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Introducción
México, un país que hace tiempo era hostil a cualquier acción afirmativa para apoyar a las mujeres, se convirtió en espacio fértil para la paridad de género. Ello ocurre desde la adopción de la primera normativa electoral para corregir la repartición de candidaturas para las mujeres, un recorrido que finaliza con la promulgación de una innovación constitucional que asegura la equidad de género en todos los espacios de toma de decisiones del Gobierno mexicano. ¿Cómo ha sido posible tal cambio? La respuesta a esa interrogante no es sencilla, pero lo cierto es que cuando el asunto de la equidad de género apareció en la agenda pública mexicana, a principios de la década de 1990, el concepto “cuotas de género” era un tabú. Es más, los partidos políticos durante los siguientes años hicieron todo lo posible para rechazar cualquier disposición propensa a emparejar la situación jurídica entre mujeres y hombres en el terreno político. Hoy en día el escenario es totalmente distinto. Gracias a diversas propuestas legislativas, el Congreso mexicano ha sancionado numerosas normas para impulsar la participación femenil en la toma de decisiones.
Lo anterior fue producto del incansable esfuerzo de diversas luchadoras sociales. Mujeres que enfrentaron a un actor poderoso del sistema político mexicano: los grupos parlamentarios, quienes intentaron resistir la difusión de las cuotas de género. A pesar de esta resistencia, triunfaron las impulsoras de la paridad. En virtud de lo anterior, en este artículo se intenta explorar la trayectoria de una innovación para lograr la igualdad de género en México. De manera específica, se analiza la forma en que la paridad, una vez discutible en la esfera política mexicana, se convirtió en una herramienta ampliamente utilizada para atender problemas de desigualdad de género. Así, utilizando el método de revisión sistemática y el análisis legislativo, se intenta ofrecer evidencia sobre la forma en que ha ocurrido la institucionalización de la paridad de género en diversos espacios del Gobierno mexicano. Para ello, el documento se organiza en tres bloques. En el primero se explora la literatura sobre propagación y transferencia de políticas. En el segundo se describe la trayectoria de las cuotas de género en México. En el tercero se examina la adopción de la paridad en la integración del Congreso y otros dominios de política. En el último se presentan las conclusiones.
Marco teórico acerca de la difusión de la igualdad de género
Si bien ha existido cierto desarrollo teórico sobre las cuotas de género (Terjesen, Aguilera y Lorenz, 2015; Paxton y Hughes, 2015; Hughes y Paxton, 2019; Weeks, 2018), así como de su impacto en diferentes ámbitos o sectores (Buckley, McGing y Galligan, 2016; Krook y Zetterberg, 2017; Allen y Cutts, 2018; Feicht et al., 2017), se ha prestado menos atención a las trayectorias que han seguido las leyes o políticas sobre paridad de género después de su adopción. ¿Se han ampliado, restringido o transformado? Son interrogantes que quedan sin respuesta. No obstante, como la paridad de género se ha implementado en muchos países y en varios ámbitos: empresas, política y órganos públicos (Hughes, Krook y Paxton, 2015), la cuestión de cómo se legisla la paridad y cómo se difunde a otros dominios llama la atención como nuevo campo de investigación. Por lo tanto, el estudio de la ampliación de la paridad de género puede complementar la investigación sobre los mecanismos de integración femenil en la arena política. La paridad de género se refiere a las medidas legales adoptadas para implementar cuotas en los procesos electorales, mientras que su ampliación se refiere a la difusión de las cuotas de género a otros ámbitos diferentes al electoral.1
En ese sentido, algunos han analizado la propagación de las cuotas de género en varios ámbitos, incluso han identificado una secuencia de implementación de “tres generaciones” de cuotas (electorales, cuotas en organismos públicos y cuotas corporativas) (Holli, 2011; Meier, 2013). Otros han sugerido que las cuotas de género adoptadas en diferentes ámbitos tienden a compartir fundamentos afines y siguen una lógica similar a medida que la experiencia adquirida en un dominio de política se exporta a otro dominio con mayor legitimidad (Latura, 2021; Meier, 2014). Sin embargo, hasta ahora se ha prestado poca atención a analizar los mecanismos y actores involucrados en la ampliación de la paridad de género. Así, para el análisis del caso mexicano se explora el fenómeno de la ampliación de la paridad de género utilizando ideas de la teoría sobre transferencia y difusión de políticas.
Difusión y transferencia de políticas
La teoría sobre propagación o transferencia de políticas brinda algunos elementos potencialmente útiles para explicar la ampliación de la paridad de género. Dichos estudios plantean la siguiente pregunta: ¿cómo podemos explicar la difusión de una política? En ese sentido, las variables explicativas de la difusión suelen agruparse en dos factores: 1) las características de la organización que aumentan la probabilidad de difusión de la política en cuestión, y 2) las formas de comunicación social que unen a las organizaciones en una red más amplia. Estos dos factores a menudo se retroalimentan y refuerzan mutuamente (Gilardi, 2016). Así, la literatura sobre transferencia (Dolowitz y Marsh, 2000) y difusión de políticas (Maggetti y Gilardi, 2015) se centra en las complejas dinámicas mediante las cuales se transfieren políticas públicas.
