Base metodológica

Este ejercicio de análisis busca reflexionar sobre la continuidad de la política pública para la garantía plena de los derechos de las personas LGBT en tres dimensiones: la dinámica política e institucional; la evolución de los actores involucrados, sus interacciones y capacidad de incidencia sobre la política y sus resultados; y el impacto transformador que ha tenido en términos de bienestar para la población LGBTIQA+ en la ciudad.

Este análisis se realiza a través de tres marcos analíticos que, a su modo, permiten abarcar los procesos políticos e institucionales de la política en cuestión desde dinámicas cambiantes y conflictivas; estos marcos permiten entender lo político en un sentido amplio e incluir estratégicamente en el análisis las relaciones entre los actores y las maneras como se posicionan las prioridades en la agenda pública a partir de interacciones de poder (^{Gómez, 2019}), tomando distancia de posibles perspectivas cíclicas, lineales o fuertemente reglamentadas.

El primer enfoque es el de las corrientes múltiples, que permite entender cuáles fueron las dinámicas y procesos políticos que, en distintos niveles (las tres corrientes: problemas, política y política pública) y ocurriendo de manera independiente y paralela, lograron confluir en un momento o acontecimiento específico (ventana de oportunidad) para posicionarse como alternativa institucional de política pública, a partir de la acción de unos emprendedores de política (^{Zahariadis, 2010}). Para el caso de la política LGBTIQA+, la flexibilidad y la lógica de racionalidad no-lineal que propone este enfoque resulta útil para identificar cómo fue posible que una reivindicación de una minoría cultural subalterna y contrahegemónica lograra posicionarse como una política estructural, sin fecha de caducidad y con la obligación de ser incorporada transversalmente en las políticas sectoriales de los gobiernos de turno.

Si bien el documento se estructura según este enfoque, las reflexiones sobre la concepción, formulación y adopción se complementan con otros dos modelos teóricos: el marco de las coaliciones promotoras y el marco de la construcción social y diseño de políticas. El marco de las coaliciones promotoras permite identificar el conjunto de actores estratégicos que lograron actuar de manera conjunta y estratégica para posicionar y hacer viable la política (^{Sabatier y Weible, 2010}), contribuyendo a profundizar las posibilidades de análisis de la evolución de las creencias de diversas élites políticas en las diversas instituciones locales durante los años de implementación de la política (^{Concejo de Bogotá}, secretarías distritales, etc.) y qué condiciones permitieron el aprendizaje orientado a las políticas LGTBIQA+ entre las coaliciones promotoras de las mismas (^{Sabatier y Weible, 2010}).

Por su parte, el marco de la construcción social y diseño de políticas permite llevar a cabo un análisis a profundidad acerca de cómo los imaginarios culturales y colectivos sobre la comunidad LGBTIQA+ afectaron su nivel de incidencia política en cada una de las fases de la política (^{Ingram et al., 2010}), teniendo en cuenta factores como su reputación, imagen y posición social. También permite identificar las consecuencias sociales del diseño de las políticas relativas tanto al bienestar material, como a la reputación social y la percepción de la relación entre el gobierno y la población objetivo.

En este sentido, el enfoque de construcción social y diseño de políticas será muy importante dentro del contexto de la política ya que la población objetivo es sujeto de prototipos e imaginarios que afectan la forma como se configuran sus relaciones de poder con el gobierno y la sociedad civil. Por esto, se aborda el presente marco desde las siguientes premisas:

Los emprendedores de la política: el movimiento LGBTIQA+ de Bogotá

En los años previos a la formalización de la política pública mediante el ^{Acuerdo 371 de 2009}, la acción política del movimiento LGBTIQA+ fue determinante para la concepción, la formulación y la adopción de la política pública en Bogotá. El rol político jugado por organizaciones, colectivos y activistas fue definitivo para consolidarla como el resultado de un “esfuerzo histórico de mujeres y de hombres” que han trabajado por los derechos de las personas LGBTIQA+ en la ciudad (^{Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008}). Debido a la particularidad de los roles del colectivo -tanto de emprendedores como de población objetivo de la política- se hará un análisis de su influencia y, posteriormente, se describirán algunos otros actores que han desempeñado un rol importante en su formulación, implementación y evolución.

