Notas de investigación

 

Las agrupaciones políticas nacionales (APN) y el registro condicionado de los partidos políticos en México

 

The Political National Groups (FNG) and the Record Determined of the Political Parties in Mexico

 

Javier Hurtado* y Alberto Arellano Ríos**

 

* Javier Hurtado es profesor-investigador en el Departamento de Estudios Políticos de la Universidad de Guadalajara, Avenida de los Maestros 1045, puerta 2, entre Mariano Barcenas y Avenida Alcalde, 44260, Edificio L. Tel. (33) 38 19 33 05, ext. 23306. Correo electrónico: docjhurtado@hotmail.com.

**Alberto Arellano Ríos es profesor-investigador en El Colegio de Jalisco, calle 5 de Mayo, núm. 321, 45100, Zapopan, Jalisco. Tel. (33) 38 36 03 96. Correo electrónico: aarellano@coljal.edu.mx y betoarellano14@hotmail.com.

 

Nota recibida el 14 de octubre de 2011
y aceptada para su publicación el 22 de marzo de 2012.

 

Resumen

Entre las agrupaciones políticas nacionales (APN) y el registro condicionado de los partidos políticos en México existe una relación directa e intrínseca, que se demuestra por el hecho de que, entre 1977 y 2005, 52 entidades solicitaron registro como partido político, 23 lo obtuvieron, y de estas, doce tuvieron su origen en una asociación o agrupación política nacional. El texto analiza la legislación electoral y hace un seguimiento institucional de las APN y los partidos políticos a partir de evidencias legales y documentos de primera mano. Igualmente se reconstruyen las vicisitudes de las APN en el sistema político mexicano.

Palabras clave: México, agrupaciones políticas, partidos políticos, leyes electorales, registro condicionado.

 

Abstract

Between the so called Political National Groups (PNG) and the record determined of the political parties in Mexico there is a direct and intrinsic relation, which is demonstrated by the fact that between 1977 and 2005 fifty-two entities sought registration as a political party, twenty-three got it, and of these twelve had their origin in an association or National Political Association. This article examines the electoral legislation and monitors the png institutional and political parties from legal evidence and documents firsthand. It was also reconstructed the events of the png in the Mexican political system.

Keywords: Mexico, political groups, political parties, electoral laws, determined record.

 

Introducción

Esta nota de investigación da cuenta de la relación entre las agrupaciones políticas nacionales (en adelante APN) y el registro condicionado de los partidos políticos, así como la constitución y el surgimiento de estos a partir de una APN sin la figura del registro condicionado en México. No analiza de manera directa la relación entre las APN y el sistema de partidos, aun cuando desde la década de 1990 se ha presenciado un proceso de transformación política al transitar de un sistema de partido hegemónico a un sistema bipartidista en algunas entidades federativas del país o a un sistema de partidos de pluralismo limitado o fragmentado a escala nacional. Tampoco se detiene a reflexionar la relación entre las APN y el número efectivo de partidos electorales o parlamentarios, aunque en las conclusiones se diga que en México se ha establecido un Estado de partidos (García, 1986) o que para otros se haya establecido una partidocracia (Calero, 1982).

Esta nota de investigación analiza la relación entre las APN y los partidos políticos en México al precisar que las primeras han contribuido a la pluralidad política y la modernización democrática del país al permitir, por un lado, la creación de partidos y, por el otro, ampliar la representatividad. Del mismo modo, las APN han contribuido también en la socialización del ejercicio del derecho de asociación política entre los ciudadanos mexicanos. Sin embargo, la ampliación, la representatividad y la participación política han sido coyunturales, sutiles o testimoniales debido a que, incluso con la figura del registro condicionado y al no refrendarlo en una elección, hay diversos incentivos que impiden la institucionalización de nuevas fuerzas partidistas porque el diseño del sistema de partidos y otras partes del sistema político contribuyen a ello.

