Estructura de la EMS: fragmentación de los servicios

Uno de los rasgos en la composición de la EMS en México es su diversidad institucional y heterogeneidad curricular. De acuerdo con el artículo 46 de la Ley General de Educación, la EMS se estructura por las modalidades escolarizada, no escolarizada y mixta; se compone de tres modelos educativos: bachillerato general, bachillerato tecnológico y bachillerato profesional técnico; tiene distintos tipos de sostenimiento: administrados por las autoridades educativas federal y locales, universidades públicas, organismos públicos descentralizados y el sector privado. Asimismo, están organizados por cinco tipos de control administrativo y presupuestario: centralizado, descentralizado, desconcentrado, autónomo y privado (^{Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación [INEE], 2017a}). Además, se encuentran otros bachilleratos con tipos de formación diversa: “… el militar, el de artes y humanidades, el intercultural bilingüe, el integral comunitario, el incluyente y el Modelo Mexicano de Formación Dual, entre otros” (^{Dander, 2017, p. 82}).

Lo anterior supone una diversidad no solo administrativa y curricular, sino también de los contextos socioeducativos que se presentan en este tipo educativo. Sin embargo, en los denominados subsistemas se dan inequidades en la calidad, acceso, permanencia y término de la trayectoria educativa de los jóvenes que cursan la EMS. Asimismo, la heterogeneidad de la EMS se ha traducido en fragmentación institucional y estratificación de los servicios educativos que se reflejan en la desvinculación entre los distintos sistemas y servicios existentes. Por ello, en 2008 se buscó dar respuesta a esta situación al articular los subsistemas a través del Sistema Nacional de Bachillerato y del Marco Curricular Común.

En la actualidad, el Modelo Educativo 2017 reconoce la existencia en la EMS de 33 subsistemas con 150 expresiones organizacionales e institucionales. Como parte de los planteamientos de este modelo, se creó el Sistema Nacional de Educación Media Superior, coordinado por la SEP. Este mecanismo articulador se orienta a la atención de los problemas de pertinencia y relevancia, y de la falta de equivalencias curriculares entre subsistemas, que responde a la heterogeneidad de estos.

El citado sistema, como mecanismo articulador, promueve el cumplimiento de estándares de calidad y pertinencia en los planes y programas de estudio, capacitación docente y directiva, infraestructura y equipamiento, con el objetivo de que los planteles de EMS cumplan con los requerimientos para ingresar al Padrón de Buena Calidad del Sistema Nacional de Bachillerato (^{SEP, 2017}).

Además, se cuenta con el Espacio Común de la Educación Media Superior, entendido como un instrumento de gestión y comunicación para la cooperación e intercambio, desde el cual se desarrollan políticas comunes en el marco del respeto a la diversidad con la finalidad de mejorar los servicios educativos de las distintas instituciones de EMS.

A pesar de los esfuerzos realizados y los previstos a corto plazo, el denominado Sistema de Educación Media Superior sigue siendo un “archipiélago de subsistemas” con serias limitaciones para producir identidad, equidad y acciones afirmativas para una juventud crecientemente diferenciada y fracturada en su composición sociocultural.

Brechas de acceso, permanencia y logro

Desde la declaración de obligatoriedad de la educación media superior (en 2012) ha habido un incremento en la tasa de absorción, la cual pasó de 100.9 en el ciclo escolar 2012-2013 a 101.1 en 2015-2016. Debemos tener en cuenta, de acuerdo con el ^{INEE (2017c)}, que este cálculo es sobreestimado debido a la presencia de estudiantes egresados de secundaria en generaciones anteriores que se incorporan en forma reciente o reingresan a este tipo educativo.

Para dar cuenta solo de los estudiantes que ingresan de inmediato al bachillerato una vez terminada la secundaria, recurrimos al trabajo de ^{Solís (2018)}, que propone un nuevo cálculo para estimar cuántos de los egresados de secundaria del ciclo anterior en realidad ingresaron al siguiente nivel educativo en el ciclo sucesivo; obtuvimos una tasa de absorción estimada de 80.7% en 2015. Esto sugiere que no se está cumpliendo el derecho consignado en el acuerdo 442 para casi 20.0% de los jóvenes que tienen la edad típica y egresaron de manera oportuna de la educación básica.