La población LGBTIQA+ ha sido objeto de distintas situaciones y condiciones históricas de discriminación y exclusión. Anteriormente, su nivel de poder político era nulo, especialmente por la existencia de una cultura y opinión pública dominante que consideraba que estas personas no eran dignas de los mismos derechos que los demás; constantemente recibían violaciones en contra de su integridad, no tenían garantías ni interés por parte del Estado en asegurar sus condiciones mínimas de vida y derechos, hasta el punto en que se llegaron a generar dinámicas sociales aceptadas y normalizadas que, desde lo público y lo privado, castigaban su orientación sexual y/o identidad de género cuando esta no correspondía con el modelo heteronormativo. Por esta razón, podían considerarse, dentro de la clasificación propuesta por ^{Ingram et al. (2010)}, como “desviados”⁶.

Sin embargo, a partir del episodio de Stonewall en Nueva York (28 de junio de 1969) y los procesos de movilización y organización colectiva que se desplegaron como consecuencia, la población ha venido cambiando su nivel de incidencia política, modificando su caracterización dentro del marco de construcción social y diseño de las políticas de ^{Ingram et al. (2010)}, a la de “dependientes”⁷, debido al reconocimiento de su historia de exclusión y de sus necesidades de reparación y atención diferenciada. Es importante resaltar que este reconocimiento, en distintos contextos, ha sido el resultado de esfuerzos civiles y legislativos liderados por el mismo movimiento LGBTIQA+. En Colombia, estos procesos de movilización y organización colectiva (acciones de tutela, movilizaciones, protestas, participación por voto popular, expresiones artísticas y deportivas, espacios en medios de comunicación) han llevado a generar cambios a nivel legislativo nacional (en la ^{constitución de 1991} se reconoce el Estado Social de derecho), distrital (a partir de la formulación de la política pública distrital en 2009, que se ha materializado en planes y programas públicos desde entonces), social y cultural (la percepción de la población civil ha cambiado y se han llevado distintas acciones civiles y estatales para promover la pedagogía de la igualdad y el respeto por la diversidad).

Así mismo, los sectores LGBTIQA+ han aumentado su incidencia, obteniendo representación política a través de colectivos organizados en la sociedad civil, las entidades distritales y los espacios académicos desde donde, cada vez más, se ejercen acciones enfocadas en la atención diferenciada, la construcción de memoria histórica, el reconocimiento de la verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición; sin embargo, la población aún es objeto de discriminación, exclusión y violencia, lo cual ha sido alentado por algunos actores privilegiados (partidos políticos, iglesias, fuerzas armadas, entre otros) que se oponen a la política y ha sido exacerbado por un conflicto armado que ha aumentado sus condiciones de vulnerabilidad, desigualdad y desamparo por parte del Estado en varios territorios del país (en Colombia, los homicidios entre 2012 y 2015 por prejuicio más recurrentes de las víctimas LGBTIQA+, fueron de 9 defensores de DDHH) (^{Colombia Diversa, 2015}). Esta oposición a la política y a los derechos de la población, a través de discursos esencialistas que desconocen su contexto y demandas específicas, ha representado una gran dificultad en términos de impacto y de implementación.

En este contexto, las principales iniciativas y movimientos sociales LGBTIQA+⁸ se han consolidado como agentes de cambio con objetivos comunes, estabilidad organizativa y voluntad política, a través de acciones de integración simbólica con distintas formas de organización y acción (^{Caribe Afirmativo, 2014}). Algunas de las principales iniciativas LGBTIQA+ que se han gestado son “Planeta Paz”, donde, en un contexto de construcción de paz, se articulan las agendas de distintos movimientos sociales (campesinos, afro, mujeres, indígenas, LGBTIQA+); la Alianza por el Reconocimiento de la Ciudadanía Plena de las Personas LGBT y con Identidades de Género y Sexualidades No Normativas; y la marcha del Orgullo gay.

