Introducción

La superación de los problemas distributivos continúa siendo objeto de interés tanto en América Latina como en el resto de las regiones subdesarrolladas del mundo. Este artículo se interesa por el papel que tienen las “políticas sociales”¹ en los procesos distributivos. Se trata de un tema relevante ya que durante las últimas décadas se produjo en varios países latinoamericanos una fuerte expansión del gasto social y una caída de la desigualdad en la distribución del ingreso (^{CEPAL, 2009}; ^{CEPAL, 2013}; ^{Lustig et al., 2011}; ^{Gasparini et al., 2011}; ^{Levinas, 2014}; ^{Medina y Galván, 2014}).

Al respecto, resulta significativo registrar que coinciden en esta lectura tanto el enfoque estructuralista de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (^{CEPAL, 2014}) como la perspectiva ortodoxa del Banco Mundial (^{Birdsall y de la Torre, 2008}; ^{Ferreira et al., 2013}). La desigualdad habría caído sobre todo en la última década no sólo como resultado de la mayor demanda agregada de empleo, la reducción de la tasa de dependencia de los hogares y el aumento de las trasferencias de ingresos, sino también -y de manera principal- por una reducción del diferencial salarial entre trabajadores y no calificados (^{Lustig et al., 2011}; ^{CEPAL, 2014}).

Asimismo, ambos enfoques parecen también coincidir en la actual etapa post-reformas en el nuevo esquema de desarrollo que deben adoptar las economías de la región: la reducción de la pobreza y la desigualdad constituyen condiciones necesarias del crecimiento (^{Birdsall y de la Torre, 2001}; ^{De Ferranti et al., 2003}; ^{Perry et al., 2006}; ^{CEPAL, 2013}). Sin embargo, no menos importante es reconocer que estos aparentes acuerdos esconden diferencias teórico-políticas de fondo.²

Es suficiente comprender hasta aquí que para la ortodoxia del Banco Mundial, el crecimiento con reducción de la pobreza se ha logrado en el contexto de una economía mundial inestable pero suficientemente globalizada, donde las ventajas comparativas de la región parecen estar dando frutos gracias a las reformas estructurales. En este marco, la sociedad se ha hecho más fluida y han crecido las clases medias, pero es hora de bajar aún más la pobreza y mejorar la productividad invirtiendo en capital humano, promoviendo la igualdad de oportunidades y aumentando la competencia social. Para ello es necesario profundizar y extender las reformas liberalizadoras al campo comercial, fiscal, educativo, laboral, crediticio, político y social. En este marco, los programas sociales condicionados de transferencia de ingresos orientados a los pobres tienen un papel crucial (^{Birdsall y de la Torre, 2001}; ^{De Ferranti et al., 2003}; ^{Perry et al., 2006}; ^{Ferreira et al., 2013}).

Por su parte, para la heterodoxia de la CEPAL, la mejor performance de América Latina se ha asentado en los esfuerzos puestos por los gobiernos para orientar los excedentes del comercio exterior y la disponibilidad de capitales internacionales hacia la inversión en infraestructura, el crecimiento del mercado interno y la expansión del gasto social. La preocupación hacia adelante es que este modelo sigue siendo sumamente vulnerable frente a la trampa de crecimiento que brinda la especialización productiva y la concentración económica, ambas estrechamente relacionadas con el mercado internacional. Según la teoría estructuralista latinoamericana, un modelo de esta naturaleza se sostiene en la desigual penetración y distribución de los avances tecnológicos y recursos productivos, teniendo esto como consecuencia necesaria una mayor heterogeneidades estructurales a nivel ocupacional, social y territorial; frente a lo cual muy poco pueden hacen las políticas sociales redistributivas (^{Prebisch, 1949}; ^{Pinto, 1973}; ^{Rodríguez, 2006}; ^{CEPAL, 2014}).³

Es decir, no es aconsejable perder de vista la evidencia de que el horizonte de la convergencia en un desarrollo con equidad no ha dejado de ser un proyecto todavía lejano. Cabe señalar que en la historia argentina reciente confluyen las reformas estructurales neoliberales de los años noventa (1992-2001), la crisis de dicho modelo en 2001-2002 y las políticas “neo-desarrollistas” de reactivación y pro-mercado interno de la última década (2003-2012).

