Saberes y razones

 

Entre autonomía y clientelismo: clubes de migrantes zacatecanos*

 

Between Autonomy and Clientelism: Zacatecas' Hometown Associations

 

José Roberto González Hernández¹ y Guadalupe Margarita González Hernández²

 

¹ Unidad Académica de Contaduría y Administración, Universidad Autónoma de Zacatecas, Zacatecas, México, jrmahoma@hotmail.com

² Unidad Académica de Ciencia Política, Universidad Autónoma de Zacatecas, Zacatecas, México, gmgonzh@gmail.com

 

Recepción: 5 de octubre de 2010
Aceptación: 18 de noviembre de 2010

 

Resumen

A partir de una perspectiva comprehensiva del clientelismo político, se analiza cómo las organizaciones de emigrantes zacatecanos en los Estados Unidos, en el marco del Programa 3×1 para Migrantes del gobierno federal, han adoptado una relación oscilante entre autonomía y clientelismo con las autoridades locales y cómo dicha relación es funcional para los participantes del Programa. El éxito de éste en Zacatecas consolida una red clientelar de "ruta larga" donde los intercambios entre las autoridades, las organizaciones de migrantes y la población de comunidades pequeñas rebasan lo material y se asientan en lo simbólico. Estas organizaciones pueden observarse como mediadoras no subordinadas, como verdaderos sujetos sociales. Pero a pesar de la autonomía del mediador, la red clientelar es susceptible de uso político.

Palabras clave: clientelismo político, red clientelar, subordinación, organizaciones de migrantes, sujetos sociales.

 

Abstract

Considering a comprehensive perspective of political clientelism, this article examines how Zacatecas' hometown associations based in the United States when operate in the framework of the 3×1 Program for Migrants, have adopted an oscillating relationship between autonomy and clientelism with local authorities and how this relationship has been functional for all the program participants. The success of the 3×1 Program in Zacatecas strengthens a "long route" clientelist network where exchanges between state and local authorities, hometown associations and people from small communities go beyond the material and get into the symbolic. Zacatecas' hometown associations can be viewed as not-subordinated mediators, as real social subjects. However, despite the autonomy of this mediator, the patronage network still may be used with political objectives.

Keywords: clientelism, political patronage, clientelist network, subordination, hometown associations, social subjects.

 

INTRODUCCIÓN

El clientelismo es uno de los fenómenos más distintivos en la historia reciente del sistema político mexicano. Como estrategia de control político y social cumplió funciones sustanciales en el régimen priista. En la teoría y la práctica políticas, su connotación negativa fue relacionada con el patrimonialismo, el corporativismo, la compra de votos, el favoritismo y la corrupción. Por ello, distintas corrientes teóricas lo consideraron signo de atraso en la formación de la ciudadanía y la exigencia de derechos y un obstáculo para el desarrollo democrático, social y económico.

Estudios recientes han revalorado la relación clientelar y sus funciones en sistemas democráticos consolidados. Se plantearon nociones y rasgos más comprehensivos del clientelismo en ciencia política y sociología, a partir de los cuales se argumentó que los cambios en el papel del Estado, derivados de la aplicación del modelo neoliberal y que le han restado protagonismo en la dotación de satisfactores para la población, influyeron en la reconformación de las estructuras clientelares. Algunos de sus rasgos tradicionales se conservaron pero sus prácticas trascendieron la idea minimalista del intercambio de "favores por votos".

En este artículo se analiza cómo las organizaciones de emigrantes zacatecanos radicados en Estados Unidos y que actúan en Zacatecas en el marco del Programa 3×1 para Migrantes (P3×1) del gobierno federal adoptaron una relación oscilante entre autonomía y clientelismo con autoridades locales que ha sido funcional para sus participantes: i) las autoridades locales se beneficiaron con recursos provenientes de clubes de migrantes con la operación del P3×1 y de la legitimación que les confiere; ii) los migrantes organizados adquirieron poder frente al Estado y se convirtieron en interlocutores políticos reconocidos y canalizadores eficientes de demandas locales, y iii) las comunidades locales, por fin, encontraron intermediarios organizados para gestionar sus demandas urgentes.

 

CLIENTELISMO COMO CATEGORÍA DE ANÁLISIS

Como herramienta de análisis, la noción de clientelismo se ha utilizado en distintas disciplinas de las ciencias sociales: antropología, sociología y política. Se define y se usa para explicar intercambios materiales y simbólicos específicos entre individuos y grupos. Aunque se ha conocido como relación entre poder político y ciudadanos en condición de subordinación, el clientelismo explica múltiples relaciones entre personas y grupos fuera de ese ámbito. En ciencia política se ha constreñido más el concepto al grado de que, según algunos académicos, pierde su riqueza analítica y explicativa (Corrochano, 2002; Auyero, 2000; Hernández, 2006; Audelo, 2004). La definición minimalista de "intercambio de votos por favores" se amplió a "apoyos por favores" y finalmente a intercambios amplios de recursos, protección, lealtades y pertenencias entre patrones y clientes.

Una definición limitada al intercambio de tipo político fue propuesta por Gay (1990: 648, citado en Auyero, 2000), quien concibió el clientelismo como distribución de recursos —o promesa— por autoridades o candidatos a cargos políticos a cambio de apoyo principalmente, no de forma exclusiva, en forma de voto. Reducido así, el clientelismo implica forzosamente relaciones entre miembros del Estado e individuos y grupos de apoyo que tienen como objetivo la conservación u obtención del poder político. De carácter intermedio, en cuanto a la amplitud de fenómenos que comprende, es la enunciación de Audelo (2004), que hace énfasis en los rasgos distintivos del intercambio clientelar y de los roles que desempeñan sus participantes. Define el clientelismo como:

Aquellas relaciones informales de intercambio recíproco y mutuamente benéfico de favores entre dos sujetos basadas en una amistad instrumental, desigualdad, diferencia de poder y control de recursos, en las que existe un patrón y un cliente: el patrón proporciona bienes materiales, protección y acceso a recursos diversos y el cliente ofrece a cambio servicios personales, lealtad, apoyo político y votos (Audelo, 2004: 127).

Roninger (1990, citado en Hilgers, 2008) aporta una propuesta más comprehensiva que implica relaciones diádicas —entre dos personas—, voluntarias, recíprocas, cara a cara, incluso afectivas, fundamentadas en normas y códigos de reciprocidad y obligatoriedad entre individuos de estatus desigual quienes intercambian bienes y servicios no comparables. Desde esta perspectiva, la relación se ejerce entre "desiguales", uno de los cuales —denominado patrón— tiene mayor estatus económico, social o político que el otro —cliente—. El estatus del patrón se sostiene con el consentimiento o acción del cliente. La desigualdad permite que ambos tengan incentivos para realizar intercambios: el patrón está dispuesto a dar o gestionar recursos, por lo general estatales, a favor del cliente siempre que éste contribuya a adquirir, conservar o elevar el estatus y el poder del patrón. La relación implica beneficio mutuo pero no necesariamente equidad en el intercambio.

En la mayoría de los estudios sobre el clientelismo se enfatiza la posibilidad de la subordinación, la coerción y la explotación del cliente por parte del patrón dada la incapacidad del primero para acceder a los recursos que necesita sin la intermediación del segundo (Hernández, 2006; Hilgers, 2008). Empero, el clientelismo puede generarse en un ambiente de cooperación en virtud de los distintos niveles de desigualdad y beneficio recíproco que la realidad puede aportar. Otras características que distinguen la relación clientelar de otros tipos de intercambio (además de desigualdad de poder, estatus y acceso a recursos) son:

• Relación basada en el principio de reciprocidad aceptado entre cliente y patrón. Ambos tienen expectativas de lo que desean obtener y su cumplimiento permite la continuidad de la interacción.

• Relación no necesariamente inmersa en circuitos estatales, incluso no establecida en términos legales, formales o contractuales. Son relaciones informales y difusas que atienden a intereses particulares. Cuando se involucra el Estado, las interacciones ocurren con el objetivo de particularizar beneficios que se suponen accesibles a toda la ciudadanía. El clientelismo apuntala al particularismo, en especial cuando el carácter universal de muchas acciones estatales es una ilusión.

• Los elementos que se intercambian no son comparables entre sí. En algunos casos, el alto valor que el cliente otorga a los beneficios que el patrón controla —por ser inaccesibles o escasos— puede limitar su capacidad de negociación y subordina su participación. No es necesario que los elementos intercambiados sean equiparables sino que cumplan con las expectativas de los participantes (Hilgers, 2008). Dichos elementos intercambiables se clasifican (Auyero, Lapegna y Page, 2009; Hernández, 2006) como instrumentales —habitualmente recursos económicos y políticos— y asociativos o simbólicos —reconocimiento, lealtad, pertenencia, protección, etc.