Adicionalmente, es importante resaltar el esfuerzo realizado por personas que, aprovechando su rol y lugar de acción en el momento, incidieron de manera determinante en el logro de la política como Camila Esguerra, desde la unidad apoyo normativo de Carlos Vicente de Roux, Manuel Rodríguez, desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo⁹, Jeisson Alanis Bello, Carlos Marín, Mónica Poveda, Elenis Rodríguez, Charlotte Callejas y el concejal Carlos Vicente de Roux.

Los actores, movimientos e iniciativas del colectivo se han abierto un espacio dentro de los partidos políticos, quienes juegan también un papel muy importante en la legitimación de sus luchas. Dentro de los principales partidos con incidencia en la política se tienen el Polo Democrático, la Unión Patriótica y el Partido verde, los cuales han logrado institucionalizar acciones para garantizar los derechos de la población LGBTIQA+; mientras tanto, otros partidos como el Liberal, MIRA, Opción Ciudadana y de la U, aunque no incluyen a la población LGBTIQA+ en sus estatutos, han llevado a cabo acciones y proyectos de ley focalizados en ella; y, por último, otros partidos como el Conservador, Centro Democrático y Cambio Radical, no incluyen a esta población en sus intereses, así mismo, tienen militantes que se han opuesto abiertamente a sus derechos, tales como Vivian Morales y Alejandro Ordoñez, entre otros (^{Caribe Afirmativo, 2014}).

En cuanto al sector público distrital se tienen actores promotores como la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Planeación Distrital, la Secretaría de Integración Social, la Dirección de Diversidad Sexual, la Subdirección LGBT, el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal - IDPAC, los Centros Comunitarios LGBTI en Bosa, Mártires y Chapinero, el Consejo Consultivo LGBT, la Mesa Interinstitucional de Diversidad Sexual-MIDS y las mesas locales de Política Pública LGBTI, que han ejercido el liderazgo en la creación de espacios de participación, especialmente durante las alcaldías de Luis Eduardo Garzón, Samuel Moreno, Gustavo Petro y Claudia López. Por otro lado, el sector salud también ha ejercido acciones determinantes para la población al incluir en sus programas los enfoques de derechos, diferencial y de género.

Finalmente, las regiones y localidades se han convertido en actores fundamentales dentro de las redes de información, gestión pública y privada, desarrollo territorial y economía en las que se mueven los intereses del colectivo LGBTIQA+.

La corriente de los problemas: violencia y vulneración estructural de derechos

La corriente de la política: la confluencia de procesos sociales, políticos e institucionales

A partir de los años 80, distintos procesos sociales, políticos e institucionales empezaron a suceder en Bogotá como reacción a la violencia y vulneración de derechos que sufrían las personas LGBTIQA+. Adicional a la visibilidad pública lograda por la mencionada publicación de informes y estudios por organismos internacionales, activistas y algunas entidades públicas, las apuestas y la necesidad de tomar medidas para contrarrestar el problema empezaron a verse impulsadas por cambios en las dinámicas político-institucionales del Distrito Capital.

En primer lugar, las alcaldías de Bogotá después de la promulgación de la Constitución de 1991 -arreglo institucional que propondría un orden político nacional más participativo, garante de derechos y con mayor autonomía y capacidad de acción para las entidades territoriales- empezaron a estar bajo el gobierno de personas y partidos políticos más “abiertos” ideológicamente a hacer énfasis en políticas de inclusión y justicia social. Los primeros gobiernos de este corte que tendrían influencia en el tiempo sobre la materialización de la política pública fueron las dos administraciones de Antanas Mockus (1995-1998 y 2001-2004) y los periodos de Luis Eduardo Garzón (2004-2008) y Samuel Moreno (2008-2012), del partido político Polo Democrático Alternativo (PDA). Especialmente durante la alcaldía de Luis Eduardo Garzón se presentaron distintos procesos políticos e institucionales que terminarían por ser determinantes para la política pública en Bogotá.