En un contexto de cambio cualitativo entre la política social del período neoliberal y la etapa “neo-desarrollista” post-crisis, el presente trabajo pretende indagar sobre la relevancia que tienen los nuevos programas de transferencia de ingresos, en comparación con los sistemas tradicionales de la seguridad social y el propio mercado de trabajo, como instrumentos para crear un mínimo de inclusión social, evaluando así sus efectos en el índice de desigualdad en la distribución del ingreso.

Para llevar adelante este análisis se utiliza información sobre los ingresos de los hogares según fuentes, a partir de micro datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) a cargo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Por motivos de fiabilidad y comparabilidad, el análisis de micro datos se limitó al área metropolitana del Gran Buenos Aires (GBA).⁴ Los años seleccionados corresponden a las ondas del mes de mayo de 1992, 1998 y 2003 (correspondientes a la EPH “puntual”) y el tercer trimestre de 2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de los años 2005 a 2012 (correspondientes a micro datos de la EPH “continua”).⁵ Los ejercicios realizados para la compatibilización de ambas fuentes de datos se detallan en un anexo al final del documento.⁶

Ahora bien, cabe aclarar que en los análisis aquí propuestos, la información empírica empleada remite -en primer lugar- a estáticas comparadas y -en segundo lugar- contiene un nivel de complejidad metodológica tal que el empalme de datos hubiese sido más distorsivo y, por ende, menos fiable. Por este motivo, el análisis se desarrolló a través de una serie “cortada” de resultados, evaluando de manera independiente los procesos ocurridos durante los distintos períodos político-económico considerados. Mientras que las primeras fases político-económicas se trabajan con datos provenientes de la EPH “puntual”, el periodo de políticas “heterodoxas” es estudiado con datos obtenidos a partir de la EPH “continua”. Se consideró que este procedimiento ofrece resultados de mayor validez y fiabilidad.

En la primera sección se presenta una descripción general de los cambios ocurridos en la orientación de las políticas sociales durante las últimas dos décadas en la Argentina. En la segunda sección se hace una cuantificación de los alcances e incidencia de las transferencias directas generadas por el gasto social (ingresos de la seguridad social y programas de lucha contra la pobreza) sobre el presupuesto de los hogares, así como su efecto neto “inmediato” sobre la desigualdad distributiva. El tercer apartado evalúa el impacto de dichas transferencias sobre los cambios en la desigualdad a través de la descomposición del coeficiente de Gini. Por último, en el cuarto apartado se discuten los resultados a la luz de las preocupaciones que motivaron este trabajo.

Transformación en la redistribución secundaria del ingreso de las políticas sociales universales y asistencialistas

Los cambios ocurridos a partir de los años setenta en América Latina implicaron no sólo una redefinición del estilo de crecimiento sino también de las intervenciones sociales del Estado La centralización de los sistemas de política social cedió espacio a la descentralización; mientras que la universalización dio paso a una creciente focalización. Al respecto, un aspecto crucial es la integración social de los sectores excluidos, más que la integración sistémica de las relaciones sociales de producción que generaban tales sobrantes poblacionales.⁷

En este contexto, las políticas tradicionales de seguridad social experimentaron un cambio dirigido a generar la intervención de programas masivos de asistencia directa “transitoria” dirigida a poblaciones de riesgo. Surgió así, con el apoyo técnico-financiero de organismos multinacionales de crédito (Banco Mundial, BID), una serie de nuevos programas de transferencia de ingresos (^{Barrientos y Hulme, 2008}; ^{Barba y Cohen, 2011}; ^{CEPAL, 2009}).