• Tadicionalmente se diferencian dos papeles: patrón y cliente. Pero algunos autores (Auyero, 2000; Hernández, 2006; Auyero, Lapegna y Page, 2009) distinguieron tres posiciones respecto de la distribución de bienes y servicios de responsabilidad estatal: a) el patrón, que articula la red clientelar para la obtención de fines y la solución de problemas individuales y colectivos como la obtención y conservación de cargos públicos o la protección de sus seguidores; b) el mediador (broker), que al ser reconocido por el patrón como intermediario se encarga de interacciones cara a cara con los clientes, prioriza y distribuye los beneficios obtenidos por el patrón, a través de él se efectúa la contraprestación o "pago" del cliente al patrón, y c) cliente, a quien se ha caracterizado por la posición subordinada en la red debido a sus limitaciones para acceder a recursos que posee o controla el patrón. La adición de intermediarios, sean individuos u organizaciones, en el análisis complica el seguimiento de la posición asumida porque pueden adoptar, a lo largo de la relación, cualquiera de los otros dos papeles —cliente o patrón.

Por todo lo anterior, el clientelismo es una forma en que los grupos con acceso limitado a recursos se relacionan con las figuras de poder, ya sean autoridades públicas o informales. Aquí se analiza el clientelismo político, es decir, relaciones entre clientes y patrones cuando éstos son capaces de gestionar o distribuir recursos estatales. Los clientes desconocen o carecen de medios para acceder a recursos estatales y el patrón y el mediador gestionan su obtención, con lo que contribuyen de forma mediada al reconocimiento de ciudadanía del cliente. Según Corrochano, "el patrón domina una zona de alta incertidumbre (la caja negra del Estado)" (Corrochano, 2002: 145). La posición de privilegio del patrón y la dependencia del cliente se extenderá mientras el primero retenga la capacidad de acaparar o monopolizar las vías de interacción con las instancias estatales y el cliente será dependiente en tanto sea integrado sólo parcialmente en esa interacción con el Estado y no desarrolle sus propias vías de acceso a él.

Dado que los recursos a distribuir no son propiedad del patrón, éste se convierte en protector, tutor o caudillo frente al aparato público y construye el clientelismo "protector paternalista" (Rodrigo y Alharilla, 2000, citado en Corrochano, 2002), que utiliza la necesidad de protección de clientes ante contextos amenazantes de competencia económica y política. En el clientelismo político el patrón recibe lealtad, apoyo a sus opiniones, militancia activa, reconocimiento y votos para él o para otros. El cliente obtiene servicios y recursos que por la mediación del patrón se convierten en privilegios, aunque muchos de ellos son parte de sus derechos.¹

El clientelismo político está íntimamente ligado al desarrollo de la democracia liberal (representativa) y de los partidos políticos. Los partidos políticos y su exclusividad en el acceso al poder desarrollaron redes clientelares con ayuda de organizaciones mediadoras de raíces obreras o campesinas. A partir de ello se le concibió erróneamente como intercambio de "favores por votos", ya que a través de éstos se conserva la posición de poder y se recompensa la labor de mediadores y patrones.

Un aspecto relevante del clientelismo se refiere a las razones de su existencia. Hay por lo menos dos posiciones encontradas. La de mayor arraigo en México lo considera como un fenómeno característico de sociedades cuyas democracias y aparatos estatales aún no se desarrollan plenamente (Merton, 1957, citado en Gómez, 1984), en que los derechos civiles, políticos o sociales no se ejercen por autoritarismo o por incapacidad del Estado —debilidad institucional—. La desigualdad y exclusión que privan en Estados subdesarrollados son condiciones favorables para la existencia del clientelismo al expandirse "en un contexto donde existen problemas para la consecución de los derechos sociales" (Vite, 2001: 201). Existe relación causal directa entre desarrollo económico-democrático y clientelismo, de forma que la consecución del desarrollo eliminaría las razones de su existencia.

Hay otros estudios relativos a países donde las capacidades institucionales del Estado son amplias y su democracia se considera consolidada, como Italia, Japón, Austria y Estados Unidos (Ayse, 1994, citado en Audelo, 2004). Ahí el clientelismo político persiste pero muestra una interacción menos autoritaria y dependiente y, por tanto, más voluntaria y cooperativa. La relación clientelar conserva sus ventajas aún en condiciones de mayor igualdad y acceso a recursos e incluso puede ser un elemento que favorece el desarrollo político. Esta perspectiva apoya la adaptabilidad del clientelismo a nuevas circunstancias sociales, económicas y políticas. Como fenómeno social no debe ser encasillado normativamente como negativo o de retraso per se. Al ampliar las perspectivas de su análisis y atender a los contextos en que se desenvuelve es posible observar elementos funcionales o incluso positivos en su existencia a pesar de su carácter "radicalmente inmoral" (Gómez, 1984).²

Su catalogación negativa está justificada por el nexo con otros fenómenos que expresan problemas en el sistema político de un Estado, tales como compra de votos, patrimonialismo, favoritismo o corrupción (Hilgers, 2008; Audelo, 2004). Aunque el clientelismo puede estar acompañado por alguno de ellos, no describen lo mismo ni son complementos indispensables. Se le relaciona con la compra de votos o la manipulación electoral que consiste en dar servicios o bienes a los electores con el ánimo de comprometer su voto. La compra de votos se diferencia del clientelismo al no ser interacción permanente, además de que los elementos intercambiados son limitados. "Comprar" votos es un elemento táctico en el control e influencia política en tanto que el clientelismo es toda una estrategia que excede el momento electoral. También se le relaciona con el patrimonialismo, es decir, con la tendencia de autoridades a utilizar posiciones políticas y burocráticas como recursos privados que asignan a discreción de conformidad con sus intereses. Las relaciones clientelares y sus intercambios exceden el posicionamiento laboral de la clientela, aunque no es descartable que muchas veces la capacidad de la "colocación laboral" sea parte de los recursos que un patrón tiene para influir en ella.

Otra práctica negativa de las autoridades políticas es el favoritismo electoral (pork-barrel politics), por medio del cual proporcionan bienes o servicios públicos y privilegian a sectores o distritos electorales que les son leales o en quienes es necesario influir para que voten por determinados candidatos o partidos. A pesar del parecido con el clientelismo, existen diferencias en cuanto al tipo de interacción: el favoritismo puede no ser una actividad cara a cara, su existencia se limita a lo electoral, los electores beneficiados pueden no reconocer o percibir que recibieron trato privilegiado, en tanto que en el clientelismo estos aspectos deben ser claros.

Finalmente, el clientelismo se relaciona con la corrupción. Aunque muchas prácticas clientelares pueden ser corruptas, no toda la corrupción implica relaciones clientelares. La corrupción como aprovechamiento o ventaja privada de decisiones y recursos públicos puede darse sin necesidad de redes clientelares. Cohecho, abuso de autoridad o fraude pueden realizarse sin que el clientelismo esté presente. En cambio, el clientelismo es vulnerable a la corrupción porque en la búsqueda de recursos estatales escasos los participantes pueden transgredir la ley. Existen relaciones clientelares que no caen en corrupción, o al menos en aquellos tipos de corrupción tipificados legalmente.

El clientelismo implica intercambio entre actores con posiciones distintas, en que la desigualdad y la reciprocidad son elementos característicos. Esta interacción no siempre se puede analizar como una diada, por lo que el concepto de red clientelar —con al menos tres actores— es útil. Por otro lado, los elementos intercambiables son múltiples, instrumentales y simbólicos, y su transacción dista mucho de ser abierta y directa, más bien "recorre caminos" condicionados por el entorno cultural, económico y político en que se desarrolla. Con el clientelismo se reproducen las posiciones en juego de actores y también "se entretejen relaciones de tipo social y cultural que fortalecen la identidad y apego de esos actores a determinadas creencias y valores colectivos" (Hernández, 2006: 126). Una relación clientelar no se limita al enfoque en donde los actores interactúan de forma meramente instrumental, es necesario revisar los entornos materiales y simbólicos que la sostienen.

 

CLIENTELISMO EN MÉXICO

El clientelismo mexicano tiene raíces históricas ubicadas en tiempos de la Colonia, pero es en el periodo posrevolucionario cuando el partido de Estado, el actual Partido Revolucionario Institucional (PRI), comenzó a transformar la forma caudillista de distribución del poder en una estructura de organizaciones mediadoras y supuestamente representativas de intereses sociales. El PRI y los "tres sectores" que lo apuntalaban —obrero, campesino y popular— se convirtieron en una maquinaria estatal de alimentación de cuadros políticos y burocráticos leales y subordinados al presidente de la república.

La cobertura de los derechos sociales —trabajo, salud, vivienda, educación— era muy limitada en una nación con enormes carencias, con un crecimiento poblacional de consideración que alimentó la migración urbana y un Estado cuya presencia era débil y esporádica en muchas regiones. Las redes clientelares articuladas por organizaciones obreras, campesinas y populares permitieron la distribución de los beneficios sociales en canje a la lealtad y subordinación al partido y al presidente a través del voto corporativo, la manifestación pública y la canalización de inconformidades mediante las mismas estructuras clientelares (Vite, 2001). Fuera de estas organizaciones se obtuvo poco y se acentuó la exclusión laboral, social y política. Ante la vulnerabilidad de la población, el clientelismo se instituyó como forma eficiente de interacción entre poder central, local, organizaciones sociales y ciudadano común. Fue tal su eficiencia que permitió ser la correa de transmisión del crecimiento económico mexicano de la posguerra —periodo conocido como "desarrollo estabilizador"— con una débil pero estable redistribución de la renta. No obstante, limitó sustancialmente el ejercicio de la democracia electoral, de la participación social, la competencia partidista, el surgimiento de organizaciones sociales autónomas, la maduración de la conciencia ciudadana y la responsabilidad civil. El clientelismo priista acentuó la dependencia y subordinación de organizaciones sociales, de forma que aún en la actualidad su autonomía del Estado o de partidos políticos es cuestionable.