De acuerdo con estas teorías, cada organización tiene sus propios problemas, aparentemente, individuales. No obstante, en realidad no son tan únicos porque muchos problemas son comunes a todas las organizaciones (Maggetti y Gilardi, 2015). Además, los individuos tienen la posibilidad de conocer políticas que se desarrollaron o se están desarrollando en otros contextos, distintos al suyo y, en el mejor de los casos, pueden aprender de estas experiencias (Marsh y Sharman, 2009). De esta forma, Dolowitz y Marsh (1996: 344) conceptualizan a la difusión de políticas como “a process in which knowledge about policies, administrative arrangements, institutions etc. in one time and/or place is used in the development of policies, administrative arrangements and institutions in another time and/or place”.2
Por su parte, la literatura sobre difusión de políticas se centra en cómo las políticas se propagan de una organización a otra. Stokes y Berry (2018) sugieren que hay dos componentes del proceso de difusión: 1) la política innovadora, y 2) canales de comunicación a través de los cuales se propaga dicha política. Los canales de comunicación implican la creación e intercambio de información para conectar a los diseñadores de la política innovadora con los potenciales adoptantes. Así, los estudios de difusión se enfocan en dos procesos: 1) el informal, donde personas y grupos difunden políticas a través de su interacción en reuniones, conferencias y otros eventos, y 2) el formal, donde las organizaciones adoptan una política cuando envían a sus funcionarios para que aprendan de la experiencia con funcionarios de organizaciones que ya han adoptado dicha política. Por ello hay personas que activan la difusión de políticas, son los emprendedores o agentes de cambio que invierten energía, tiempo, reputación y recursos para propagar una política (Cohen, 2016).
De esta forma, Dolowitz y Marsh (1996) tratan de identificar a los actores que favorecen los procesos de transferencia de políticas, entre ellos, funcionarios electos, burócratas, grupos de presión y emprendedores de políticas. Ahora bien, ¿cómo se transfiere una política? Dolowitz y Marsh (2000) señalan tres formas: 1) copia (política íntegra); 2) emulación (políticas pasadas), y 3) inspiración (ideología, cultura, tecnología). En cuanto al proceso de difusión, Evans (2017) propone que la primera fase es el reconocimiento, el momento cuando se acepta que hay un problema que requiere atención. La segunda es la búsqueda, donde un actor indaga en el contexto internacional o nacional algunas soluciones para ese problema. Después se presenta el contacto, cuando una organización envía a otra un agente con las habilidades necesarias para realizar la transferencia. La cuarta es el surgimiento de una red alimentadora en la que se promoverá el acceso a la información y a los conocimientos. En la siguiente fase el agente de transferencia organiza el intercambio de ideas.
Así, algunos señalan que el factor más trascendental en la difusión de la paridad de género es el rol desempeñado por las redes de políticas, es decir, redes conformadas por actores gubernamentales y no gubernamentales que vinculan las innovaciones identificadas en otros contextos con los cambios normativos, legales y políticos para alcanzar la equidad de género (Ahrens, 2018). Así, las redes de organizaciones de mujeres han hecho de la igualdad de género un tema destacado y han emprendido estrategias de incidencia en las agendas políticas. De esta manera, la formación de redes de organizaciones feministas ha proporcionado el impulso político y la presión social para lograr un cambio institucional favorable a la equidad de género. Por lo tanto, las redes de política con perspectiva de género parecen haber sido decisivas en la adopción de normas e instrumentos de igualdad de género. En otras palabras, son el mecanismo principal que transmite a los gobiernos las normas globales de género emergentes en otros contextos y las transfiere al contexto nacional (Ahrens, 2018).
Este factor podría explicar, incluso, cómo ciertos países comparativamente frágiles en su institucionalidad o con culturas discriminatorias y conservadoras, pueden llegar a adoptar normas, preceptos e instituciones de igualdad de género de vanguardia, como es el caso mexicano. Otro factor explicativo de por qué los países han adoptado mecanismos de equidad de género es el aumento de la intervención femenina en la arena pública, como lo indica su creciente representación en los parlamentos, su mayor presencia en el mercado de trabajo y su ascenso a posiciones de toma de decisiones. Por ejemplo, quienes han estudiado burocracias, tanto públicas como privadas, han argumentado que una masa crítica de mujeres, que generalmente se estima en alrededor del 30%, puede transformar los procedimientos operativos de una organización, anteriormente dominada por hombres, y permitir que las mujeres avancen estratégicamente en una agenda de igualdad de género desde el interior de la burocracia (Silvestri, 2013).
