Las políticas hacia la migración centroamericana en países de origen, de destino y de tránsito*

 

Manuel Ángel Castillo

 

El Colegio de México.

 

Resumen

En el presente trabajo se revisan las políticas migratorias instrumentadas por los países de destino, origen y tránsito de las migraciones internacionales procedentes de las naciones centroamericanas. Para ello, se hace una breve revisión introductoria de la evolución y tendencias recientes del comportamiento de dichos flujos migratorios. El patrón migratorio de la región ha mostrado dos momentos de cambio importantes, el primero a fines de los años setenta, cuando los desplazamientos fueron esencialmente provocados por las situaciones de conflicto generalizado, y el segundo, a principios de los años noventa, cuando tendieron a estabilizarse las situaciones políticas y se dio paso a flujos de carácter laboral orientados principalmente hacia el norte.

 

Abstract

This document is a preliminary approach to analyze the migratory policies adopted by sending, receiving, and travelling countries of Central American migrants. Firstly, a brief review of evolution and recent trends of migrant flows is carried out. The regional migratory pattern has experienced two outstanding moments of change in the recent past: i) by the end of the seventies, when the displacements were mainly dued to the general regional social and armed conflict; and, ii) by the beginning of the nineties, when political instability ended, and emerged labor flows mainly oriented towards the North of the Americas.

 

Evolución histórica y tendencias recientes de las migraciones internacionales centroamericanas

Las migraciones de los centroamericanos fueron durante mucho tiempo un fenómeno básicamente intrarregional (CSUCA, 1978a y 1978b, y Castillo y Palma, 1996: 33-51 y 1999: 285-296). A fines del decenio de los setenta, ese patrón, relativamente limitado en volúmenes y alcances, empezó a modificarse. Durante los años sesenta, el crecimiento económico y el surgimiento de algunos rasgos de modernización de las economías, contrastantes con la tradicional precariedad de las condiciones de vida y de las oportunidades laborales en el campo, habían propiciado un incesante movimiento temporal y permanente hacia las ciudades, especialmente hacia las capitales.

A fines del decenio de los setenta, los eventos relacionados con las crisis económica, política y social, de carácter generalizado, incidieron en cambios radicales del comportamiento migratorio. La confrontación social y el deterioro de la economía contribuyeron a generar un nuevo patrón de intensa movilidad de la población. Algunos países vivieron directamente una situación de conflicto armado o de amenaza de agresión externa, mientras que otros se convirtieron en zonas de refugio. Los países que vivieron directamente las situaciones de conflicto se convirtieron en francas zonas de origen de emigrantes (Nicaragua, El Salvador y Guatemala); algunos se consolidaron como países receptores (Costa Rica y Belice); otro vivió una situación transitoria de recepción de población refugiada (Honduras), y algunos, por su posición estratégica, empezaron a experimentar también la condición de país de tránsito.

Los efectos de la crisis extendieron sus alcances a otros países y regiones, lo cual motivó que gobiernos y foros multilaterales adoptaran algún tipo de posición frente al conflicto. Dentro de ellos destacó el caso del gobierno de México, el cual —como parte de su política exterior— se convirtió en un decidido promotor de acciones orientadas a la búsqueda de la pacificación a través del Grupo Contadora. Los países de la región (no solamente los centroamericanos) no estaban preparados para enfrentar una dinámica de movilidad hasta entonces inédita. No se trataba solamente de la inadecuación del sistema jurídico y de las políticas hacia la inmigración, especialmente de población que se había visto forzada a abandonar sus países de origen. La intensidad y las dramáticas condiciones en que se dio dicha movilidad exigían respuestas novedosas, ágiles y, sobre todo, congruentes con principios universales de protección y asistencia humanitaria, a veces en un contexto de profundas carencias.

A fines del decenio de los ochenta se dieron pasos concretos hacia la terminación de los conflictos armados y las situaciones de inestabilidad política. Ello propició que las condiciones de las poblaciones desplazadas de la región tendieran a consolidarse, o bien, que se produjeran procesos de repatriación, en opinión de algunos observadores, prematuros o anticipados a la resolución del conflicto. Así, se dio paso a un nuevo cambio en el comportamiento de la emigración internacional de los centroamericanos. Mientras tanto, los destinos empezaron a diversificarse.

Sin embargo, durante los años noventa se produjo una serie de cambios sociales que modificaron nuevamente el comportamiento de las migraciones en la región. En todos los países, los cambios en la situación política permitieron el desarrollo de un flujo significativo en sentido inverso, como fue el del retorno o la repatriación de flujos importantes de refugiados. El retorno de las poblaciones refugiadas no siempre pudo dirigirse a sus lugares de origen, pues en ciertos casos sus viviendas y terrenos habían sido ocupados durante su ausencia, como parte de una política orientada a su dispersión.

No obstante, el cambio más importante en el patrón migratorio se refiere al incremento significativo de desplazamientos con características diferentes a las de las poblaciones refugiadas de los años setenta y ochenta. Sobre todo en este último decenio se comenzó a observar la movilidad de individuos y familias que transitaban en forma distinta a la de los refugiados reconocidos como tales. La presencia de centroamericanos en países fuera de la región y bajo modalidades distintas a las del refugio empezó a llamar la atención, sobre todo de la comunidad internacional. El territorio de Estados Unidos y en particular algunas zonas de concentración de comunidades latinas, como ha sido el caso de las ciudades de Los Ángeles, Chicago, Washington, Nueva York, Nueva Jersey, Nueva Orleans, Houston y Miami, entre otras, comenzaron a constituirse en lugares de asentamiento de comunidades de originarios de países centroamericanos (Hamilton y Chinchilla, 1995, e INS, 1997).