La alcaldía de Garzón, por un lado, recibió la herencia institucional de la “cultura ciudadana” propuesta como política distrital por Antanas Mockus, herencia que generaría un terreno “fértil” para el desarrollo de iniciativas de inclusión y justicia social a través del cambio cultural; por otro lado, el PDA, con su primer alcalde, llegaría al poder con un discurso político que aseguraba la consolidación de una “ciudad diferente, equitativa, sostenible y competitiva” (^{Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008}). Estos dos elementos abrieron espacios para el diálogo en distintos niveles entre la institucionalidad pública y los movimientos LGBTIQA+ de Bogotá, espacios que, según dijeron algunas de las personas entrevistadas, habrían iniciado también como negociaciones políticas previas entre quien sería el futuro alcalde y algunos representantes de los movimientos en donde se acordaron alianzas políticas desde intereses comunes, Garzón con un sentido político-electoral y de gobernabilidad, y el movimiento como una oportunidad para aumentar su incidencia con el Estado (^{Esguerra, 2020}).

La línea política de corte más cultural empezó a moverse con fuerza desde el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (actualmente la Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte) alrededor del 2006 cuando algunas personas, entre ellas Manuel Rodríguez, empezaron a formar parte de un proceso de participación y diálogo entre algunas instancias de la administración distrital y el movimiento social a través de mesas de trabajo y construcción de presupuestos participativos alrededor de acciones puntuales dirigidas hacia la población LGBTIQA+ en términos de “derechos culturales”. Sin proponérselo, se fue gestando un proceso cada vez más nutrido que, en medio de conflictos y diferencias, fue creciendo gracias al involucramiento de nuevos actores sociales, como la Mesa LGBT, e institucionales como la Secretaría de Gobierno y la Subsecretaría de Mujer, Géneros y Diversidad Sexual y la Dirección de Diversidad Sexual al interior de la Secretaría de Planeación Distrital, creadas en 2007 mediante el Decreto 256 de 2007, y la Gerencia de Mujer y Géneros como parte del Instituto Distrital de Participación y Acción Comunal (IDPAC), creada con el Acuerdo de la Junta Directiva 0006 de 2007 (^{Mesa Intersectorial de Diversidad Sexual, 2011}). En medio de esta dinámica se fue construyendo un espacio de relacionamiento y mayor confianza entre Estado y sociedad civil -la Alianza para la ciudadanía de personas LGBT y con identidades de género y orientaciones sexuales no normativas- y que sería uno de los lugares desde donde se empezaría a proponer la posibilidad de desarrollar una política pública distrital sistemática, coordinada y de más larga duración. En consecuencia, empezó a trabajarse en una propuesta que sería la base para el documento de lineamientos de la política desarrollado en 2007 por la Secretaría Distrital de Planeación (recogidos en el Decreto 608 de 2007) y a llevarse la discusión al Concejo de Bogotá (^{Rodríguez, 2020}).

En este punto, el proceso se encontró con otros procesos de corte más político que se venían dando en paralelo desde el Concejo de Bogotá. El partido de gobierno, mediante su concejal Carlos Vicente de Roux, y con el respaldo de Bruno Díaz, del mismo partido, y Gilma Jiménez y Lariza Pizano, del Partido Liberal, venía trabajando en la presentación de un proyecto de Acuerdo Distrital para la consolidación de la política pública en el Concejo (^{Mesa Intersectorial de Diversidad Sexual, 2011}). Una de nuestras entrevistadas, Camila Esguerra, quien trabajaba en ese entonces en la Unidad de Apoyo Normativo del concejal de Roux y participó directamente en la redacción del ^{Acuerdo 371 de 2009}, confirmó la importancia del trabajo que logró hacerse desde allí, a pesar de que fue un proceso que implicó el diálogo entre apuestas de transformación de algunos actores y la búsqueda de réditos políticos y cálculos electorales por parte de otros.

Luego de distintos debates en el Concejo, en donde también se presentaron expresiones en contra de la política que demostraban la violencia y los prejuicios existentes en contra de las personas LGBTIQA+¹¹, terminaron por confluir espacial y temporalmente los procesos sociales, políticos e institucionales de años anteriores y finalmente la política fue aprobada en 2009 como resultado de un proceso en donde resultó determinante la coalición promotora (^{Sabatier y Weible, 2010}) que se fue afianzando en el tiempo entre movimiento LGBTIQA+, la institucionalidad pública y actores clave que, tanto desde su rol personal en el Distrito, el Concejo o desde distintos sectores del movimiento social, lograron, en medio de la diversidad de intereses, coaligar propuestas sobre la base de apuestas políticas y creencias compartidas. De este modo, se formalizaría la adopción de una política integral e independiente a los gobiernos de turno que ha sido implementada desde entonces por las alcaldías de Samuel Moreno (2008-2012), Gustavo Petro (2012-2016), Enrique Peñalosa (2016-2020) y Claudia López (alcaldesa actual).