Si bien la participación femenil en el parlamento o en el gobierno puede verse como una consecuencia de las cuotas de género, aquí se abordará como una causa, pues sólo cuando las mujeres alcanzan posiciones dentro del gobierno es cuando tienen el poder político para iniciar acciones transformadoras a favor de las mujeres e implementar instrumentos de integración femenil en la arena gubernamental (efecto spillover) (Latura, 2021). Ahora bien, si aumenta la cantidad de mujeres en los congresos, aumentará la probabilidad de que los intereses de las mujeres sean mejor representados y reciban una atención más seria por parte del gobierno. Esto se traduce también en una elaboración de leyes y políticas benéficas para las mujeres.
Basándose en la misma lógica, se esperaría también que una mayor cantidad de mujeres en cargos ministeriales o de toma de decisiones en la gestión pública tendría un efecto similar en el Poder Judicial y en el Poder Ejecutivo, respectivamente. Por ejemplo, se podría esperar que sea mayor la cantidad de recursos disponibles para políticas de igualdad de género. Por lo tanto, este efecto spillover es útil para analizar los mecanismos de difusión de la paridad de género en México. Por lo argumentado hasta este momento, el marco analítico del proceso de propagación de políticas es relevante para explicar el origen de ciertas políticas y la pauta que se sigue para ampliarlas o difundirlas a otros contextos.
En virtud de lo anterior, para analizar la difusión de la paridad de género en México se recuperan dos elementos principales: 1) el papel de los emprendedores de políticas, y 2) el efecto spillover que permite la difusión de la política (Dolowitz y Marsh, 2012). De hecho, como se hará evidente en las siguientes secciones, hay actores clave que contribuyeron a difundir la igualdad de género en México desde el plano electoral a otras esferas. Asimismo, la eficacia y previsibilidad de las cuotas de género han sido factores que han facilitado su difusión a otros dominios de política. En la siguiente sección se repasa brevemente la historia de la adopción de cuotas de género en México y se analiza el cambio normativo, legal y político que se ha producido a medida que se ha difundido esta política innovadora.
La trayectoria de las cuotas de género en México
Pese a que la participación de las mujeres en las legislaturas, nacionales y locales, de todo el mundo, ha aumentado en los últimos años, el promedio mundial de mujeres legisladoras es menor a la paridad (50% hombres, 50% mujeres); además, el porcentaje de escaños legislativos ocupados por mujeres varía mucho entre países (Paxton, Hughes y Painter, 2010). Muchas explicaciones de la subrepresentación de las mujeres enfatizan diferencias culturales, socioeconómicas y, quizás lo más importante, diferencias institucionales en los sistemas políticos. Específicamente, se ha descubierto que las reglas electorales, como las que definen el tipo de sistema electoral y la magnitud del distrito, afectan la representación de las mujeres porque estas reglas determinan cómo los votos se traducen en escaños (Paxton, Hughes y Painter, 2010). En un esfuerzo por cambiar esta tendencia, muchos países han adoptado cuotas de género para aumentar la representación de las mujeres.
Por esa razón, las cuotas de género se encuentran entre las reformas político-electorales de mayor alcance global en los últimos 30 años. Hace unas décadas las cuotas de género existían sólo en un puñado de países, pero hoy en día más de 130 países en todo el mundo han modificado sus constituciones, leyes electorales o sistema de partidos para exigir que una cierta proporción de mujeres se incluyan como candidatas o legisladoras. Debido a que las cuotas transforman la composición de los parlamentos, su impacto potencial es amplio (Tripp y Kang, 2008). De hecho, se ha demostrado que las cuotas influyen en la estrategia electoral de los partidos, el comportamiento legislativo, la opinión pública, el compromiso político, la eficacia política y la educación de mujeres y niñas (Franceschet y Piscopo, 2013).
En el plano mundial, Argentina en 1991 aprobó una ley nacional de cuotas de género que exigía que las mujeres constituyan, al menos, el 30% de los candidatos presentados por todos los partidos políticos que se presenten a las elecciones para la Cámara de Diputados. En esa época, la idea de las cuotas de género no era nueva (las organizaciones internacionales habían estado impulsando las cuotas desde la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer de 1975). Tampoco el uso de cuotas de género era nuevo: algunos partidos políticos, más comúnmente en los países nórdicos, habían usado cuotas desde la década de 1970 (Caul, 1999). Pero la ley argentina fue la primera que se aplicó a todos los partidos políticos y, en consecuencia, ofreció una buena oportunidad para aumentar la representación de las mujeres en toda la legislatura, no sólo en la delegación legislativa de un partido político (Tripp y Kang, 2008).
