de la SEP, ésta define una metodología particular para establecer si un estudiante es o no prioritario (figura 2). Los criterios para ellos son los siguientes:

• pertenecer a una familia adherida al Programa Chile Solidario;⁷

• estar en el tercio más vulnerable según la Ficha de Protección Social (ex cas);⁸

• tener padres o apoderados ubicados en el tramo A del Fondo Nacional de Salud (FONASA);⁹ y

• según ingresos familiares, escolaridad de los padres o apoderados, condición de ruralidad de su hogar y grado de pobreza de la comuna de su residencia.

La instancia encargada de identificar si un alumno es prioritario es la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), es una red nacional de apoyo al estudiante que depende del MINEDUC. Este último es el responsable de informar anualmente a la familia y al establecimiento sobre la posición en que se encuentra el alumno en esta definición. En síntesis, los estudiantes considerados prioritarios son los que provienen de contextos de alto riesgo social, entornos en donde escasean los recursos económicos, sociales y culturales. Por lo tanto los principios que están detrás de este nuevo programa adicional de voucher es disminuir la inequidad y la segmentación del sistema escolar chileno y aumentar las oportunidades y calidad para todos los niños y niñas del país, independiente de su situación socioeconómica.

Los establecimientos que pueden recibir la subvención adicional (SEP) pueden ser tanto municipales como particulares. Este subsidio ha sido entregado a los alumnos que cursan hasta 7° básico y se considera que para 2012 se llegue hasta el 8° básico. Durante el periodo inicial, en 2008, se incorporaron 6 mil 612 establecimientos educacionales (municipales y particulares subvencionados). En el segundo lapso de puesta en marcha del programa (2009) se sumaron 398 escuelas. En la tercera etapa (2010) se agregaron 218 colegios. La suma de establecimientos que actualmente participan de la SEP equivalen aproximadamente a 84% del total de los que cumplen con las condiciones para incorporarse a este programa (MINEDUC, 2011).

La subvención por alumno prioritario tiene el siguiente valor unitario mensual, expresado en Unidades de Subvención Estudiantil (Valor use 2011 = 38.47 dólares) y fijado de acuerdo con el nivel que esté cursando cada alumno vulnerable (cuadro 2).

 

Análisis del sistema de subvención tradicional y la SEP en el contexto Chileno

En el ámbito de la discusión socioeducativa chilena existen opiniones diversas en relación con el actual sistema de subvención y la SEP (Elacqua, 2006). Los defensores del sistema tradicional sostienen que el voucher permite mejores oportunidades de educación para los sectores más desventajados y exaltan el que los padres puedan elegir entre escuelas de mejor calidad con la subvención y reducir de este modo la estratificación social del país. Sus críticos, por el contrario, creen que el voucher genera lo inverso, es decir, mayor segregación escolar por dos motivos: 1) las familias de sectores sociales menos aventajados no cuentan con la información necesaria para optar y realizar una adecuada elección escolar, y 2) la competencia entre establecimientos genera que estos últimos se dediquen a seleccionar a los mejores estudiantes, los cuales demandan en términos de recursos menores gastos. Sobre este último argumento aparece la necesidad urgente de modificar ciertos aspectos del actual sistema tradicional de voucher, por ejemplo, que éste considere la entrega de una subvención plana, es decir, no hay incentivos para los establecimientos en recibir a niños de sectores desventajados, lo que ocurre por el escenario de competitividad al que están sometidos y opten por recibir a alumnos de sectores más aventajados (Sapelli, 2003). Esto último justifica la aparición de la SEP como una subvención adicional a la tradicional, la cual está focalizada en la entrega del voucher a los alumnos vulnerables del país, lo cual genera incentivos para los establecimientos en captar a esos alumnos que vienen con un voucher de mayor valor.

Desde nuestro punto de vista, el sistema tradicional de subvención, además, está limitado por dos situaciones que desarman ese idílico panorama sobe la capacidad de optar de los padres.

La primera tiene relación con qué tanto los establecimientos municipales de enseñanza media —como los particulares subvencionados de enseñanza básica y media— pueden cobrar un monto de mensualidad a los padres, explicado anteriormente, denominado como financiamiento compartido. Este mecanismo de cofinanciamiento de la educación a través del gobierno y los padres hace que algunas escuelas, que antes eran accesibles por medio del voucher, se conviertan en establecimientos en que los padres no podrán optar con solamente el voucher recibido, sino que deberán desembolsar su propio dinero para cubrir el monto exigido por la escuela.

