I. Considerazioni introduttive e breve ricostruzione storica

Con questo contributo si cercherà di svolgere un’analisi sul testo vigente della Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, come risultante dalla recente revisione integrale, il cui procedimento si è concluso con la ratifica operata dal Congreso del Estado il 2 aprile 2014.¹ Un passaggio, quello di adottare una nuova carta politica, sulla cui opportunità si discuteva già un decennio,² quale esigenza per adeguare le istituzioni guerrerensi alle nuove sfide indotte dal mutamento dello scenario politico messicano nel passaggio dal XX al XXI secolo. La transizione verso la democrazia che si è avviata nel contesto nazionale ha, infatti, prodotto ripercussioni significative anche sulle articolazioni territoriali oltre che sul funzionamento del sistema federale nel suo complesso. Pur restando quello messicano un sistema politico molto centralizzato e unitario, la svolta pluralista ha consentito lo sviluppo di un nuovo patto federativo, che ha in parte liberato il sistema delle autonomie, in precedenza protagoniste di un apparente federalismo legale, che funzionava, invece, secondo un modello di centralismo reale.³

Le nostre considerazioni saranno rivolte essenzialmente alla formulazione testuale di questo importante e interessante documento,⁴ piuttosto che alla sua applicazione effettiva, sia per il limitato periodo di vigenza dello stesso, che per la scarsa disponibilità di informazioni sulla prassi più recente.⁵

Pare opportuno far precedere a quest’analisi una premessa di carattere storico, per ripercorrere, sinteticamente, le tappe dell’evoluzione del costituzionalismo guerrerense che risulta molto lunga (oltre 165 anni) oltre che intensa e travagliata, per i numerosi rivolgimenti che si sono compiuti nel corso di quasi due secoli di storia.

L’origine di questo sviluppo fa data dal 1850 e coincide con l’entrata in vigore della Ley Orgánica Provisional para el Arreglo Interior del Estado de Guerrero,⁶ approvata dal primo Congreso Constituyente, eletto il 6 gennaio 1850, con il compito di disciplinare l’ordinamento interno dello Stato, che, non essendo tra quelli originari della Federazione messicana del 1824, era stato costituito con decreto del Congreso de la Unión nell’anno precedente.⁷

Da quel momento si ritiene che si siano succeduti ben sei ordinamenti costituzionali diversi,⁸ cinque dei quali collocati nel XIX secolo; una successione di testi costituzionali e di regimi, anche ravvicinati tra loro, che sono sintomo di un’instabilità politico-istituzionale particolarmente acuta, peraltro ricorrente sull’intero territorio messicano.

All’ordinamento provvisorio, instaurato nel 1850,⁹ seguirono la prima Costituzione del 1851,¹⁰ rimasta in vigore poco più di dieci anni, e poi il nuovo testo del 1862 che la sostituì, come epilogo di un vero e proprio passaggio rivoluzionario.¹¹ Nei decenni successivi furono infine approvate la Costituzione del 1874 (la prima ad essere approvata dal Congreso in carica e non da un organo costituente ad hoc)¹² e poi quella del 1880.¹³ Quest’ultima Costituzione è stata la più longeva del periodo fin qui considerato, essendo rimasta in vigore fino al successivo passaggio rivoluzionario avviato nel 1910.¹⁴

Questa evoluzione, contrassegnata da mutamenti costituzionali ripetuti e coincidenti con eventi politici di grande rilievo (sia a livello federale che statale) e talora con passaggi di natura rivoluzionaria, si avvicina molto al modello ottocentesco di costituzionalismo transalpino: anche in Messico, come in Francia si susseguono ripetuti cambiamenti di regime ciascuno dei quali ha un fondamento costituzionale diverso dal precedente, con frequenti soluzioni di continuità.

Nel secolo XX, all’esito della rivoluzione, il 6 ottobre 1917 venne pubblicata in Acapulco la nuova Costituzione (Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, que deroga la de 29 noviembre de 1880), la cui elaborazione fu il frutto dei lavori di un Congreso Constituyente, eletto sulla base di quanto previsto da un decreto del governo nazionale provvisorio. Numerose ed importanti le novità introdotte dalla nuova Costituzione rispetto al passato, molte delle quali risentirono dell’influenza degli ideali rivoluzionari e delle previsioni contenute nella Costituzione federale, che era stata promulgata pochi mesi prima (5 febbraio 1917).¹⁵

Nonostante il titolo che le fu dato, nel quale compare un riferimento alla Costituzione precedente che farebbe pensare ad una forma di continuità quanto meno formale con quest’ultima, la carta del 1917 è una nuova Costituzione, per impianto e contenuti. Tuttavia, l’aspetto che più di ogni altro sorprende un osservatore europeo è la particolare e perdurante dinamicità di questo testo, che nei decenni successivi fu oggetto di continue e ripetute riforme, il cui effetto è stato quello di modificarne il contenuto fino ai limiti dello stravolgimento del testo originale. Il dato è impressionante dal punto di vista quantitativo (già nel 2001 risultavano adottati ben 104 decreti di revisione, con la modifica di ben 467 articoli della Costituzione)¹⁶ e da quello qualitativo, in quanto in alcuni di questi passaggi (almeno quelli consumati nel 1950, 1975 e 1984) si procede a revisioni sostanzialmente integrali dell’intero testo allora in vigore, tanto da renderne necessaria la completa ripubblicazione. Anche il testo risultante dalla revisione del 1984 ha poi subito la stessa sorte dei precedenti, con oltre ottanta modifiche intervenute fino al 1997 ed ulteriori 12 riforme nelle due legislature comprese tra il 1999 ed il 2005.¹⁷

Una siffatta dinamica ha portato ad interrogarsi sulla perdurante vigenza della Costituzione del 1917 anche sul piano formale, oltre che su quello sostanziale; ed in proposito si è anche ipotizzato che le riforme del 1950, 1975 e 1984, per la loro portata sostanzialmente integrale, avessero prodotto dei veri e propri nuovi testi costituzionali, integralmente sostitutivi di quelli precedenti.¹⁸

Interventi di questo tipo, considerata la loro frequenza, non sembrano, infatti, del tutto ascrivibili alla categoria della manutenzione costituzionale (largamente praticata in altri contesti, come, ad esempio, in Germania), che si caratterizza per una modifica costante dei precetti costituzionali al fine di adeguarli alle sopravvenute esigenze e necessità, ma si collocano sul binario della continuità costituzionale, senza che si producano cambiamenti radicali del sistema. Allo stesso modo, non sembra evocabile neppure l’idea della c.d. revisione totale di matrice kelseniana, che consente ad un potere costituito (l’assemblea parlamentare con il concorso di referendum popolari), di sostituire la Costituzione in vigore con una completamente rinnovata; per ottenere questo risultato, infatti si richiede l’espressione di un consenso particolarmente esteso, con il ricorso a procedimenti e maggioranze rafforzati.¹⁹

La dinamicità indotta dalle ripetute riforme può essere peraltro considerata un dato generale e caratteristico del costituzionalismo messicano: la stessa Costituzione federale nel corso della sua storia ormai centenaria ha subito processi di trasformazione profonda, sempre con revisioni parziali, anche se estese e significative, che hanno in molte circostanze costretto i parlamenti statali ad adeguare le proprie costituzioni alle novità introdotte, secondo quanto implicitamente richiesto dal principio di omogeneità tra Costituzione federale e Costituzioni statali previsto dall’art. 115 della Costituzione federale (da qui: CFM).