Diversos países han seguido el ejemplo de Argentina y han adoptado cuotas de género, ya sea a través de la legislación nacional o de disposiciones constitucionales (o ambas). Algunas de estas leyes o normativas son tan recientes que se han aplicado en una sola elección. Liberia y Mauritania utilizaron cuotas por primera vez en 2005 y 2006, respectivamente. En otros países las cuotas han pasado por múltiples ciclos electorales. Bélgica adoptó las cuotas en 1994 y ha celebrado varias elecciones desde entonces. En América, la cuota de género en Argentina se ha aplicado a ocho elecciones para la Cámara de Diputados. En Europa, en dos casos: Italia y Hungria, se adoptaron leyes de cuotas pero se rescindieron poco tiempo después (Franceschet y Piscopo, 2013).
Paralelamente a su influencia en la política, la investigación académica sobre las cuotas de género también se ha incrementado (Hughes, Krook y Paxton, 2015). Las investigaciones que exploran la adopción y la influencia de las cuotas de género ahora aparecen regularmente en las revistas de todas las disciplinas sociales. Esto puede deberse a que, al igual que otros conceptos importantes en la ciencia política, como los sistemas electorales o los sistemas de partidos, se desea conocer con precisión el efecto de la adopción de cuotas de género en la distribución del poder político. En ese sentido, la literatura sugiere que las diferencias en el tamaño y tipo de cuotas de género y sus mecanismos de aplicación son factores importantes para explicar la variación de la cantidad de mujeres que acceden a posiciones de poder en los países que han implementado cuotas de género (Franceschet y Piscopo, 2013). Por esta razón es aconsejable examinar el fenómeno de la adopción de las cuotas de género, analizando caso por caso. De esta forma, en las siguientes líneas se describe la trayectoria de las cuotas de género en México.
Las cuotas de género en México
Al igual que ocurre en otros países, en México el fenómeno de la desigualdad de género en materia político-electoral ha sido muy evidente. México es un país donde tradicionalmente hay una subrepresentación femenina en los espacios de poder. De hecho, una de las primeras acciones para balancear la equidad jurídica para hombres y mujeres en términos políticos aconteció hasta 1916 y se circunscribió sólo a tres estados del país: Tabasco, Chiapas y Yucatán. Más tarde, en 1923 se propusó otra normativa en San Luis Potosí, que alentó la participación de las mujeres en procesos electorales, pero nuevamente esta iniciativa sólo benefició a mujeres con cierto nivel educativo, no benefició a las mujeres analfabetas. Después, en 1947 hubo otro pequeño progreso en el tema de equidad electoral, pues se otorgó a las mujeres el derecho político a votar y ser votadas; sin embargo, este derecho se restringió únicamente al ámbito municipal (Peña, 2003).
Fue hasta 1953 cuando el derecho político a votar y ser votadas transitó a los otros niveles de gobierno. No obstante, esta nueva prerrogativa no tuvo un efecto inmediato en el empoderamiento político de las mujeres, pues a principios de la década de 1990 sólo una décima parte del Congreso de la Unión estaba conformada por mujeres (Peña, 2003). Así, para estimular la participación de las mujeres se propusieron diversos cambios normativos y legales en materia electoral. A este nuevo marco normativo se le conoció con el nombre de “cuotas de género” (Medina y Márquez, 2010). Al respecto, la implementación de las cuotas de género tomó distintas rutas: inicialmente se aplicó en los partidos políticos; posteriormente, a través de mecanismos de difusión, se trasladó al ámbito político-electoral.
A partir de ese momento la trayectoria de las cuotas de género en México ha estado llena de eventos inesperados, giros sorprendentes y batallas épicas. Por ejemplo, en 1993, cuando se introdujo la primera cuota de género, los fundamentos normativos del sistema político mexicano eran totalmente diferentes. Por primera vez en nuestro sistema electoral, una modificación al artículo 175 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) conminaba a los partidos políticos a fomentar la participación de las mujeres en la contienda electoral (Medina y Márquez, 2010). Sin embargo, aunque era estimulante tener una normativa federal para equilibrar la repartición de candidaturas, esta reforma electoral no pasó de ser sólo una declaración de principios. Lo anterior fue producto de la resistencia, profundamente arraigada, de los grupos parlamentarios contra las cuotas de género.
Este primer intento de cuotas de género no logró aumentar la participación de las mujeres en la arena política. La petición original, formulada en el Encuentro Nacional Feminista, realizado en 1992, era generar el compromiso de los partidos de presentar, en su listado de aspirantes plurinominales y uninominales, al menos 30% de candidatas mujeres (Cuéllar, 1995). No obstante, únicamente se consiguió que el COFIPE contemplara, como una sugerencia a los partidos, la integración de más mujeres en su listado de candidatos. Pero ese listado dependería de la propia distribución de espacios al interior de los partidos, sus convenios, ideología y equilibrios internos. Pese a todo, la inquietud inicial de la Coordinadora Nacional de Mujeres por la Democracia3 y de la campaña “Ganando Espacios”, de establecer una participación de 30% de mujeres en el listado de aspirantes, marcó el debate público posterior sobre este tema (Cuéllar, 1995).