La segunda situación que altera este modelo de voucher como mecanismo posibilitador de la elección del consumidor es que las escuelas particulares subvencionadas, y en algunos casos las municipales, realizan procesos de selección que coartan la libre entrada de los niños a los establecimientos; práctica altamente cuestionada por los actores involucrados en el actual sistema educativo chileno: estudiantes, apoderados, escuela, gobierno, parlamentarios. La reciente Ley General de Educación,¹⁰ promulgada a fines del año 2009 en Chile, estableció el artículo 12, que regula los procesos de selección de pre-kínder a 6° grado básico en cualquier tipo de establecimiento subvencionado, ya sea municipal o particular:

Artículo 12. En los procesos de admisión de los establecimientos subvencionados o que reciban aportes regulares del Estado, que posean oferta educativa entre el primer nivel de transición y sexto año de la educación general básica, en ningún caso se podrá considerar en cada uno de estos cursos el rendimiento escolar pasado o potencial del postulante. Asimismo, en dichos procesos no será requisito la presentación de antecedentes socioeconómicos de la familia del postulante (Biblioteca del Congreso Nacional, 2009:6).

En una investigación financiada por la fundación Ford y realizada por el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) sobre "La normativa y la regulación del sistema escolar chileno: efectos de la ley SEP en la eficacia escolar" (Corvalan y Román, 2010), se realizó una encuesta a 261 directores de establecimientos subvencionados, en ella se pregunta por los procesos de admisión y selección. Un 15% reconoce haber realizado al comienzo de año procesos de admisión y selección desde pre-kínder a 6° básico. De ese total de establecimientos, 10% son municipales y el resto particulares subvencionados.

A las dos situaciones antes descritas se suma que el sistema de voucher, como una política orientada hacia la equidad de la elección del consumidor —los padres— que pretende lograr el acceso y redistribución de la educación en Chile, se ve obstaculizado por el alto nivel de segmentación de la calidad de la educación en nuestro país y la poca información que tienen los consumidores sobre su capacidad de elegir. Las clases más acomodas son usuarios del servicio privado que, generalmente, obtiene los mejores resultados a nivel nacional según la prueba del Sistema Nacional de Evaluación de resultados de aprendizaje del Ministerio de Educación de Chile, más comúnmente conocida como prueba SIMCE (SIMCE, 2009)¹¹ Las clases medias y bajas son usuarios de los servicios públicos o semi públicos que, en algunos casos, presentan altos déficits en cuanto a la calidad y los resultados en los aprendizajes.

En lo que se refiere al tema de la información y conocimientos de los usuarios, éste se trasforma en unos de los problemas fundamentales al momento de pensar en la asignación eficiente de los recursos. Un consumidor que no tiene una completa información y conocimiento no podrá realizar "una elección óptima o satisfactoria" (Cave, 2001:63). En esta misma línea se puede decir que "un consumidor sin ningún tipo de información sobre la naturaleza del servicio y por ende en los diferentes proveedores de éste, el voucher como tal no tiene valor alguno" (Cave, 2001:65). Esto se refiere al proceso de adaptación que los sujetos realizan sobre ciertos ámbitos de acuerdo con la información o significados propios que poseen; de esta manera, por ejemplo, los padres atribuyen a la educación ciertos valores que son propios de sus creencias. En relación con la SEP este tema es fundamental y es importante el trabajo de difusión que se hizo con esta nueva política por parte del gobierno hacia los padres beneficiarios de la medida.