Con las transformaciones económicas aplicadas desde el ajuste estructural, en virtud de las crisis internacionales y nacionales, el Estado mexicano perdió la capacidad de responder a sus compromisos clientelares y las organizaciones dedicadas a la cooptación de personas y colectivos comenzaron a desmantelarse (Vite, 2001; Hilgers, 2008). Clientelas y no clientelas sufrieron la caída del nivel de vida en los años ochenta sin ser sustituidos los mecanismos de intermediación política entre ciudadanos y autoridades del Estado. Las elecciones presidenciales de 1988 constituyeron un resquebrajamiento de formas corporativistas y clientelares del priismo tradicional (Hilgers, 2008). La pérdida de su hegemonía política se prolongó hasta el 2000, con la alternancia política a nivel presidencial. A pesar de la existencia de una democracia electoral, las formas clientelares de interacción entre autoridades políticas —especialmente a nivel estatal y municipal— no desaparecieron, por el contrario, se reconstruyeron y se transformaron en elementos sustanciales para conservar el poder local. Tanto el PRI como el Partido de la Revolución Democrática (PRD), y en menor medida el Partido Acción Nacional (PAN) a causa de que su estructura se conforma de individuos y no de organizaciones, se caracterizaron por utilizar redes clientelares para obtener respaldo político.

La razón de la persistencia y adaptación del clientelismo es que se mantienen vigentes sus causas. Por un lado, la desigualdad social que el modelo neoliberal heredó e intensificó es evidente, mientras al mismo tiempo el Estado se adaptó al restringir sus tareas de promoción de igualdad mediante programas focalizados para los grupos sociales más pobres. Las pretensiones políticas de derechos sociales universales no se persiguen más y en escenarios de creciente desigualdad los pocos recursos compensatorios que otorga el Estado son escasos y susceptibles de manipulación política. El clientelismo justifica su existencia cuando las poblaciones marginadas y las que no lo están requieren de intermediación ante el Estado para obtener recursos. Por otro lado, la debilidad institucional se acentuó con el retiro del Estado de sus tareas otrora sustanciales: seguridad pública y control de "poderes fácticos" —económicos y políticos—. Ello se tradujo en mayor autonomía de varios actores políticos que:

se han manifestado como un poder caciquil, clientelar, o como actos identificados con la delincuencia o la criminalidad. Así, se han creado espacios donde se reproducen intereses particulares que hasta el momento han beneficiado, dependiendo de la coyuntura, a los líderes personalizados con un apoyo popular derivados de las elecciones o comicios, en un contexto donde las instituciones son bastante débiles para garantizar la mayoría de los derechos ciudadanos (Vite, 2001: 230).

La democracia electoral por sí misma no constituyó en México una razón para el debilitamiento de la relación clientelar como interacción entre desiguales. Escenarios de fuerte competencia y desigualdad económica, de batallas electorales carentes de propuestas basadas en plataformas políticas, de inseguridad creciente y la necesidad de patrones conocedores de la "caja negra" estatal, bien posicionados e influyentes, se convirtieron en caldo de cultivo para la renovación de estructuras clientelares bajo nuevas condiciones y rasgos.

 

ZACATECAS Y EL PROGRAMA 3×1 PARA MIGRANTES

Zacatecas —situado al norte de la República Mexicana— tiene la tasa de crecimiento poblacional más baja del país y la mayor intensidad migratoria, de modo que es un sólido expulsor de mano de obra. En 2005, 41 de sus 58 municipios perdieron población de manera sostenida (Godezac, 2006) y se calcula que en Estados Unidos viven tantos nacidos en Zacatecas o de origen zacatecano como población radicada en el estado: 1.4 millones de personas (Godezac, 2005). La actividad económica zacatecana depende de las remesas familiares que los zacatecanos envían desde Estados Unidos en un monto equivalente a 96% de la masa salarial del sector formal del estado y 8.9% de su producto interno bruto (PIB) (Banxico, 2008). Este flujo de recursos sostiene una economía incapaz de generar los empleos e ingresos que su crecimiento natural de población demanda (Delgado, Figueroa y Hoffner, 1991). No obstante, tiene poco efecto multiplicador a causa de que en su mayoría se destina al consumo privado —alimentación, vestido, transporte— y se distribuye en circuitos económicos de estados vecinos.

Además de las remesas familiares, cuyo destino es el consumo privado y en mínima proporción el ahorro e inversión, existen las remesas colectivas. Para Goldring (2005) son montos enviados por migrantes con la finalidad de respaldar actividades u obras de beneficio colectivo en sus comunidades de origen. Dichas remesas tienen su fundamento en una relación más amplia que la familiar: unen al migrante con su comunidad de origen y con su red social en la comunidad de destino. Estos envíos significan menos de 1% del total de remesas familiares y tradicionalmente cumplen funciones de apoyo a personas desvalidas, subvención de fiestas comunitarias y conservación y edificación de templos católicos. Desde décadas atrás, las organizaciones de migrantes de origen zacatecano radicados en los Estados Unidos han realizado envíos solidarios en apoyo a sus comunidades de origen (Moctezuma, 2003b, 2005 y 2007). Estas contribuciones voluntarias de migrantes organizados se unieron a recursos públicos de distintos niveles de gobierno para constituir el Programa 3×1 para Migrantes. La unión de aportaciones de organizaciones de migrantes y de recursos públicos inició en 1986, cuando clubes de oriundos acordaron con el gobierno estatal de Zacatecas invertir en obras de beneficio comunitario seleccionadas por migrantes. En 1992, el gobierno federal asintió en invertir otra fracción del costo de esas obras y en 1999 se constituyó como programa cuadripartito con la inclusión de inversión municipal. En 2002, el gobierno federal lo reconoció como programa federal y desde entonces se le asigna una partida presupuestal.

Hasta 2007, la inversión a nivel nacional mediante el Programa no rebasó los 87 millones de dólares y representó 0.36% de las remesas familiares recibidas. A pesar del crecimiento constante del presupuesto federal para el P3×1 (creció 104% en términos reales desde 2002), sólo constituyó aproximadamente 0.73% del presupuesto otorgado en 2007 a la Secretaría de Desarrollo Social. Para 2008 tuvo una asignación ligeramente superior a los 45 millones de dólares, el doble de la correspondiente a 2007. Entre 2002 y 2007 se duplicó el número de proyectos y de municipios apoyados, pero lo relevante es el crecimiento de la cantidad de organizaciones de migrantes que participan en el Programa (Palafox, 2008). Es un programa presupuestalmente pequeño pero en constante incremento debido a que las federaciones de clubes de migrantes utilizaron sus recursos para influir en los poderes Ejecutivo y Legislativo tanto a nivel estatal como federal.

Por otro lado, la inversión que el P3×1 zacatecano ejerció en 2009 superó los 200 millones de pesos (15.3 millones de dólares en diciembre de 2009), de los cuales cerca de 51 millones (4 millones de dólares) provinieron del presupuesto estatal.3 Con esta inversión se realizaron 327 obras y proyectos en 39 municipios. Los montos invertidos por el gobierno estatal no son relevantes, equivalen a la inversión individual en alguna obra vial en la ciudad de Zacatecas. A pesar de las declaraciones del gobierno a favor del Programa, los recursos invertidos mediante el P3×1 cayeron 8% en términos reales de 2002 a 2008.

El destino de los recursos invertidos es diverso: pavimentación de carreteras (21.5% del total), calles (14.6%), construcciones para servicios comunitarios (12.4%) y mantenimiento y construcción de templos (12.13%). Obras de infraestructura básica como agua potable, drenaje y electrificación representan menos de 10% de la inversión, a pesar de que el Programa está encuadrado en las estrategias de atención a comunidades marginadas.⁴

Para las autoridades municipales el P3×1 es muy importante. La cuadruplicación de recursos que permite y su dirección a obra pública en ciudades pequeñas y localidades rurales hacen atractivo su uso como programa eje de la acción municipal en especial para aquellos lugares con alta incidencia migratoria y despoblamiento rampante. Presupuestalmente parece un programa sin mayor relevancia, pero su impacto en distintas esferas sociales y políticas lo convierte en un programa protagonista en la política zacatecana. Por la naturaleza heterogénea de los proyectos que financia, tiene repercusiones en distintos ámbitos de política pública: comunicaciones, desarrollo rural, educación, cultura. Un terreno con gran incidencia es el desarrollo urbano, donde sus inversiones se efectúan en la ampliación de infraestructura social básica, urbanización y mejora vial de comunidades y ciudades pequeñas.