Considerando a los adolescentes y jóvenes con edad idónea o típica, en el ciclo escolar 2015-2016 se matriculó 59.5% de ellos en EMS, 6.6 puntos porcentuales más que los reportados en el ciclo escolar 2012-2013 (^{INEE, 2016}).

Sin embargo, si bien se observan avances importantes en la ampliación de la cobertura educativa en la EMS, persisten problemas de abandono escolar y bajo logro educativo acompañados de brechas por tipo de sostenimiento, tamaño de localidad, grado de marginación, condición de indígena y situación socioeconómica.

La tasa de aprobación en educación media superior en el ciclo escolar 2014-2015 fue de 84.4%, casi un punto porcentual arriba de la registrada en el ciclo escolar 2009-2010, que fue de 83.8% (^{INEE, 2016}). Por tipo de sostenimiento, el mayor porcentaje de aprobación lo reportaron las escuelas privadas sin subsidio (84.4%), y en las escuelas con sostenimiento público fue de 83.2%. El porcentaje de alumnos con extraedad grave en el ciclo escolar 2015-2016 fue de 13.5%, y se reportó una disminución importante en comparación con el ciclo escolar 2010-2011, la cual fue de 14.1% (^{INEE, 2016}). Según el grado de marginación, en las escuelas urbanas de baja marginación se ubica el mayor porcentaje de extraedad grave (14.4%).

Por lo que se refiere al logro académico, los resultados de la prueba PLANEA EMS son contundentes y preocupantes, porque una tercera parte de los estudiantes del tercer año de bachillerato (33.9%) no alcanzan los niveles de aprendizaje esperado en lengua y comunicación, y la situación empeora en matemática, en la que 66.2% de los estudiantes tienen dificultades (^{INEE, 2017d}).

Existe un problema generalizado de bajos niveles de aprendizaje, con brechas importantes: i) por control administrativo, los mejores resultados corresponden en ambos casos a los planteles de bachillerato de las universidades autónomas estatales, mientras que los resultados más bajos se obtienen en los planteles de control administrativo estatal; ii) por condición de habla de lengua indígena, los puntajes son significativamente menores en ambas áreas en aquellos estudiantes que señalaron contar con al menos un padre hablante de alguna lengua indígena; iii) por percentil económico, los mejores resultados los obtienen, en ambas disciplinas, los estudiantes que se ubican en los percentiles más altos (^{INEE, 2017c}).

En el análisis de la situación de la EMS, sobresale un problema neurálgico, que es la tasa de abandono escolar. Para el ciclo escolar 2015-2016, esta fue de 15.5%, que en términos absolutos equivale a cerca de setecientos mil jóvenes que abandonan los estudios cada año (^{INEE, 2017a}). Si se observa por modelo educativo, el bachillerato general presenta la menor proporción de abandono (13.3%), seguido por el bachillerato tecnológico (15.8%); el profesional técnico presenta los mayores niveles de abandono (24.3%) (^{INEE, 2017c}). Por sostenimiento, en el bachillerato privado se reportaron las mayores tasas de abandono escolar (18.7%), mientras que la menor se identificó en los bachilleratos de universidades autónomas, con 12.2% (^{INEE, 2017a}).

Causas asociadas al abandono escolar

Las causas asociadas al abandono escolar en la EMS son diversas y cada una tiene una naturaleza distinta. Los resultados de las investigaciones nacionales e internacionales (^{Abril, Román, Cubillas y Moreno, 2008}; ^{Attanasio & Székely, 2003}; ^{Banco Interamericano de Desarrollo, 2012}; ^{Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015}; ^{Goicovic, 2002}; ^{Huerta, 2010}; ^{INEE, 2017a}), así como de diversas encuestas: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2009; Encuesta Nacional de la Juventud 2010; Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior 2012) (^{Instituto Mexicano de la Juventud y SEP, 2010}; Subsecretaría de Educación Media Superior, SEP, y Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior, 2012), indican que las principales razones de abandono escolar que reportan los adolescentes y jóvenes son:

Económicas: relacionadas con la ausencia de dinero en el hogar y con la necesidad de insertarse al mercado laboral.

