Una época de transformaciones: legitimidad y teoría política

El punto de partida es la necesidad de reflexionar sobre la democracia con base en, pero también más allá de, las instituciones del gobierno representativo: elecciones, ejecutivos, partidos y parlamentos. Esta necesidad no surge sólo de las críticas a los modelos elitistas y económicos de la democracia, realizadas por varias generaciones de teóricos y analistas políticos, proviene también de diversas transformaciones en el mundo y las relaciones políticas que han multiplicado los escenarios en los que se ponen en disputa los sentidos de la democracia.

La democracia como ideal político se configuró en los siglos XVIII y XIX, pero no fue sino hasta el siglo XX, en particular después de la posguerra, que la posibilidad de la democracia de constituirse en un régimen político quedó asociada a la instauración de regímenes que permitieran agregar y representar intereses por medio de sistemas de elecciones competitivas y recurrentes. Al finalizar el siglo XX, la "tercera ola" llevó el sufragio universal y las elecciones competitivas a un número sin precedente de países en el mundo. Sin embargo, al mismo tiempo que este sistema parecía haberse consolidado como la única alternativa de gobierno legítimo, desde distintas fuentes han surgido tensiones que han obligado a repensar y reconstruir el sentido de los valores, instituciones y prácticas asociados a la democracia.

Por un lado, la democracia representativa continúa enfrentando poderosos adversarios. En la arena internacional, la primera década del siglo XXI ha revelado que países como China o Rusia, entre otros, están dispuestos a cuestionar abiertamente la legitimidad de los regímenes democráticos. Asimismo, en otras regiones del mundo existen numerosos regímenes híbridos, que se declaran democráticos pero que llevan a cabo elecciones fraudulentas, acallan a los medios de comunicación o combaten a sus opositores. La cantidad y variedad de este tipo de regímenes, antes que disminuir, se ha incrementado en los últimos años. Por si fuera poco, en el interior de los propios regímenes democráticos se incurre en prácticas que, en nombre de la seguridad y el combate al terrorismo, vulneran derechos y libertades esenciales. Las disputas por el sentido de la democracia se ponen en juego aun en instituciones, programas y políticas públicas que apelan a normas de inclusividad, publicidad y participación, pero que en la práctica reproducen modelos mucho más restrictivos de acción e influencia públicas.

Simultáneamente, durante las últimas décadas ha tenido lugar una sucesión de acontecimientos y procesos con repercusiones globales que han transformado la forma en que interactúan las poblaciones, las instituciones estatales, los electorados, los mercados, las empresas, los grupos de interés y las organizaciones sociales. Esto ha tenido como consecuencia que las reivindicaciones de inclusión, voz y participación se hayan multiplicado, y que los partidos políticos y los ciclos electorales hayan resultado insuficientes para dar cauce a las demandas manifiestas en diversas formas de expresión pública. Estas realidades han dejado claro que el concepto, los ideales y los dispositivos institucionales de la democracia no pueden ser pensados sólo en relación con las instituciones de los Estados nacionales. No es un asunto menor que los países apelen a los preceptos de la soberanía popular para dar legitimidad a sus instituciones, leyes y políticas públicas. Pero los alcances de las normas y acciones democráticas van más allá de esa estructura de gobierno.

El descentramiento de la democracia

Una característica de la teorización política contemporánea es la búsqueda de nuevos esquemas para conceptualizar las transformaciones en las formas de ejercer el poder y de construir legitimidad que han surgido en los últimos años. Para discernir los atributos del orden político emergente ha sido necesario recurrir a metáforas y analogías que ponen énfasis en el descentramiento y la pluralidad. ^{Keane (2011)}, por ejemplo, considera que desde la posguerra se ha desarrollando un sistema de organización política multipolar y con forma reticular. Lo denomina "democracia de monitoreo", en el que las instituciones representativas convencionales conviven con múltiples modalidades de control y acción públicos: agencias nacionales e internacionales de supervisión, consulta, planeación o ejecución de programas, conviven e interactúan con una amplia variedad de actores económicos, políticos y sociales. Para Keane, en un sistema de monitoreo, la relación política fundamental ya no es la participación, sino la representación, que se pone en juego en las diversas instancias de control. De manera semejante, ^{Rosanvallon (2011)} argumenta que los fundamentos de una "legitimidad dual" de la democracia, basada en las elecciones y una burocracia estatal eficiente, han dado paso a tres formas distintivas de "descentramiento" de la legitimidad democrática: la "imparcialidad" -consistente en la formación de un sentido de generalidad independiente de visiones particulares-, la "reflexividad" -o la proliferación de formas de generalidad plurales y cambiantes- y la "particularidad" -que remite a la necesidad de incorporar la especificidad y lo singular en la construcción de los referentes comunes-.