Nel caso di Guerrrero, questa iper-dinamicità dei testi costituzionali risponde a varie ragioni, dall’esigenza di rafforzare posizioni politiche locali a quella di difendere e promuovere i diritti umani e soprattutto quelli dei gruppi sociali più vulnerabili in uno stato che presenta forti criticità sotto questo profilo. E, almeno da ultimo, per la ricomposizione dei poteri politici nel quadro degli inediti scenari che si sono aperti a seguito dell’accentuazione del pluralismo politico e dell’alternanza al governo, secondo una dinamica che ha caratterizzato il sistema federale messicano nel suo complesso.²⁰ Ma, soprattutto, questa dinamicità è un sintomo della perdurante instabilità sociale e politica, che conduce a un adattamento delle regole normative a circostanze e contingenze momentanee, oltre che agli interessi dei gruppi politici dominanti in una determinata fase storica. A questo corrisponde un’idea di Costituzione quale documento eminentemente politico, con limitata o nulla prescrittività, che finisce per recepire gli indirizzi di volta in volta prevalenti, senza che se possa fare applicazione in sede giuridica.²¹

Nello stato di Guerrero questo continuo processo di trasformazione è stato reso possibile anche in ragione della disciplina del procedimento di revisione costituzionale originariamente previsto e per lungo tempo mantenuto; per l’approvazione dei disegni di legge costituzionali (rimessi anche all’iniziativa del Potere Esecutivo, oltre che dei parlamentari) era richiesta solo la maggioranza dei deputati presenti nella sessione, come per gli altri provvedimenti legislativi. Questa regola, tipica delle Costituzioni flessibili, incontrava, quale unico aggravamento procedurale, la necessità di una successiva approvazione del testo licenziato dal Congreso da parte della maggioranza degli Ayuntamientos, secondo uno schema tipico delle costituzioni di natura federale che richiede il consenso degli enti minori insediati nel territorio.²² Si deve poi considerare che fino al 1981 i membri del Congreso erano soltanto 12 (rispetto ai 46 attuali)²³ e ciò consentiva l’approvazione delle riforme con un pugno di voti; voti che erano facilmente influenzabili dalla volontà del governatore in carica, che utilizzava questa possibilità per conseguire i propri obiettivi politici.

Non è un caso, quindi, che la Costituzione del 1917 (con le sue varianti successive) sia stata definita semi-rigida,²⁴ sia per la facilità con cui le modifiche erano rese possibili, sia per la frequenza con cui intervenivano.

Questo problema è stato ora superato per effetto della revisione del 2014; l’art. 199 della nuova Costituzione di Guerrero (da qui: CG) prescrive, infatti, che l’approvazione delle riforme costituzionali, il cui procedimento può essere avviato per iniziativa dei deputati del Congreso o del governatore, debba avvenire a maggioranza dei 2/3 dei componenti dell’Assemblea Parlamentare (cui segue ancora la ratifica da parte della metà più uno degli Ayuntamientos en sesión de Cabildo, che devono esprimersi entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla ricezione del testo, onde evitare manovre dilatorie). È stato inoltre abolito il potere di veto che la disposizione costituzionale previgente (art. 125 CG) espressamente riconosceva al governatore, configurando, così, quello di revisione costituzionale come un potere interamente assembleare.

L’attuale disciplina del potere di revisione conferisce, quindi, al nuovo testo un carattere di rigidità superiore rispetto al passato, che è confermato anche dalla previsione dell’art. 104 CG che riconosce al Tribunal Superior de Justicia del Estado la funzione di vigilare sull’osservanza della Constitución, oltre che della Costituzione federale e delle leggi, ponendo le premesse per l’esercizio di un potere di judicial review of legislation.²⁵

II. Struttura e caratteristiche formali della costituzione

Va preliminarmente ricordato che nel sistema federale del Messico gli stati hanno l’obbligo di dotarsi di una Costituzione propria,²⁶ secondo quanto si evince dal combinato disposto degli art. 41, 115 e 116²⁷ CFM; queste disposizioni impongono, implicitamente, che le costituzioni statali siano scritte e riformabili, con procedure definite dai singoli stati e comunque in modo da poter essere costantemente adeguate alle modifiche costituzionali operate a livello federale.²⁸

Da questo punto di vista deve essere ricordato come le costituzioni statali, pur essendo fonti apicali dell’ordinamento territoriale, secondo quanto risulta dall’art. 41 già richiamato,²⁹ siano subordinate alla Costituzione federale, che predetermina e circoscrive gli ambiti di competenza nei quali le prime possono intervenire.³⁰ In effetti, nel definire il rapporto tra la Costituzione federale e quelle statali, non si utilizza (come in altri stati federali) soltanto il principio di omogeneità con l’organizzazione politica generale, mediante l’imposizione di alcuni principi che devono ispirare anche il regime costituzionale degli stati,³¹ ma anche il principio di uniformità; gli stati hanno infatti l’obbligo di recepire tutta una serie di regole dettagliate relative alla loro organizzazione interna (contenute nell’art. 116 CFM),³² con la conseguenza che la relativa forma di governo, oltre che la forma di Stato, risulta fortemente vincolata dalle prescrizioni federali.³³ Congiuntamente al principio di gerarchia opera il principio di competenza: negli spazi lasciati liberi dalla Costituzione federale, le Costituzioni statali possono declinare diversamente la propria organizzazione anche in relazione ad aspetti di rilievo (ciò è avvenuto, soprattutto, con riguardo agli strumenti di democrazia diretta e per taluni diritti fondamentali, come avremo modo di verificare anche per lo stato di Guerrero). Per queste ragioni si può concordare con l’opinione secondo cui le costituzioni statali non sono espressione di una sovranità degli enti territoriali, configurati, invece, quali soggetti dotati soltanto di autonomia rispetto ai poteri centrali.³⁴

Questa subordinazione delle Costituzioni statali a quella federale può essere fatta valere giudizialmente; le eventuali violazioni possono essere denunciabili in molteplici forme, proponendo la relativa questione di costituzionalità nel corso di un giudizio o mediante azioni di incostituzionalità.³⁵

Oltre che rigida (procedimento revisione aggravato e valore giuridico superiore garantito dal Tribunal Superior de Justicia), la Costituzione di Guerrero è una costituzione lunga e di carattere programmatico, nel solco della tradizione costituzionale novecentesca del Messico e dell’intera America Latina.

Quanto alle dimensioni essa consta di ben 200 articoli e 21 disposizioni transitorie, numero imponente anche rispetto ai 125 articoli della Costituzione precedente.

Si tratta poi di una c.d. “Costituzione programma”, che riconosce una serie di diritti e fissa degli obiettivi che devono essere realizzati nel futuro; la situazione reale esistente oggi all’interno dello stato appare molto distante dagli standard normativi che la Costituzione prescrive.

Dal punto di vista della struttura e della formulazione delle disposizioni il nuovo testo costituzionale è particolarmente apprezzabile, seguendo tecniche di redazione normativa di livello avanzato. Questo è certamente il frutto del lavoro della già ricordata Comisión de Estudios Constitucionales y Jurídicos, secondo quanto viene analiticamente rivendicato nelle premesse allegate al testo della Costituzione. In particolare, l’articolato è diviso in parti omogenee (titoli, capitoli e sessioni relativi a specifici argomenti) e le norme adottate risultano chiare, senza sovrapposizioni o ripetizioni.