Estos programas no constituyen derechos permanentes sino que son definidos como “transitorios”. Las poblaciones beneficiarias reciben transferencias mientras se cumplan condiciones de elegibilidad y/o permanencia en el programa; y hasta tanto la misma dinámica económica de los mercados no sea capaz de absorberlas. Estos programas se proponen dotar de activos -tanto en capital social como capital humano- a las poblaciones objeto de beneficio. Esto debido a que se busca una mayor integración de estos sectores a las relaciones de mercado, siendo que el diagnóstico es que estas poblaciones no participan del mercado de trabajo formal no porque exista segmentación o la demanda sea insuficiente sino porque su capital humano-institucional no se ajusta a la demanda (^{Perry et al., 2006}).

En la Argentina puede apreciarse una evolución semejante, aunque fundada en condiciones de protección pre-reformas estructurales algo más extendidas que en otros países de la región. El país tenía hasta la década del setenta un sistema de política social basado en un régimen universal estratificado formado por tres componentes: la provisión universalista de los sistemas de educación y salud públicas; las prestaciones de salud y previsionales diferenciadas según nivel salarial y rama de actividad; y la atención localizada a los problemas de pobreza extrema y falta de vivienda (^{Lo Vuolo y Barbeito, 1998}).

El incremento de la pobreza extrema y del desempleo durante los ochenta puso de manifiesto la incapacidad de los servicios de protección social del llamado “estado benefactor” para atender las nuevas demandas sociales resultantes del estancamiento económico y el deterioro del mercado de trabajo (^{Grassi et al., 1994}; ^{Lo Vuolo y Barbeito, 1998}). Cada uno de los componentes mencionados comenzó a experimentar problemas de financiamiento y de gestión que impulsaron importantes iniciativas orientadas a la redefinición de la política social.⁸

En ese contexto, las reformas de inspiración neoliberal de los años noventa introdujeron cambios en las políticas sociales tendientes a reducir el déficit público generado por los gastos universales. Asimismo, la orientación neoliberal de las políticas adoptadas en los años noventa incentivó la participación del sector privado en el mercado de los servicios sociales universales, así como también buscó asistir de manera focalizada a los “grupos vulnerables” o “grupos de riesgo”. Estas reformas incrementaron la importancia de las políticas de asistencia directa, aumentaron la inequidad en los servicios prestados en forma universal (a través de la descentralización de los servicios educativos y sanitarios a las jurisdicciones sub-nacionales) y profundizaron el carácter estratificado y fragmentado de aquellos servicios que ya presentaban esos rasgos (vía la desregulación de las obras sociales y la introducción del régimen de capitalización en el sistema de la seguridad social) (^{Grassi, 2003}; ^{Repetto y Andrenacci, 2005}; ^{Falappa y Andrenacci, 2008}; ^{Danani y Grassi, 2008}).

Pero la crisis terminal en 2001-2002 del régimen de libre convertibilidad cambiaria -instaurado en 1992- estuvo acompañada por el abrupto aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad. ⁹ Se evidenciaron las limitaciones del sistema de protección y asistencia social generado por las reformas estructurales. A partir de ese momento, bajo un modelo político opuesto al esquema neoliberal, tuvo lugar un vigoroso proceso de reactivación económica con fuerte demanda del empleo y promoción de actividades vinculadas al mercado interno (^{Damill y Frenkel, 2006}; ^{Damill et al., 2011}; ^{CIFRA, 2011}).

Entre 2003 y 2012, se aplicaron “contra reformas” en materia de políticas laborales, políticas de ingresos y políticas de la seguridad social (^{Novick, 2006}; ^{Palomino, 2007}; ^{Bertranou y Paz, 2007}; ^{Danani y Grassi, 2008}; ^{Neffa y Panigo, 2009}; ^{Danani y Hintze, 2011}). Estas medidas estuvieron acompañadas por un fuerte aumento de los gastos en infraestructura social y servicios públicos de educación y salud, así como también en materia de previsión social (jubilaciones y pensiones); manteniéndose al mismo tiempo vigente y/o ampliándose según la coyuntura, los programas de provisión y asistencia directa de ingresos.