El P3×1 complementa programas de obra pública y servicios de municipios zacatecanos al disminuir la inversión de los ayuntamientos. Aunque los municipios pueden realizar obra pública con recursos propios, mediante el uso de aportaciones federales —principalmente del Fondo para Infraestructura Social Municipal—⁵ o por convenios con el gobierno estatal, ninguno de estos esquemas reduce la aportación municipal a 25% del costo total de la obra. Para el logro de ese ahorro, las autoridades municipales se sujetan a sus normas de operación que estipulan, entre otras cosas, que los proyectos a financiarse deben ser propuestos por clubes de migrantes que absorben 25% de su costo. La reglamentación implica que los clubes de migrantes tienen capacidad para determinar, priorizar y encauzar demandas sociales, es decir, pueden decidir qué población será beneficiaria del Programa y qué acción pública debe realizarse y con qué características.⁶ Una vez que haya propuesta para ser financiada por el P3×1 es necesario el aval del ayuntamiento y que éste presente la iniciativa como un proyecto técnicamente viable ante el Comité de Validación y Atención a Migrantes (Covam), organismo estatal que valida y autoriza obras del Programa. Este comité está integrado por igual número de representantes de autoridades federales, estatales y municipales y migrantes organizados en federaciones de clubes. La normatividad y el hecho de que la obra pública se ponga a consideración de un comité estatal en donde la posición de los migrantes tiene peso modifica en esencia la formas clientelares habituales con que se desempeñan las autoridades locales.

Para el presidente municipal, el privilegio de propuesta de obra que tienen los clubes de migrantes significa pérdida de poder en la canalización de demandas ciudadanas, ya que cede o negocia con dichos clubes el tipo y características de la obra a realizar si desea obtener beneficios del P3×1. Con la exclusividad de propuesta de obra los migrantes conformaron frente a las autoridades locales y estatales una forma de participación transnacional. Las condiciones de operación del Programa empoderan a clubes de migrantes como intermediarios de las necesidades de comunidades rurales, muchas de las cuales han sido históricamente marginadas de servicios y obra pública. La capacidad de negociación de clubes de migrantes no termina en la propuesta de obra, se extiende al seguimiento y al control operativo y financiero del proyecto mediante comités de contraloría social. Estos comités interactúan e informan a miembros y dirigentes del club patrocinador sobre avances y problemáticas que se presenten en la realización del proyecto. Ante cualquier inconformidad por la obra realizada, el club de migrantes patrocinador ejerce su influencia frente al presidente municipal.

En primera instancia la influencia del club de migrantes se basa en su capacidad para disminuir costos de la obra municipal y en su ascendente entre la población beneficiaria por medio de familiares y amigos. Pero su principal poder político radica en su capacidad de asociación con otras organizaciones de migrantes al conformar federaciones de clubes que interactúan eficazmente con instancias estatales y federales.⁷ Recursos personales, organizativos y financieros de federaciones de migrantes fortalecieron la capacidad de negociación a nivel municipal de un club individual y lo convirtieron en interlocutor indispensable en la toma de decisiones de autoridades locales. Los clubes y las federaciones de migrantes en Zacatecas se constituyeron como sujeto social:⁸ organizaciones con alto nivel de formalidad y permanencia, cuya estructura fortalece la identidad, pertenencia y solidaridad con la comunidad de origen, poseen capacidad administrativa y financiera para llevar a cabo proyectos sociales y ejercen influencia a través de diferentes instancias en ambos lados de la frontera y en diversos ámbitos públicos y privados. En tanto sujeto, es consciente de sus pretensiones, proyectos y alcances y moviliza recursos que posee en torno a objetivos trazados.

Su aparición como sujeto social es su aportación política más importante (García, 2006b), además de que representa el agente más influyente en materia de inversión en infraestructura social en Zacatecas. Clubes y federaciones de migrantes mantienen una relación autónoma respecto del Estado a causa de la trascendencia de funciones que permite el Programa, acumularon capital social y recursos organizacionales sustanciales y aprovecharon coyunturas electorales estatales y municipales. La relación entre clubes y federaciones de migrantes y el Estado Mexicano —en sus tres niveles— fue fluctuante con intervalos de fases conflictivas y de cooperación (Moctezuma, 2005), situación que consolidó su autonomía y formación de perspectiva propia en sus relaciones con el poder. Por ello su estrategia de acción observable es presentarse como un socio activo y autónomo del gobierno para el desarrollo de las comunidades de las que son originarios. Su acción ha cumplido con el reto de la participación social al incrementar el control de obras y recursos involucrados mediante la participación en la toma de decisiones a nivel local e interponer sus intereses particulares como intereses públicos.

En contraste con la emergencia de este sujeto social "transnacional" se hace notoria la débil representación y acción de los ciudadanos locales. Pobladores de comunidades y ciudades zacatecanas beneficiados con el P3×1 no ejercitan la participación ciudadana en la planeación, ejecución de obras y transparencia de recursos. Por el contrario, existe pasividad y receptividad al aceptar dichas obras como medio de mejorar sus condiciones precarias de vida.

 

RELACIÓN CLIENTELAR EN EL PROGRAMA 3×1 PARA MIGRANTES

Los estudios sobre las organizaciones de migrantes y sobre el P3×1⁹ no consideran que el sujeto social encarnado en federaciones de clubes estableció interacciones de tipo clientelar con beneficiarios de las obras que impulsan o con autoridades locales.¹⁰ Es probable que se debiera a la connotación negativa que el clientelismo tiene y a la percepción de que su función principal es el control y subordinación política. Catalogar de clientelista la relación entre clubes-comunidades y gobiernos locales podría considerarse como denostación de la loable labor de los clubes y federaciones de migrantes. El argumento principal en contra del clientelismo en la operación del P3×1 es que los clubes y federaciones de migrantes no tienen intereses que cubrir como intercambio por los apoyos que ofrecen. Su acción solidaria no está contaminada de intereses económicos ni políticos. En una primera impresión, los clubes no pretenden ganancia política y los beneficios que obtienen no repercuten directamente a favor de sus miembros o dirigentes, ya que casi la totalidad de los proyectos se pueden considerar como "bienes públicos", y por tanto aprovechables o utilizables por cualquier ciudadano de la localidad. Se puede argumentar que no existe intercambio ya que la comunidad no retribuye nada —mucho menos apoyo político y votos— como contraprestación a sus donaciones.

La mayoría de los estudios revisados tienden a separar analíticamente los múltiples ámbitos de acción de migrantes, entre ellos su participación en la política estatal de aquella en el P3×1 (Moctezuma, 2003b). Se argumenta que la acción política de los dirigentes migrantes no "contagia" la interacción de los clubes con el gobierno en el ámbito del P3×1. Si se utilizan conceptos comprehensivos de la relación clientelar se observa que el Programa y la participación de los clubes de migrantes se catalogan dentro de este fenómeno. Cuatro aperturas conceptuales son indispensables: a) las relaciones clientelares pueden extenderse a una "red" básica —no necesariamente bilateral (diádicas)— que se compone por tres papeles: patrón, mediador y cliente; b) dichos papeles son difusos;¹¹ c) los intercambios pueden ser materiales y simbólicos, y d) dada la complejidad de la realidad y de la interacción, los intercambios no se reflejan inmediatamente como apoyo político o votos pero contribuyen a la obtención, mantenimiento o acrecentamiento del poder del patrón, afianzamiento de la función del mediador y conservación de la condición de desigualdad del cliente, es decir, los intercambios permiten reproducir las condiciones clientelares.

 

EL PAPEL DEL PATRÓN EN EL PROGRAMA 3×1 PARA MIGRANTES

Las instancias del gobierno municipal están interesadas en operar el Programa. Los ahorros que significa en términos de inversión y gasto público no son despreciables. Las autoridades estatales encargadas del mismo¹² y el propio Ejecutivo estatal consideran al P3×1 como elemento clave en las relaciones con municipios y comunidades. Identificar un patrón único es difícil, diferentes autoridades gubernamentales pueden aprovechar las relaciones clientelares que el Programa permite para su beneficio —presupuestal a simple vista, pero político en última instancia—. Dado que el P3×1 es accesible a todos los municipios,¹³ su utilización, en términos clientelares, se puede dar independientemente del partido político al que las autoridades estén adscritas.

La función de patrón —operador y beneficiario de la red clientelar— es asumida con mayor frecuencia por presidentes municipales. A través del P3×1 y la participación financiera de clubes y federaciones, las autoridades municipales obtienen recursos que les permiten extender sus acciones para cubrir mayor número de demandas sociales. La cobertura de esas demandas es la base de potenciales percepciones positivas sobre una determinada autoridad. Desde una perspectiva pragmática, un presidente municipal reconocido como cumplido, sensible, eficiente y concertador de apoyos acumula capital político que lo coloca en condiciones de considerar su carrera política en forma ascendente. Muchos presidentes municipales apuntalan su futuro político en la promoción de obras del Programa. En un reporte preparado para la Unión Europea (Eurosocial), Alina Rocha (2007) constata:

las posibilidades ofrecidas por el Programa 3×1 han desencadenado una competitividad considerable entre las personas que esperan participar en la política, especialmente a nivel municipal, que han incrementado sus esfuerzos para presionar a los clubes de emigrantes para que apoyen distintos proyectos de desarrollo, de forma que los políticos locales puedan atribuirse el reconocimiento de haberlos llevado a la comunidad beneficiada y, de este modo, puedan avanzar en sus aspiraciones políticas (Rocha, 2007: 5-6).