Además, los cambios del COFIPE en 1993 tuvieron efectos positivos en la conformación de la LVI Legislatura, pues la proporción de mujeres transitó de 8.4 a 13.8 en la Cámara de Diputados y de 4.6 a 13.3 en la Cámara de Senadores. Posteriormente, en 1996 se reformó nuevamente el COFIPE con la encomienda a los partidos políticos de incluir en sus disposiciones internas que las candidaturas, por el principio de representación proporcional y por el principio de mayoría relativa, no superaran la asignación de 70% para un mismo género (Medina y Márquez, 2010). Así, desde 1996 la equidad de género dejó de ser solamente una declaración de principios y se materializó en una legislación que determinó la distribución de candidaturas conforme a criterios de género.
No obstante, la reglamentación dejó un vacío legal al no puntualizar si se trataba de candidaturas efectivas o de candidaturas simbólicas. En el caso de las candidaturas efectivas, se puede considerar a éstas como los primeros espacios de aspirantes titulares en la lista plurinominal, así como a las candidaturas en distritos uninominales con una posibilidad muy alta de lograr el triunfo. Mientras que en el segundo caso se puede ubicar a los últimos lugares del listado plurinominal o cargos de suplencia, así como a las candidaturas en distritos cuyo triunfo no está asegurado.4 Así, la reforma de 1996 incorporó preceptos materialmente observables, pero no muy específicos acerca de cómo materializar el compromiso de los partidos con las cuotas de género (Palma y Chimal, 2012).
¿Qué se ganó, en cuanto a igualdad de género en la arena política, con la legislación de 1996? Pues muy poco, nuevamente, y todo ello como consecuencia de esta inespecificidad del COFIPE. Los partidos políticos seguían presentando resistencia para contribuir a ese objetivo. Sin embargo, se intensificó el debate sobre igualdad de género en las elecciones. Así, a pesar de la victoria legal “simbólica” de la Coordinadora Nacional de Mujeres por la Democracia, la resistencia a las cuotas seguía activa en el sistema político mexicano. Pero en 2002 hubo otra reforma al COFIPE que prosperó y suscitó la repartición de candidaturas efectivas al imponer dos cosas: 1) un mandato de colocación para las mujeres, mismo que demandaba a los partidos políticos respetar la proporción 70/30 de candidaturas en las elecciones federales, y 2) multas para los partidos que infringieran esta regulación (Palma y Chimal, 2012).
Más aún, la reforma electoral aprobada en 2002 instituyó la obligación de adecuar la regulación local a lo acordado a nivel federal (efecto spillover), lo que tuvo como consecuencia que muchas legislaturas consideraran la incorporación de las cuotas de género en su normatividad, un ejemplo de difusión de políticas de género en el ámbito electoral, pero a diferente nivel de gobierno. Otra reforma al COFIPE se discutió y aprobó en 2008. Se consiguieron algunos cambios como el incremento en la proporción de las cuotas (60/40), además del compromiso de los partidos políticos de otorgar un porcentaje de sus recursos financieros para el diseño de políticas de equidad de género. Sin embargo, se registraron algunas omisiones importantes: 1) las cuotas únicamente aplicaron a las candidaturas de propietarios, sin contemplar las suplencias, y 2) no se estableció la obligación de asegurar un mínimo de escaños exclusivos para las mujeres en ambas cámaras del Congreso. Se trató de descuidos importantes que, evidentemente, limitó la trascendencia de las cuotas de género (Medina y Márquez, 2010).
Como consecuencia de estas omisiones, predominó una lógica de eficacia electoral por encima de la equidad de género. Los partidos dejaron a un porcentaje muy bajo de mujeres como propietarias de las planillas, con lo cual se convirtieron en meras candidaturas simbólicas y no efectivas. Lo anterior no hizo más que confirmar que los partidos seguían resistiéndose a la igualdad de género. De acuerdo con Peña (2014: 40):
[…] los resultados que arrojó la aplicación de esta norma en las elecciones federales de 2009 y el bochornoso “fraude” a la ley de cuotas con el caso de las diputadas “juanitas”, facilitó la organización y activismo de distintos grupos de mujeres, políticas, académicas y comunicadoras para promover cambios en las reglas de juego.5
En la elección de 2009 solamente 31% de las postulaciones fueron para mujeres, aun cuando el umbral de la cuota mínima para un mismo género era de 40% (Aparicio, 2011). Frente a este escenario, algunas mujeres militantes de diferentes partidos políticos nacionales, así como aquellas que formaban parte de la Red de Mujeres en Plural, iniciaron un litigio para salvaguardar los derechos políticos argumentando la ilegalidad de la excepción a la cuota. La respuesta a dicho juicio se materializó en la Sentencia 12624/2011, una resolución histórica que visibilizó y puso fin a una serie de argucias de los partidos políticos para no acatar la ley. La autoridad jurisdiccional precisó que el cumplimiento de la normativa de género tenía una traducción numérica (la proporción 40-60) que no estaba sujeta a interpretación, según la cual de las 300 fórmulas de candidaturas a diputaciones federales de mayoría relativa, al menos 120 fórmulas debían corresponder a mujeres; mientras que, para el Senado, al menos 28 fórmulas de mayoría relativa tendrían que estar integradas por mujeres (Alcocer, 2013).