En general, se destaca el cambio de rumbo de la política social -a partir de 2003-, fundamentando por lo general esta afirmación en los cambios normativos, el aumento registrado por el gasto social y la ampliación de los programas sociales de transferencia de ingresos. A partir de estas evidencias se afirma que la política social ha pasado a tener -a diferencia del período neoliberal- un papel activo en la transferencia de recursos económicos a favor de los sectores medios y más pobres; explicando ello la reducción ocurrida en las tasas de indigencia/pobreza, así como la mejora en la distribución del ingreso. Justamente, son estas afirmaciones las que serán objeto de análisis en los siguientes apartados.

Los programas de protección contra la pobreza y la previsión social. Impacto sobre el ingreso familiar y la desigualdad

En este apartado interesa evaluar el impacto específico que tuvieron las transferencias previsionales (el sistema de jubilaciones y pensiones) y los instrumentos de promoción y asistencia social directa -caracterizados como programas de protección contra la pobreza- sobre los niveles de ingreso familiar y la desigualdad bajo distintas fases político-económicas del período 1992-2012.

Resulta de interés dar cuenta de la incidencia y la evolución en materia de cobertura y participación en el presupuesto familiar de las dos fuentes mencionadas de transferencia de ingresos en materia de política social: i) el sistema previsional (jubilaciones y pensiones), y ii) los “programas de protección contra la pobreza” señalados en el apartado anterior (programas de protección al desempleo y programas de asistencia social directa). Esta evolución puede verse en la Figura 1 y en la Figura 2, en las cuales sobresalen los principales rasgos asociados a cada fase político-económica.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH “puntual” / INDEC (GBA, Mayo 1992, 1994, 1998, 2001 y 2003) y de la EPH “continua” / INDEC (GBA, tercer trimestre de 2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de los años 2005 a 2012).

Figura 1: Hogares perceptores de programas sociales y de transferencias por jubilaciones/pensiones. Gran Buenos Aires, Argentina. 1992-1994, 1998-2003 y 2003-2012. En porcentaje sobre el total de hogares 

Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH “puntual” / INDEC (GBA, Mayo 1992, 1994, 1998, 2001 y 2003) y de la EPH “continua” / INDEC (GBA, tercer trimestre de 2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de los años 2005 a 2012).

Figura 2: Participación en el total de los ingresos familiares de los ingresos recibidos por los programas sociales y por jubilaciones/pensiones. Gran Buenos Aires, Argentina. 1992-1994, 1998-2003 y 2003-2012. En porcentaje sobre el total de ingresos familiares corrientes 

Resulta pertinente destacar la muy baja participación de los programas sociales de lucha contra la pobreza en el total de los ingresos familiares más allá del período político-económico y las diferentes características de los mismos durante la fase de reformas estructurales, la crisis de la convertibilidad o durante la recuperación posterior bajo políticas heterodoxas.

Ahora bien, ¿cuál fue el impacto directo o “instantáneo” de estas intervenciones públicas sobre el ingreso y su distribución? Para responder a este interrogante, la Figura 3 exhibe la media de ingresos per cápita (IPCF) -a valores constantes del año 2012-, considerando y excluyendo las fuentes de ingresos provenientes de programas de asistencia social directa y de protección al desempleo, y de aquellos provenientes del sistema de jubilaciones y pensiones. En igual sentido, la Figura 4 da cuenta de cuál hubiese sido el coeficiente de desigualdad de Gini si esas transferencias no hubiesen existido.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH “puntual” / INDEC (GBA, Mayo 1992, 1994, 1998, 2001 y 2003) y de la EPH “continua” / INDEC (GBA, tercer trimestre de 2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de los años 2005 a 2012).

Figura 3 Efecto agregado de las transferencias por programas sociales y jubilaciones/ pensiones en el ingreso per cápita familiar corriente promedio de los hogares. Gran Buenos Aires, Argentina. 1992-1994, 1998-2003 y 2003-2012. En valores constantes del año 2012 

Fuente: elaboración propia con base en datos de la EPH “puntual” / INDEC (GBA, Mayo 1992, 1994, 1998, 2001 y 2003) y de la EPH “continua” / INDEC (GBA, tercer trimestre de 2003, primer trimestre de 2004 y segundos trimestres de los años 2005 a 2012).