Una de las principales consecuencias de esta exploración teórica y conceptual ha sido la posibilidad de repensar los atributos constitutivos de las relaciones políticas asociados a los ideales de inclusión, justicia o equidad. Este giro ha colocado el concepto de rendición de cuentas -accountability- en el centro de la investigación empírica y normativa sobre la democracia, la legitimidad y el funcionamiento de las instituciones estatales y políticas. Siendo una noción polisémica y de múltiples aplicaciones, no todas igualmente precisas, la rendición de cuentas se compone de ideales normativos y mecanismos que requieren que el ejercicio de la autoridad pública se base en la posibilidad de exigir información, justificaciones y emitir sanciones de distinta índole (^{Bovens, 2007}). En el contexto de la teoría de la democracia, la rendición de cuentas implica que no es suficiente apelar a un criterio de mayoría, si de lo que se trata es de reconstruir el vínculo entre las decisiones colectivas y el ejercicio efectivo de la condición de equidad política de los integrantes de un demos. Es necesario que los gobernados tengan oportunidades para sancionar y exigir respuestas de los poderes que los gobiernan (^{Borowiak, 2011: 9-13}).

Esta noción desestabiliza la idea de que la democracia puede ser concebida esencialmente como un sistema de decisión colectiva basado en la agregación de preferencias individuales y la representación de intereses por medio de mecanismos de competencia. La rendición de cuentas democrática requiere elecciones, partidos y parlamentos, pero no se agota ahí. Se construye mediante la proliferación de espacios públicos de debate y el uso de diversos mecanismos de escrutinio público.

Si las condiciones necesarias para la construcción de la rendición de cuentas democrática no quedan circunscritas a las instituciones de la democracia representativa, entonces se abre la posibilidad de repensar relaciones políticas que convencionalmente parecen opuestas. Es lo que sucede con la relación entre participación, representación, rendición de cuentas y legitimidad. El artículo de Gurza Lavalle e Isunza Vera avanza un argumento en ese sentido. Una de sus contribuciones radica en reconstruir el trayecto conceptual y normativo que han seguido la participación y la representación políticas en la teoría de la democracia. Los autores muestran de qué manera la participación ciudadana y la representación política fueron construyéndose como nociones, prácticas y relaciones en tensión. Cada una remitía a una concepción normativa diferente de la democracia, y bajo ciertas perspectivas, podía decirse que se encontraban en un mismo sistema político, pero por definición no podían ser pensadas de manera conjunta.

A partir del desarrollo de la teoría de la democracia a finales del siglo XX, en particular por el desgaste de las instituciones representativas y el surgimiento de nuevas modalidades institucionales de acción pública, los parámetros conceptuales convencionales comienzan a ser cuestionados y replanteados. Gurza Lavalle e Isunza Vera destacan los cambios que acontecen en la propia comprensión de la representación política. Frente a una teoría de la democracia que hacía equivalente la representación política y las instituciones del gobierno representativo, empiezan a despuntar formas, funciones, espacios y modalidades de representación pública que tienen lugar en la política contemporánea. La representación política, en sus distintas facetas, se convierte en un tema de interés prioritario para los teóricos de la democracia, en particular, para aquellos interesados en ir más allá del modelo de elecciones competitivas y representación parlamentaria propio de la democracia electoral.