Como resultado de la implementación de la Sentencia 12624/2011, los comicios electorales federales de 2012 ubicaron al país entre los primeros 18 con mayor representación femenina en los parlamentos del mundo: 187 diputadas (37.4%) y 44 senadoras (34.4%). Éste sería el principio de un rápido ascenso que llevaría a nuestro país a colocarse a la vanguardia en la incorporación de instrumentos de inclusión política de mujeres. Más tarde, en 2014, mujeres de diferentes grupos parlamentarios en el Congreso Federal encontraron la oportunidad para promover una reforma a la Constitución para transitar de la cuota 40-60 a la paridad total en la confección de las candidaturas. El cambio fue liderado por la Red Mujeres en Plural (Peña, 2014). La narrativa dominante posterior a la reforma constitucional de 2014 era la de hacer cumplir el principio de paridad, sin simulaciones. Sobre todo, porque las cuotas de género se entendían como ejercicios temporales, mientras que la paridad se enmarcaba como un principio normativo que había llegado para quedarse. La paridad en las legislaturas adoptada en 2014 se aplicó en cuatro procesos electorales. Una vez más, el papel de las emprendedoras de políticas, colaborando juntas más allá de los límites partidarios, fue fundamental para la difusión de la cuota y el tránsito hacia la paridad.
El proceso electoral 2017-2018 cambió la distribución del poder en el ámbito legislativo. Por primera vez las mujeres obtuvieron 48.2% de las diputaciones federales y 49.2% de las senadurías. En el nivel local ganaron 48.7% de los escaños en los 27 estados con elecciones de diputaciones locales (INE, 2018). Este cambio institucional se explica, además de la instrumentación de la reforma de 2014, por la adopción de acuerdos emitidos por cada uno de los organismos públicos locales electorales que celebraron elecciones en ese periodo. Todo esto constituyó un proceso de difusión de la paridad a nivel local y federal. En ese sentido, dos ejemplos de difusión de las reglas de paridad son la horizontalidad del principio y la integración de los congresos. En el primer caso, el Instituto Nacional Electoral estableció que: 1) del total de las fórmulas a senadurías de mayoría relativa, 50% debe ser encabezada por mujeres y 50% por hombres (paridad horizontal). Para el segundo caso, la primera fórmula que integre el listado de aspirantes a senadurías de mayoría relativa de cada estado debe ser de sexo diferente a la segunda fórmula (paridad vertical).
Cabe señalar que los promotores de estas políticas fueron autoridades electorales, académicos, organizaciones no gubernamentales, activistas y mujeres que se encargaron de vigilar que la paridad no fuera una simulación y denunciaron cada vez que los partidos políticos presentaban excusas para no cumplir con la normativa. La mayor parte de los lineamientos, tanto locales como federales fueron impugnados sistemáticamente por parte de los partidos, pero la tendencia de las autoridades jurisdiccionales fue predominantemente progresiva hacia el establecimiento de la paridad para los cargos electivos.
La incorporación de la paridad en la composición del Congreso y otros dominios de política
De manera paralela a la difusión de la paridad horizontal y vertical, algunas entidades federativas aprobaron una medida más avanzada al principio establecido en la Constitución federal. En Coahuila y Veracruz el principio paritario se aplicó no sólo en la lista de candidaturas, sino sobre los resultados, es decir, en la integración final del Congreso. En el mismo tenor, los lineamientos para cumplir la paridad en Querétaro, Ciudad de México, Aguascalientes, Zacatecas, Yucatán y Veracruz instituyeron que, además de cumplir el principio en las listas de candidatas y candidatos, debía garantizarse la composición paritaria de los congresos estatales. Para ello, se dotó de facultades a las autoridades administrativas electorales para cambiar el orden de prioridad del listado de representación proporcional y asegurar para las mujeres no sólo el 50% de las candidaturas legislativas, sino también al 50% de los escaños.
Derivado de lo ocurrido en el ámbito electoral, en junio de 2019 se publicó la reforma constitucional que instaura la paridad de género en los tres poderes de la Unión, así como en los órganos autónomos federales y locales. Así, tras la incidencia de las legisladoras en el Congreso federal, la paridad de género se difundió por toda la esfera gubernamental. Un ejemplo de ello ocurrió en mayo de 2015, con la aprobación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que estableció la igualdad de género en la composición de los organismos garantes de la información pública y protección de datos personales.