Figura 4: Efecto agregado de las transferencias de programas sociales y jubilaciones/ pensiones sobre el coeficiente de desigualdad de Gini según ingreso per cápita familiar de los hogares. Gran Buenos Aires, Argentina. 1992-1994, 1998-2003 y 2003-2012 

El supuesto que está detrás de este análisis es que si los sistemas de transferencia de ingreso tienen como meta una más equitativa redistribución secundaria del ingreso, en la medida que esto ocurra habrá hogares situados en los estratos más desfavorecidos de la estructura social que mejorarán su ingreso familiar.

De este modo, es de esperar que el índice de desigualdad de Gini se haga más equitativo si tales transferencias y ayudas económicas producen una transferencia de renta de los hogares ubicados en la parte superior de la estratificación hacia las familias o personas ubicadas en las posiciones inferiores (principio de Pigou-Dalton). ¹³

A partir de la información presentada, el análisis de cada período político-económico considerado da cuenta de los siguientes hallazgos:

Efecto de la política social y sus ingresos generados en los mercados sobre los cambios registrados en el índice de Gini

¿En qué medida y en qué sentido las transferencias de ingresos provenientes de la seguridad social y de los programas sociales de protección contra la pobreza -sean de protección contra el desempleo o de asistencia directa- han incidido en el nivel y en la evolución de la desigualdad en la distribución del ingreso entre los hogares del Gran Buenos Aires a lo largo del período estudiado? ¿En qué medida la mayor o menor focalización de los programas sociales se tradujo en una distribución más igualitaria? Con el objetivo de atender estas interrogantes resulta relevante retomar el método de descomposición del coeficiente de Gini desarrollado por ^{Leibbrandt et al. (1996)}.¹⁷ Para una descripción detallada acerca de la descomposición del coeficiente de Gini, así como también de los factores/componentes involucrados en la misma (R, G y S), véase el apartado metodológico.

El presente apartado exhibe y analiza los resultados de la aplicación del modelo de descomposición buscando dar cuenta de la composición de la desigualdad, y a su vez, de los cambios ocurridos en el coeficiente de desigualdad de Gini de ingresos familiares en el Gran Buenos Aires. La Tabla 1 exhibe la capacidad de las transferencias directas de ingreso en materia de políticas sociales -a través de las jubilaciones/pensiones y programas sociales- para incidir en el patrón de distribución. Los datos dan cuenta de la contribución de estas fuentes de ingresos al índice de desigualdad de Gini. La Tabla 2 introduce un análisis dinámico de la desigualdad, exhibiendo las variaciones de los aportes al Gini por parte de cada una de las fuentes. Por último, la Tabla 3 presenta los factores/componentes (R, G y S) que subyacen a los cambios en el aporte que una determinada fuente hace a la desigualdad general. En el anexo se pueden consultar los resultados arrojados por la descomposición del Gini para cada año según tipo de ingreso y componente (R, G y S).

A continuación se destacan los hallazgos más relevantes para cada uno de los períodos político-económicos objeto de análisis:

1) En primer lugar, se observa que si bien en 1992 las transferencias a través de jubilaciones y pensiones compensaban las desigualdades originadas por otras fuentes de ingreso, muy rápidamente esta situación se modificó en los años posteriores (1992-1998): los ingresos por la seguridad social obtenidos por los hogares se convirtieron en una fuente cada vez más generadora de desigualdades a lo largo del período neoliberal (Tabla 1).