Institucionales o escolares: se dividen en dos grupos: el de las intersistémicas, que aluden a “la oferta educativa, la desigualdad en la calidad de los servicios educativos y los mecanismos de acceso, asociados a la asignación de plantel, modalidad y turno…” (^{INEE, 2017a, p. 196}), y el de las razones intrasistémicas que impactan en el bajo desempeño académico debido a factores asociados a “prácticas pedagógicas inadecuadas, formación docente limitada y condiciones laborales precarias, infraestructura y equipamiento insuficiente, incompatibilidad entre la cultura juvenil y escolar, currículo poco pertinente, gestión escolar deficiente, y participación limitada de padres y estudiantes en la escuela” (^{INEE, 2017a, p. 196}).

Familiares e individuales: para ^{Székely (2015)} y ^{Weiss (2015)}, en las primeras se ubica la escolaridad de los padres y el hecho de vivir, o no, con ambos; en las segundas están la desmotivación, el desinterés por la escuela y problemas propios de la identidad juvenil, como las adicciones, la violencia o el embarazo a edad temprana.

Al respecto de los tres grupos de razones anteriores, pueden subrayarse los datos y hallazgos más relevantes. Los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (^{Instituto Nacional de Estadística y Geografía [INEGI], 2009}) señalan que 52% de las causas de abandono se asocian a la falta de dinero para pagar la escuela y la necesidad de aportar económicamente al hogar (Subsecretaría de Educación Media Superior y Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior, citados en ^{INEE, 2017b}).

El reporte de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (SEP y Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior, 2012) señala que más de una tercera parte de los jóvenes (35.4%) abandonan la escuela por causas económicas; asimismo, indica que alrededor de una tercera parte de los jóvenes (32.3%) dejan la escuela por causas escolares-institucionales.

En los resultados del “Análisis del movimiento contra el abandono escolar en la EMS” (^{SEP e Instituto Nacional de Salud Pública, 2015}) destaca que 38.0% de los jóvenes abandonan la escuela por razones eminentemente económicas. Este estudio coloca las causas escolares-institucionales como las más importantes, debido a que 41.0% de los estudiantes las señalan como la razón fundamental para dejar sus estudios.

En otras líneas de análisis se ha mencionado que las condiciones de riesgo social, como la exclusión y la polarización, así como las dificultades para construir identidad, explican también una parte importante del abandono de los jóvenes en la EMS (^{Miranda, 2012b} y ²⁰¹³); esto es, la segmentación social se configura en un rasgo característico de los jóvenes.

Basta con citar algunos datos para ilustrarlo. Con base en la Encuesta Intercensal de 2015 (^{INEGI, 2015}), la población en este grupo de edad ascendía en ese año a 6.4 millones, lo que representaba 5.4% respecto de la población total. La mitad eran hombres y la mitad, mujeres (50.4 y 49.6%, respectivamente). Si bien 23.0% se consideraba indígena en cierta medida, solo 6.1% hablaba alguna lengua indígena; 75.0% habitaba en zonas urbanas, pero una cuarta parte vivía en localidades con menos de 2,500 habitantes (rurales) (^{INEGI, 2015}).

Para estos jóvenes, la incidencia de la pobreza es preocupante. De acuerdo con los datos sobre pobreza y carencia social del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (^{Coneval, 2017}), mientras 39.9% de la población mexicana de 18 años y más vive en condiciones de pobreza multidimensional, el grupo de edad de 15 a 17 años en esta misma condición es de 48.1%. De forma similar, la cantidad de jóvenes en pobreza extrema también es mayor (7.8% en contraste con 6.9 de población mayor de 18 años), así como los que presentan carencia social de acceso a seguridad social (64.3% en comparación con 54.3), alimentación (24.3% frente a 18.7), vivienda (14.2% respecto a 10.2) e ingresos (17.7% de la población de 15 a 17 años tiene ingresos menores que la línea de bienestar en comparación con 15.5% de la población mayor de 18 años).

Estas cifras permiten concluir que esta población, dadas sus condiciones de segmentación social, no asiste a la escuela o, en el mejor de los casos, aun asistiendo, se encuentran en riesgo de abandonar su educación o ya lo han hecho. A esto se suman cuestiones específicas de identidad de los jóvenes, quienes, como se ha señalado en estudios previos sobre las tensiones entre las culturas juveniles y la cultura escolar,

cuentan con múltiples formas de expresión cultural, ideológica y política; con diferentes expectativas de su proyecto de vida; con maneras variadas del uso del cuerpo: en ellos permean el hedonismo y los procesos de construcción de intimidad, las manifestaciones de sexualidad y las distintas formas de socialización alternativa que las culturas institucionalizadas como las de la escuela tienden a rechazar (^{Bracho y Miranda, 2017, p. 17}).