Pare quindi superato il problema che si era posto per il testo costituzionale previgente, a proposito del quale erano state evidenziate numerose imperfezioni o inesattezze, tali da far invocare la necessità di ulteriori correzioni.³⁶

Come segnalato nelle Premesse della Costituzione, si è arrivati all’approvazione del testo costituzionale per mezzo di un processo partecipato, che ha visto la Comisión de Estudios Constitucionales y Jurídicos esaminare proposte inviate da consultazioni pubbliche attivate nelle sette regioni del territorio.

III. Contenuto della costituzione: il richiamo ai valori superiori

Per ragioni di spazi e tempi non è certo possibile operare una rassegna dei contenuti dell’intera Costituzione, ci si limiterà quindi ad evidenziare quelli che, a nostro avviso, sono i punti forza o le caratteristiche peculiari di questa carta.³⁷

Il primo profilo che merita di essere evidenziato emerge dalla lettura dell’art. 2 CG, che dopo avere indicato nella dignità personale la base dei diritti umani, tanto individuali che collettivi, enuncia al comma 2 quelli che vengono definiti i valori superiori dell’ordinamento (libertà, eguaglianza, giustizia sociale, solidarietà, pluralismo democratico ed ideologico, laicismo, rispetto della diversità e rispetto della vita in tutte le sue manifestazioni), che vengono considerati, evidentemente, come la base ed il fondamento tanto dei diritti fondamentali successivamente riconosciuti che dell’azione dei pubblici poteri.

Il riferimento testuale al termine “valori” non è consueto nella tradizione costituzionale europea, ove si preferisce il richiamo di principi fondamentali, considerando che per valori si intendono le convinzioni morali emergenti da una determinata società, mentre i principi traducono tali convinzioni in enunciati costituzionali; attraverso la mediazione dei principi le costituzioni riflettono, infatti, i valori delle società pluralistiche e pongono le premesse per il loro libero sviluppo.

Più consueto, invece, il richiamo ai doveri fondamentali dello Stato operato dal comma 3 (promozione del progresso sociale ed economico, individuale e collettivo, sviluppo sostenibile, sicurezza e pace sociale, accesso di tutti i guerrerenses alle attività politiche e culturali), che si coniuga con la espressa definizione della forma di stato di cui all’art. 1 CG: di diritto, democratica e sociale.

IV. I diritti di libertà

Una particolare attenzione è rivolta al riconoscimento ed alla tutela dei diritti di libertà, sui quali la Costituzione interviene in almeno cinque sue parti. In primo luogo si richiamano i diritti a carattere universale (Titolo II-Sezione I), immediatamente dopo quelli particolari spettanti alle minoranze indigene e afro-americane (Titolo II-Sezione II) e poi quelli ai cittadini dello stato di Guerrero (Titolo III),³⁸ che, in relazione al rapporto di incolato col territorio, hanno natura essenzialmente politica e di partecipazione attiva.³⁹ La sezione V reca poi, seguendo una generalizzata consuetudine messicana, una disciplina molto analitica dei partiti politici, definiti quali entità di diritto pubblico;⁴⁰ infine si definiscono i principi delle tutele soggettive in materia penale ed il diritto di difesa in giudizio (art. 92 CG). In questa sede, per necessità di sintesi, dedicheremo alcune brevi considerazioni soltanto ai primi due temi indicati.

Con riguardo ai diritti di portata universale, l’analisi delle previsioni costituzionali fa emergere tre profili di sicuro interesse: la disciplina di carattere generale relativa all’estensione, al fondamento ed all’efficacia dei diritti stessi; le forme di tutela e di garanzia che sono previste; il catalogo vero e proprio, ossia l’elenco delle situazioni giuridiche che trovano uno specifico fondamento costituzionale.

Quanto al primo profilo emerge innanzi tutto, come già segnalato, l’universalismo dei diritti di libertà, il cui godimento è riconosciuto in via generale a toda persona (art. 3 CG), a prescindere dal possesso della cittadinanza statale o di quella messicana. Per il fondamento dei diritti riconosciuti si richiamano, espressamente, oltre alla Costituzione federale ed a quella di Guerrero, anche gli strumenti internazionali incorporati nell’ordinamento giuridico messicano, con un evidente rinvio mobile e permanente a queste fonti esterne. Inoltre, si riconosce l’efficacia diretta dei diritti, come un vincolo per tutti i poteri pubblici (art. 4.1 CG)⁴¹ e si afferma, congiuntamente al dovere di interpretazione conforme rispetto alle Costituzioni federale e statale (art. 4.3 CG), l’obbligo per tutte le autorità nell’esercizio delle loro funzioni di pervenire, in sede applicativa, all’interpretazione più favorevole per l’individuo.

Quanto alle garanzie, è prevista la riparazione del danno individuale o collettivo nei termini e con le modalità stabilite dalla legislazione in materia (art. 3.2 CG), con un rinvio alla legge ed a norme generali, cui viene riservato di stabilire i requisiti e le condizioni in base alle quali sia garantito alle persone l’accesso al godimento dei diritti, nonché i procedimenti, le giurisdizioni, gli organi ed ogni altro strumento giuridico necessario per il godimento effettivo degli stessi, nonché, da ultimo, le garanzie necessarie per la loro protezione (art. 7 CG).⁴²

Il catalogo dei diritti che viene riconosciuto è esteso e molto analitico e comprende, oltre alle libertà classiche e una serie di diritti civili e politici,⁴³ anche diritti fondamentali di seconda e terza generazione.⁴⁴

Tra i diritti della prima categoria meritano una segnalazione particolare, sia per la formulazione testuale sia, in alcuni casi, per la loro originalità rispetto a testi costituzionali meno recenti: il rispetto dell’integrità fisica, psichica e morale, arricchito con l’espresso divieto di tortura o di trattamenti crudeli o degradanti (art. 5-VII CG); la protezione del matrimonio e della famiglia, correlata all’obbligo per le autorità di vigilare sulla prevenzione, la repressione e lo sradicamento della violenza familiare e la violenza di genere (art. 5-IX CG); la protezione dei bambini e degli adolescenti; il diritto all’identità personale, incluse le trasformazioni di genere nel corso della vita (art. 5-XI CG); il diritto alla donazione di organi, tessuti e cellule (accompagnato dall’obbligo per lo Stato di sensibilizzare la società e incentivare la cultura della donazione), che come il precedente articolo presta attenzione anche ai temi legati alla biotetica e connessi con lo sviluppo delle biotecnologie (art. 5-XVI CG); infine, il riconoscimento di una libertà di espressione ed informazione (art. 5-XIV CG), collegata ad un diritto di accesso ai dati posseduti da soggetti pubblici e privati, che pare ispirato al modello di trasparenza della freedom information dei sistemi anglosassoni.⁴⁵