Con el otorgamiento de obras del P3×1 a determinadas comunidades o colectivos, la autoridad municipal no está esperando votos de forma inmediata, pero la imagen pública que se obtiene de ejecutar obras por medio del Programa, y aquellas realizadas con los ahorros que permite sí refuerza una carrera política.¹⁴ Esta correspondencia (P3×1 versus imagen pública) está fundamentada en la importancia mediática del Programa dentro del ámbito estatal, ya que su seguimiento en la prensa local es constante. Desde hace cuatro años todas las reuniones del Covam —incluso las realizadas en Estados Unidos— han sido motivo de notas periodísticas en los periódicos locales. Se dio seguimiento a las publicaciones electrónicas de periódicos locales durante 2007 y 2008 y en los dos principales se publicaron un total de 156 notas referentes al P3×1. En promedio, una cada semana.¹⁵ Con esta cobertura periodística, algunos presidentes municipales pudieron mejorar su perfil público.

Otro beneficio importante que reciben las autoridades estatales y municipales de la operación del Programa y de la intervención de clubes de migrantes es la legitimación de sus acciones ante el electorado y ante comunidades beneficiarias. El P3×1 es la carta de presentación de las autoridades ante la población de localidades con preferencias políticas distintas. Menos etérea que la imagen pública y la legitimación es la movilización de contingentes: en "arranques de obra", pagos de becas a estudiantes y entregas de obras de infraestructura urbana y educativa, los beneficiarios y otros grupos de ciudadanos son concentrados en actos que deben ser considerados como políticos, en los que el agradecimiento a los clubes y el apoyo a autoridades locales se hacen manifiestos.¹⁶

Para los presidentes municipales, los beneficios presupuestales y políticos del P3×1 son tan valiosos que los obligan a involucrarse en él y a promover la formación de clubes y la participación de las localidades. El presidente municipal ha de "trabajar" a los clubes: los invita, los organiza, los visita en los Estados Unidos, les ofrece apoyo, los "corteja". Su interés se entiende como una necesidad de concertación política democrática, pero también —dados sus efectos— como una pretensión del munícipe de mantener el liderazgo y controlar a ese intermediario sui generis que es el club de migrantes. Es —tras bambalinas— un trabajo de estructuración de la red clientelar.

La deformación en las prácticas del P3×1 hace evidentes las relaciones clientelares y el papel de patrón: con tal de obtener los beneficios del Programa, algunos municipios optaron en varias ocasiones por la simulación de la participación de clubes (Fernández, García y Vila, 2006; García, Jáuregui y Núñez, 2006). Por ejemplo, en el municipio de Guadalupe, algunas de las obras realizadas durante 2009 y 2010 mediante el P3×1 no recibieron la aportación monetaria que al club corresponde. Los beneficiarios de las obras aportan financieramente —o incluso el municipio les "presta" recursos— y los clubes avalan la realización de la obra para que se realice bajo sus esquemas de gasto. Los clubes no conocen a los beneficiarios, ni éstos a los clubes. La presidencia municipal seleccionó beneficiarios, obras y clubes con criterios propios. Los participantes locales ganan en la simulación: los beneficiarios obtienen su obra con menor aportación, la presidencia da respuesta a demandas que considera prioritarias disminuyendo su inversión y los clubes, sin aportar financieramente, se posicionan ante las autoridades y opinión pública. Con esta velada práctica la intervención del club se vuelve enteramente funcional para autoridades locales. Para autoridades municipales, el P3×1 no es un esquema burdo de "compra de votos", implica negociaciones de mediano plazo cuyos beneficios son imprecisos y poco controlables. A pesar de ello, estos beneficios —por más difusos que sean— tienen alto valor y hacen viables los intercambios futuros: lo que reciben como "pago" cubre sus expectativas como patrón.

 

CLUBES DE MIGRANTES: MEDIADOR NO SUBORDINADO

Es el papel más difícil de establecer y de tratar analíticamente. Al mediador no subordinado se le considera figura "cardinal" en la producción y reproducción del clientelismo (Hernández, 2006). Los mediadores son organizaciones o personas reconocidas por las autoridades como representantes o intermediarios de grupos sociales específicos. Habitualmente existen vínculos políticos estrechos, como adscripción al mismo partido o alianzas políticas temporales, entre ellos y los patrones. Cuentan con al menos dos elementos de importancia: poseen recursos —medios, conocimientos y experiencia— suficientes para tratar con el Estado, en especial con la estructura que funge como patrón, y manejan formas específicas de contacto con la población que los hace capaces de influir en ella. En la acepción tradicional de clientelismo, el intermediario sería considerado como patrón pero algunas organizaciones y actores no cumplen permanentemente dicha función. En clubes y federaciones de migrantes, la función de patrón no puede asignársele de forma definitiva y permanente porque, en su gran mayoría, han manifestado el desinterés en la actividad política partidaria y electoral y no rentabilizan políticamente su actividad. Aun así, en distintas ocasiones, las organizaciones de migrantes, más específicamente sus dirigentes, han manifestado preferencia por partidos y candidatos e incluso, como veremos más adelante, las federaciones se han convertido en trampolines políticos.

Es común asumir que la acción del intermediario está subordinada al patrón. La aseveración es discutible al negar que las personas u organizaciones que median con el Estado sean capaces de generar sus propias estrategias de actuación y que un agente con intereses no políticos contribuya (sin que sea su objetivo) a proyectos políticos de un patrón. Por otro lado, se estima que el mediador está consciente de su función en la red clientelar y por ello la rentabiliza, pero vale la pena cuestionar si la relación clientelar tiene efecto aun cuando el mediador no tenga como objeto esta capitalización política de sus acciones. En este caso, es el patrón quien aprovecha la organización, actividad de gestión, espíritu filantrópico o labor educativa del mediador y se apropia de potenciales beneficios políticos que colateralmente aparecen de la interacción con él y, a través suyo, con la clientela. Por tanto, la relación clientelar subsiste.

La actuación de clubes y federaciones de migrantes dentro del P3×1 cumple con las condiciones que caracterizan a un mediador en una red clientelar. En el desarrollo del Programa se convirtieron en mediadores necesarios para obtener recursos financieros de los tres niveles de gobierno en favor de las comunidades de origen. Son necesarios, dada la normatividad actual, incluso para gobiernos municipales, los cuales con el ánimo de ahorrar recursos presupuestales intentan insertar en el P3×1 distintas obras de su interés o de alto costo. Después de 20 años de interacción con autoridades municipales, estatales y federales —incluidos poderes legislativos y ejecutivos— los clubes y, en especial, las federaciones tienen recursos y experiencia para gestionar, obtener y distribuir recursos públicos considerados escasos. Adicionalmente cuentan con una posición de prestigio e influencia entre miembros de su comunidad por su solidaridad al patrocinar obras y acciones necesarias y por su condición de personas valientes, emprendedoras y exitosas. Esta influencia en la comunidad puede expresarse políticamente aunque no sea su objetivo primordial.

Al considerar el éxito del P3×1, el trato preferencial del que gozan por parte de autoridades estatales e influencia entre miembros de sus clubes en Estados Unidos y entre paisanos de sus comunidades de origen es comprensible que los integrantes y los dirigentes de las organizaciones de migrantes estén conscientes de su peso político y su capacidad de mediación. El empoderamiento que el P3×1 permite a clubes y federaciones de migrantes se refleja en las palabras de Efraín Jiménez, connotado líder y directivo consistente de la poderosa Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California (FCZSC):

Le cayó el veinte al gobierno de que los migrantes no sólo tienen poder económico en los números, donde las remesas ayudan a que exista mayor equidad, mayor estabilidad y se disminuya aunque sea un poquito la pobreza. Ciertamente el gobierno se dio cuenta de lo que ellos quieren en realidad: ellos quieren mantenerse en el poder y para mantenerse en el poder requieren votos. Se dieron cuenta de cómo los migrantes, aunque no votemos, tenemos la influencia sobre el núcleo familiar aquí en México, por el hecho de que yo mando mis 20 dólares para que compren el horno de microondas y 50 para que pongan el piso de cemento. Desde ese momento, aunque lo haga sin intención, que lo hago sólo para ayudar a mi familia, mi familia me pone en otro nivel, me da un respeto particular y cuando pertenezco a una organización como una federación me informo cómo está la política interna en México. Pues a lo mejor ya tengo una opinión más clara de cómo está la política en México y luego decimos al papá: "¿Sabe qué, papá? No se vaya por ahí, creemos que debiera ser por acá, pero ésa es mi opinión". ¿Y qué crees que va a pasar? Pues el papá va a votar por lo que el migrante dijo. Y la mamá y los hermanos y el yerno y la cuñada y todo el núcleo familiar y entonces se transforma en bastantes votos y este fenómeno lo miramos cuando Monreal,¹⁷ eso fue una realidad, eso fue algo específico. De repente el gobierno foxista¹⁸ se da cuenta de ese potencial que existe y empieza a coquetear con los migrantes particularmente con la federación de Los Ángeles y es cuando empiezan a buscar alternativas para ver cómo se acercaban a los migrantes porque ya las remesas estaban subiendo mucho y luego también la influencia política pues estaba creciendo enorme y en ese momento los mismos migrantes nos empezamos a dar cuenta de que nuestro papel era más allá de ser simples filántropos sino tomar un papel más activo en cuanto a las políticas públicas en nuestro país (Efraín Jiménez, entrevista personal, 2007).