Aunque de magnitud indeterminada, la importante proporción de población indocumentada o no autorizada impide algún tipo de aproximación a su volumen. El tema de los montos de las poblaciones migrantes ha mostrado históricamente su significación en el debate político, sobre todo por parte de los países receptores, pero también en las relaciones y los diálogos binacionales y multilaterales. Tal es el caso de lo sucedido entre México y Estados Unidos, sobre todo a mediados de los años setenta, cuando diversos sectores de la sociedad estadunidense mencionaban cifras tremendistas acerca de una supuesta cuantiosa presencia de mexicanos en su territorio, con base en criterios sumamente cuestionables.¹

En el caso de los centroamericanos, en la actualidad se está muy lejos de contar con información, metodologías y acciones que permitan siquiera una estimación gruesa del flujo. También puede decirse poco sobre las características generales de dichas personas, pues tampoco existen fuentes confiables, representativas y comprensivas del perfil sociodemográfico de los emigrantes centroamericanos, debido, en parte, a la naturaleza indocumentada del flujo, como también a su dinámica cambiante en el tiempo. La mayoría de los rasgos a los que se ha hecho referencia en algunos estudios serios están construidos sobre la base de observaciones parciales, así como limitados a cortes temporales y territorialmente localizados.²

Por ello, se han difundido muchas afirmaciones carentes de fundamento empírico y así se ha repetido —por ejemplo— de manera poco reflexiva que, en general, se trata de la población más pobre, por ende menos escolarizada y calificada, en el contexto de los países de origen. Para sostener dicho argumento habría que establecer cómo se sufraga el costo de la migración, por lo demás relativamente elevado en razón de la distancia y el grado de dificultad que entraña para los centroamericanos. Su importancia radica en que, entre otros factores, actúa como un elemento de selectividad, acentuado por el efecto del reforzamiento de las políticas de inmigración y el incremento de los operativos de contención de los flujos migratorios indocumentados.

Estudios recientes han demostrado que estas medidas inciden directamente sobre los costos de la migración, pues todos los apoyos para facilitar el tránsito se encarecen en forma inmediata (Bustamante, 1995). El financiamiento de la emigración está íntimamente asociado a la capacidad de acumular el monto requerido o, al menos, a la posibilidad de contraer una deuda, la cual el migrante o su familia se proponen pagar con base en los ingresos que el primero logre generar en las etapas iniciales de su inserción laboral en el país de destino. Algunos datos disponibles —por lo demás, escasos— sugieren que la mayoría de la población que migra desde los países centroamericanos posee un nivel intermedio de escolarización y capacitación para el trabajo. Dicha condición le permite emplearse en actividades semicalificadas, ocupar posiciones intermedias en la escala del mercado de trabajo e incluso tener acceso —en algunas ramas— a ingresos superiores a los de los inmigrantes mexicanos y de otras nacionalidades en Estados Unidos.

Es un hecho generalmente aceptado que los motivos principales de esta corriente migratoria se relacionan con la crítica condición económica de amplios sectores de los países centroamericanos. Sin embargo, poco se sabe sobre los elementos que determinan su selectividad para participar en el proceso. Uno de ellos tiene que ver con el hecho de que en varias naciones de la región aún perdura el peso relativo de las actividades rurales como medio de subsistencia. En esos países, la población rural registra, además de los mayores índices de pobreza, los rezagos más amplios en materia educativa y de capacitación para el trabajo, elementos que a su vez limitan y restringen sus posibilidades de inserción en mercados laborales especializados.

Por otra parte, habría que recordar que los países de origen de la probable mayoría de esta corriente migratoria transitan ahora por fases iniciales de recuperación económica, social y política, después de las situaciones de conflicto de los años ochenta. La firma de los acuerdos de paz ha constituido más bien puntos de inflexión —si bien necesarios y sumamente importantes— en la evolución de dichos procesos que afectaron de manera generalizada las condiciones de vida de sus pueblos. Sin embargo, a partir de entonces, las sociedades apenas han dado algunos pasos en dirección a su estabilización, pero la reconciliación entre actores sociales y la reactivación económica, así como sus efectos en el plano de lo social, son aún tareas pendientes. Aunque los indicadores económicos muestran signos de recuperación, los mismos sólo presagian algunas posibilidades de recuperación (CEPAL, 1999a).

A la desigualdad económica, combinada con los limitados recursos nacionales, especialmente los presupuestos gubernamentales y la composición del gasto público, hay que sumarle la insuficiencia, escasa cobertura y, en algunos casos, relegamiento de los programas sociales. Además de los problemas estructurales, los países centroamericanos enfrentan los riesgos de su vulnerabilidad ante los frecuentes —así llamados— desastres naturales, que han destruido buena parte de sus recursos naturales y, en general, de sus fuentes básicas y tradicionales de sustentación (CEPAL, 1999b). Tales eventos han tenido efectos inmediatos sobre las fuentes de subsistencia de amplios sectores de población y, por lo mismo, una alternativa altamente probable ha sido la emigración. Sin embargo, también deben considerarse las consecuencias mayores y de largo plazo, sobre todo en aquellos sectores que viven en las peores condiciones.

De ahí que, además del impacto sobre la infraestructura económica, también tienen efectos —entre otros— sobre los desbalances externos (endeudamiento y capacidad de crédito), los desbalances fiscales extraordinarios (por asignaciones presupuestarias de emergencia), procesos inflacionarios (por alteraciones en los precios y efectos monetarios asociados) y la capacidad institucional (reorganizaciones forzadas por las situaciones de emergencia) (CEPAL, 1999c). A la larga, todos esos impactos tienen consecuencias en los planos micro y mesosocial, al afectar familias y comunidades. Los cambios económicos han propiciado una redefinición de las estrategias familiares y comunitarias de sobrevivencia, las cuales se han reorientado a la búsqueda de alternativas, antes ausentes de sus horizontes previsibles. Dentro de ellas destaca la emigración laboral de los miembros en edades activas y especialmente las que se dirigen hacia destinos lejanos, donde las expectativas son más atractivas y prometedoras.