La previsione e la disciplina dei diritti di seconda generazione e terza generazione, ossia quelli relativi all’area economica, sociale e culturale, che ormai costituiscono un patrimonio dell’intero costituzionalismo contemporaneo, si estendono anche a situazioni peculiari, che rivestono un’importanza particolare nel contesto particolare di questo Stato oltre che del territorio messicano nel suo complesso. Così, oltre al diritto al lavoro,⁴⁶ all’educazione,⁴⁷ ad una vita dignitosa per tutte le famiglie (art. 6-III CG), alla salute (art. 6-IV CG), compaiono anche il diritto al nutrimento (art. 6-V CG) e quello di accesso all’acqua, che viene sottolineato con particolare enfasi, imponendo allo Stato di renderlo effettivo (art. 6-VI CG).⁴⁸

Tra i diritti sociali garantiti si ritrovano anche quello alla protezione permanente degli adulti, in relazione alla garanzia di condizioni di vita decorose; il diritto delle persone con disabilità a ricevere le attenzioni necessarie per il pieno sviluppo della loro personalità; quello dei migranti e di tutte le persone che vivono o transitano nello Stato ad avere rispettata e la loro dignità quali esseri umani; il diritto dei bambini ad essere assistiti per le necessità correlate all’alimentazione, alla salute e alla crescita; quello delle donne in stato di maternità; il diritto delle persone vittime di violenze familiari o sessuali, e dei bambini maltrattati a ricevere adeguata protezione e tutela; quello delle persone private della loro libertà a vedersi riconosciuti i diritti fondamentali(?), correlato al divieto della riduzione in schiavitù; di tutti alla ricreazione sociale, sportiva e culturale quali mezzi per favorire l’integrazione e la convivenza collettiva (artt. 6-VIII, lett. a)-f) e IX CG).

Fra questi diritti svetta per peculiarità la disciplina della tutela dell’ambiente, che ha un valore sia soggettivo che oggettivo; si riconosce, infatti, il diritto ad avere un ambiente sano, per lo sviluppo ed il benessere; al tempo stesso si attribuisce alla legge il compito di definire le modalità ed i mezzi necessari per affrontare le conseguenze dei mutamenti climatici ed allo Stato di garantire la protezione, la conservazione ed il recupero dei beni ambientali (art. 8-VII CG).

Un’attenzione così accentuata ai diritti sociali ed economici di varia natura è tutt’altro che ingiustificata; senza considerare il fenomeno della criminalità diffusa e di quella organizzata, la cui presenza aggrava i problemi esistenti,⁴⁹ dalle relazioni del Consejo Nacional de la Evaluación Política de Desarollo Social (Coneval) si evince che in uno Stato in cui vive il 3% della popolazione del Messico (3.300.000 abitanti), si concentra il 9,2% della popolazione povera del paese, con 760.000 persone in stato di vulnerabilità per gravi carenze sociali; a questo si aggiunge un tasso di analfabetismo ancora piuttosto elevato. Questi dati ci fanno concludere che lo stato di Guerrero si colloca al terzultimo posto per livello di ricchezza (superato solo dagli stati di Chiapas e Oaxaca) e che al suo interno la regione Montana, con la presenza delle popolazioni indigene, è una delle zone più povere del Messico.

Ci pare del tutto evidente come l’intervento pubblico (non solo statale), ampiamente incentivato dai numerosi richiami contenuti nel testo della CG, continui ad essere uno strumento insostituibile per far sopravvivere una qualche parvenza di stato sociale e favorire il necessario sviluppo di queste comunità.

V. I diritti dei popoli indigeni ed afroamericani

La Sezione II del Titolo I è interamente dedicata alla disciplina dei diritti dei popoli indigeni ed afroamericani;⁵⁰ si tratta di disposizioni in gran parte obbligate, che danno attuazione ai plurimi rinvii alle costituzioni ed alle leggi degli stati operati dall’art. 2 A e B della Costituzione federale, che già detta previsioni piuttosto dettagliate a tutela di queste comunità.⁵¹ Peraltro, si tratta di una disciplina che acquista un rilievo significativo nel contesto guerrerense per le dimensioni che il fenomeno assume: complessivamente, quasi il 20% della popolazione dello Stato è costituita da popolazioni indigene e da discendenti degli schiavi africani, con una localizzazione che riguarda soprattutto la regione Montana e la costa Chica.⁵²

La norma di esordio (art. 8 CG) riconosce l’esistenza di alcune di que ste comunità, nominativamente indicate, presenti sul territorio dello Stato, che deve sostenerne l’identità multietnica, multilinguistica e multiculturale.⁵³ Soggettivamente l’appartenenza a queste comunità è fatta dipendere dal criterio della coscienza di possedere un’identità indigena o afroamericana (art. 11 CG), dando vita a regole applicabili sulla base di uno statuto personale.

Le disposizioni successive (artt. 9-14), che dettano il quadro delle tutele e delle garanzie complessivamente offerte, possono essere distinte tra quelle che individuano i diritti (collettivi) di queste comunità e (individuali) dei propri membri, con finalità tanto protettive che promozionali, e quelle strumentali, di carattere organizzativo o che impongono obblighi a carico delle istituzioni statali. Tra le prime: il richiamo volto a preservare le lingue, le conoscenze e tutti gli elementi d’identità culturale (art. 11.V CG); il diritto di accedere alla giurisdizione dello stato, chiedendo l’applicazione di consuetudini e specificità culturali, anche mediante l’assistenza di interpreti e difensori qualificati (art. 11.VI CG); il diritto allo sfruttamento collettivo delle terre, senza che possano essere utilizzate da enti pubblici o privati in assenza di un accordo con la comunità interessata, che avrà comunque diritto a ricevere una parte dei benefici (art. 11.IV CG); il diritto all’educazione interculturale, linguistica, laica, gratuita e di qualità (cui corrisponde l’insegnamento obbligatorio delle lingue indigene insieme allo spagnolo), con la garanzia di borse di studio ed il sostegno per l’accesso al primo impiego quale completamento del percorso educativo (art. 12 CG). Forme di tutela rafforzata, per mezzo di adeguate politiche (art. 13.2 CG), sono poi previste per le categorie di soggetti che appaio più vulnerabili all’interno delle comunità indigene: donne (delle quali va favorita la partecipazione politica - art. 11.III CG) bambini, adolescenti, anziani, persone con limitata capacità; incombe poi sullo stato l’obbligo di adottare le misure necessarie per la protezione della salute delle donne e dei bambini, con particolare riguardo alla salute sessuale e riproduttiva (art. 13.3 CG).

Rilievo non minore acquista il riconoscimento di forme di autonomia organizzativa e di normazione (simile ad una forma di autogoverno) in favore dei pueblos, configurati come soggetti di diritto pubblico. Così (art. 11.I, II, III CG), è consentito decidere sulle forme interne di convivenza e di organizzazione sociale, economica, politica e culturale; applicare praeter legem (è comunque previsto il rispetto della costituzione e delle leggi) regole normative autonome e proprie consuetudini per la soluzione dei conflitti interni alla comunità; eleggere autorità politiche e rappresentanti propri in base a normative e prassi autonome.

Per quanto concerne poi le azioni di sicurezza pubblica e di prevenzione e perseguimento di reati e comportamenti illeciti (che non costituiscano fattispecie tipiche del codice penale) commessi da membri delle comunità indigene all’interno delle stesse, si garantisce il rispetto delle pratiche tradizionali; il compito di intervenire è assegnato alla Policía Comunitaria o Rural (soggetta comunque alla legge ed obbligata a cooperare col sistema statale di sicurezza pubblica), che deve essere integrata da membri di ciascuna comunità designati in assemblee popolari (art. 14 CG).