En suma, las causas son múltiples, variadas y cada una tiene distinta naturaleza, pero todas se interrelacionan y configuran un complejo entramado de factores que deberán ser solventados según las situaciones y características específicas de las que se trate.

Aportes teóricos: hacia un marco analítico del abandono escolar

Aun cuando se ha avanzado en los estudios empíricos sobre las causas del abandono escolar, es poco lo que se ha discutido teóricamente sobre el tema. Si bien no existe una teoría del abandono escolar de los jóvenes, es posible avanzar algunos aportes en torno a tres enfoques analíticos que se consideran pertinentes para integrar y analizar las diversas y múltiples causas del abandono escolar. Tales aportes se alinean con la noción de riesgo social, procesos de des-subjetivación de los jóvenes y desafiliación escolar que experimentan. A continuación describimos de manera breve cada uno de ellos:

Riesgo social

Es la exposición de los adolescentes y jóvenes a circunstancias que incrementan sus probabilidades de sufrir daño en su integridad física, psicosocial, moral o social con el efecto consecuente en la disminución de sus posibilidades de educabilidad, es decir, se ven restringidas sus oportunidades para acceder a una educación digna, suficiente y de buena calidad (^{Hammond, Linton, Smink & Drew, 2007}).

Dicha exposición atiende, en primer lugar, el hecho de que la condición juvenil por sí misma plantea situaciones generalizadas de riesgo; esto es, ser joven es una “clase de edad” en la que se es más sensible a diversos problemas: definición de identidad asociada a los procesos de maduración psicológica y social; violencia; consumo de drogas; redescubrimiento de la sexualidad; búsqueda de la independencia económica; y diversos aspectos de la condición ideológica, moral o religiosa (^{Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura [Unesco], 2017}; ^{Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia [Unicef], 2016} y ²⁰¹⁷).

En segundo lugar, responde a los problemas fundamentales de equidad, bienestar y desarrollo social; con ello los riesgos de “ser joven” se multiplican cuando tienen que enfrentar otras condiciones de vulnerabilidad (exclusión, pobreza o carencia) asociadas a su situación socioeconómica, geográfica, étnica o biológica (^{Montgomery & Hewett, 2005}; ^{Ruel, Haddad & Garrett, 2008}; ^{Unicef, 2016} y ²⁰¹⁷).

A lo anterior se suma la diversidad de las “culturas juveniles” que se expresan en diversos contextos geográficos y socioeconómicos a través de ciertas prácticas concretas, formas de consumo cultural y expresiones antisistémicas (^{Mockus, 2010}; ^{Reguillo, 2000}).

En resumen, en la perspectiva del riesgo social, los adolescentes y jóvenes se encuentran altamente diferenciados tanto en su existencia material como simbólica, en diferentes contextos socioeconómicos y geográficos (rural, urbano, ciudades pequeñas, medianas y megalópolis), caracterizados por la heterogeneidad estructural, la diversidad cultural e ideológica y, sobre todo, la inequidad de oportunidades sociales y educativas.

Des-subjetivación

Este enfoque se nutre de las aportaciones teóricas provenientes de la sociología de la experiencia escolar planteada por ^{Dubet y Martuccelli (1998)}. Ambos centran su investigación en la importancia que tiene el entorno escolar en la permanencia de los estudiantes. Conciben la escuela como “un aparato reproductor” que no solo produce calificaciones y competencias, sino también individuos con actividades y disposiciones. De acuerdo con esta perspectiva, la escuela reproduce condiciones desiguales que promueven el abandono escolar. Así, la experiencia escolar es producto del ambiente escolar, el cual tiene un efecto distinto entre los estudiantes, ya que puede ser un marco “de socialización y construcción de ciudadanía para unos y […] un obstáculo para otros” (^{Miranda, 2012b, p. 6}).

Dubet y Martuccelli (1996) afirman que “en cuanto más débiles son los alumnos, menos capacidades de socialización posee la escuela y más se constituye la vida juvenil al margen de la escuela o en contra de ella. En los medios favorecidos esta tendencia es la más acusada” (p. 453). Así, la construcción o el fortalecimiento de la subjetividad de los jóvenes en la escuela se dificulta, debido a que la diversidad juvenil -por cuanto hace a sus crecientes diferencias en sus capitales sociales y culturales- enfrenta con mayores problemas la tensión entre la “lógica estratégica” y la “lógica de integración” en contextos donde la competencia y la selección se expresan con mayor dureza frente a las presiones del mercado, del prestigio de las profesiones y del futuro social.