Desplazarse desde la representación autorizada electoralmente hacia múltiples formas de representación contribuye a dinamizar la capacidad de la teoría democrática de describir formas alternativas y complementarias de control político, pero abre también otras interrogantes. Gurza Lavalle e Isunza Vera destacan la necesidad de dar testimonio de la legitimidad democrática que puede surgir de formas de representación que carecen de la autorización electoral. Aquí se ubica una de las principales aportaciones de su texto, colocar a la rendición de cuentas como el criterio clave para repensar la legitimidad de esas formas no electorales de representación:

La opción por la rendición de cuentas hace a la legitimidad dependiente de un proceso que se desdobla en el tiempo y no de un acto inicial de consentimiento, ya que si el control por parte de los beneficiarios ocasionales implica el conocimiento de la representación presuntiva ejercida en su nombre, la reiteración o renovación del control supone reconocimiento, confiere legitimidad y permite pensar en una especie de autorización implícita (Gurza e Isunza, en este volumen).

Se trata de un planteamiento sugerente, que permite reinterpretar los sentidos de la construcción de la legitimidad democrática desde el ejercicio de diversas modalidades de representación. Un apunte analítico, en la línea de lo formulado por ^{Rehfeld (2006}; ²⁰⁰⁹⁾, viene a cuento: para identificar la manera en que distintas formas de representación construyen formas de legitimación a partir de mecanismos particulares de control y rendición de cuentas, puede ser conveniente separar la conceptualización de los mecanismos formales e informales del ejercicio de la representación, de las normas y criterios de legitimidad pública o democrática que puedan formularse para evaluar las acciones de los representantes y los resultados de la función representativa. La agenda de investigación está abierta.

Rendición de cuentas y pluralidad institucional

Los alcances heurísticos y la fuerza normativa del concepto de rendición de cuentas política han proporcionado claves para entender el complejo entramado institucional de los sistemas políticos contemporáneos (^{Bovens, 2007}). Desde un punto de vista formal, el Estado, el gobierno de la ley, el régimen político y la esfera pública son elementos articulados entre sí, pero regidos por principios normativos e ideales regulativos diferenciados. Sin desconocer el alto grado de diferenciación funcional que hay en los sistemas políticos contemporáneos, el concepto de rendición de cuentas ha contribuido a redefinir el sentido normativo que tienen las articulaciones entre los elementos que integran esos sistemas.

A saber, en el ejercicio de la autoridad pública hay numerosas posibilidades de actuar de manera ilegal, arbitraria o discrecional. Entonces se espera que los mecanismos de control sirvan para evitar, reducir o sancionar los abusos de poder. La rendición de cuentas supone la existencia de normas, instituciones, procesos y actores que interactúan para prevenir o combatir la arbitrariedad y la corrupción en las decisiones, acciones y resultados públicos. Sea en sus variantes vertical, intraestatal/horizontal, social o interfácica, la rendición de cuentas funciona a partir de la operación de esquemas de contrapeso, colaboración y vigilancia recíproca, para garantizar el gobierno de la ley y promover la responsividad democrática.

En los sistemas políticos actuales, al igual que se han diversificado las relaciones de representación democrática, los sistemas de supervisión, vigilancia y control estatales se han tornado más complejos y plurales. Los contrapesos institucionales no dependen sólo de la separación de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, sino que se conforman por una amplia diversidad de órganos de vigilancia y fiscalización. Luego de más de una década de investigación en la materia (^{Mainwaring y Welna, 2003}), continúa siendo un desafío explicar cómo surgen los sistemas de rendición de cuentas, y sobre todo, qué factores explican su desempeño. En muchos casos no es suficiente con remitirse al diseño institucional. Hay que incorporar a la explicación otros elementos, como las coyunturas políticas, los liderazgos o las capacidades institucionales de los órganos que forman parte de los sistemas de rendición de cuentas.

En este marco hay que destacar las contribuciones de los trabajos de Arantes y Menezes, pues dan testimonio del surgimiento de un sistema de pesos y contrapesos plural en Brasil, a partir de instituciones que han adquirido atributos innovadores y que se han posicionado como protagonistas de la rendición de cuentas. En el trabajo de Arantes, en particular, se argumenta que la construcción de mecanismos de rendición de cuentas horizontales está asociada al funcionamiento de dos mecanismos. Por un lado, la configuración de una red plural de agencias y órganos estatales que fungen como contrapesos. Este sistema contempla desde el balance en la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo por medio del "presidencialismo de coalición", hasta el surgimiento de comisiones parlamentarias de investigación, los Tribunales de Cuentas, la Contraloría General de la Unión, un sistema descentralizado de revisión constitucional de las leyes, un poder judicial que interviene en los contenidos sustantivos de las políticas públicas mediante el Supremo Tribunal Federal y otras agencias encargadas de prevenir y combatir la corrupción, como el Ministerio Público (MP) y la Policía Federal (PF). El segundo mecanismo señalado por Arantes es el "voluntarismo político": la disposición de los actores para hacer uso de las facultades legales de los órganos estatales en los que se ubican, para adquirir posiciones de influencia y control en la escena política. Este voluntarismo, descrito como de corte madisoniano, fomenta constantemente la "búsqueda de la proporcionalidad": un equilibrio dinámico basado en acciones recíprocas de control.