La conciencia de su potencial político, aunada al hecho de que los dirigentes y miembros de las organizaciones de oriundos, al no vivir permanentemente en localidades zacatecanas, no están sujetos a las condiciones económicas y políticas que generan dependencia de las autoridades locales, han desarrollado una autonomía en sus acciones que les permite ser un intermediario no subordinado al poder local. El mediador de la relación clientelar tiende a ser autónomo en su operación y si alguna vez existió subordinación ante la autoridad local fue meramente coyuntural. A pesar de no ser subordinado, su labor es tan funcional al patrón como si lo fuera.

La conciencia de su potencial político pocas veces ha provocado que un club o federación vincule las obras realizadas en el P3×1 con apoyo político a algún candidato de manera abierta. Pero una observación minuciosa revela que las organizaciones de migrantes —al ser más estables que las autoridades municipales— han aprendido a evaluar el desempeño de éstas concentrándose en el P3×1 y emiten opiniones en sus círculos de influencia que pueden avalar e impulsar la carrera política de un edil que ha sido "buen socio" en el mismo o limitarla cuando no lo consideran así. Ha habido casos en que la evaluación de un presidente municipal tiene consecuencias en las muestras de apoyo hacia su sucesor potencial.

¿Qué obtiene el club con su participación voluntaria y solidaria en las comunidades en que propone y financia obras y acciones? Los elementos intercambiables en una relación clientelar no son necesariamente materiales y no todos poseen carácter político. En la evidencia no se encontró que los clubes obtuvieran beneficio material de su mediación, por el contrario, aportan recursos personales tanto en obras como en la actividad misma de interlocución con autoridades.¹⁹ La retribución que obtienen los clubes por su actividad es de orden simbólico principalmente: reconocimiento y pertenencia. Su condición de donadores solidarios con las necesidades de sus comunidades de origen los coloca en una posición de "notables" en el plano local y estatal. Los migrantes se han convertido en "agentes de desarrollo" y "socios del Estado", es decir, en elementos prestigiados en la sociedad zacatecana. Otras retribuciones simbólicas de participar en obras y acciones del programa son cumplir con compromisos derivados de su religiosidad —apoyo a la construcción y mantenimiento de templos y cementerios— y reforzar su legitimidad como organizaciones e incremento en su capacidad de intermediación. Quizá el beneficio material más común es el uso de las obras cuando visitan su localidad —lienzos charros, auditorios, templos—.

Su autonomía respecto del patrón se atribuye a que la mayoría de los dirigentes de clubes de migrantes no están interesados en la participación política vía cargos de elección popular. No buscan la obtención de posiciones públicas mediante el apoyo electoral. Pero sus acciones dentro del P3×1 —y muchas otras fuera de él— tienen impacto político y establecen relaciones con autoridades burocráticas y políticas. Cuando los dirigentes migrantes tienen interés en cargos públicos, la función de mediador clientelar se hace evidente. La incursión de líderes migrantes en la política consiste en participar activamente en la transformación de sus comunidades y hacer cambios efectivos en las relaciones entre el Estado y los migrantes. Pero en México el acceso a puestos de elección popular está monopolizado por los partidos políticos y la pretensión de insertarse en el aparato político del Estado hace indispensable la militancia partidista.

A pesar del poco reconocimiento, su participación política está ligada al P3×1. La participación e imagen pública que genera contribuye al posicionamiento de líderes migrantes como susceptibles de participar en la política, están conscientes de que tienen apoyo en sus comunidades de origen y en Estados Unidos con su membresía. Si algún dirigente migrante incurre en una aventura político-electoral supone que convertirá su prestigio e influencia personal —ganado a pulso con miembros de su club o federación y en la participación y promoción de obras en comunidades zacatecanas— en capital político. Su involucramiento en estos espacios se hace patente desde los noventa al apoyar a candidatos de distintos partidos políticos.²⁰ Dichos dirigentes dan por hecho que su presencia y apoyo a un candidato o partido político influirá en otros, pues se han convertido en líderes de opinión.

El apoyo político más relevante para las relaciones de migrantes con el Estado y para el desarrollo del P3×1 es el que se otorgó a Ricardo Monreal Ávila. En 1998, la FCZSC se escindió políticamente cuando algunos de sus dirigentes más importantes apoyaron al candidato opositor —Monreal—, mientras que otros respaldaron al entonces candidato oficial José Marco Antonio Olvera. Estas elecciones fueron escenario del "desdoblamiento institucional" de las organizaciones migrantes (Moctezuma, 2005), que consistió en su capacidad, en especial de la FCZSC, para formar organizaciones alternas de orden político sin poner en peligro las estructuras dedicadas a obras solidarias. En 1998 el Frente Cívico Zacatecano, integrado por migrantes radicados en California, apoyó abiertamente la candidatura de Ricardo Monreal por el PRD en un hecho políticamente crítico, pues con anterioridad las relaciones de organizaciones migrantes se habían establecido con gobiernos estatales y municipales priistas. Con el triunfo de Monreal, las organizaciones migrantes fortalecieron su capacidad de influencia, diálogo y cabildeo con el gobierno estatal, lo que impulsó una política proactiva en la formación y apoyo a clubes de oriundos.

Los dirigentes migrantes identificaron coyunturas políticas adecuadas para rentabilizarlas en beneficio de sus organizaciones y del mismo P3×1. Las expectativas de reciprocidad que dirigentes migrantes tenían al apoyar a Monreal fueron cubiertas: inversiones y obras se triplicaron en menos de dos años y contaron con apoyo del gobierno estatal para negociar la instauración del Programa a nivel federal. En 2003 lograron, con el apoyo de legisladores estatales, la promulgación de la denominada Ley Migrante, que reconoce la residencia binacional y simultánea. Esta ley permitió a los zacatecanos residentes en Estados Unidos aspirar a cargos políticos —como diputado estatal, presidente municipal, síndico y regidor (Moctezuma, 2003a)— al acreditar su residencia binacional y simultánea y trabajar en favor de sus comunidades de origen de forma activa. La labor social de miembros y dirigentes de clubes y federaciones se convirtió en requisito legal para acceder a puestos políticos. Esta situación se convirtió en un candado para que los candidatos migrantes acreditaran ser o haber sido dirigentes de clubes o federaciones. Además, se aseguró que en cada legislatura se incorporaran dos diputados migrantes. Estos diputados no son de mayoría absoluta, sino que se les conceden a los dos partidos que hayan captado más votos en la votación general.²¹

Los exdirigentes migrantes con aspiraciones políticas tienen un aliciente adicional en esta ley para trabajar en el P3×1 y simultáneamente posicionarse en esferas partidistas. Desligar la actividad solidaria de algunos dirigentes de sus intenciones políticas futuras es poco menos que imposible. Al menos para los casos de diputados migrantes y algunos presidentes municipales su incursión en el P3×1 como dirigentes de clubes y federaciones ha servido (pretendidamente o no) como trampolín político. El P3×1 es tema de múltiples discursos políticos en campaña por parte de candidatos a puestos de elección popular. Los migrantes son cautos al utilizar el Programa como bandera política de forma abierta en discursos y propaganda. Esta cautela fue rota en las elecciones a diputados federales de 2009.

El PAN postuló como candidato a diputado federal de mayoría absoluta para el II Distrito Electoral a José Guadalupe Gómez de Lara, exdirigente de la FCZSC. Migrante originario del municipio de Jalpa, Gómez es muy estimado por la población de esa región, ya que se le liga al crecimiento sustantivo del P3×1 en todo el estado. Su capital político fue evidente mucho antes de que considerara participar en puestos de elección popular y se fundamentó en su intensa y desinteresada labor para lograr obras de gran importancia en las comunidades de la región (Moctezuma, 2003b: 69). Durante su campaña, Lupe Gómez se refirió a sus antecedentes como dirigente de los clubes y destacó su trabajo en el P3×1. Rápidamente fue acusado por sus excompañeros dirigentes de la FCZSC —que militan en el PRI a través de una organización política radicada en Los Ángeles denominada Zacatecanos primero— de utilizar políticamente el Programa para impulsar su candidatura. Aunque Guadalupe Gómez perdió la elección, puso en evidencia que la tentación de transferir los beneficios simbólicos del P3×1 hacia el plano político-electoral es cercana a algunos dirigentes.²²

La participación de clubes y federaciones de migrantes en el P3×1 puede identificarse como la función de mediador en una red clientelar, sólo que este mediador interacciona de forma cooperativa al no estar subordinado a los intereses del patrón. Esa actividad cooperativa es funcional para intereses políticos del patrón, no en vano las interacciones se han reproducido y ampliado en el tiempo y han incorporado cada vez más a diferentes actores políticos y niveles gubernamentales. La autonomía del mediador queda en entredicho cuando los dirigentes migrantes a título personal o colectivo apoyan a candidatos y partidos específicos o participan directamente en contiendas electorales. La transferencia de capital político basado en elementos simbólicos y asociativos hacia la tribuna electoral es la clave para entender la interacción clientelar entre la operación del P3×1 y el beneficio político concreto.