En este marco reconocemos, por un lado, que los estudiantes atendidos en la actualidad no solo son más, sino que son diferentes cultural y morfológicamente, y por el otro, que la actual y tradicional oferta educativa está sumergida en un contexto caracterizado por “el derrumbe de las antiguas formas pedagógicas, el debilitamiento del prestigio de los docentes, la competencia de la cultura escolar y de cultura de masas más seductoras y más poderosas, así como a la llegada de nuevos alumnos ‘inadaptados’” (^{Dubet y Martuccelli, 1998, p. 56}).

Esta tensión que no se resuelve para muchos jóvenes produce la salida del aparato escolar, o bien, una permanencia instrumentalista con el consecuente déficit de identidad, subjetividad y autonomía en el proyecto social e individual de los jóvenes (^{Filmus y Moragues, 2003}; ^{Morduchowicz, 2003}; ^{Quevedo, 2003}; ^{Tenti, 2003}).

Desafiliación escolar (desintegración académica y social)

^{Vincent Tinto (1975} y ¹⁹⁸⁹⁾ distingue entre “exclusión académica” y “deserción voluntaria”. Sin embargo, considera que la mayoría de los procesos de abandono escolar son voluntarios y se dan, con mayor frecuencia, en los primeros meses posteriores al ingreso. Su origen se ubica en la insuficiente “integración personal” del estudiante con el “ambiente intelectual y social” de la escuela-institución (^{Tinto, 1975}). Subraya que, si bien el abandono escolar es el resultado de una decisión individual, esta no solo depende de las características individuales, sino también es consecuencia del ambiente institucional, de procesos sociales e intelectuales, en particular resultado de la ausencia de integración del estudiante con su institución (^{Tinto, 1989}). Así, este fenómeno no se da de manera espontánea, sino por un proceso de desgaste del estudiante (student attrition) (^{Tinto, 1982}).

Con base en el “Modelo de la persistencia”, ^{Tinto (1975)} afirma que la decisión de permanecer en los estudios es resultado del ajuste que hay entre el estudiante y la institución, lo que genera integración académica y social entre ambos. Por tanto, la participación en distintos grupos dentro de la comunidad, el trabajo colaborativo y el acompañamiento favorecen la integración y generan la persistencia en los estudios. En contraste, el abandono escolar es visto como el fracaso de los individuos para integrarse a una comunidad educativa (^{Tinto, 1975}).

Como se ha dicho en otros estudios, esta perspectiva permite afirmar, desde el punto de vista individual, que “los jóvenes que abandonan la escuela, aquellos que se desafilian, son precisamente quienes no lograron construir un sentido de comunidad y de identificación mínima con la institución” (^{Miranda, 2012b, p. 78}).

Desde la lógica de la escuela-institución, el abandono escolar es resultado de la incapacidad de esta y de la política pública para contener a los estudiantes que, por sus condiciones socioculturales, se encuentran más alejados de las exigencias escolares. Por ello, habría que crear los mecanismos adecuados para que no se “desafilien” y logren concluir su trayectoria escolar.

En síntesis, si bien es cierto que varios de los problemas asociados al abandono son externos a la escuela, no lo es menos que esta los agudiza y se ven reflejados en rezago, des-subjetivación, desafiliación y abandono escolar. Por ello, este enfoque propone la redefinición del papel de la escuela en el proceso de enseñanza-aprendizaje y en la permanencia escolar de los estudiantes, vista como un espacio incluyente y potenciador de una educación que no solo integre individuos a la sociedad, sino que también sea formadora de sujetos en igualdad de condiciones.

El marco analítico presentado no considera que alguna de las dimensiones mencionadas (riesgo social, des-subjetivación y desafiliación) articulen factores que sean inamovibles ni tampoco del todo exógenos a la escuela. Por tanto, mediante acciones concretas en cada una de estas dimensiones se puede lograr un adecuado combate al abandono escolar.