Al respecto, cabe destacar que desde el punto de vista institucional, una de las transformaciones más importantes del modelo neoliberal fue la fragmentación del sistema previsional a partir de la generación de un sistema privado de capitalización que se instaló junto con el clásico sistema público de reparto (^{Vera y Poy, 2017}) En este contexto, se evidenciaron dos procesos simultáneos: una sistemática caída de la cobertura previsional de la población mayor de 65 años y un aumento de la desigualdad interna de las transferencias jubilatorias como resultado del deterioro de la prestación estatal (^{Vera y Poy, 2017}). A su vez, el pasaje al sistema de capitalización benefició a los perceptores mejor posicionados frente a los del primer y segundo quintil, perjudicados por el deterioro del llamado sistema de reparto (^{Arza, 2010}). Estos procesos habrían explicado la contribución de la previsión social a la inequidad observada.

Por otra parte, durante el mismo período, la primera generación de programas sociales habrían amortiguado sólo ligeramente la tendencia al crecimiento de la desigualdad provocado por otras fuentes (incluidas las jubilaciones/pensiones). Entre 1992 y 1998 el aumento de la desigualdad respondió en 48 por ciento a lo ocurrido con los ingresos de la seguridad social (Tabla 2). Esto es, las jubilaciones y pensiones regeneraron o intensificaron una estructura regresiva de distribución de ingresos. Esto se debió -íntegramente- a un aumento de la correlación de estos ingresos con la distribución general (Tabla 3). Es decir, durante una fase en la que primaron los procesos de reformas estructurales, a la vez que la generación de recursos quedó cada vez más en correspondencia con el “libre” funcionamiento de los mercados, la percepción de haberes previsionales prevaleció en aquellos hogares mejor posicionados en la estructura distributiva.

2) El aumento del aporte de los ingresos de la seguridad social al Gini continuó entre 1998 y 2003. Tal como se señaló anteriormente, la contribución de la seguridad social a una reproducción de las desigualdades existentes se explicó, fundamentalmente, por el incremento de la correlación de estos ingresos con la distribución general.¹⁸ Estos resultados adquieren sentido en el marco de una intensificación de la heterogeneidad de la pirámide jubilatoria y retracción en los niveles de cobertura, dando continuidad al proceso ya mencionado en la fase previa.¹⁹ Adicionalmente, cabe destacar que durante la fase recesiva y de crisis económica 1998-2003 -y en un contexto de implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados- fueron los planes de protección contra el desempleo los que amortiguaron de manera importante las desigualdades generadas por las condiciones generales de los mercados. Dado que los planes de empleo contribuyeron a un menor nivel de desigualdad (tanto en 1998 como en el 2003), el incremento de la participación de estos ingresos en la masa total de la economía ayudó a reducir de manera relevante su aporte al Gini, lo cual se vio reflejado en el comportamiento del componente S -participación- (Tabla 3). También por el efecto de interacción entre S y R; es decir, no sólo se incrementó la participación de estos programas en la masa total de ingresos -lo cual hizo que descienda el Gini por ese exclusivo hecho-, sino también que este crecimiento fue más intenso en los hogares más desfavorecidos de la estructura social por vía de la focalización.

Tal como se ha puesto en evidencia en diferentes trabajos (^{Galasso y Ravallion, 2003}; ^{Cortés, Groisman y Hoswoszki, 2003}; ^{Monza y Giacometti, 2003}; ^{Bogani et al., 2005}) y en línea con los resultados aquí obtenidos, la intervención estatal habría logrado amortiguar el aumento de la pobreza y de la desigualdad de ingresos que generó la crisis del programa económico. De no haber existido estas transferencias de ingresos -y suponiendo que los perceptores de los programas no hubiesen desarrollado otra actividad económica- los hogares de menores recursos hubieran visto afectada más seriamente su deteriorada capacidad de consumo.