La corriente de la política pública: apuestas conceptuales, efectos e impacto, y conexión con los valores de la comunidad

La ventana de oportunidad: una coalición promotora entre sociedad civil y estado

La aplicación de estos modelos teóricos, junto con la revisión de bibliografía, prensa y la realización de entrevistas a algunas personas que estuvieron directamente involucradas en el proceso de concepción y formulación, permite llegar a la conclusión de que la ventana de oportunidad que hizo posible la existencia de la política fue la confluencia agregada de una serie de procesos políticos, sociales e institucionales que facilitaron la acción de los emprendedores de la política mediante una coalición apoyada cada vez más consistentemente por la institucionalidad pública distrital. Si bien de acuerdo con el enfoque de las corrientes múltiples, las ventanas de oportunidad son usualmente momentos poco comunes que surgen como consecuencia de un “gran problema” o de un “acontecimiento político importante” (^{Zahariadis, 2010}), la coalición promotora entre movimiento LGBTIQA+ e institucionalidad distrital se ha venido consolidando de manera paulatina y ha logrado recoger y conectar elementos de las tres corrientes y ponerlos a favor de la formulación de una política pública que recoge y responde a las expectativas, apuestas y prioridades del movimiento social.

Una vez consolidada, la coalición ha sido hábil en caracterizar el problema de la violencia y la vulneración de derechos como un asunto estructural y transversal a distintos aspectos institucionales y culturales del Estado y la sociedad bogotana, logrando su materialización en espacios y propuestas concretas para el afianzamiento de sus propuestas de solución en la corriente de la política pública. Asimismo, el movimiento LGBTIQA+ ha logrado que el marco institucional y la implementación de la política incluya la interlocución directa con la administración distrital y la existencia de distintas instancias y procesos de diálogo, participación y control social, y la existencia de marcos normativos que garantizan su perdurabilidad e institucionalización.

Finalmente, en el trabajo de la coalición promotora es de resaltar la cercanía que ha existido con ideas e instancias políticas internacionales porque esto ha contribuido favorablemente al desarrollo de una política pública que, en principio, tal vez no habría podido desarrollarse si se hubiera construido exclusivamente en un contexto nacional y local. A pesar de que, como se expresó anteriormente, Colombia cuenta con una constitución política garantista de derechos y que Bogotá se ha caracterizado por ser una de las ciudades del país con mayor apertura hacia la diversidad de género y de orientación sexual, las posturas predominantemente tradicionalistas y conservadoras de la sociedad colombiana y bogotana difícilmente habrían permitido la adopción de una política pública de este tipo. El heterosexismo, el androcentrismo y el esquema binario de género bajo una lógica masculino/femenino siguen siendo un aspecto hegemónico que genera reacciones violentas de distinto tipo y que, aún hoy, continúan siendo referentes sobre la “normalidad” para distintos sectores de la sociedad. Esto se mantiene por el afianzamiento de los sentidos y las valoraciones culturales que todavía están naturalizadas en muchas personas debido a discursos provenientes de la religión católica y aproximaciones tradicionales con respecto a la moral, el cuerpo y la familia presentes en los valores morales y las prácticas médicas prevalecientes en Colombia y en distintas partes del mundo.

Aunque esta coalición promotora ha resultado efectiva para la consolidación y sostenibilidad de la política, es posible que también haya generado la idea de que el triunfo se logró con su institucionalización; en este sentido, como un medio para fortalecer el impacto de la política, podría pensarse en la ampliación de la coalición hacia otros sectores que, como los medios de comunicación, los centros educativos y los centros de producción cultural, son determinantes para la transformación cultural. De igual forma, aunque no como parte de la coalición, debería pensarse en escenarios que involucren a un mayor porcentaje de la población y el desarrollo de procesos de encuentro y diálogo con los opositores como apuestas estratégicas para la transformación cultural.