La figura sintetiza las categorías problema del abandono escolar y para cada una de ellas se explica la acción pública requerida para enfrentarlas con un esquema articulado de intervenciones sistemáticas; es decir, la acción pública debe dirigirse no solo a la contención social, la cual solo considera algunos elementos de la dimensión de riesgo social, sino que debe implicar acciones que incentiven procesos de integración académica y social de los jóvenes para atacar la desafiliación escolar, así como de resignificación de la experiencia escolar para fortalecer la identidad de los sujetos y sus proyectos sociales e individuales de vida.

Figura Esquemaanalítico del abandono escolar y la acción pública para su combate. Fuente: elaboración propia con base en los autores consultados. 

El abandono escolar se presenta como un problema complejo que responde de manera simultánea y con diversos grados de intensidad a factores económicos, institucionales o escolares, familiares e individuales. Por ello, heurísticamente, no es adecuado relacionar “uno a uno” a los factores que causan el abandono escolar con los elementos teóricos establecidos. Sin embargo, con la finalidad de elaborar un mapa analítico que permita avanzar en la caracterización de las intervenciones gubernamentales en la materia, a partir de los elementos teóricos señalados, buscamos ordenar los ámbitos o ejes de intervención pública para atender el abandono escolar considerando el énfasis que reflejan respecto a los factores o causas principales que lo generan.

De este modo, pretendemos precisar, con base en diferentes intervenciones públicas gubernamentales, la manera de enfrentar el riesgo que produce la insuficiencia económica o material y que afecta la equidad en las oportunidades sociales y educativas de importantes grupos de adolescentes y jóvenes. En un sentido similar, buscamos dar cuenta de aquellas acciones o programas orientados a mitigar los riesgos familiares o individuales, así como los procesos de segmentación producidos al interior del sistema y en los propios planteles escolares y que crean problemas importantes de “construcción de sentido” para enganchar a los jóvenes con la cultura académica, fortalecer su identidad y apoyar su permanencia escolar.

A continuación mostramos algunas experiencias internacionales exitosas sobre el tema con la finalidad de tenerlas presentes en el análisis para atender el abandono escolar en la EMS.

Algunas experiencias internacionales

Los siguientes son aportes y experiencias internacionales relevantes que se orientan a la mejora de la permanencia en la escuela:

National Dropout Prevention Center

Es un espacio que comparte información sobre la prevención del abandono escolar y ofrece estrategias efectivas para aumentar las tasas de graduación. Es un recurso nacional en Estados Unidos cuyo propósito es brindar soluciones para garantizar la permanencia y el éxito de los estudiantes a través del intercambio de información, proyectos de investigación y evaluación, publicaciones y diversas actividades de desarrollo profesional. Además, lleva a cabo revisiones y evaluaciones de los programas.

Este centro utiliza como eje de sus análisis intervenciones institucionales y estrategias de movilización social para enfrentar los problemas de deserción escolar que afectan a adolescentes y jóvenes, y un conjunto de predictores de riesgo de abandono escolar agrupados en cuatro dimensiones: relacionados con la escuela; relacionados con la comunidad; relacionados con el estudiante; y relacionados con la familia.

Graduate XXI & Futuro Educativo

Es un proyecto en el que trabajan seis investigadores y especialistas que laboran en la división de Relaciones Externas del Banco Interamericano de Desarrollo, el cual cuenta con el apoyo de la República de Corea del Sur. Su objetivo es que surjan nuevas soluciones educativas innovadoras que puedan generar un efecto multiplicador y transformador para la permanencia escolar de los estudiantes. Entre sus principales acciones, destaca el aprovechamiento de las oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías, mediante el desarrollo de herramientas tecnológicas que favorezcan la conectividad para crear espacios virtuales en los que se propicie el debate público y se promueva la concientización de la sociedad sobre esta problemática en la región. Todo ello tiene la finalidad de contribuir a prevenir y disminuir los índices de abandono escolar.

Estrategia 2020 y Kit de Herramientas Europeas para Centros Escolares

La estrategia fue establecida en 2010 y plantea cinco objetivos, de los cuales destaca uno orientado a la política educativa: “Reducir la tasa de abandono escolar a menos del 10.0% y aumentar hasta al menos el 40.0% la tasa de titulados de la enseñanza superior” (^{Unión Europea, s.f., párrafo 11}). Este objetivo se centró en dos niveles educativos: el nivel medio superior y el superior. Respecto al objetivo de la Estrategia Europea 2020, dirigido a la educación media superior, observamos la necesidad de reducir el abandono escolar prematuro, cuya definición misma reconoce la importancia de la formación de los jóvenes en la EMS como una parte fundamental para la sociedad europea, su crecimiento y desarrollo económico, así como una manera de mejorar las capacidades para enfrentarse a factores de riesgo social complejos, como el desempleo y la pobreza (^{Comisión Europea, 2011, p. 2}).