 

EL CLIENTE EN EL PROGRAMA 3×1 PARA MIGRANTES

Existen grupos sociales fácilmente identificables como clientes en el P3×1: comunidades pequeñas y medianas del estado que carecen de servicios elementales e infraestructura diversa y que no tienen medios para influir en las decisiones estatales y ser elegidos como destinatarios de recursos públicos. La mediación de clubes y federaciones es necesaria para orientar los destinos de la obra pública en un ambiente en el que múltiples demandas sociales pelean por ser satisfechas. Con su intervención, esas comunidades obtienen recursos privilegiados —provenientes de instancias gubernamentales que de otra manera jamás les hubieran destinado presupuesto— que han sido "ganados" a otros ciudadanos demandantes cuyos medios de interacción con el Estado, clientelares o no, no tienen la misma influencia política que las organizaciones de migrantes.

Estos clientes tienen una posición subordinada en tanto que receptores de los beneficios conseguidos por el mediador y el patrón pero no establecen una relación de dominación. Existe cierto nivel de autonomía en su actuar político y las retribuciones en reciprocidad a apoyos recibidos no están estipuladas ni supuestas a priori. La posición subordinada se refleja en la percepción que estas comunidades y colectivos tienen del club: cuando una acción se realiza o una obra se entrega el agradecimiento no se dirige a autoridades políticas sino a dirigentes y miembros de clubes y federaciones a quienes se considera como los benefactores principales, a pesar de que los tres niveles del Estado también hayan participado presupuestalmente. La clientela considera (y tiene razón) que la aportación estatal es una obligación que había sido incumplida y que los clubes han logrado orientar la acción pública con su solidaridad, trabajo y dinero. Quizá el agradecimiento y la lealtad al club migrante sean los únicos elementos de intercambio recíproco dados por sentado en la relación club-comunidad (mediador-cliente).

La subordinación de las comunidades beneficiarias se expresa por su carencia permanente de medios de interlocución con el Estado fuera de los establecidos por el P3×1, derivada de la falta de recursos mínimos que la participación social organizada requiere, recursos que clubes y federaciones tienen y han sabido desarrollar. Las experiencias de comunidades que han construido sus propias estructuras de interacción con el Estado para defender y promover sus derechos son contadas. La pasividad de las comunidades beneficiarias es otro rasgo de su función como clientes. Se ha resaltado la escasa participación de las comunidades en el P3×1 y la dependencia generada en ellas (Fernández, García y Vila, 2006; Delgado y Rodríguez, 2001; García, 2005a; Burgess, 2006). Aunque la aportación de mano de obra y, en algunos casos, de dinero para proyectos elegidos en el Programa es obligatoria, la comunidad suele involucrarse poco en su realización. Las actividades de contraloría social obligadas por normas mexicanas para el P3×1 tampoco son motivo de participación generalizada de la comunidad.²³

Un elemento adicional para establecer la subordinación clientelar es que los clubes cumplen funciones de intermediación y gestión pero no de representación de la comunidad de origen. No existe ningún procedimiento de formalización de la representatividad del club, ni es necesaria. Para accionar el P3×1 basta con que haya interés de zacatecanos organizados residentes en Estados Unidos y con deseos de aportar económicamente en la realización de una obra o acción de beneficio a una comunidad. Tampoco disponen de mecanismos por medio de los cuales la población pueda hacer rendir cuentas a los clubes por las decisiones que toman con su dinero y con el recurso público. De hecho, los dirigentes migrantes ni siquiera se plantean la responsabilidad que tienen por la toma de decisiones de recursos públicos de las tres instancias de gobierno. En concordancia con ello, la comunidad está de acuerdo con obviar u omitir las responsabilidades que el club pueda tener al tomar decisiones en las que se invierte dinero proveniente de todos los ciudadanos. Aunque las comunidades beneficiadas sean pasivas y receptivas, se debe resaltar el hecho de que el P3×1 les otorga por primera vez la oportunidad de interactuar políticamente con el Estado en términos distintos a la dependencia partidista. La intermediación de clubes les ha brindado más beneficios con menor sujeción política que las estructuras corporativo-clientelares del antiguo régimen.

 

CONCLUSIONES

Las retribuciones del intercambio clientelar en el caso del P3×1 recorren una especie de "ruta larga" clientelista: la intermediación y aporte financiero de los clubes de migrantes se ven retribuidos en el apoyo social y la imagen pública que refuerzan su capacidad de interlocución con el Estado, situación que permite que el Programa continúe y crezca. Al mostrarse cooperativos con el Programa, los gobiernos municipales y estatales también mejoran su imagen pública y con los ahorros presupuestales conseguidos amplían su influencia política en otras poblaciones y sectores. Juntos —autoridades locales y clubes— armaron una alianza que permite obtener más recursos provenientes de las arcas estatales y federales para obras en el municipio. Por último, las comunidades beneficiarias se allegan recursos y obras que probablemente jamás recibirían fuera de este esquema.

Aunque no todos los intercambios entre estos actores son políticos, se ha establecido que el P3×1 realiza una forma de trabajo identificable como red clientelar con rasgos distintos a las estructuras clientelares tradicionales en las que predominaba la subordinación y el control político. La relación entre clubes, comunidades de origen y autoridades gubernamentales en el P3×1 no fue creada con fines clientelistas, por el contrario, su estructura operativa y de procedimientos pretende evitarlos en lo posible. El Programa ha desarrollado esos rasgos conforme ha sido exitoso para cumplir las expectativas de los actores involucrados.

La fundamentación de la existencia de esta red clientelar sui generis se puede encontrar en la desigualdad política y material de muchas comunidades rurales y urbanas del estado, y en la debilidad institucional y falta de democracia en las estructuras estatales. Por parte de los clubes y federaciones de migrantes, la disyuntiva entre clientelismo y autonomía va creciendo conforme el Programa se extiende y consolida. Por una parte, saben que son útiles a las pretensiones políticas de las autoridades municipales y estatales, y por otra son conscientes de que sólo guardando distancia respecto de esas pretensiones pueden trascender las divisiones que la política partidista y electoral implican. La participación de líderes migrantes en contiendas políticas así como los espacios legislativos destinados ex profeso para ellos refuerzan las tendencias clientelares de la red. Lo más probable es que esa "ruta larga" de intercambios continúe siendo la solución más adecuada a la disyuntiva encarada.

 

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Entrevistas

Salvador Quezada, coordinador estatal del Programa 3×1 para Migrantes en 2007, 18 de noviembre de 2007.

Rodolfo Aranda, jefe del Departamento del Programa 3×1 de la Contraloría Interna del Gobierno del Estado de Zacatecas, 11 de septiembre de 2007.

Efraín Jiménez, vicepresidente de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California, periodo 2007, 12 de mayo de 2007.

Rafael Hurtado, presidente de la Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California, periodo 2007, 12 de mayo de 2007.

Armando Chávez, presidente municipal de Tepetongo, Zacatecas, trienios 1998-2001 y 2004-2007, miembro del Comité de Validación y Atención al Migrante, 27 de agosto de 2007.

Alberto Ruiz Flores, presidente municipal de Valparaíso, Zacatecas, trienio 2004-2007, miembro del Comité de Validación y Atención al Migrante, 13 de agosto de 2007.

 

Notas

* Se presentó una versión preliminar de este documento en el VI Congreso del Consejo Europeo de Investigaciones Sociales sobre América Latina (CEISAL), Independencias-Dependencias-Interdependencias, celebrado en Toulouse, Francia, del 30 de junio al 3 de julio de 2010. Agradecemos el apoyo y sugerencias de Hélène Combes y a Marguerite Bey para la publicación de este trabajo.

¹ Entre los intercambios simbólicos del clientelismo persiste la idea de que sin el "favor" del patrón no se obtendría nada u "otros" se adjudicarían los recursos. El patrón hace posible el privilegio (aunque en su discurso se hable de derechos) de obtención de los beneficios. En palabras de Hernández: "no son acreedores [los caudillos o patrones] de reconocimiento porque toman decisiones o aplican políticas que beneficien al todo social, sin distingos ni prejuicios, sino porque dan prioridad a sus partidarios, colocándolos en una situación ventajosa respecto de los demás" (Hernández, 2006: 122).

² La inmoralidad del clientelismo radica, según Gómez, en "la apropiación privada de oportunidades y servicios que son, o deberían ser, públicos. Es, pues, una inmoralidad del sistema, que no puede suprimirse mediante el ingenuo expediente de desplazar a los 'malos' para elegir a los 'buenos', sino mediante la efectiva vigencia de la democracia económica y la real institucionalización (esto es: impersonalización) de la vida pública" (Gómez, 1984: 95).

³ Todos los datos referentes al Programa 3×1 para Migrantes en el estado de Zacatecas se obtuvieron de bases de datos del Programa proporcionados por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional (Seplader).

⁴ Cálculos con base en la inversión realizada entre 2004 y 2009 en Zacatecas.

⁵ El Fondo para Infraestructura Social Municipal (FISM) es parte de las aportaciones federales otorgadas a municipios y está regulado por la Ley de Coordinación Fiscal. Su destino debe ser exclusivamente la realización de obras de agua potable, drenaje y alcantarillado, urbanización, electrificación y otros rubros de infraestructura básica.

⁶ La forma en que el club determina qué obra será propuesta no está normada en las reglas de operación del Programa. En algunos casos la propuesta de obra proviene de intereses de los migrantes, en otras de necesidades expresas de la comunidad expuestas a los miembros del club, y en no pocas ocasiones es resultado de negociaciones abiertas entre la presidencia municipal y el club de migrantes.