Finalmente, habría que tomar en cuenta la diversidad de impactos que, en distintos planos de la realidad —económico, político, étnico, demográfico y cultural—, ha tenido este creciente flujo de emigrantes centroamericanos, tanto en sus lugares de origen como en los de destino. La dimensión política de las migraciones constituye un ámbito amplio que abarca temas como los relacionados con los derechos políticos de los migrantes y la (re)construcción de la ciudadanía, también con la formulación de políticas dirigidas a los migrantes y, con el fenómeno mismo. En cualquiera de los casos, su pertinencia y jerarquización dentro de las agendas gubernamentales no deriva exclusivamente de la relevancia de su volumen y de su ritmo de crecimiento, sino también de aspectos más cualitativos, como su aporte en ciertas ramas productivas, los cambios culturales propios del proceso de integración, las modificaciones en las pautas de reproducción social, su presencia y participación activa en la dinámica social de ciertas comunidades, entre otros.³

También se ha iniciado el examen de las consecuencias de la emigración en los lugares de origen por parte de una relativamente pequeña comunidad de investigadores en la región. Sin embargo, la agenda de investigación es aún limitada debido a situaciones diversas. En parte tiene que ver con la menor atención hacia el tema, a causa de las prioridades que impone el proceso de recuperación y reconstrucción social, por el cual transitan, sobre todo, los países que vivieron situaciones de conflicto. Otro elemento a considerar es la limitada disponibilidad de recursos calificados y de infraestructura adecuada para este tipo de investigaciones, lo cual también explica, en parte, el relativo mayor interés y trabajo realizado por parte de investigadores residentes fuera de la región. De ahí que la mayoría de los trabajos sean muy focalizados, se trate de estudios de casos y que, por lo tanto, no permitan todavía derivar conclusiones generalizables.

 

Las políticas de los países de destino: endurecimiento, selectividad y admisión a cuentagotas

Varios analistas se han referido ya a la tendencia generalizada de endurecimiento de las políticas hacia la inmigración por parte de los países de destino, principalmente en el caso de la región del norte de América, por parte del gobierno de Estados Unidos. Las expresiones de ese endurecimiento se ubican en varios niveles, pero, como algunos autores lo han sustentado, tienen que ver con el debate sobre ciertos aspectos que constituyen parte fundamental de la agenda política de aquel país, así como también de ciertas coyunturas, como son los tiempos electorales. Sin embargo, el examen del porqué de la formulación y adopción de políticas migratorias cada vez más restrictivas plantea algunos elementos de contradicción.

El análisis de las políticas hacia la inmigración podría enriquecerse a partir de una distinción heurística que facilite la diferenciación de actitudes y acciones hacia las diversas fases o componentes del fenómeno. García y Griego⁴ sugiere diferenciar entre políticas de admisión, políticas de control y regulación de flujos; políticas de integración y políticas hacia el retorno, y la reinserción. Ese esquema permite, en mi opinión, avanzar en el discernimiento de principios subyacentes a las políticas, que luego se traducen en acciones que resultan aparentemente contradictorios, pero que en los hechos obedecen a ámbitos y dimensiones distintos del fenómeno migratorio.

Es indiscutible que la presencia creciente de inmigrantes en territorio de Estados Unidos, sobre todo de indocumentados, tiene que ver con el deterioro de sus capacidades de sobrevivencia y, en general, de las condiciones de vida en sus países de origen. Sin embargo, ese factor no es argumento suficiente para explicar el carácter creciente y continuo de la migración, así como su consolidación como estrategia de reproducción de un cada vez mayor número de individuos, familias, comunidades y países involucrados en el fenómeno. Como bien lo indicó recientemente un alto funcionario del gobierno de Estados Unidos, las posibilidades de mantener el elevado ritmo de crecimiento de la economía de ese país descansan en y requerirán —en el futuro inmediato— de mecanismos de provisión de la fuerza de trabajo, indispensables en todas las actividades económicas y con distintos niveles de calificación.

Parte de esa demanda, según el citado funcionario, tendría que obtenerse —dada la estructura demográfica del país— a partir del ingreso de mano de obra extranjera y, para lo cual, el gobierno tendría que flexibilizar en vez de restringir su política de inmigración. Sin embargo, el debate no puede circunscribirse a consideraciones de orden económico-demográfico, como las que se citan; las posibilidades de replantear la política hacia la inmigración tendrían que considerar, entre otros aspectos, el vigor y la consideración de elementos derivados de la presencia de inmigrantes y su ya destacada contribución a la sociedad receptora (Papademetriou y Yale-Loehr, 1996).

De ahí que no resulte descabellado pensar en un cambio en la política hacia la admisión (como ya se está observando en el caso de las visas H1-B, dirigidas a la atracción de personal altamente calificado para algunos sectores de tecnología de punta), sin abandonar una política restrictiva y endurecida de control y regulación de flujos. Mientras tanto, los mecanismos de integración parecen más bien enfatizar algún tipo de selectividad y discriminación, como es el caso de las iniciativas para restringir el acceso a prestaciones sociales, no sólo de los migrantes no autorizados, sino incluso de personas con status documentado, pero excluidas por su condición de extranjeras.⁵ Por otra parte, las reformas recientes a la legislación migratoria han propiciado el incremento de detenciones y deportaciones de indocumentados —en todo caso, modalidades de retorno o repatriación forzada— detectados en distintos puntos del territorio y sustentadas en la comisión de faltas menores que, al combinarse con antecedentes penales (muchas veces con condenas ya purgadas), se constituyen en agravantes y razón suficiente para la expulsión de los extranjeros.

Precisamente, la dinámica asumida por el fenómeno migratorio, especialmente indocumentado en ese contexto adverso, provoca que sea altamente tensionante, por llamar de alguna manera, el carácter del debate interno hacia la política migratoria. Por un lado, subyacen —a veces de manera explícita— consideraciones en materia de seguridad nacional (Jonas, 1996) alimentadas por posiciones francamente xenófobas, racistas y discriminatorias hacia la inmigración por parte de algunos grupos de interés y, en algunos casos, con capacidad de influencia política.⁶

También surgen con renovado vigor y recurrente frecuencia los argumentos sobre los altos costos de la atención a la inmigración no autorizada, así como de sus no probados vínculos o francamente absurdas relaciones con prácticas ilícitas, como el narcotráfico, el terrorismo, la delincuencia común y el crimen organizado (Teitelbaum y Weiner, 1995). Sin embargo, existen contraargumentos en una y otra direcciones, sobre todo en materia de defensa de derechos humanos, acerca de la positiva contribución de los inmigrantes no sólo a las actividades productivas, sino también a los ingresos fiscales del gobierno, frente a un uso relativamente limitado por diversos motivos (Palerm, 1999; CEM-INM, 1997; McCarthy y Vernez, 1998; Fix y Passel, 1994, y González et al.,1997).