Experiencias como las anteriores son elementos de referencia importantes para analizar las políticas e intervenciones gubernamentales desarrolladas en México.

Mapeo de política pública

Con base en el mapeo de la acción pública realizado por el ^{INEE (2017a)} y dirigido a la prevención y atención del abandono escolar en EMS, identificamos 16 acciones, estrategias y programas (ver Tabla 1) orientados a ofrecer distintos tipos de apoyos: económicos (nueve programas), desarrollo socioemocional (tres programas) y académicos (cuatro programas).

Uno de los apoyos económicos para la permanencia en la EMS es el Programa Nacional de Becas (PNB) y el Programa Prospera, Programa de Inclusión Social. En cuanto a los apoyos socioemocionales, destaca el Programa Construye T. En tanto que el Movimiento contra el Abandono Escolar, Yo no abandono, recupera las intervenciones como los instrumentos de identificación de los alumnos en riesgo de abandono, el programa de tutorías académicas y el de orientación vocacional (^{INEE, 2017b}).

Respecto al presupuesto asignado, con base en el análisis del gasto federal dirigido a atender el abandono escolar en EMS (^{INEE, 2017b}), se concluye que los estímulos económicos que brinda Prospera y los apoyos del PNB son las acciones que mayor porcentaje destinan para el abatimiento del abandono escolar (93.2%). Mientras tanto, solo 6.8% de los recursos se dirigen a la atención de factores de otra naturaleza (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2017, citado en ^{INEE, 2017b}).

En un esfuerzo de sistematización de los principales resultados de las evaluaciones a cuatro programas que integran la actual política de atención al abandono escolar en EMS, pueden mencionarse los siguientes hallazgos:

A partir de los resultados de estas evaluaciones, se subraya, por un lado, que la intencionalidad de las acciones de política tiende a diluirse ante el escaso acompañamiento y seguimiento en la implementación de las propuestas de intervención, además de las dificultades de los planteles para ejecutar las acciones por sí solos. Por otro, se destaca la necesidad de fortalecer el liderazgo de los actores escolares a fin de identificar los riesgos que enfrentan los jóvenes para tener trayectorias escolares exitosas, sin que ello represente cargas extras de trabajo, así como impulsar procesos de seguimiento y evaluación, y reforzar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Para ofrecer un balance más analítico de estos programas, la Tabla 1 presenta un cruce de estos con las categorías analíticas consideradas en el esquema teórico señalado en este trabajo. En términos generales, la acción gubernamental ha puesto mayor hincapié en la contención del riesgo social y mucho menos en atender los problemas de des-subjetivación y desafiliación escolar. Parece que la política pública se ha centrado más en la atención de las causas económicas, y no en las institucionales o escolares, y menos aún en las familiares e individuales, aunque ya existen primeras iniciativas al respecto.

Destaca el hecho de que solo la estrategia de Construye T consideró la dimensión de des-subjetivación en su primera etapa (pero no en la actual). Por otro lado, si bien el programa Síguele considera una instancia de la cultura juvenil, con el programa de fomento a la lectura, no ha tomado en cuenta medios de adaptación a la cultura de los jóvenes. En suma, los esfuerzos en torno a esta cuestión han sido limitados y no han considerado a los jóvenes para su construcción.

Directrices para mejorar la permanencia escolar en la educación media superior

Estas directrices se fundamentan en diversas evaluaciones que desarrolla el INEE en EMS: Plan Nacional de Evaluación de los Aprendizajes y Evaluación de la Oferta Educativa, así como las evaluaciones de la política educativa de atención al abandono escolar en este nivel. Además, se tomaron en cuenta estudios coordinados por el propio INEE sobre el funcionamiento institucional y la oferta educativa en EMS. Destacan también diversos espacios de interlocución con autoridades educativas, tanto en el ámbito federal como local.