Como antecedente a esta situación, en 2004 el Congreso de Chile aprobó una modificación a la Ley de Jornada Escolar Completa. Entre ellas se normaba que todos los establecimientos que recibían financiamiento público, a través de la subvención, debían incorporar al menos a 15% de estudiantes vulnerables, "de esta manera, el Estado fijaba un mecanismo de 'cuotas obligatorias de alumnos vulnerables' en escuelas con financiamiento público" (Rojas, 2009:2). Esta normativa, fue reemplazada finalmente por la SEP, ya que la primera sólo obligaba a los establecimientos subvencionados a incorporar a alumnos vulnerables, pero sin ningún tipo de indicaciones técnicas pedagógicas de cómo hacerlo. En una investigación, desarrollada de 2007 a 2009, bajo el alero de un proyecto Fondecyt y el CIDE —denominado la "La integración social en escuelas públicas: incidencia de la política de cuotas obligatorias de estudiantes vulnerables en los discursos, normativas y prácticas pedagógicas al interior de las escuelas" (Rojas, 2009)— se constata, a través de entrevistas con las familias beneficiadas, que existe "un desconocimiento generalizado en las escuelas, entre los profesores y las familias [...] A las familias vulnerables de cada establecimiento la medida les resultaba totalmente desconocida y no contaban con ningún sistema de apoyo institucional que les permitiera concebirse como sujetos de derecho" (Rojas, 2009:4).

A través de lo anterior, la SEP debió considerar y hacer partícipes efectivos a los padres sobre esta medida, informando la situación en que se encuentra su hijo y el beneficio monetario adicional que recibe la escuela por él. De hecho, al adherirse a la SEP —ya que como veremos más adelante es voluntaria— los establecimientos deben firmar un convenio denominado de "Igualdad de Oportunidades y Excelencia Educativa", en donde se establece que la institución educativa debe informar a toda la comunidad sobre la existencia de la firma de este acuerdo y qué implica para los estudiantes y familias beneficiadas.

Luego de presentados los obstáculos del actual sistema de subvención, tomaremos algunos elementos considerados como requisitos esenciales para una buena implementación de un sistema de voucher, incluidos los señalados por Cave (2001) y otros puntos relevantes luego de los antecedentes antes expuestos. El propósito es analizar si la SEP cumple con dichos elementos y con ello se podría hablar de una política educativa que busca un nuevo modo de entregar la subvención, desafiando el modelo tradicional y, por lo tanto, lograr ser constituirse en política de equidad.

Cantidad de proveedores a los cuales los beneficiarios pueden optar con su voucher

En primer lugar hay que precisar que la subvención es de carácter voluntaria, es decir la adhesión de los establecimientos a participar o más bien a recibir la subvención depende, fundamentalmente, de cada sostenedor de los establecimientos particulares subvencionados o, en el caso de los municipales, de la Corporación Municipal o Direcciones de Administración de Educación Municipal (DAEM).¹²

En una primera mirada, lo anterior supondría que no existe una diversidad de oferentes, ya que no todos los establecimientos estarían dispuestos a incorporarse a este convenio, ya que representa en muchos casos un gran trabajo adicional debido a los requerimientos que la SEP exige a las escuelas, a través de la elaboración de los PME. Este punto se contradice con los propios datos, ya que para 2011, 84% (MINEDUC, 2011) de los establecimientos potenciales de entrar a la SEP de educación parvularia y/o básica municipal y particular subvencionada habían firmado el convenio para participar de la subvención adicional. De ese porcentaje, 71% corresponde a establecimientos de carácter municipal (que a su vez representan 99% de los municipales del universo potencial) y el restante 29% a particulares subvencionados (62% de los establecimientos de este tipo del universo potencial a participar).

Como se observa, en el sector particular subvencionado existe aún una cierta reticencia a participar de la SEP pero, en general, hay un gran número de establecimientos, es decir de proveedores que se han incorporado a la subvención, lo que supondría que la SEP como política de voucher estaría cumpliendo el elemento señalado por Cave respecto de la diversidad de proveedores otorgando el servicio que permite ser transado por el voucher.

Asignación diferenciada y focalizada del voucher

La SEP se crea como una medida que entrega una subvención adicional a la tradicional a los estudiantes más vulnerables de Chile. Es decir, a través de este nuevo programa se desprende la idea de que el subsidio a la educación debe ser de carácter diferenciado y focalizado, beneficiando a los más desaventajados. Este elemento fue uno de los puntos centrales de la discusión política y técnica cuando se comenzó con la idea de implementar una subvención adicional. Un ejemplo de esta discusión es que en 2004, en el Seminario Internacional sobre Políticas Educativas y Equidad —organizado por la Fundación Ford, UNESCO, UNICEF y la Universidad Alberto Hurtado— se concluyó que una de las lecciones que emergen para producir más equidad es el "Mejoramiento substancial de la subvención que reciben los más pobres, para lo cual hay cierto acuerdo en implementar una subvención diferenciada que reconozca la complejidad de educar en contextos socioeducativos vulnerables o desfavorecidos" (García Huidobro, 2004:7).