Dadas las tendencias de la inmigración en Estados Unidos mostradas en los apartados anteriores, y en particular el peso de los mexicanos en esa población, es comprensible que la mayor parte del debate esté sustentada en las características particulares de ese flujo, así como en el contexto de la relación binacional. Sin embargo, en dichos apartados también se han descrito y sustentado las evidencias de una tendencia creciente del flujo de nacionales de Centroamérica y especialmente de algunos países de esa región. De ahí que las políticas orientadas hacia esa migración formen parte de un contexto general restrictivo, aunque en parte también se hayan matizado con algunas consideraciones particulares (Jonas, 1999).

Algunas condiciones de excepción o de tratamiento específico tienen que ver con la presencia y consecuencias de las políticas adoptadas en el pasado —especialmente en los años ochenta— en materia de asilo y refugio para personas procedentes de los países en conflicto. Recientemente se emitieron regulaciones especiales para responder a las demandas de los países más seriamente afectados por desastres naturales. En esos contextos se han inscrito programas de regularización, como los denominados ABC y Nacara en Estados Unidos, así como también las conocidas comúnmente como amnistías, pero que deben ser correctamente denominados como programas de regularización, como el que instrumentó el gobierno de Costa Rica en 1999 y el que actualmente se ejecuta por parte de las autoridades migratorias de México (Flacso-OIM, 1999 e INM, 2000). En el fondo, dichos programas se sustentan en el criterio de que la mejor política para la integración de población inmigrante es la regularización de su status.

Esta referencia obliga a puntualizar un caso particular en la región, como es el papel que ha adquirido Costa Rica en los años recientes, en tanto receptor de una alta proporción de la emigración nicaragüense. Durante los años ochenta, debido a las peculiaridades de su régimen político y a una relativa estabilidad económica, fue lugar de destino y asentamiento de personas desplazadas de los vecinos países en conflicto. Desde aquel entonces, los nacionales de Nicaragua se ubicaron en la nación vecina al sur de su territorio, pero luego del cambio de régimen, a principios de los años noventa, muchos de ellos retornaron. Sin embargo, la crisis que actualmente enfrenta la economía y, en general, la sociedad nicaragüenses han propiciado un movimiento laboral sur-sur de relativamente cuantiosas dimensiones. Los análisis muestran su empleo y la importante contribución en diversos sectores de la economía costarricense, pero a la vez, las dificultades para tener acceso a servicios sociales y su vulnerabilidad en materia de derechos de toda índole, debido, sobre todo, a su mayoritaria condición indocumentada. Todo ello ha propiciado que la presencia de esa población en Costa Rica sea un tema de preocupación e intenso debate (Cranshaw y Morales, 1998, y Morales y Castro, 1999).

 

Las políticas de los países de tránsito: endurecimiento; derechos humanos y vulnerabilidad de los migrantes; impunidad y campo propicio para los abusos

Aparentemente, la mayor parte del flujo migratorio de centroamericanos se desplaza hacia el norte utilizando rutas terrestres. Por esa razón, se asume que una parte significativa de los ingresos de centroamericanos al territorio de Estados Unidos ocurre a través de su frontera con México. De ahí que las medidas de reforzamiento de dicho límite internacional por parte de las autoridades estadunidenses también se propongan y logran contener o desalentar parte de ese flujo. Sin embargo, para llegar a los puntos de cruce, los cuales coinciden con los sitios de movilidad de los emigrantes mexicanos, los centroamericanos deben transitar por territorio de México, usualmente también bajo condiciones de indocumentación.

La internación y tránsito no autorizado es consecuencia de una política también crecientemente restrictiva adoptada por el gobierno mexicano para el otorgamiento de visas de todo tipo, práctica que se aproxima cada vez más a las limitaciones para la admisión adoptadas por el gobierno de Estados Unidos.⁷ En todo caso, la política migratoria de México —y especialmente hacia la inmigración— se debate y oscila en un dilema fundamental: la necesidad de congruencia entre lo que exige para sus emigrantes en el exterior y lo que es capaz de ofrecer positivamente hacia los extranjeros en su territorio. La consistencia en ambas materias tiene que plantearse necesariamente con independencia, en ambos casos, de la condición migratoria según las leyes respectivas en que se encuentren. El desafío —en un nivel más concreto— consiste en buscar e instrumentar las vías para hacer operativa la definición formal y discursiva de los principios filosóficos de dicha política (Solís, 1998).

Por esa razón, la política de control y regulación migratoria mexicana también ha instrumentado mecanismos de rechazo para la admisión de potenciales indocumentados. A la vez, también ha ejecutado operativos de detección, aprehensión y expulsión de extranjeros sorprendidos en condición irregular a lo largo y ancho de su territorio, aunque con mayor vigor en su frontera sur. Los recursos aplicados a estas tareas han sido crecientes. Por eso, cuando se observan las estadísticas que muestran el incremento tendencial de dichas acciones (cuadro 1), se debe advertir que el mismo puede ser resultado —sólo en parte— de un aumento en el volumen del flujo. Sin embargo, otra parte se explica por el reforzamiento de la capacidad operativa de los recursos humanos y materiales asignados para realizar esa labor de control y expulsión de extranjeros detectados en condición no autorizada.

Otro ejemplo del fortalecimiento de las medidas de control instrumentadas por los países de tránsito de migrantes centroamericanos fue la postura adoptada por el gobierno guatemalteco a fines de 1998, poco después que varios países, incluyendo a Guatemala, fueron azotados por el huracán Mitch. Para ese entonces, dicha nación había consolidado su condición de país de tránsito de migrantes indocumentados, principalmente de los países centroamericanos vecinos, aunque como escala o vía de internación a México de personas procedentes del resto del continente, de algunas islas del Caribe e, incluso, de naciones africanas y asiáticas.