3) Entre los años 2003 y 2007, la mejora en la distribución de los ingresos se originó - 40 por ciento aproximadamente- por lo ocurrido con las transferencias generadas por jubilaciones y pensiones. Si bien los ingresos de la seguridad social continuaron generando desigualdades, esto sucedió cada vez con menor intensidad durante el período post reformas estructurales. Esto se explicó fundamentalmente por una disminución de la correlación de las jubilaciones y pensiones con la distribución general: los estratos más desfavorecidos lograron un mayor acceso a este tipo de ingresos durante el período de políticas “heterodoxas”. Según ^{Danani y Beccaria (2011)}, durante el período de políticas “heterodoxas” tuvo lugar un proceso de contra-reforma del sistema previsional. Según las autoras, se trataría así de un sistema que ahora protege más y mejor. La expansión en el sistema previsional se implementó a través de dos iniciativas que contrastaron con períodos anteriores: un aumento significativo de la cobertura previsional y una recuperación de los haberes, en especial de la parte más baja de la pirámide previsional (^{Vera y Poy, 2017}). Así, las “contra-reformas” en materia de programas sociales y seguridad social habrían tenido un efecto positivo sobre la reducción de la desigualdad. Diversos estudios destacan el papel central del sistema de jubilaciones y pensiones, que durante el ciclo heterodoxo incrementó su cobertura y redujo su desigualdad interna, incidiendo positivamente sobre la desigualdad (^{Trujillo y Villafañe, 2011}; ^{Cruces y Gasparini, 2009}).

A su vez, en este periodo los programas sociales continuaron siendo fuentes de ingreso que compensaron desigualdades generadas por otras fuentes. Sin embargo, cabe señalar algunas rupturas respecto a la década de reformas estructurales. En primer lugar, debido a que la función compensadora -aunque limitada- ejercida por los programas de protección contra el desempleo inmediatamente luego de la crisis de la devaluación (^{Salvia y Vera, 2013}) estuvo prácticamente ausente durante la fase 2003-2007.²⁰ De manera inversa, la contribución de las transferencias no laborales (programas de asistencia directa) al Gini se hizo más negativa ente los años 2003 y 2007; es decir, que este tipo de transferencias aportaron -cada vez con mayor intensidad- a descender los niveles de desigualdad existentes. Esto encuentra explicación en la disminución de la correlación de este tipo de ingresos con la distribución general, revelando que cada vez más correlación aquellos hogares que percibían transferencias por programas sociales continuaban siendo los más desfavorecidos en la estructura social. Los resultados empíricos obtenidos se explican en el marco de una activa política gubernamental en materia de ingresos a partir del año 2003: mejora en el monto de los haberes previsionales y ampliación de la cobertura, avances en el salario mínimo, vital y móvil, aumentos salariales a los trabajadores del sector privado, incremento de las negociaciones colectivas, transferencias de ingresos, y significativo incremento de pensiones no contributivas más ligadas a la seguridad social. Durante el período de políticas heterodoxas ganaron preponderancia las transferencias condicionadas de ingresos, contributivas y no contributivas, disminuyendo así la relevancia de los programas de empleo.

4) En la última fase del período analizado (2007-2012) la mejora en la distribución de los ingresos no se habría explicado por ninguna de las fuentes particulares analizadas. Tanto las transferencias por jubilaciones y pensiones como los programas sociales de protección contra la pobreza incrementaron su aporte al Gini entre estos años. Si bien los programas de asistencia directa tendieron a compensar las desigualdades generadas por el funcionamiento del mercado, el cambio en este tipo de ingresos entre 2007 y 2012 no fue relevante. En el balance 2007-2012 quedarían invisibilizadas estas tendencias disímiles pre y post implementación de la AUH (a fines del 2009). De esa manera, la disminución de la desigualdad en el Gran Buenos Aires durante el último período podría entenderse por la menor disparidad del ingreso laboral, originada por factores como la desvalorización del “premio” a la educación, la caída del desempleo, los incrementos de suma fija y la recomposición del salario mínimo, medidas que impactan con mayor intensidad en los estratos de ingresos más bajos.