El único tema pendiente e interrogante de esta subvención en relación con la asignación de recursos es la definición del monto a entregar del voucher, ya que no se constata empírica ni económicamente si el monto adicional que la SEP le suma a la subvención tradicional por cada alumno prioritario es realmente suficiente y eficiente para lograr una mayor equidad en el sistema y mejorar la calidad del mismo (Mizala, 2008).

Información adecuada de los servicios disponibles para canjear con el voucher

Este es un tema fundamental en los servicios tanto privados como públicos, entregados por el Estado hacia la ciudadanía o de consumo personal.

En el caso específico de la SEP se asumió como parte importante de su implementación que los padres estuvieran notificados de que sus hijos eran beneficiados por esta subvención, de este modo se estaría apoyando la idea de tener un consumidor del servicio informado que tendría las herramientas suficientes para saber de qué trata la SEP y qué exigir a la escuela, como sujeto de derecho.

Ahora bien, este último punto sobre la rendición de cuentas (Corvalán y McMeekin, 2006) esperada de los padres es débil, en el sentido de que sólo se les informó del beneficio que se le otorgaría a sus hijos, sin buscar explícitamente educarlos para ser consumidores —ya que el contar con un voucher que el Estado les entrega para la educación de sus hijos los convierte en consumidores del servicio educativo— que tienen el derecho y el deber de exigir a las escuelas en relación con los usos que le están dando a los recursos entregados por la SEP. Este problema no es sólo con esta subvención, sino que a nivel general del sistema educativo chileno, los padres no se han empoderado lo suficiente de su rol de consumidores de la educación para exigir como tales una mejor calidad del servicio que se les otorga u otros reclamos que se tengan frente a la educación (malos trato, cobros y procesos de selección indebidos, etcétera). Como explícita Elacqua (2004:12) "...la investigación muestra que, en general, los padres saben muy poco sobre las escuelas y que, mientras más bajo sea su nivel socio-económico, aún menor será este conocimiento...".

Sobre este último punto sería interesante revisar, en relación con las políticas de equidad y de voucher, lo que se ha denominado como preferencias adaptativas (Elster, 2001). Este concepto reflexiona en torno a la no elección racional de los sujetos frente a ciertas situaciones, lo que permitiría explicar por qué los sujetos que pueden optar por el voucher, y que cuentan con la información necesaria para esa elección, no lo hacen. Esto debido a que la decisión de esos sujetos se basa en las preferencias adaptativas de acuerdo con sus creencias y vivencias, y no necesariamente en la elección racional que propone la política. La literatura relacionada con el tema ha determinado que:

[...] este tipo de preferencias tienen una importante significación en el diseño de políticas sociales destinadas a sectores en situación de pobreza extrema [...] De no considerarse cómo pueden afectar este tipo de preferencias a tales políticas podría darse una importante reducción de la eficacia de su implementación (Pereira, 2007:144).

Exigencias hacia los proveedores del servicio a través de la rendición de cuentas

En relación con este punto, los establecimientos, es decir los proveedores de servicio, deben entregar información y cuentas sobre los recursos que les ingresan como institución por la subvención adicional SEP, tanto a los padres —como sujetos de derecho de la SEP— como al Estado, entidad que otorga los recursos. En cuanto a las familias, no existen mecanismos formales de rendición de los recursos, lo que muestra una falencia en el sistema de subvenciones tanto de la SEP como la tradicional, ya que en ninguno de los dos casos existe un componente al respecto. A nivel de Estado se les exigen a los establecimientos rendir cuentas desde dos mecanismos:

1) mejorar los resultados de la prueba nacional (SIMCE) del establecimiento "en función de la última medición del SIMCE rendido por la escuela. Se deben seleccionar como mínimo dos mediciones de 4º básico y dos de 8º básico sobre las cuales establecerán las metas de efectividad, las que se deberán lograr en el transcurso de los cuatro años de ejecución del plan" (MINEDUC, 2009:14); y

2) rendir cuentas del uso de los recursos de la SEP anualmente por parte del sostenedor, a través de un formulario establecido por el Ministerio (Biblioteca del Congreso Nacional, 2008:4).