Sin embargo, ante el incremento del tránsito de migrantes, sobre todo de origen hondureño, y las presiones ejercidas por el gobierno estadunidense por un eventual aumento espectacular en los meses subsiguientes, las autoridades guatemaltecas acordaron unilateralmente modificar los términos del convenio regional conocido como CA-4. Dicho mecanismo permitía con bastante flexibilidad el tránsito y la estancia de centroamericanos entre cuatro países de la región; no obstante, el gobierno guatemalteco redujo, sin consultar a los otros gobiernos, parte de sus alcances en términos temporales y territoriales. La reacción de los países vecinos no se hizo esperar y a los pocos meses dio marcha atrás a su decisión. Esa acción unilateral se tomó prácticamente en forma simultánea con la emisión de una nueva Ley de Migración, con contenidos sumamente restrictivos y la inclusión del llamado delito migratorio. Se trata de una evidencia más del endurecimiento de la política hacia la inmigración por parte de un país que —como se dijo— se ha consolidado como de tránsito de migrantes, a la vez que también lo es de origen y, aparentemente en menor grado, de destino.

En ese contexto de cambios de política resulta sumamente preocupante el incremento paralelo de las violaciones de derechos humanos de los migrantes indocumentados en tránsito. El carácter subrepticio del fenómeno origina un ambiente propicio para la comisión de esos abusos, pero también de actos ilícitos por parte de agentes de autoridad y también de delincuentes comunes, quienes perciben a los migrantes en tránsito como botín de caza. Todas las características de los migrantes favorecen ese clima de riesgo de su seguridad, de sus vidas y de sus escasas posesiones. La portación de algún dinero necesario para sus gastos, el desconocimiento de las zonas de tránsito, su distancia social y cultural de los ámbitos en los que está obligado a pasar inadvertido o, peor aún, a tratar de ser reconocido como nativo, su incapacidad de reconocer autoridades y distinguir sus ámbitos de competencia, son algunos de los factores que operan en favor de su notable condición de indefensión y vulnerabilidad (Pastoral, s/f).

A ello se suma su necesidad de recurrir a agentes cuyos métodos de operación son diversos y, en algunos casos, carentes de escrúpulos. No todos los conductores o guías realizan su labor con criterios profesionales o con respeto hacia las personas que contratan o requieren de sus servicios. Prefiero utilizar esos términos como genéricos, en vez de los coloquiales de pollero, patero o coyote, o bien, el más extendido en el lenguaje oficial, de traficantes de indocumentados. Considero que todos estos personajes son sólo algunas modalidades de un grupo complejo y diverso de personas civiles que participan de alguna manera y con distintos propósitos en el apoyo a los migrantes indocumentados para lograr sus propósitos, o sea, evadir los controles y evitar el aseguramiento y deportación.

No se conocen esfuerzos para diferenciar ese mundo heterogéneo de facilitadores del proceso, cuyas acciones pueden ir desde la simple vigilancia y aviso para evitar el peligro hasta servicios completos de conducción, como los de tipo puerta a puerta que habitualmente se contratan en los propios lugares de destino por los familiares de los migrantes. Por otra parte, una buena proporción de los prestadores del servicio cobran por su actividad, pero también hay que reconocer la existencia de conductores comunitarios, es decir, personas que por su reconocimiento local, confianza, experiencia y conocimientos sirven de guías a los miembros de sus comunidades, sin ningún afán de lucro, sino más bien como eso: un servicio a la comunidad. Sin embargo, las políticas de los países de tránsito han privilegiado como noción genérica la condición de traficante, como un individuo o grupos de individuos vinculados a redes y a organizaciones criminales, cuyo objetivo es prácticamente reclutar trabajadores de todo tipo para ofrecerlos en venta a los empleadores potenciales.

Esta percepción contribuye, de alguna manera, a completar la visión criminalizante del fenómeno, pues muchas veces y sin pruebas fehacientes se inserta el fenómeno en un complejo que incluye el narcotráfico, el trasiego de armas y el contrabando de mercancías, todas ellas prácticas ilícitas y moralmente condenables, pero como un proceso fomentado y administrado por los mismos grupos criminales.⁸

Por otra parte, también es altamente probable que las posibilidades de éxito de la migración indocumentada residan en algún tipo de apoyo, colusión, protección o complicidad por parte de agentes de autoridad, con lo cual también se suma a los riesgos anteriores el de la corrupción oficial con todas sus consecuencias. Ante las denuncias planteadas por diversos sectores, tanto de la sociedad civil como de instancias de gobierno (CNDH, 1993, 1995 y 1996), el gobierno de México instrumentó un programa que resulta positivo y ejemplar: el de los grupos de protección a migrantes. Sin embargo, su actuación —nada fácil, por cierto— para la protección de los emigrantes mayoritariamente mexicanos en la frontera norte de México plantea mucho mayores complejidades y dificultades en su frontera sur, donde se trata de extranjeros en territorio mexicano, básicamente en condición irregular.

 

Las políticas de los países de origen: (¿des?)interés parcial y negligencia hacia la emigración

Existen pocos esfuerzos sistemáticos para documentar la perspectiva y visión de los países centroamericanos que se caracterizan por ser origen de la emigración de sus connacionales, hacia las causas profundas, las manifestaciones, los impactos y, sobre todo, las consecuencias a mediano y largo plazos del fenómeno (ARMIF, 1994; Castillo, 1999, y Castillo y Palma, 1999). También existen algunos intentos limitados en países de la región y las más de las veces centrados en algunos aspectos que, por su naturaleza inmediata, constituyen ejes de interés de sectores e instituciones (por ejemplo, CONGCOOP, 1997). En general, pareciera existir un desinterés hacia la emigración de personas y familias, sobre todo con propósitos laborales y principalmente en edades activas. En ese sentido, se puede afirmar que en la visión política generalizada subyace el ya conocido mecanismo de la válvula de escape. Desde esa perspectiva, la emigración contribuye a disminuir las presiones sobre las necesidades de generación de empleos y las demandas de atención gubernamental, sobre todo a través de políticas y programas sociales, principalmente hacia sectores desfavorecidos.