⁷ En Zacatecas el P3×1 opera con 15 organizaciones de migrantes de segundo nivel (13 federaciones y dos organizaciones).

⁸ Se le ha denominado de distintas maneras: sujeto colectivo migrante, sujeto social extraterritorial, sujeto político extraterritorial o sujeto colectivo binacional y transterritorial (Moctezuma, 2003b; Delgado y Rodríguez, 2001).

⁹ Entre muchos otros se encuentran: BID (2005), Burgess (2006), Fernández, García y Vila (2006), García (2005a, 2005b, 2005c, 2006a y 2006b), García, Jáuregui y Núñez (2006), Goldring (1998, 1999a, 1999b, 2002 y 2005), Rocha (2007) y Moctezuma (2003b, 2005, 2006 y 2007).

¹⁰ Sólo Goldring ha catalogado las relaciones entre la más poderosa federación de clubes de migrantes zacatecanos (Federación de Clubes Zacatecanos del Sur de California) y autoridades del estado como semiclientelares (Goldring, 1998, 1999b y 2002). Según la autora, esta federación de clubes adoptó en ciertos momentos del desarrollo del P3×1 una posición subordinada y semiclientelista en su relación con el gobernador del estado y con el gobierno federal, ya que aceptó las normativas para el Programa que provinieron de estas instancias y que le otorgaban discrecionalidad al gobernador para seleccionar y asignar las obras. Bajo estas condiciones las aportaciones de los clubes apoyaban la posición de patrón del gobernador ante las comunidades.

¹¹ Por ejemplo, diferentes autoridades de distintos sectores y niveles pueden asumir el papel de patrón simultáneamente y no directamente partidos políticos o una autoridad específica. Los mediadores pueden no tener una actuación homogénea ante el patrón sino que se relacionan con él de formas diversas e independientes.

¹² En Zacatecas la instancia encargada de operar el P3×1 es la Seplader.

¹³ Todos los municipios pueden participar en el P3×1 si existen clubes de migrantes en Estados Unidos que deseen apoyar proyectos.

¹⁴ Tener una imagen pública adecuada da a un político muchas oportunidades: conservar esferas de poder local, posicionarse políticamente a nivel estatal o bien ser considerado entre los "nominables" para candidato a diputado estatal, federal, senador o gobernador.

¹⁵ Se dio seguimiento a las notas de los periódicos El Sol de Zacatecas e Imagen de Zacatecas. En las cifras presentadas se contaron todas aquellas notas sobre el P3×1 en Zacatecas que aparecen en otros periódicos miembros de la Organización Editorial Mexicana y que tienen su origen en la redacción zacatecana.

¹⁶ En las reglas de operación se establece que toda acción u obra patrocinada debe ser entregada públicamente y los beneficiarios deben firmar un acta de recepción en la que manifiestan su conformidad. Habitualmente las entregas-recepción son públicas y los clubes patrocinadores son invitados a la comunidad para que también participen en el acto.

¹⁷ Se refiere a las elecciones para gobernador del estado de Zacatecas en 1998 en las que obtuvo el triunfo Ricardo Monreal Ávila. Como se ha documentado en otros trabajos (Moctezuma, 2003b; García, 2005b), los migrantes, a través del Frente Cívico Zacatecano (FCZSC), participaron activamente en la promoción del voto a favor del candidato del PRD.

¹⁸ Hace referencia al gobierno de Vicente Fox Quesada, que en 2000 y 2001 negoció con las organizaciones de migrantes la instauración a nivel federal del P3×1.

¹⁹ Los dirigentes de clubes y federaciones realizan múltiples gastos relacionados con la organización de eventos en Estados Unidos para recolectar fondos para obras, también gastan en comunicaciones telefónicas con autoridades estatales, viajes de negociación y supervisión de obras. Todas estas erogaciones las absorben de manera personal.

²⁰ La actividad política de dirigentes migrantes no ocurre sólo en México, ya que ellos han apoyado a candidatos y partidos en Estados Unidos a través de una organización política estructurada precisamente para ello: el Frente Cívico Zacatecano.

²¹ De 2004 a la fecha, cuatro diputados migrantes han ocupado su curul. Son exdirigentes de federaciones de clubes: tres han sido presidentes de la FCZSC y uno de la Federación de Fort Worth, Texas. Dos han militado y apoyado al PRD y dos al PRI. Los candidatos del PRI a estas diputaciones para el periodo 2010-2013 tienen el mismo perfil.

²² Otro conocido caso de éxito electoral de un migrante en Zacatecas es Andrés Bermúdez. El "Rey del tomate" fue alcalde del municipio de Jerez y diputado federal por el PAN. Ganó sin problemas las tres elecciones en las que participó —en una de ellas se le anuló el triunfo por no acreditar el tiempo de residencia mínimo en el estado— y sus seguidores siempre lo siguieron a pesar de los múltiples errores políticos y desvíos administrativos de su gestión municipal. A diferencia de otros candidatos, el prestigio de Bermúdez y su popularidad no se basaron en el P3×1 sino en su éxito como agricultor en Estados Unidos y en su enorme carisma personal.

²³ Es importante aclarar que la Contraloría Social en las obras del P3×1 tiene niveles más altos de participación social que en otros programas de obra pública en virtud de que, como ya se afirmó, los beneficiarios estiman que deben cuidar las obras y proyectos como mínima retribución a los esfuerzos del club patrocinador.

 

Información sobre los autores

José Roberto González Hernández es docente-investigador de la Unidad Académica de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de Zacatecas (UAZ). Es maestro en economía social y desarrollo comunitario y candidato a doctor en estudios del desarrollo por la UAZ. Se orienta a temas relacionados con las políticas públicas, el desarrollo local, la participación social y la rendición de cuentas. Tiene reconocimiento como Profesor con Perfil Deseable desde 2009.

Guadalupe Margarita González Hernández es docente-investigadora de la Unidad Académica de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Zacateca (UAZ). Es doctora en ciencias sociales por El Colegio de la Frontera Norte. Trabaja con temas relacionados con la economía regional y urbana. Sus últimas publicaciones son Centralidad y distribución espacial del ingreso. Cambios en la estructura de la ciudad Zacatecas-Guadalupe 1990-2004 (Conacyt, UAZ, 2009), "Impacto de la revitalización del Centro Histórico de la ciudad de Zacatecas en la conciencia social" (Economía, Sociedad y Territorio, vol. 9, núm. 30, 2009) y "Apuntes sobre las elecciones municipales de la ciudad Zacatecas-Guadalupe: ¿comportamientos coyunturales o castigos sociales?", en Zacatecas y su contexto actual. Reflexiones desde las ciencias sociales sobre el desarrollo social y político de nuestro estado de Rubén Ibarra Reyes (Taberna Editores, UAZ, 2010). Es reconocida como Profesora con Perfil Deseable desde 2006 y es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel 1, desde 2007.

 

Información sobre los fotógrafos

Ernesto Ramírez estudió periodismo en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y tomó cursos de fotografía en la Escuela Nacho López y en el Centro de la Imagen. Durante casi 20 años ha ejercido el fotoperiodismo en distintos diarios y revistas, entre los más destacados se encuentran La Jornada, Milenio Semanal, Milenio Diario, El Independiente, LaRevista, El Centro, Gatopardo, Chilango, DíaSiete, Tierra Adentro y Artes de México. Actualmente forma parte del equipo del diario Excélsior. Ha participado en exposiciones individuales y colectivas, sus fotos se han publicado en 15 libros, fue becario del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (Fonca) en dos ocasiones y obtuvo el Premio de Periodismo Cultural Fernando Benítez en 2006. En 2008 obtuvo una beca de la Fundación Tierney (con sede en Nueva York) para producir un ensayo documental sobre fans. Además de este proyecto, desarrolla otros dos intitulados "Arqueología urbana" y "Cerca del cielo". Con el fotógrafo Omar Meneses coordina la colección de libros de fotografía documental Ojo de Venado bajo el patrocinio del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes. <zonezero.com / nuestramirada.org / fotoda.com.mx>

Octavio Hoyos estudia periodismo en la Universidad del Distrito Federal. Ingresó a la agencia Imagenlatina en 2000 como fotógrafo, bajo la dirección de Marco Antonio Cruz. Su trabajo ha sido publicado en medios nacionales como La Crónica, Reforma, La Tempestad, Bleu & Blanc y Milenio Diario, donde es fotógrafo desde 2004. Ha colaborado para Time Magazine en Estados Unidos y la revista especializada en fotografía Black and White. Ha expuesto en México, Argentina, Canadá, Italia y Colombia, y en páginas web alrededor del mundo. Fue seleccionado para el concurso "Día a Día" de la VII edición de FotoGrafia Festival Internazionale di Roma, Italia 2008. Obtuvo mención de honor por su trabajo "Playas de Tijuana", en la categoría de Trabajo migrante dentro del XIV Concurso Latinoamericano de Fotografía Documental "Los Trabajos y los Días", Colombia 2008. Es miembro del sitio www.panorama-gallery.com, especializado en fotografía panorámica. www.octaviohoyosphoto.com / www.octaviohoyos.blogspot.com