Arantes analiza los casos del MP y la PF. El primero, cuya función es promover la acción penal pública en los casos previstos por la ley, resulta ser un caso especial de "voluntarismo político", pues se ha constituido en un poderoso agente, dotado de amplias atribuciones en materia civil y constituido de manera independiente de otros poderes del Estado. Lo mismo puede decirse de la PF, adscrita al poder Ejecutivo, que se ha convertido en un protagonista clave en el combate a la corrupción y el crimen organizado. Esto se explica por las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas, al igual que por una serie de condiciones endógenas y exógenas que han fortalecido su capacidad de acción y de coordinación con otras instancias estatales.

El sistema de pesos y contrapesos intraestatales que describe Arantes resulta de particular interés para otros países, en los que el diseño institucional y el "voluntarismo político" de los actores estatales no han alcanzado tanta centralidad política como los organismos brasileños. Para decirlo en pocas palabras: México tiene mucho que aprender de experiencias de desarrollo institucional como ésas, precisamente en lo que hace a la conformación de un ministerio público y una policía federal autónomos, profesionalizados y eficientes.

Los resultados de la investigación realizada por Menezes acerca del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) también son aleccionadores. En Brasil, éste es un órgano auxiliar del poder Legislativo que data de la creación del Estado brasileño, pero que adquirió funciones y facultades mucho más sustantivas a partir del proceso de democratización del país, las cuales quedaron plasmadas en el texto constitucional de 1988. Menezes argumenta que el rol prominente que ha adquirido el Tribunal coincide con una tendencia internacional a fortalecer los órganos legislativos responsables de ejercer funciones de supervisión y auditoría. También advierte que el entorno institucional en el que se inserta el TCU ha sido decisivo para darle impulso. Con el "voluntarismo político" del Ministerio Público, la Contraloría General de la Unión y otras instancias promotoras de la transparencia y la rendición de cuentas gubernamental, el Tribunal ha tenido un papel destacado en promover un ejercicio eficiente y responsable del gasto público en diversos sectores de la política pública.

Cambio institucional y teorización política

La reflexión sobre los sentidos y alcances de las instituciones democráticas ha promovido un acercamiento entre la teoría normativa, la investigación en ciencia política y las aplicaciones en las políticas públicas (^{Monsiváis, 2013}). El resultado es una comunicación un poco más frecuente entre agendas de investigación que, a pesar de sus continuos traslapes, pocas veces dialogaban entre sí. En distintos temas se percibe que los debates en la teoría normativa han influido en la investigación política empírica. Incluso los especialistas que se han preocupado más por el rigor metodológico en la definición, operación y medición de los regímenes políticos, han adoptado concepciones multidimensionales y normativamente complejas de la democracia. Dos contribuciones recientes en este sentido ameritan mención: el índice compuesto de calidad de la democracia de ^{Morlino (2012)} y el exhaustivo índice desarrollado por ^{Coppedge et al. (2011)}.

De igual modo, los hallazgos de varios estudios empíricos han contribuido a revisar planteamientos de índole normativa, en particular los realizados por analistas que han seguido de cerca los procesos de cambio político, que han participado en ellos o que los han promovido. Esto ha sucedido, por ejemplo, en las agendas de investigación respaldada por los partidarios de la democracia deliberativa y por quienes se han interesado en las innovaciones participativas (^{Goodin, 2008}). Las implicaciones de estas investigaciones merecen destacarse, pues no sólo han dado testimonio de transformaciones políticas, sino que han generado herramientas para entender los procesos de democratización desde la construcción de innovaciones institucionales. Esto ha contribuido, a la vez, a la teoría normativa de la democracia al extender el horizonte de sentidos y posibilidades de la acción y la participación públicas.