Conclusiones y recomendaciones

En términos de resultados, la política ha logrado convertirse en más que un símbolo para el movimiento LGBTIQA+ que ha visto cómo muchas de sus principales demandas y apuestas políticas han quedado institucionalizadas mediante un Acuerdo del Concejo que obliga a que todas las administraciones distritales implementen la política de manera transversal en sus planes de gobierno y de desarrollo, lo que garantiza acción pública y disponibilidad presupuestal constante.

En términos de la construcción de la política, gracias a las entrevistas a Camila Esguerra y Manuel Rodríguez, se pudo contrarrestar la creencia de que la política pública fue enteramente un logro de un movimiento colectivo, sistemático y organizado, sino que fue muchas veces un proceso caótico y lleno de tensiones, no solo entre los entes institucionales y los movimientos, sino entre el mismo activismo LGBTIQA+. Además, se pudo ver cómo, contrario a lo que se podría intuir con base en la teoría, muchas veces elementos fundamentales de la política fueron conseguidos por esfuerzos y oportunidades individuales, como en el caso de Camila Esguerra, quien logró que se incluyera en el código de policía que no se castigara las expresiones no heterosexuales o no cisgenerístas en el espacio público, o de Manuel Rodríguez, quien desde el Instituto de Cultura y Turismo logró la generación de agendas y la integración de diversos grupos que luego conformarían “La Alianza” una figura dentro del Instituto de Cultura y Turismo para promover lineamientos de larga duración con grupos poblacionales, que sería fundamental para la construcción de la política pública.

En cuanto a recomendaciones y aspectos por fortalecer, se evidencia la necesidad de formular indicadores y mecanismos de medición de impacto que permitan censar realmente cuáles han sido los cambios promovidos por la política en términos de transformación cultural, eliminación de prejuicios y modificación de comportamientos frente a la población. Como lo menciona Manuel Rodríguez:

Yo creería que una de las recomendaciones tiene que ver con la capacidad de involucrar a personas que no formen parte del activismo. Creo que es importante crear canales de comunicación con personas no vinculadas al activismo […] creemos que hay interlocuciones muy buenas con los LGBTIQA+, pero es una interlocución muy buena con el activismo LGBTIQA+ […] creo que hace falta poder darle visibilidad (a la Política Pública) en un lenguaje mucho más amable. (^{Rodríguez, 2020})

Tal como lo expresa Manuel, existen actores que, o se reconocen como LGBT, pero que sufren diversos tipos de violencia que tienen que ver con orientación sexual e identidad de género. Este punto es profundizado por Camila Esguerra, quien citando una conclusión lograda con Alanis Bello, menciona:

Necesitamos políticas de empleo donde el sujeto no sea un sujeto universal y abstracto, sino donde los sujetos sean sujetos atravesados por los sistemas de poder, localizados, situados, historiados, politizados [...] esa es la recomendación más grande... estamos acostumbrados a políticas en donde el sujeto es un sujeto universal moderno, y es un sujeto que en últimas no es tan abstracto, porque es un sujeto marcado por la edad, la sexualidad, el género, la clase, la raza, la etnicidad [...] ese es el sujeto de las políticas. Y eso es lo que hay que cambiar, el sujeto de las políticas.

Ambas coinciden en que el sujeto de las políticas públicas, en especial en una política pública como la LGBT que contempla grupos poblacionales complejos y divergentes entre sí, es un sujeto que no corresponde con la realidad de muchos, y que en su mayoría aún desconocen la Política Pública, por lo que es necesario un trabajo -complejo- de reestructuración y diferenciación de los grupos poblacionales y sus necesidades específicas.

Finalmente, con el fin de ampliar el alcance de la transformación cultural, se recomienda la inclusión de una estrategia de fortalecimiento de la coalición activistas-Estado, de campañas de comunicación amigables, entre otras, con el fin de integrar a otros actores clave -medios de comunicación, centros educativos, actores de producción cultural, personas LGBTIQA+ no activistas ni organizadas y ciudadanía en general- en la construcción de las soluciones a través de una reevaluación de los valores y patrones comportamentales, y el afianzamiento de una cultura de respeto, coexistencia y cuidado mutuo como principios de convivencia y bienestar en Bogotá.