Con base en lo anterior, el INEE emitió en 2017 las Directrices para mejorar la permanencia escolar en la educación media superior. Estas buscan consolidar políticas integrales que contribuyan a garantizar la permanencia escolar en la EMS; desarrollar y fortalecer opciones viables para que los estudiantes que interrumpen sus estudios tengan la posibilidad de terminar la EMS; y propiciar entornos de aprendizaje que motiven a los estudiantes a continuar y terminar la EMS (^{INEE, 2017a}).

A partir de la evidencia reportada por la investigación y la evaluación educativa disponible, las directrices emitidas por el INEE buscan establecer bases normativas y operacionales para que en cada plantel escolar existan mecanismos de prevención y protocolos de atención inmediata a jóvenes que dejan de asistir a la escuela, así como dispositivos de reincorporación educativa para jóvenes con más tiempo de haber abandonado sus estudios. Para ello, se plantea un esquema general de política educativa que articule los distintos niveles de gobierno y, en especial, a todos los subsistemas y modalidades educativas para que se fortalezca la coordinación interinstitucional y, en consecuencia, la permanencia escolar de los jóvenes.

A la par, con estas directrices se insiste en colocar la agenda de la permanencia escolar en los diversos espacios colegiados, como el ^{Consejo Nacional de Autoridades Educativas (2017)} y, en el ámbito local, reactivar los Comités Estatales para la Planeación y Programación de la Educación Media Superior.

En esta perspectiva de coordinación interinstitucional y de trabajo colegiado, en las directrices se reitera discutir temas clave como los vinculados a los esfuerzos de flexibilización curricular, incrementos presupuestarios, atención a los déficits acumulados de aprendizaje con los que ingresan los alumnos a la educación media superior, y la revisión de la gestión de becas y su impacto en la retención escolar.

Además, las directrices desglosan otras recomendaciones de política que apuntan a componentes afirmativos trascendentes, como la relativa al fortalecimiento de los tutores académicos a partir de estrategias de profesionalización y la garantía de condiciones institucionales para su adecuado desempeño. Un factor central de la propuesta formulada por el INEE radica en la incorporación del tema de la permanencia escolar en el centro de la formación y las prácticas docentes a efecto de garantizar interacciones pedagógicas pertinentes a las necesidades educativas de los jóvenes.

Se añaden a lo anterior dos temas estratégicos: por una parte, la reconstrucción de la identidad de los jóvenes con la escuela a partir de esquemas de fortalecimiento de la seguridad, la inclusión educativa y social, y la participación democrática, pensados todos en la lógica del afianzamiento y reapropiación de la institucionalidad escolar; y por otra, la ampliación de las oportunidades de reincorporación educativa para jóvenes que llevan mucho tiempo de haberse desprendido de la escuela buscando recuperar su mundo de vida personal, familiar y laboral en estrategias pertinentes de culminación de sus estudios.

En la Tabla 2 incluimos la denominación de cada una de las directrices, así como el número de aspectos clave de mejora que cada una incorpora.

Desde una visión más analítica, fundamentada en los conceptos planteados en el apartado teórico de este trabajo (ver Tabla 3), las dimensiones más atendidas por las directrices son el riesgo social y la desafiliación. La primera se recupera en las directrices 1, 4 y 5, en las que destaca la atención a un tema muy poco abordado por las políticas públicas, como lo es la cultura juvenil. Las directrices 2 y 3 se concentran en la dimensión de desafiliación con base en el fortalecimiento de capacidades y habilidades de docentes y tutores académicos; esto, con la finalidad de generar procesos de seguimiento y acompañamiento para incentivar la integración académica y social.

Por último, la des-subjetivación es retomada sobre todo en las directrices 1 y 4, con el propósito de desarrollar estrategias que atiendan esta dimensión, considerada como la menos atendida por la acción pública. Además, las directrices que las prevén (1 y 4) están acompañadas por elementos que son incluidos en la dimensión de riesgo social (ver Tabla 3).

En términos generales, con base en el análisis de las acciones, estrategias y programas orientados a resolver el problema del abandono escolar en la EMS, es posible afirmar que las acciones de política pública, además de dirigirse a atender y garantizar condiciones mínimas de permanencia, deberán tomar en cuenta para su diseño los factores causales escolares y extraescolares relacionados con la diversidad social y cultural de los jóvenes, así como la falta de pertinencia y relevancia de las experiencias escolares en la EMS.