En concreto, las experiencias de cambio político y transformación institucional que han tenido lugar en Latinoamérica y otras regiones del mundo han sido decisivas para resignificar el papel que pueden tener las dinámicas asociativas y los instrumentos participativos en los procesos de democratización. Los trabajos de Velásquez y González y de Gurza y Szwako, incluidos en este número de Desacatos, ofrecen un panorama de los retos que enfrentan las instituciones participativas en dos países que se han caracterizado por innovaciones institucionales: Colombia y Brasil. Velásquez y González analizan el proceso de reforma de la legislación sobre participación en Colombia, mientras que Gurza y Szwako presentan en una entrevista el testimonio de Pedro Pontual, uno de los actores clave en la construcción del modelo participativo en Brasil.

Estos dos trabajos comparten algunos atributos: coinciden en señalar que un desafío común a los dos países es la creación de sistemas nacionales de participación. En ambos países, el surgimiento de múltiples iniciativas de participación ha enfrentado dificultades para transitar de las experiencias relevantes en el plano local o focalizadas por sectores a un nivel nacional o un nivel integrado de manera sistémica. Una paradoja que destaca en la pluralización de las instancias de participación es que, a la larga, éstas tienden a fragmentar y dispersar el potencial de incidencia pública de los actores involucrados.

A pesar de estas dificultades, los dos textos muestran que la construcción de sistemas nacionales de participación es una apuesta realizada por diversos actores con experiencias y trayectorias relevantes en organizaciones sociales y experiencias de participación popular. En Brasil, como ilustra el caso de Pedro Pontual, esta apuesta se impulsa desde dentro de las propias oficinas del gobierno federal. De la misma manera, la experiencia colombiana, como es descrita por Velásquez y González, ejemplifica la posibilidad de construir articulaciones entre movimientos y actores sociales, ministerios gubernamentales y grupos parlamentarios para construir una ley general de participación. A pesar de las controversias políticas y constitucionales suscitadas por esta legislación, tanto su aprobación como el proceso político que la ha impulsado pueden considerarse atributos de una nueva etapa en la institucionalización de la acción ciudadana en Colombia.

Consideraciones finales

Los trabajos contenidos en esta sección de Desacatos, así como en la sección "Testimonios", contienen aportaciones analíticas y empíricas al estudio de la rendición de cuentas y la teoría de la democracia. Gurza Lavalle e Isunza Vera proporcionan claves para repensar la articulación de la representación y la participación políticas y desafían el sentido común heredado de una concepción electoral de la democracia. Arantes y Menezes contribuyen a entender la configuración de un sistema plural de contrapesos institucionales para la rendición de cuentas en Brasil. Velásquez y González y Gurza y Szwako describen los procesos de innovación institucional para la participación en Colombia y Brasil, muestran las dificultades, los retos y las posibilidades que han caracterizado cada caso.

Estos trabajos pueden considerarse ejemplos logrados de lo que ^{Fung (2007)} ha descrito como una forma de teorización basada en un "método pragmático de involucramiento constructivo" con la teoría de la democracia. Este método se caracteriza por su carácter inductivo, que valora el potencial democrático de diseños institucionales emergentes a partir de sus consecuencias prácticas. En ese sentido, los textos comentados se inscriben simultáneamente en dos registros: por un lado, son aportaciones a la construcción de teoría política, normativa y empírica, a partir de experiencias acontecidas en Latinoamérica; por el otro, forman parte de agendas de investigación involucradas con el fortalecimiento de las capacidades de rendición de cuentas en actores e instituciones.

Desde un punto de vista heurístico, los estudios formulan planteamientos que pueden traducirse en nuevas investigaciones. Un reto analítico consiste en indagar cómo interactúan las modalidades emergentes de representación y rendición de cuentas con otros procesos de reforma en las instituciones electorales, partidistas y legislativas. Otro reto es de carácter metodológico: la formulación y puesta a prueba de hipótesis concretas con diseños de investigación que comparen de manera sistemática casos distintos. Los procesos de cambio político asociados a la construcción democrática en Latinoamérica que están en curso invitan a impulsar la innovación analítica y metodológica para entender sus alcances e implicaciones.