Este cambio muestra que las cuotas de género se difundieron a toda la esfera gubernamental como el argumento normativo inicial para afianzar la paridad en el ordenamiento jurídico. También se dio paso a una evaluación más pragmática de la eficiencia de las cuotas como mecanismo de igualdad. Ya no se trataba sólo de abrir espacios a las mujeres en el terreno electoral, sino de llevar la paridad a todo espacio laboral. En ese sentido, la Red Mujeres en Plural fue un actor fundamental en el movimiento que facilitó la difusión y transferencia de la paridad de género a otros dominios de política. Lo anterior fue posible gracias a dos factores: 1) muchos integrantes de la red eran funcionarios en el gobierno o en instituciones autónomas, lo que ayudó a propagar la paridad de género a otras esferas gubernamentales, y 2) que la misión de la Red no se limitara a la esfera electoral, sino que incluía un mandato más amplio que le permitió intervenir en otros asuntos, por ejemplo, la violencia política contra las mujeres y la igualdad de género en los servicios profesionales de carrera.
Incluso, este movimiento a favor de la paridad abrió un espacio para replantear el debate de la equidad de género y demandar nuevas acciones para proteger las prerrogativas de las mujeres. Por lo tanto, esta estructura produjo un cambio jurídico (la reforma constitucional) y un cambio semántico: de la igualdad a la paridad, el cual abrió otros canales para elaborar nuevos reclamos distintos al electoral. De esta forma, tras dos décadas de un acelerado activismo, la incorporación de la paridad representó un gran avance en las acciones impulsadas para lograr la igualdad de género en México. Aquí se argumenta que este avance fue un triunfo del movimiento feminista mexicano. Durante todo el proceso, la Red Mujeres en Plural fue un actor crucial, sobre todo por su capacidad para recopilar datos, emitir informes y opiniones, así como para identificar lagunas en la normatividad. Una segunda característica importante de este actor clave es que varias integrantes de la Red también son legisladoras, por ello se logró aprobar con mayor facilidad la reforma constitucional.
La Red, en coordinación con organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas y líderes de opinión ejercieron mucha presión mediática para lograr que la nueva normativa en materia de paridad fuera analizada. La reforma fue ratificada en la Cámara de Senadores y se envió al Palacio de San Lázaro para su estudio y aprobación, pero el proceso legislativo de esta reforma fue complicado. Continuamente, representantes de todos los partidos políticos postergaron su debate y votación. De la misma forma, hubo diferentes propuestas legislativas contrarias al espíritu de la reforma. Pese a ello, con el apoyo de la Red y de la estructura conformada por legisladoras de todos los partidos políticos, se aprobó la reforma en mayo de 2019 (Cámara de Diputados, 2019). Posteriormente se publicó el 6 de junio en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
La paridad transversal aprobada en la reforma constitucional tiene como característica asegurar la igualdad de género en cargos altos de la administración pública.6 De esta forma, la paridad es obligatoria para la distribución de las secretarías de Estado y sus homólogos en los gobiernos estatales (DOF, 2019: art. 41). En el ámbito municipal, la reforma indica que el principio de paridad es obligatorio en la conformación de los ayuntamientos (DOF, 2019: arts. 41 y 105). No obstante, a pesar de que la paridad en gobiernos municipales no fuera una disposición constitucional hasta 2019, este principio se aplica desde 2014. Gracias a ello aumentó el número de presidentas municipales. En 2006, la proporción de municipios presididos por mujeres era de 4%; en 2015 esta cifra era superior al 9%. De hecho, en 2018 esta cifra se incrementó a 27.3% (Aparicio, 2011; INE, 2018), pero bajó a 22% en las elecciones de 2021 (INE, 2021). Como muestran los datos, pese a la aplicación de la paridad, la inclusión de mujeres en estos espacios no fue inmediata, sino que influyó la difusión de prácticas entre entidades y entre municipios para lograr triplicar la proporción de mujeres en los últimos años, aunque persisten los desafíos para lograr que la paridad en candidaturas se traduzca en paridad en la integración de las presidencias municipales.
La reforma constitucional también aplica para la integración de los órganos del Poder Judicial (DOF, 2019, art. 94), un poder que históricamente ha sido dominado por el género masculino. Al respecto, según datos del Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2022 (INEGI, 2022), la composición de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial reflejó que conforme incrementa la relevancia del cargo, disminuye la participación de mujeres en dichos espacios. Esto se había observado desde 2012 y se mantenía en 2022 con algunos avances. En 2022 las mujeres ocuparon 64.2% de los cargos de secretarias, 43.5% de jueces y 37.7% de magistraturas. Por otro lado, los ascensos de los aspirantes a jueces son por concursos. Algunas investigaciones sobre el tema señalan que el sexo influye en los concursos (Parra, 2019). Esta situación sugiere que hay serias dificultades para que las mujeres compitan en condiciones equitativas con los hombres.