Canje del voucher por una variedad de servicios

Esto no sucede en el caso de la subvención escolar, este voucher sólo puede ser canjeado por un servicio educativo. Es decir, en estricto rigor a lo que considera este punto, no existe una diversidad en el canje de servicios por parte de este voucher pero sí de proveedores (como se menciona en el primer punto).

Restricciones hacia los proveedores del servicio

Otra particularidad de la SEP en cuanto a su diseño como política de subvención para la equidad es que considera ciertas restricciones a los establecimientos. En el sistema educativo chileno existen determinadas prácticas dentro de las instituciones escolares que limitan la capacidad de los padres de ejercer su derecho de elegir la educación para sus hijos. A este contexto se remiten las restricciones que impone la SEP a los establecimientos: a) prohibir la selección de alumnos de pre-kínder a 6° básico y b) no cobrar financiamiento compartido a los padres de los estudiantes prioritarios. Ambas restricciones se encuentran establecidas en el artículo 6 de la Ley SEP (Biblioteca del Congreso Nacional, 2008:2-3).

Todo lo anterior presenta a la SEP como un diseño o modelo de subvención que busca corregir las malas prácticas del sistema tradicional para conseguir los objetivos que una buena subvención debiese considerar para ser un aporte real a la elección de los padres y la búsqueda de la equidad en el sistema educativo.

 

Conclusiones

Es importante aclarar que este artículo sólo reflexiona en torno a la SEP en cuanto a su diseño como sistema de voucher, es decir como asignación de recursos específicos y focalizados, ya que entendemos que la SEP es una política compleja que considera una diversidad de dinámicas del ámbito pedagógico, técnico y de gestión la cual, para algunos expertos, deja ciertos elementos poco resueltos. Por lo tanto lo aquí expuesto sólo busca revisar el diseño de la SEP desde la lógica del sistema de voucher, es decir desde la economía y su ámbito de financiamiento de la educación y no desde la gestión técnica y pedagógica del programa.

En general, el sistema de voucher se convierte en una solución natural para que los padres puedan elegir la escuela para sus hijos. Pero para otorgarles la categoría de consumidor de un servicio a través de un vale y tener una verdadera capacidad de elegir, el sistema debe asegurar flexibilidad por parte de la oferta, es decir, la escuela, y condiciones de aplicabilidad del principio de elección escolar. La subvención tradicional en Chile no cumple a cabalidad con ambas condiciones ya que, como se expuso, existen prácticas educativas como la selección de alumnos por parte de las escuelas y las restricciones que impone el financiamiento compartido. Es decir, a pesar de que los padres cuentan con un voucher para matricular a sus hijos en cualquier establecimiento subvencionado por el Estado, municipal o particular subvencionado, se les dificulta ejercer su posición como consumidores que pueden optar libremente por un servicio educacional de acuerdo con sus preferencias e intereses, que es lo que finalmente determina la racionalidad del acto de elegir.

Considero, por lo tanto, que existen tres puntos importantes en relación con la SEP como programa de voucher adicional al tradicional contexto chileno de subvención en cuanto a su constitución como una política de equidad:

1) Es una política liberal de discriminación positiva que busca la equidad del sistema, a través de focalizar una entrega adicional a la tradicional subvención hacia los estudiantes más vulnerables de Chile. El modelo que ha impulsado la SEP es una alternativa que busca un sistema de voucher diferenciado según nivel socioeconómico (al ser un subsidio sólo para niños prioritarios), prohíbe la selección de pre-kínder a 6° básico y el cobro de financiamiento compartido hacia los estudiantes prioritarios.

2) Exige a los establecimientos cierta rendición de cuentas sobre el uso de los recursos entregados por la SEP, los cuales deben buscar el mejoramiento del puntaje de la prueba nacional (SIMCE) de la escuela. En relación con esto último, destaco que esta nueva subvención ha sido la primera política educativa en Chile que ha establecido un mecanismo de supervisión en cuanto a los recursos que entrega el Estado a los establecimientos, a través de los resultados de los aprendizajes de los alumnos/as por medio del SIMCE.