Va ricordato che a sostegno di queste tutele l’art. 2 CFM, ripreso dall’art. 13 CG, obbliga ad indicare nei presupuestos de egresos delle entità federate e degli ayuntamientos poste di bilancio vincolate in modo specifico e sufficienti ad esercitare, a livello locale, le politiche necessarie a questo fine.

A completamento del quadro di tutela dei diritti di libertà merita di essere ricordata l’istituzione (art. 116 CG) della Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, che ha la funzione di proteggere, promuovere, difendere e diffondere i diritti tutelati dall’ordinamento giuridico messicano, che può svolgere attività di natura investigativa ed adottare raccomandazioni e denunce che, tuttavia, non hanno valore vincolante.⁵⁴

VI. Forma di governo e organizzazione costituzionale dello stato

La forma di governo prevista dalla Costituzione di Guerrero può essere definita di tipo presidenziale attenuato, in quanto, almeno sulla carta, alcuni poteri (ad esempio di nomina) sono condivisi tra Congreso e gover natore, in modo da favorirne la collaborazione, diversamente da quanto è in molti casi previsto a livello federale.

Il Parlamento (Congreso), che si rinnova ogni tre anni, è monocamerale; in esso si concentra la pienezza del potere legislativo (art. 43 CG). Il numero dei deputati oggi previsto è di 46 (art. 45 CG), un numero piuttosto elevato se paragonato a quello di altre legislature statali ed alla stessa tradizione di Guerrero; in passato il numero dei parlamentari previsto era di gran lunga inferiore.⁵⁵ Come è evidente un numero eccessivamente basso di rappresentanti può compromettere la funzionalità dell’organo, oltre che consentirne una più facile influenzabilità da parte di altri poteri ed in particolare di quello esecutivo, con un conseguente indebolimento del ruolo effettivamente esercitato nel sistema di governo.

Allo stesso modo delle Camere della Federazione, il Congreso non lavora in permanenza ma si riunisce in sessioni (ordinarie e straordinarie), la cui durata, in passato piuttosto breve, è stata ampliata da recenti riforme.⁵⁶ Nei periodi di chiusura, come a livello federale, opera una commissione permanente di 12 membri eletti a maggioranza dei 2/3 alla fine di ogni sessione (art. 69 CG), che esercita alcune funzioni vicarie (ad esempio di nomina), per lo più a titolo provvisorio (art. 70 CG).

L’organizzazione interna e il funzionamento del Congreso sono quelle tipiche di un’assemblea parlamentare, oggetto di una disciplina piuttosto dettagliata (artt. 44-68 CG), che non è necessario riassumere in questa sede, se non limitatamente ad alcuni profili di maggiore rilievo.⁵⁷ Tra questi, ritroviamo sicuramente le modalità di elezione dell’organo (anche queste in larga parte predeterminate dall’art. 116.II CFM), che definiscono un sistema piuttosto complesso, di tipo misto, in prevalenza maggioritario e in parte proporzionale. Così, 28 deputati sono eletti a maggioranza relativa in collegi uninominali (sistema plurality), mentre i 18 restanti con un sistema di liste concorrenti e con modalità di tipo proporzionale, con previsione di clausole di sbarramento. Per essere ammesse al riparto proporzionale dei seggi, infatti, le liste o le coalizioni devono aver conseguito la maggioranza relativa dei suffragi in almeno 15 distretti elettorali dello Stato ed almeno il 3% dei voti validi (art. 48.I CG). Non sono previsti voti di preferenza per i candidati, che risultano eletti secondo l’ordine di lista. Sono infine stabiliti dei limiti alla rappresentanza parlamentare: nessun partito potrà conseguire più di 28 deputati, tenuto conto sia della quota maggioritaria che di quella proporzionale (art. 48.III). Inoltre, la percentuale massima di sovrarappresentanza tra numero dei deputati e voti conseguiti da ciascun partito non può essere superiore all’8%, salvo che tale percentuale sia superata per effetto dei seggi conseguiti con l’elezione maggioritaria.

Si tratta del punto di arrivo di un percorso che nei 160 anni di esistenza della Stato ha visto il succedersi di otto ordinamenti diversi, di complessità crescente, fino alle riforme approvate tra il 2007 ed il 2008.⁵⁸ È evidente come questo sistema elettorale presenti analogie molto marcate con quello federale, sia per la combinazione maggioritario-proporzionale che per i limiti imposti alla rappresentanza. Si tratta di misure necessarie per non dissociare il sistema politico statale e le sue dinamiche da quello generale; per entrambi si è andati nella direzione, con riforme progressive, di favorire il passaggio da un sistema di partito dominante ad uno più marcatamente plurale, in grado sia di garantire una dialettica tra maggioranza e opposizione, sia di consentire forme di alternanza politica all’interno del Congreso, nel tentativo di realizzare i valori propri dei sistemi liberal-democratici della tradizione occidentale.

Un ultimo riferimento: è prevista la figura del “deputato migrante” (artt. 45.II 46.IV), che consente agli emigrati all’estero, che possiedono una doppia residenza, di candidarsi e di essere eletti parlamentari, anche se questa forma di rappresentanza è limitata ad un solo deputato. È una disposizione che ha un valore altamente simbolico, considerando che l’emigrazione dei cittadini dello stato verso altri paesi ed in particolare verso gli USA è sempre stata molto forte, al punto che la città dove risiede il maggior numero di guerrerensi, a parte Acapulco, è Chicago.⁵⁹

L’elenco delle attribuzioni congressuali è piuttosto nutrito (art. 61 CG); oltre al potere di revisione costituzionale ed a quello di approvare leggi organiche (relative ai poteri dello stato, agli organi autonomi, ed ai municipi), leggi e decreti, è previsto il potere di presentare disegni di legge al Parlamento federale (art. 61.II CG), di ratificare la nomina di magistrati ed altri pubblici funzionari, di valutare la responsabilità politica dei deputati, del governatore e di altre importanti figure dell’organizzazione statale (art. 195 CG) oltre ad ulteriori funzioni.

Fondamentale la competenza ad adottare il bilancio preventivo dello Stato (presupuesto de egresos) oltre alla ley de ingresos e le altre decisioni relative alla gestione della finanza pubblica statale e locale (art. 61.XII, XIII, XVIII, XVIX, XXXIX; e. 62 CG). Si segnala, inoltre, la presenza di una disposizione volta a contenere il debito pubblico: il ricorso all’indebitamento da parte del governo dello stato, che non può comunque mai superare il 10% del totale del bilancio annuale, deve essere obbligatoriamente autorizzato dal Congreso a maggioranza dei 2/3 dei componenti.⁶⁰

VII. Il potere esecutivo

Il Potere Esecutivo è configurato in forma monocratica, essendo attribuito interamente al Governatore dello Stato (art. 71 CG), con una previsione del tutto simile a quella dell’art. 80 CFM. Inoltre, le attribuzioni del governatore non sono trasferibili e possono essere delegate solo nei casi previsti dalla Costituzione o dalla legge (art. 72 CG). Il governatore, per lo svolgimento delle sue funzioni, si avvale di segretari e funzionari pubblici (art. 87 CG), di secretarios de despacho (art. 87 CG) e di uffici centrali ed enti parastatali che possono essere costituiti con legge (art. 88 CG). Per l’organizzazione ed il funzionamento degli uffici posti alle dipendenze del potere esecutivo, l’art. 74 CG rinvia alla legge organica sulla pubblica amministrazione dello stato.