Sin embargo, tarde o temprano, esta visión a corto plazo tendrá —es probable que en el plano micro ya las tenga— consecuencias en diversos ámbitos de la realidad centroamericana. Así, por ejemplo, en materia de capital humano, es evidente que los países centroamericanos están y han estado perdiendo buena parte de recursos formados y capacitados para desempeñarse en distintas ramas económicas, así como en diversas posiciones en la ocupación. La ampliamente mostrada selectividad de la migración sugiere que, en promedio, los migrantes poseen un perfil educativo y de capacitación para el trabajo por encima de los promedios nacionales, ya que la posesión de tales condiciones les brinda mayores oportunidades y posibilidades de inserción exitosa en el mercado laboral de Estados Unidos.

La inversión realizada en la formación de estas personas constituye una sangría a los limitados recursos y capacidades de las economías de sus respectivos países y, en particular, de los presupuestos asignados al gasto social.

Aún más, la naturaleza y temporalidad requerida por los procesos educativo y de formación de capital humano hacen todavía más lejano, complejo y difícil la sustitución de dichos recursos en un plazo breve (Funkhouser, 1999). Las posibilidades de reunificación familiar que han instrumentado en ciertas ocasiones los países receptores, así como el mayor o menor grado de éxito de los emigrantes para hacerse acompañar de sus descendientes, también impedirán que sus países puedan recuperar en algún momento esos recursos calificados y con experiencia. Sólo una política decidida y vigorosa en materia de repatriación puede no sólo recuperar lo invertido, sino también la experiencia adquirida en el exterior.

Paulatinamente, diversos sectores en los países centroamericanos, incluyendo algunas instituciones de gobierno, han empezado a manifestarse y a actuar respecto a ciertos tópicos relacionados con la emigración. Es probable que los temas más sensibles a los sectores gubernamentales estén íntimamente relacionados con: a) el eventual retorno de grupos significativos de emigrantes bajo diversas modalidades (principalmente por deportaciones debidas a motivos criminales y la conclusión de los regímenes de excepción aplicados a los centroamericanos) y b) la pérdida de eficiencia y disminución de los volúmenes de las remesas económicas transferidas por los emigrantes. Las implicaciones de uno y otro temas sobre la estabilidad económica y social son evidentes, por lo que parte del cabildeo y la negociación se ha encaminado a prevenir y poner atención a dichas situaciones.

En menor grado, pero tal vez con mayor preocupación por parte de los sectores civiles, se ha llamado la atención sobre la vigencia y protección de los derechos de los emigrantes, tanto en sus rutas de tránsito como en su estancia en los lugares de destino. El tema reviste particular trascendencia, ya que la gravedad de los abusos a sus derechos parece no tener límites, pues, por una parte, el endurecimiento de las políticas y el incremento de los operativos de control y persecución han sido causa de lesiones graves y, en el peor de los casos, han cobrado vidas en distintos puntos de los trayectos utilizados; por otra, la proliferación de bandas organizadas de delincuentes y la tolerancia/complicidad de algunos agentes de autoridad corruptos han propiciado una diversidad de situaciones, para las cuales los mecanismos de protección han mostrado su insuficiencia.⁹

 

Sobre las perspectivas y el quehacer migratorio en la región

Poco se ha hecho en materia de búsqueda de los vínculos apropiados para relacionar políticas de desarrollo con el fenómeno migratorio. En este texto se ha tratado de demostrar la relación inequívoca entre eventos acontecidos en la región centroamericana en materia de desarrollo económico, social y político, y el comportamiento de la movilidad de su población. En todos los casos parece predominar la visión de que el fenómeno migratorio se debe enfrentar, por encima de cualquier otra consideración, con políticas, medidas y criterios eminentemente controlistas. Las acciones se focalizan al síntoma y no a las causas de los procesos.

Los escenarios probables apuntan a una persistencia de la emigración de centroamericanos, en la mayoría de los casos hacia el Norte, pero también en la medida en que resulte conveniente para las naciones del Sur, como es el caso de los nicaragüenses que se desplazan cada vez en forma más intensa a Costa Rica (Morales y Castro, 1999, y ACNUR-SEDAC, 1999). El proceso ha adquirido connotaciones regionales, no sólo por sus alcances territoriales, sino también por la naturaleza de sus causas y la interdependencia en su tratamiento. Por esa razón, resulta interesante la iniciativa promovida por el gobierno mexicano en 1996 de convocar a una Conferencia Regional (de Norte y Centroamérica) sobre Migración. Cinco años después y a las puertas de la quinta reunión intergubernamental, dicha acción (conocida como el Proceso Puebla) se ha constituido en un foro y una instancia para abordar las aristas del fenómeno, el cual impacta de manera heterogénea, pero en todos los casos con significación, a las naciones de la región.

Gobiernos, organizaciones civiles y, en general, las sociedades de los países involucrados cuentan en ese foro regional con un espacio de interacción para ventilar diversos temas que pueden integrar una agenda en materia de migración internacional. Aspectos como la vigencia y protección de los derechos humanos de los migrantes y sus familiares; las indiscutibles, pero hasta ahora insuficientemente tratadas, relaciones entre migración y desarrollo; la condición de vulnerabilidad de las mujeres y menores migrantes, así como las relaciones de género intrínsecas en el fenómeno migratorio; las necesidades y desafíos que plantea el retorno y reintegración de migrantes en sus comunidades o países de origen, en condiciones dignas y productivas, y la formación, consolidación y aprovechamiento productivo de vínculos entre las denominadas comunidades transnacionales son, entre otros, algunos de los temas que pueden integrar dicha agenda.

Algunos de éstos forman parte explícita del Plan de Acción de la Conferencia (Conferencia 1999) y ya han sido materia de análisis y discusión en las actividades, seminarios y talleres realizados en el marco del Proceso Puebla. La formulación de políticas migratorias, entre otros fenómenos, es un ejemplo más de la redefinición de los conceptos de soberanía y autonomía de los Estados nacionales. Se trata de un tópico cada vez más vigente en el debate relacionado con la globalización, los procesos de integración y la conformación de sistemas de países crecientemente interdependientes.