3) Existe, como tema pendiente a esta subvención, la definición del monto a entregar del voucher ya que, como se señaló, en un comienzo las diferencias entre el financiamiento del sector particular pagado en Chile y el subvencionado, municipal o particular, es abismal, por lo tanto queda la interrogante de si este monto adicional a la subvención regular a cada alumno prioritario es realmente suficiente y eficiente para lograr una mayor equidad en el sistema y mejorar la calidad del mismo.

Esta subvención es, finalmente, un gran paso como política de equidad y sistema de voucher, y de la cual sólo queda esperar ver sus frutos en 2012, cuando se cumplen los cuatros años desde que los primeros establecimientos se incorporaron a la SEP y, por lo tanto, sus planes de mejoramiento educativo deberían finalizar y mostrar los primeros avances en la mejora de los aprendizajes de los niños vulnerables. Por ello esperamos que no sea una política que comienza, como varias otras del sistema educativo chileno,¹³ y que al poco tiempo de su implementación y de la aparición de sus primeros resultados la hagan desaparecer.

 

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Notas

Este artículo nace de las inquietudes y reflexiones que se generaron luego de un trabajo de investigación, en el marco de la Fundación Ford, sobre el impacto objetivo de la Subvención Escolar Preferencial en el sistema escolar chileno, a cargo de Javier Corvalán y Marcela Román. La autora de este documento fue ayudante de investigación de este proyecto durante 2009 y 2010.

¹ Si bien en 2008 se promulgó la ley, desde 2005 comenzó la discusión de su creación y posterior implementación.

² En Chile no existe ninguna normativa legal que prohíba que las escuelas privadas, subvencionadas y/o pagadas, puedan lucrar.

³ Dato obtenido de un estudio en proceso del "Sector particular pagado en Chile" del CIDE a cargo de Javier Corvalán (2010).

⁴ Esta figura representa a la persona que es la propietaria del establecimiento, en algunas escuelas particulares subvencionadas el sostenedor es, a su vez, el director. En el caso de los establecimientos municipales, el sostenedor es el propio alcalde del municipio en donde se ubica la escuela.

⁵ La educación básica tiene una estructura de ocho años obligatorios para alumnos entre 6 y 13 años de edad; son seguidos por cuatro años de nivel medio, para estudiantes entre 14 y 17 años.

⁶ La Constitución Política de Chile, al igual que en Bélgica, Holanda y España, establece la libertad de enseñanza, la cual implica que los padres pueden elegir la educación que quieren para sus hijos. Esto significa que los niños no están obligados a asistir a la escuela de su zona o distrito, como es en el caso de otros países como Francia o Estados Unidos.

⁷ El Programa Chile Solidario es un componente del Sistema de Protección Social que se dedica a la atención de familias, personas y territorios que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Se creó, en 2002, como una estrategia gubernamental orientada a la superación de la pobreza extrema. Este programa depende del Ministerio de Planificación.

⁸ La Ficha de Protección Social (EX CAS) fue diseñada, al inicio de la década de los ochenta, para entregar subsidios a las familias más pobres del país. Aunque ha tenido cambios, en los años noventa, con la Ficha CAS 2 y más recientemente, con la Ficha CAS Familia, su concepción original se mantuvo. Su función primordial es detectar a las familias con mayores carencias, ordenarlas de mayor a menor necesidad y canalizar los subsidios y programas sociales, focalizando los beneficios hacia quienes presentan un menor nivel de recursos en el momento de la medición.

⁹ El tramo al que pertenecerá el afiliado a FONASA será de acuerdo con su renta imponible, en el caso del tramo A corresponde a quienes son carentes de recursos o indigentes.

¹⁰ Ley que establece el marco normativo y legal de la educación en Chile.

¹¹ Las pruebas SIMCE evalúan el logro de los objetivos fundamentales y contenidos mínimos obligatorios del marco curricular vigente en diferentes subsectores de aprendizaje, a través de una medición que se aplica nacionalmente, una vez al año, a los estudiantes que cursan un determinado nivel educacional.

¹² Como hemos mencionado, los establecimientos municipales, que corresponden a las escuelas públicas en Chile, son administradas por los municipios.

¹³ Como el caso de la ley de obligatoriedad de establecimientos educacionales de contar con al menos 15% de alumnos en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica como requisito para impetrar la subvención, y que se convirtió en la antecesora de la SEP.