Il governatore è eletto a suffragio universale e diretto, con una votazione a turno unico;⁶¹ per essere eletti è sufficiente conseguire la maggioranza relativa dei voti.⁶² Il mandato, in conformità anche a quanto stabilito dall’art. 116 CFM, ha durata di 6 anni che non sono in alcun modo prorogabili, essendo esclusa la rielezione o qualunque altra forma di prosecuzione della carica ricoperta. Quali garanzie la Costituzione prevede quella di una remunerazione dignitosa ed adeguata, che non può essere ridotta in corso di mandato, e, soprattutto, quella dell’immunità costituzionale e dell’inamovibilità (art. 82 CG). Tuttavia, al governatore si applica (come ai deputati, ai magistrati ed a altri pubblici funzionari) il titolo XIII della Costituzione, che prevede a suo carico una forma di responsabilità politica ed una di responsabilità penale, limitata ai reati di maggiore gravità.⁶³ Il juicio político,⁶⁴ anche nei confronti del governatore, rientra tra le competenze del Congreso, che può adottare una risoluzione definitiva e non impugnabile a maggioranza dei 2/3 dei membri, comminando la sanzione della destituzione dalla carica e l’interdizione temporanea (massimo per 10 anni) dai pubblici uffici.

Non sono mancati, anche nella storia recente, casi di governatori che si sono trovati nell’impossibilità di proseguire il loro mandato fino alla naturale scadenza; per fronteggiare queste eventualità la Costituzione prevede la figura del governatore interino o sustituto,⁶⁵ mentre nei casi di vacanza temporanea dall’incarico, dovuta a varie cause, che sia superiore a 30 giorni si ricorre alla designazione di un governatore interino o provisional. In ogni caso è il Congreso che procede all’elezione di queste figure, sempre a maggioranza dei 2/3 dei componenti. Va ricordato che nell’esperienza guerrerense si è fatto ricorso all’istituto in più occasioni; il caso più recente risale al periodo compreso tra il 2011 ed il 2015, allorché, a seguito delle dimissioni rese dal governatore Angel Aguirre Rivero, a seguito delle pressioni esercitate su di lui dal Congreso in conseguenza dei fatti di Ayotzinapa e Iguala del 26 settembre 2014, si procedette alla designazione successiva di un governatore interino, di uno provisional e, infine, di un sustituto.⁶⁶

Al governatore sono attribuite, dall’art. 91 CG, competenze assai estese e di diversa natura: di garanzia del rispetto e dell’attuazione di alcuni principi costituzionali; di indirizzo politico; di partecipazione al processo legislativo; di nomina; e, infine, di carattere amministrativo in senso proprio.

Tra le prime ritroviamo il potere di determinare le politiche pubbliche necessarie per la conservazione dell’ambiente, di garantire la protezione e la sicurezza dei cittadini e dello Stato (per questo dispone dei corpi di polizia statale e municipale e può ricorrere all’uso della forza pubblica), di garantire il diritto ad un’educazione pubblica di qualità e, con una previsione che appare di chiusura, di garantire l’effettivo esercizio dei diritti dei cittadini e di assicurare il progresso ed il benessere sociale all’interno dello Stato (art. 91-XXII CG). Una previsione, quest’ultima, che si presta ad una lettura di tipo paternalista e riassuntiva delle attribuzioni governatoriali e delle finalità che devono guidare e orientare la sua azione.

Nel rispetto della tradizione messicana, il governatore dispone dell’iniziativa legislativa (ordinaria o preferente), estesa alla Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, della Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos (entro il 15 ottobre di ogni anno). Egli inoltre promulga e dispone la pubblicazione delle leggi, con un potere di rinvio con osservazioni al Congreso entro 10 giorni dalla loro approvazione (art. 91-VII CG).

A queste attribuzioni si aggiunge la titolarità di un potere regolamentare, di natura essenzialmente esecutiva (art. 91-VI CG).

Tra i poteri di nomina, oltre a quelli relativi ai funzionari del potere esecutivo (che può rimuovere liberamente), si segnalano quelli di un componente del Consejo de la Judicatura del Estado e dei magistrati del Tribunal Superior de Justicia (questi ultimi sulla base di un procedimento condiviso con il Congreso).⁶⁷

In estrema sintesi, non tutte le attribuzioni riconosciute sono riconducibili alla sfera del potere esecutivo strettamente inteso; il loro ambito travalica questi confini, rendendo il governatore il fulcro della forma di governo dello Stato.

Nel periodo più recente anche nello stato di Guerrero si è assistito, come a livello nazionale, al venir meno dell’egemonia politica del PRI (Partido Revolucionario Institucional), che dal 1928 al 2005 aveva costantemente espresso il governatore (con ben 23 titolari succedutisi nella carica, ultimo della serie René Juaréz Cisneros eletto nel 1999, per la prima volta in un quadro fortemente competitivo tra due candidati in grado di conseguire la vittoria a seguito dell’emersione di un secondo partito di consistenza rilevante in grado di competere effettivamente con il PRI).⁶⁸

Le elezioni del 2005 hanno invece sancito la vittoria di Zeferino Torreblanca Galindo del PRD (Partido de la Revolución Democrática) e quelle del 2011 di un altro esponente del medesimo partito (il già citato Aguirre Rivero). Nell’ultima tornata elettorale, a seguito di un sessennio molto tormentato, un esponente del PRI (Héctor Astudillo Flores, attuale governatore) è tornato a ricoprire la carica.⁶⁹ Si è realizzata, quindi, una vera e propria alternanza politica alla guida dello Stato, che, come a livello federale, ha dato l’avvio ad una nuova epoca.

A questa alternanza alla guida del Potere Esecutivo ha corrisposto anche un riequilibrio della rappresentanza politica nel Congreso; fino al 2002 il PRI aveva mantenuto il monopolio dei parlamentari o, in una seconda fase, la maggioranza assoluta dei seggi;⁷⁰ nella LVII Legislatura (2002-2005) nessun partito riesce a raggiungere questa soglia e si determina una situazione del tutto nuova. Il fenomeno si ripete anche nelle legislature seguenti (2005-2008, 2008-2012, 2012-2015 e 2015-2018) che registrano, anche per effetto del mutamento incrementale delle regole elettorali⁷¹ e del passaggio ad un sistema misto con dei correttivi finalizzati a garantire una maggiore corrispondenza tra voti ottenuti e seggi conseguiti, una frammentazione del sistema politico e della rappresentanza parlamentare. Il regime diventa multipartitico con due soggetti di dimensioni maggiori degli altri, ma non più in grado di assicurare al governatore un sostegno parlamentare sicuro.⁷²

Si replica, a livello statale, quanto avvenuto sul piano nazionale ed in altri contesti territoriali: il passaggio da un modello di “presidenzialismo” egemonico, sostanzialmente autocratico, ad una modalità di governo diviso (modalità favorita anche dalla diversa durata del mandato di governatore rispetto alla durata delle legislature congressuali). Le conseguenze sulle dinamiche istituzionali che ne derivano sono di un duplice ordine: in primo luogo il governatore non dispone di un sostegno sicuro e precostituito per l’approvazione delle proprie iniziative, ad iniziare dalle decisioni di bilancio; secondariamente diventa problematico l’accordo parlamentare tra i diversi gruppi, con conseguenze sull’attività legislativa, che può essere paralizzata o almeno rallentata.⁷³