La literatura especializada destaca el papel que jugó la demanda de empleo en la mejora distributiva en los años 2000. En el caso argentino, la sustitución de importaciones permitió una demanda de empleo más vigorosa y con elevada participación de ocupados no calificados o semi-calificados (^{Cruces y Gasparini, 2009}). El cambio de precios relativos posterior a la devaluación favoreció a las empresas intensivas en trabajo no calificado, que habían enfrentado una dura competencia en la liberalización, por lo que el crecimiento de la actividad industrial mejoró los ingresos de los menos calificados (^{Kessler, 2014}). Como resultado, se habrían reducido -a lo largo de esta fase- las “primas” a la educación también como resultado del mayor capital educativo de la fuerza de trabajo. En línea con estas reflexiones, la ^{CEPAL (2013)} señala que la disminución de la desigualdad en la Argentina se explica principalmente por una menor disparidad del ingreso laboral, originada por factores como la desvalorización del “premio” a la educación, la caída del desempleo y el alza del ingreso mínimo, entre otros. En este contexto, los cambios en las políticas sociales habrían jugado un papel importante, pero secundario con respecto a los cambios verificados en la dinámica de los mercados de trabajo.

Reflexiones finales

Este trabajo se ha propuesto analizar el impacto específico de las políticas sociales -tomando en consideración los programas de asistencia social directa, los planes de protección al desempleo y las transferencias previsionales (jubilaciones y pensiones) - sobre la desigualdad de los ingresos en la región del Gran Buenos Aires, Argentina. Se tomaron en cuenta dos fases de reglas macroeconómicas muy diferentes: la etapa de reformas estructurales (1992-2003) y la etapa “heterodoxa” o post-reformas (2003-2012).

Se destacó la efectiva vigencia de un cambio cualitativo entre la política social del período neoliberal y la correspondiente a la etapa post-reformas estructurales. A diferencia de los programas focalizados de la década de los noventa, los programas de protección contra la pobreza en la etapa pos-reformas fueron adoptando un carácter más extendido, a la vez que las transferencias de la seguridad social (sistema de jubilaciones y pensiones) adquirieron una relevancia creciente en el presupuesto de los hogares. Esto ocurrió en un contexto en el cual también mejoró la distribución primaria (es decir, la que se origina en las relaciones sociales del trabajo).

Se aplicó un ejercicio de descomposición del coeficiente de Gini para cuantificar el aporte de cada una de estas fuentes a la desigualdad. Durante la década neoliberal, en el marco del proceso de privatización del sistema de la seguridad social, las jubilaciones y pensiones aportaron a una mayor desigualdad; mientras que los programas de lucha contra la pobreza operaron en sentido contrario. En un contexto de deterioro generalizado como de los ingreso, como fue la crisis 2001-2002, ambas transferencias operaron amortiguando el aumento de la desigualdad. Durante los primeros años de la década pos-reformas, las transferencias de la seguridad social habrían coadyuvado en la reducción de la desigualdad, al igual que los programas de asistencia directa.

La evidencia presentada permitió dar cuenta de los límites que enfrentan las políticas sociales “redistributivas” para resolver por sí solas las desigualdades estructurales que presenta el sistema productivo y el mercado de trabajo. Ello ha sido así tanto en un contexto de crecimiento del empleo y mejora de los ingresos laborales de los sectores formales, como en un contexto regresivo en la distribución del ingreso a nivel general. Más allá de las diferencias sustantivas que han presentado los programas macro-económicos de diferente signo aquí comparados, las políticas sociales aplicadas en la Argentina durante las últimas dos décadas parecen haber funcionado apenas como mecanismos redistributivos “compensadores” de exclusiones estructurales o coyunturales que genera la dinámica dominante de acumulación. la cual mantiene una elevada especialización y concentración económica, al mismo tiempo que una fuerte dependencia hacia el mercado mundial. De este modo, se ha perdido de vista o se ha dejado en un segundo plano, el problema de la efectiva integración social sistémica que requiere un programa de desarrollo orientado a una mayor convergencia social.

Desde esta perspectiva, parecen ser necesarias transformaciones más significativas en el sistema económico y productivo que se trasladen a la configuración del mercado de trabajo, de manera tal de mejorar las condiciones de los empleos ofrecidos y las oportunidades de acceso a los mismos. Es así que encontrar el camino del desarrollo significa repensar la estructura del sistema económico y el mercado de trabajo generado bajo dicho sistema, dado que son estos los factores que determinan y condicionan -en mayor parte- los procesos de desigualdad socioeconómica.