Para ello, merece resaltarse el papel que han empezado a tener los distintos foros y mesas nacionales que se han formado en Guatemala, El Salvador, Honduras y Costa Rica, los cuales agrupan a organizaciones sociales y civiles para abordar el fenómeno migratorio desde diversas perspectivas, así como para acordar acciones conjuntas con efectos ampliados y multiplicadores. Dichas instancias, básicamente de coordinación de esfuerzos individuales e institucionales, constituyen cajas de resonancia para canalizar las expresiones y demandas de la sociedad civil a sus respectivos gobiernos y sectores de opinión para atender a la población involucrada en dichos procesos.

Vale la pena puntualizar, a manera de conclusión, algunos aspectos que rescato de la discusión vertida en las páginas anteriores y que —en mi opinión— debieran conducir el debate sobre el tema de la migración internacional centroamericana —en todos los países de la región (Norte y Centroamérica)— en el futuro inmediato:

1. La ausencia o carencia de una política pública explícita en materia migratoria en los países de la región no significa que no existan lineamientos de política, que se traducen, sobre todo, en acciones cotidianas y que demandan su explicitación y revisión crítica a la luz de principios generales, como el respeto y vigencia de los derechos humanos de los migrantes; el derecho al desarrollo de las comunidades de origen; la vigencia de los derechos sociales y políticos de los ciudadanos presentes y ausentes de sus comunidades; el respeto y salvaguardia de los derechos laborales de los migrantes trabajadores en el extranjero y la necesidad de ejercer la protección de los connacionales residentes o en tránsito en otros países por parte de las representaciones consulares, entre otros.

2. La ausencia o presencia marginal del tema en las agendas públicas, especialmente de las políticas, planes y programas de gobierno, constituye un elemento de desventaja en las posiciones gubernamentales en los foros regionales multilaterales y binacionales, además, impide la expresión e incorporación de la opinión de la sociedad civil en el debate abierto, todo lo cual se presta a la manipulación y sustracción de los aspectos críticos del fenómeno migratorio, especialmente de sus puntos que demandan mayor atención e intervención.

3. Los actores políticos en la región están, en términos generales, poco informados y sensibles acerca de la importancia del tema y, por lo tanto, no son promotores activos para su inclusión en las agendas del debate público ni tampoco en los foros institucionales, como las cámaras de representantes, en las cuales se legisla sobre el particular sin consultas públicas amplias; de ello son ejemplos elocuentes las recientes reformas a la legislación migratoria en varios países, las cuales han sido objeto de críticas y animadversión por parte de diversos sectores organizados o no de sus respectivas poblaciones.

4. Las organizaciones sociales y civiles han iniciado un proceso positivo de acercamiento, coordinación y compromiso con las diversas modalidades de abordaje del tema, sobre todo después de que muchas de ellas debieron reformular sus orientaciones a partir de la pérdida de importancia del tema del refugio, el cual captó en los años ochenta muchos de sus intereses y esfuerzos; así se han generado expectativas de gran significación a partir de la creación y operación de foros, cuyo primer papel es la formación y promoción de espacios de amplia discusión en los que concurren actores diversos, que han probado su capacidad para el impulso de iniciativas de acción, gestión e incidencia en distintos planos de sus realidades sociales.

5. Los protagonistas de los procesos migratorios, es decir, los propios migrantes, no cuentan con mecanismos efectivos y organizados de representación y gestión de sus intereses y derechos; de ahí la importancia del establecimiento de vínculos efectivos entre gobiernos y organizaciones sociales y civiles, en tanto estas últimas pueden tender los puentes necesarios para esa comunicación.

6. Resulta paradójico, por decir lo menos, que los migrantes parecen lograr algún tipo de organización sólo cuando alcanzan estadios de desarrollo personal económico, social, etc. y de estabilidad de su status migratorio en los lugares de destino; entonces generan mecanismos de incidencia no sólo sobre sus familias, sino también sobre sus comunidades y más extensamente sobre el conjunto de sus países de origen; estos impactos no sólo se materializan y derivan del ampliamente extendido envío de remesas en dinero y en especie, sino que tienen expresiones en los planos culturales, étnicos, políticos y demográficos, entre otros; por otra parte, su visión del fenómeno migratorio —por el que debieron transitar— se modifica al sufrir cambios cualitativos importantes y cuando sus demandas también se reenfocan a otros temas, como la construcción de ciudadanías, la preservación y recreación de identidades, la redefinición de las nacionalidades y el carácter de las fronteras, etc.; todos ellos demandantes de otros frentes y modalidades de lucha social.

7. En general, especialmente, en los países examinados, se confunde lo que debe ser una política migratoria de carácter integral, coherente y articulada, sobre todo en su vertiente hacia la inmigración tanto con intenciones de permanencia como de estancias temporales o de tránsito, con lo que en los hechos se ejecuta como una política de control y de regulación de flujos, así como de la presencia de extranjeros en los países de tránsito y de destino; de esa cuenta se pierde de vista la diversidad de facetas que los procesos migratorios entrañan y las distintas responsabilidades que competen a los estados respecto a la vigencia y respecto de los derechos humanos de los migrantes, así como de otros compromisos asumidos por los gobiernos como consecuencia de su adhesión a convenciones, acuerdos y convenios internacionales, pero también con su propia legislación interna. Por otra parte, las propuestas de colaboración entre gobiernos en esta materia pueden alcanzar niveles extremos en razón de las legitimidades otorgadas por diversos grupos de interés y de presión, lo cual —en otras palabras— podría propiciar que las instituciones y sus funcionarios actúen con total autonomía e incluso con rasgos de arbitrariedad y peor aún, con amplia impunidad, en la medida que otros actores de la sociedad civil permanezcan al margen —por acción u omisión— de la interlocución, el debate y los necesarios procesos de rendición de cuentas.

8. Un tema aún no suficientemente analizado es la continuidad o discontinuidad de las políticas; si bien las administraciones gubernamentales han modificado sus marcos jurídicos respecto a la migración, es pertinente garantizar la existencia de un mecanismo de revisión y actualización de su contenido, sobre todo, de la adecuación de las políticas a un fenómeno que por su naturaleza social es sumamente cambiante en el tiempo. De ahí la importancia de las organizaciones civiles y sociales como observadoras vigilantes del proceso, situación que les puede permitir precisamente otorgarle continuidad y permanente actualidad a políticas y leyes.