Chiusa la stagione dell’egemonia di un solo partito ed apertasi quella di un pluralismo politico effettivo, si rende necessaria la creazione di nuovi equilibri, probabilmente anche attraverso la riscrittura di alcune regole costituzionali; al momento, tuttavia, non si è seguita la strada intrapresa dalla Costituzione federale, che, con la riforma del 2014 (operativa dopo il 2018) contaminando il modello presidenziale con elementi tratti dalle esperienze di governo parlamentari, ha introdotto l’istituto del governo di coalizione quale rimedio esperibile per garantire la formazione di una maggioranza parlamentare omogenea rispetto al Presidente e favorire la governabilità del sistema.⁷⁴

VIII. Il potere giudiziario

Riprendendo una caratteristica tipica dei sistemi federali, in Messico esistono due distinti livelli di giurisdizione: federale e statale, con competenze proprie riservate alle corti istituite nei territori. Peraltro, si tratta di un federalismo diseguale, che depotenzia il ruolo delle corti statali; tutte le loro decisioni, anche quelle emesse da corti di ultima istanza, infatti, possono essere impugnate mediante il c.d. ricorso di amparo casación dinanzi agli organi della magistratura federale, che dispongono di un generale potere di riforma di tutte le sentenze oggetto di ricorso.⁷⁵

Per quanto le previsioni della CFM siano meno dettagliate di quelle relative alla disciplina di altri organi costituzionali, così da lasciare agli stati un margine più ampio di discrezionalità,⁷⁶ a partire dalla revisione del 1986 l’art. 116.III CFM ha obbligato gli stati ad adottare standard minimi di disciplina del sistema delle corti di giustizia, con la finalità di garantire l’autonomia e l’efficienza del potere giudiziario a livello decentrato (le costituzioni statali devono stabilire le condizioni di accesso, formazione e permanenza in carica dei magistrati, indicare i requisiti soggettivi necessari, stabilire le incompatibilità, prevedere il principio della giusta remunerazione).

La Costituzione guerrerense dedica alla disciplina del potere giudiziario dello stato una particolare cura, con previsioni analitiche ispirate ai principi generali della rule of law, con un rinvio finale alla Ley Orgánica del Poder Judicial per l’ulteriore disciplina della materia.⁷⁷

Il Titolo VII della Costituzione, interamente dedicato al Potere Giudiziario, declina con particolare enfasi nella sua disposizione di esordio (art. 92 CG) le finalità ed i principi cui le corti di giustizia devono ispirarsi per la svolgimento delle proprie funzioni, soprattutto per quanto concerne le garanzie del diritto di difesa.

Il sistema, nel suo complesso, appare di tipo misto, utilizzando sia elementi propri della tradizione di common law che di civil law.⁷⁸ Alla prima sono sicuramente riconducibili i principi riferiti al processo penale, espressamente definito di tipo accusatorio e orale, e consistenti nella pubblicità, nel contraddittorio, nella concentrazione, continuità ed immediatezza, oltre alla possibilità di utilizzare esclusivamente prove formate in udienza pubblica. Con un dettaglio inconsueto per un testo costituzionale, sono poi disciplinati i diritti non solo degli imputatati ma anche delle vittime e delle parti offese. Tra le disposizioni meritevoli di un espresso richiamo devono essere annoverate quelle sui limiti della carcerazione preventiva (art. 92.XI CG), sull’ampio riconoscimento del diritto ad acquisire le informazioni utili per la difesa e sulla garanzia della difesa d’ufficio, sui tempi del processo; in proposito si stabilisce, infatti, che la durata massima del processo non può essere superiore ad un anno per i reati più gravi e di quattro mesi per i delitti la cui pena massima non supera i due anni di reclusione.

Di rilievo, infine, la previsione dell’art. 94.1 CG, in base alla quale al potere giudiziario deve essere garantito un finanziamento sufficiente per l’esercizio delle proprie funzioni, con un divieto espresso di riduzione rispetto alla somma stanziata nell’anno precedente.

La struttura del sistema giudiziario ricalca, invece, il modello di civil law, essendo caratterizzato da una pluralità di giurisdizioni; oltre a quella ordinaria (civile e penale), sono infatti previsti il Tribunal electoral (Capitolo IV) ed il Tribunal de lo Contencioso Admistrativo (Capitolo V), distinti e separati dalle altre giurisdizioni.

La giurisdizione ordinaria è articolata su più livelli,⁷⁹ con al vertice il Tribunal Superior de Justicia, che è anche l’unico soggetto ad essere disciplinato direttamente dalla Costituzione, mentre per gli altri si rinvia alla legge organica sul Potere Giudiziario. Questo organo ha le caratteristiche di una vera e propria corte suprema dello Stato; i giudici che ne fanno parte (il numero non è determinato dal testo costituzionale ma dalla legge organica) sono nominati dal governatore (art. 91.XXXIX CG), con il consenso del Congreso (art. 97 CG-v. infra in questo paragrafo); il presidente è eletto dal Pleno del Tribunal per la durata di tre anni ed è rieleggibile per una sola volta. La struttura dell’organo è di tipo plurale; oltre al plenum, costituito da tutti i magistrati del Tribunal, è prevista un’articolazione in salas (civili, penali, per la famiglia ed i minori), formate da tre membri, che giudicano in modo collegiale ed unitario (artt. 102 e 103 CG).

Le competenze sono quelle tipiche di un organo di vertice della giurisdizione (le più significative: garantire l’osservanza della Costituzione e delle leggi, interpretare le norme statali e quelle federali soggette a giurisdizione concorrente, risolvere i conflitti di competenza tra le corti di primo grado e tra le salas dello stesso Tribunal), cui si aggiungono funzioni di amministrazione della giurisdizione finalizzate a guidare l’indipendenza e l’autonomia del potere giudiziario dello stato (art. 104.II CG),⁸⁰ tra le quali è di particolare rilievo quella di nomina dei giudici delle corti inferiori, previa proposta del Consejo de la Judicatura (art. 104.VII CG).⁸¹

Tra i giudici speciali, il Tribunal Electoral è ovviamente competente a giudicare sulla protezione dei diritti politici elettorali dei cittadini, oltre che sul rispetto delle regole costituzEonali e legislative nello svolgimento di tutte le consultazioni elettorali, statali e municipali.⁸² Il Tribunal, che può essere adito solo per via di impugnazione, è la suprema autorità dello Stato in materia elettorale e le sue decisioni hanno valore definitivo e non sono impugnabili (art. 132.3 CG). Per effetto della riforma del 30 giugno 2014, l’organo ha composizione ristretta: 5 magistrati, che sono eletti a maggioranza dei 2/3 dei presenti della Camera (art. 133.1 CG). Inoltre, con la medesima riforma costituzionale si è stabilito che l’organo dovrà decidere sempre in forma collegiale (art. 132.3 CG).