En cuanto a la integración del Congreso, en el Poder Legislativo ha habido progresos en la inclusión de las mujeres. Por ejemplo, en el Senado, en la elección de 2018, 49% de los espacios fueron obtenidos por mujeres (63 de 128 curules; aunque en 2023 la Cámara de Senadores ya está integrada en 50% por mujeres), lo que representa un avance respecto a la composición anterior, pues en 2012 sólo obtuvieron 33% y en 2006 únicamente 17%. En la Cámara de Diputados, desde 2021 las mujeres7 ocupan 50% de los escaños con 250 legisladoras, aunque en 2018 sólo ocupaban 48% de los escaños con 240 legisladoras. En 2015 obtuvieron 42.6% y en 2012 obtuvieron 37% de las diputaciones. Por otro lado, en los congresos locales las mujeres obtuvieron mayoría con 53.6% de los espacios en la elección de 2021, cifra superior a la elección de 2018, cuando obtuvieron 49% de los espacios (INE, 2021). Sin embargo, la historía previa de la paridad de género indica que hay un aspecto que podría considerarse en las leyes reglamentarias de la disposición constitucional: la paridad horizontal para la distribución de senadurías de primera minoría y de mayoría relativa.
Una perspectiva multinivel de la reforma paritaria
En muchos aspectos la reforma constitucional de paridad de género se adecuó a lo que ya establecían previamente varias entidades en su legislación, o en sus constituciones locales. Es decir, la paridad transversal (en los tres poderes y órganos autónomos) no planteó un cambio de la Federación hacia las entidades, sino que algunas prácticas llevadas a cabo en lo local se difundieron hacia lo federal. Por ejemplo, las constituciones de Baja California, Guerrero, Morelos y Ciudad de México establecían que la integración de los gabinetes (en el Poder Ejecutivo) debía asegurar la paridad de género. Asimismo, en los ayuntamientos eso era ya un principio constitucional en 27 entidades.8 Algunas entidades han sido aún más visionarias, como Hidalgo, donde se establece la paridad en la distribución de las prerrogativas que se entregan a los partidos políticos. Mientras que Campeche, Querétaro, Nayarit, Ciudad de México, Guerrero, Tlaxcala y Tabasco consideran la paridad en el nombramiento de jueces del Tribunal Superior de Justicia y magistrados del Poder Judicial estatal. Guerrero y Nayarit consideran la paridad en la integración del Tribunal de Justicia Administrativa.
Las entidades también promovieron la paridad para la integración de órganos autónomos. Hidalgo para el Consejo Consultivo de la Comisión de Derechos Humanos; Sonora para la conformación del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana; Aguascalientes, Sonora, Veracruz, Querétaro, Chiapas, Guanajuato, Baja California, Baja California Sur, Oaxaca y Yucatán contemplan la paridad para la integración del Pleno del Instituto Local de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales; y Morelos lo hace para el reclutamiento de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización del Congreso. Por ello, se argumenta en este artículo que la paridad transversal no es un principio ajeno a las entidades federativas, por el contrario, es una adecuación de la Federación a prácticas que ya se llevaban a cabo en los estados de la República Mexicana.
Conclusiones
La reforma que establece la igualdad de género en la distribución de cargos de toma de decisiones es un evento sin precedentes en distribución del poder en México. Sin duda alguna, esta reforma es precursora en el tema de la incorporación de instrumentos para consolidar una igualdad sustantiva y un sistema político paritario. En este artículo se argumentó que esta reforma sólo fue posible gracias a la creación de una red colaborativa de incidencia en pro de las políticas de paridad de género y al activismo de mujeres líderes en esa red (emprendedoras de política). Además, se describió cómo estas emprendedoras de política tuvieron un rol fundamental en la difusión de las cuotas de género, no sólo para vigilar el cumplimiento de la normativa, sino también para difundirla en otros espacios de poder. Si bien la reforma constitucional mantiene vacíos respecto de su aplicación, los cuales necesariamente deberán ser interpretados por el legislador, existe la posibilidad que las leyes reglamentarias garanticen su eficacia a partir de la amplia experiencia de aplicación que se ha acumulado, tanto en el nivel local como federal.
Asimismo, se mostró que las diferentes dimensiones de la paridad: vertical, horizontal y transversal, promovidas por esta modificación al marco jurídico mexicano, no eran del todo ajenas a las entidades federativas, por el contrario, constituyen una adecuación de la Federación a prácticas que ya se llevaban a cabo en los gobiernos locales. Sin embargo, aún subsisten desafíos significativos para el afianzamiento de la paridad total. Varios de esos desafíos tienen que ver con la confección de una normativa del principio de paridad que no genere excepciones a su cumplimiento. En último lugar, el pendiente más trascendental que prosigue y representa un peligro para la consolidación de un sistema político paritario es que el reacomodo en el espacio político debe ser una medida paralela a la redistribución del trabajo en el hogar. En ese sentido, la formulación de una agenda legislativa de género es muy importante para combatir la inequidad entre mujeres y hombres que se reproduce en el hogar.