9. La condición adquirida por algunos países de la región de ser ámbitos de origen, destino y tránsito de migrantes, tanto autorizados como indocumentados, ha puesto en evidencia la necesidad de formular políticas y adoptar legislaciones coherentes con ciertos principios, de manera que en los hechos se cumpla la máxima de otorgar a los extranjeros los mismos derechos que se reclaman para los nacionales en el extranjero y, a partir del reconocimiento de estándares mínimos, se discuta un código de conducta básico que pueda ser adoptado en forma generalizada por todos los países de la región.

10. Los países de la región, principalmente aquéllos de origen de emigrantes, en el marco de su preocupación por el respeto de los derechos humanos y laborales de sus nacionales en el extranjero, cuentan con un foro importante, pero aún no suficientemente aprovechado, como es el caso de la Conferencia Regional sobre Migración (de Norte y Centroamérica, y en breve también del Caribe), en que los temas considerados en el Plan de Acción adoptado abre las puertas para un debate amplio en materia de cooperación para promover acciones que efectivamente tiendan a incidir de manera positiva en las causas y los efectos de las migraciones en los países de la región.

 

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Notas

^* El presente texto constituye una versión revisada y actualizada de parte de la ponencia presentada en el XXII Congreso Internacional de la Latin American Studies Association, Hyatt Regency Miami, Miami, Florida, Marzo 16 a 18 de 2000.

¹ Era frecuente escuchar estimaciones poco serias, expresadas a veces por académicos, que se basaban en las declaraciones interesadas de patrulleros fronterizos. Lo más preocupante de la situación era que tales elementos pasaban a formar parte del discurso que presionaba al gobierno y la sociedad mexicanos, sobre todo en las instancias y relaciones binacionales.

² Varios investigadores han realizado trabajos de este corte en comunidades de Guatemala, como es el caso de Néstor Rodríguez, Cecilia Menjivar y Erik Popkin, entre otros. Vale la pena citar el trabajo de Palma (1998), por su análisis en profundidad de una comunidad en el occidente de aquel país, en el que además de analizar el contexto en el que se produce la emigración, se examinan las causas y los diversos impactos sociales del proceso. En el caso de El Salvador destacan los trabajos de Lungo et al. (1998).

³ A estas alturas ya existe una abundante bibliografía sobre diversos aspectos de los migrantes y las comunidades de inmigrantes centroamericanos residentes en Estados Unidos (véase, por ejemplo, Chávez y López Garza, 1989; Hamilton y Chinchilla, 1995, y Mahler, 1995).

⁴ En su intervención en el Primer Seminario Taller Regional sobre Promoción de Políticas Migratorias y Relación entre Organizaciones Civiles y Gobiernos, Sin Fronteras, 26 al 28 de abril de 2000, México.

⁵ Bean, De La Garza, Roberts y Weintraub (1997: 302) afirman que: ... restriction of services is one of the major ways in which the United States has attempted to discourage immigration. Economic conditions, fear of crime, a failure to consider that .. life in the United States may still be better for immigrants than it was in Mexico, and perhaps racism, have all helped create in the public's mind an equation between uncontrolled migration and costly social services...

⁶ Véase, por ejemplo, los recientes incidentes en la frontera sur de Arizona, en donde rancheros hicieron llamados para la persecución y caza de indocumentados, bajo el argumento de violaciones a sus propiedades y esgrimiendo el derecho de protección de las mismas, sin considerar el carácter criminal o fuera de la ley de tales acciones.

⁷ La Ley General de Población de México incluye la categoría de transmigrante (no inmigrante), la cual se aplica y permite el otorgamiento de la visa correspondiente a aquellas personas que solicitan internarse en territorio mexicano con el propósito de trasladarse a un tercer país. Sin embargo, uno de los requisitos es la presentación de la visa o el derecho a ser admitido en ese otro país, con el cual definitivamente no cuenta la mayoría de los emigrantes centroamericanos. Por esa razón, la internación ocurre principalmente sin autorización o, eventualmente, bajo otras modalidades cuyos términos pueden ser frecuentemente violados (i.e., visas de turista y pases locales fronterizos, entre otros).

⁸ El uso extendido de los términos apuntados y de otros semejantes proviene de los acuñados en foros de habla inglesa como trafficking of ilegals y alien smuggling , los cuales, forman parte de una ideología que contribuye a la criminalización del fenómeno migratorio y no solamente a la estigmatización y sanción de las personas que lucran y realizan prácticas de engaño a los migrantes, aprovechándose de su confianza, necesidad y falta de conocimientos acerca del proceso y su contexto.

⁹ Las capacidades y recursos en materia de protección de los consulados centroamericanos en países de tránsito y de destino de los migrantes son sumamente limitados. Sin embargo, se da cuenta de algunas iniciativas prometedoras, como es la institucionalización del Programa de Atención de Comunidades de Salvadoreños en el Exterior, adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores de aquel país, el cual, a semejanza del instrumentado por el gobierno mexicano para sus connacionales, puede ser una fuente de comunicación, trabajo conjunto y protección del gobierno salvadoreño con sus coterráneos.

 

Información sobre el autor

Manuel Ángel Castillo García. Ingeniero Civil por la Universidad de San Carlos de Guatemala y Maestro en Desarrollo Urbano, por el Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano (CEDDU) de El Colegio de México. Profesor-investigador del CEDDU; es Consejero Técnico de El Colegio de la Frontera Sur; profesor asociado de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede Guatemala; asimismo, es miembro de la Sociedad Mexicana de Demografía; del patronato de Sin Fronteras, I.A.P.; de la México-U.S. Advocates Network; de la Academia Mexicana de Ciencias; del Consejo Editorial de El Colegio de la Frontera Norte; investigador del Sistema Nacional de Investigadores, y coordinador del Seminario sobre Migración Internacional en El Colegio de la Frontera Norte-El Colegio de México-Sociedad Mexicana de Demografía. Ha realizado diversas investigaciones sobre migración en países de América Latina y el Caribe, con énfasis en los procesos migratorios internacionales en la frontera sur de México, de las cuales se han derivado diversas publicaciones. Correo electrónico: casstillo@colmex.mx