Il Tribunal de lo Contencioso Admistrativo⁸³ integra il sistema di giustizia amministrativo dello Stato, avendo la funzione di tutelare i diritti delle persone nei confronti degli atti e delle omissioni della pubblica amministrazione statale e municipale e, quindi, di far rispettare il principio di legalità (il dettaglio delle competenze si rinviene nell’art. 138). L’organo, che viene definito come la massima autorità dello Stato in materia amministrativa e fiscale (art. 135.2 CG) e che adotta risoluzioni definitive, si articola in una Sala superior (formata da cinque giudici, che decidono sempre collegialmente - en pleno) e in salas regionali, secondo quanto disposto da una legge organica. La nomina dei magistrati segue le stesse regole previste per i giudici delle corti ordinarie (artt. 96 e 97).

Anche il complessivo statuto dei magistrati assume un carattere misto, combinando elementi di tradizioni diverse; così, la durata temporanea dell’incarico e i criteri di selezione su base politica dei magistrati è ripreso dalle esperienze anglosassoni;⁸⁴ al contrario, l’istituzione del Consejo de la Judicatura (artt. 160-163 CG) che, congiuntamente al Tribunal Superior de Justicia, è l’organo di garanzia dell’indipendenza, imparzialità, specializzazione e professionalità dei magistrati e si ispira al modello di consiglio giudiziario che, a partire dalle previsioni della Costituzione italiana del 1948, si è progressivamente diffuso nella gran parte dei paesi dell’Europa continentale, tanto da diventarne uno degli elementi tipici dello stato di diritto, per essere poi ripreso anche da varie esperienze latino-americane, tra cui anche quella messicana.⁸⁵

In particolare il Consejo de la Judicatura guerrerense, replica a livello locale l’omologo istituto federale introdotto nel 1994 con la revisione dell’art. 100.2 CFM;⁸⁶ esso ha una composizione mista (5 membri), in parte di designazione politica (due componenti sono nominati, rispettiva mente, dal governatore e dal Congresso a maggioranza dei 2/3 dei componenti), in parte eletta dai magistrati (un consigliere è eletto direttamente dai giudici di prima istanza, un secondo dal pleno del Tribunal del Estado tra i magistrati che ne fanno parte); a questi si aggiunge il presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado, con funzioni di presidente anche del Consejo. I consiglieri elettivi restano in carica per 3 anni, con possibilità di rielezione per un sola volta e, comunque, devono esercitare la loro attività senza vincolo di mandato (art. 162.2 CG: i consiglieri non rappresentano chi li designa ed esercitano le funzioni con indipendenza e imparzialità). Le funzioni esercitate dall’organo, che comprendono anche attività di natura normativa e regolamentare, sono quelle di amministrazione della giurisdizione (con il vincolo di rispettare l’indipendenza dei giudici - art. 160.3 CG) ed in particolare dei servizi ausiliari e delle risorse finanziarie assegnate al potere giudiziario. Del complesso di queste funzioni il Consejo non detiene l’intero monopolio, essendo in parte condivise col Tribunal Superior; questa considerazione, unita al fatto che le competenze sono limitate soltanto ai giudici ordinari ed alle modalità di composizione dell’organo, ci porta a ritenere che quello adottato, per quanto importante, sia un modello debole di consiglio giudiziario se paragonato ad altri offerti dal panorama comparatistico.

Un ruolo di grande rilievo spetta alla Fiscalía General del Estado, istituito quale organo autonomo e dotato di personalità giuridica e di un proprio patrimonio, che deve agire nel rispetto dei principi di legalità, obiettività, efficienza, professionalità onestà e rispetto dei diritti umani (art. 139 CG). Particolarmente felice la formula utilizzata per definire le funzioni generali del Ministerio Público: “representación social de lo guerrerenses y de la naturaleza jurídica del Estado” (art. 139.1 CG); mediante questa formula si evoca l’idea che la Fiscalía sia portatrice anche degli interessi generali dello stato-comunità, piuttosto che dello Stato-persona.⁸⁷ Le funzioni tipiche sono ovviamente quelle dell’esercizio dell’azione penale (rispetto alla quale non è indicata alcuna forma di obbligatorietà, risultando, quindi, discrezionale) e dei suoi corollari, oltre alla conduzione della polizia giudiziaria (art. 139.2 e 6 CG). Anche in questo caso la figura pare per larga parte modellata sugli omologhi dei sistemi di common law; il Fiscal general è di nomina politica, all’esito di un procedimento comples so che coinvolge sia il Congresso (in prevalenza) che il governatore,⁸⁸ cui compete altresì, la potestà di rimozione del titolare per gravi motivi, salvo espressa opposizione del Congresso adotta a maggioranza dei 2/3 dei componenti (art. 142 CG). Inoltre, la funzione ha carattere temporaneo, con una durata di 6 anni non ulteriormente prorogabili.

Oltre che dal fiscal general, la Fiscalía è integrata da un Consejo de la Fiscalía General e da fiscalías specializzate⁸⁹ in particolari materie, secondo quanto stabilito da una legge organica.⁹⁰ Il compito di questi organi consiste, secondo il modello del consiglio giudiziario,⁹¹ nell’esercizio delle funzioni amministrative relative alla Fiscalía General, tra le quali la selezione, la nomina e la carriera dei pubblici ministeri, in modo separato rispetto al Potere Esecutivo.

IX. Breve considerazione finale

Autorevoli colleghi messicani hanno scritto che l’alto tasso di analfabetismo della popolazione, le condizioni di povertà in cui si trova un terzo della società e il contesto di violenza ed incertezza sono ostacoli strutturali allo sviluppo della democrazia nello stato di Guerrero e costituiscono, anzi, un terreno favorevole alla conservazione dei poteri dei cacicazgos locali e delle relazioni clientelari, che si sono radicate da lungo tempo.⁹² Sarebbero invece necessarie per il consolidamento della democrazia una partecipazione più ampia della società civile, quale strumento di control lo del potere, il rafforzamento di una cultura politica rispettosa dei diritti umani e la fine degli abusi e dell’impunità dei funzionari di polizia, che spesso hanno portato le relazioni tra governo e società ad un livello di tensione intollerabile.

Ancora, si è scritto che la politica moderna, quella inclusiva, che riconosce piene garanzie all’opposizione, quella del governo pluralista e del consenso, quella del rispetto dei diritti umani e politici, quella degli accordi tra tutti gli attori politici favorevoli alla democrazia, è il cammino per consentire una piena transizione democratica senza rotture. Per questo era ritenuta necessaria una riforma profonda dello Stato che rivedesse nel profondo le strutture dei poteri costituiti e fosse largamente condivisa.⁹³

Se, quindi, in uno stato nel quale i mali cronici della violenza e della povertà compromettono l’effettivo godimento dei diritti, la costruzione ed il rafforzamento dello stato di diritto diventa un’esigenza fondamentale da perseguire:⁹⁴ in quest’ambito la Costituzione riformata nel 2014 può rappresentare un punto di partenza importante; l’auspicio è che possa favorire l’affermarsi di una cultura rinnovata, che faccia propri quei valori universali sui quali essa è fondata e che, acquistando un’effettiva valenza normativa, consenta la realizzazione di quel diritto al “buen gobierno” spesso evocato dai cultori del diritto costituzionale.⁹⁵

Il passaggio del 2018, che si presenta come un anno elettorale,⁹⁶ rappresenta un momento cruciale per capire se la transizione democratica in atto proseguirà il suo percorso o subirà battute di arresto.