Si bien es cierto que los partidos políticos tienen la función de producir gobiernos, articular demandas y agregar intereses, así como producir una clase política (Vallés y Bosch, 1997), y las APN pudieran relacionarse con estos tópicos, el texto tiene como intención dar cuenta de un proceso de pluralización y modernización política, así como de las contradicciones y paradojas establecidas en este proceso. De igual modo, no se analizan las fases de desarrollo de la vida democrática en México en materia político-electoral (Hurtado, 2006, pp. 77-139) sino que se estudia, como se dijo, la relación entre las APN y el surgimiento de partidos políticos, ya sea con la figura de registro condicionado o sin ella.

Por lo tanto, el presente trabajo da cuenta de la relación entre las APN y los partidos políticos, en el lapso que va de la reforma constitucional en materia político-electoral del 16 de diciembre de 1977 a la del 13 de noviembre de 2007. De alguna manera, las APN han sido el eslabón perdido en los estudios políticos electorales de nuestro país. Este texto es resultado del análisis de la legislación mexicana y del seguimiento de la relación que hubo entre las APN y el registro condicionado de los partidos políticos en el lapso que va de 1977 a 2007. Cabe precisar que este documento tiene como base y fortaleza la indagación de información legal y fuentes documentales de primera mano.¹

La nota de investigación se estructura en tres partes. En la primera se hacen unas consideraciones previas que son más bien reflexiones y acotaciones de tipo teórico para incrustar el fenómeno en las directrices o los tópicos en los que la ciencia política estudia o podría comprender el fenómeno en cuestión. En la segunda se hace una sucinta reflexión conceptual sobre las APN. En esta parte se asienta que hubo una confusión conceptual en nuestro marco jurídico. Y en la tercera se esboza la forma en que estas incidieron en la vida democrática de México. Para tal fin se estudian las condiciones institucionales que hay a su alrededor y cómo se vinculan con la dinámica y vida partidista.

Conviene destacar que, hasta antes de la reforma legal de enero de 2008, las APN en la práctica eran el paso previo para la constitución de los partidos políticos, o bien el refugio institucional natural cuando un partido político perdía su registro. De los cuadros que se incluyen como anexos, el primero detalla el origen del registro de los partidos políticos mexicanos, su evolución, así como la relación que algunos de ellos guardaron con el registro condicionado y las APN. En tanto que, el anexo segundo indica los entes u organizaciones políticas que solicitaron su registro como partido político y la resolución respectiva.

 

Consideraciones previas

Las APN son un fenómeno intermedio entre la participación política —en el sentido amplio del término— y los partidos políticos como una forma limitada de la misma. Sobre el tema de los partidos políticos la ciencia política ha constituido un acervo bibliográfico en el que se estudian y analizan a estas instituciones políticas fundamentales en la democracia representativa, así como de los tópicos de la participación política en general; por lo que hacer un esbozo del estado de la cuestión implicaría un esfuerzo con el riesgo de omitir una veta y ruta, o bien olvidar un autor que haya tratado estos tópicos tanto en el ámbito nacional como internacional.

Sin embargo, grosso modo, en el estudio de la participación política, y concretamente de su elemento asociativo, hay dos grandes enfoques: el político-institucional y el sociológico. En el primero se hace énfasis en la situación jurídica de estos fenómenos en un contexto determinado y sus implicaciones en el ejercicio de los derechos, y cómo lograr una relación funcional y adecuada con el Estado. La otra vertiente tiene como preocupación centrarse en el análisis y el estudio de los actores sociales para captar la expresión del fenómeno, así como centrarse en la composición y funciones de estas organizaciones o grupos humanos.

En cuanto a la bibliografía politológica especializada hay dos cuestiones que tienen que precisarse. Por un lado, hay una línea que estudia y analiza a los partidos políticos como sistema, instituciones u organizaciones y su relación con el Congreso, el sistema electoral y el sistema de gobierno, entre otros tópicos; por el otro, estudios sobre la participación política desde la perspectiva de los derechos políticos, las formas de agrupación y organización distintas, complementarias u opuestas a los partidos políticos, estos últimos como tópicos más cercanos a la sociología. No obstante, se debe resaltar que en los estudios que analizan la relación entre los partidos políticos u otras formas de organización o agrupación política pecan en algún punto de considerar en exceso el elemento institucional, organizativo o sistémico del partido, olvidando el aspecto "político de la política", o bien se da la dirección contraria, la de considerar el elemento político, ignorando el elemento institucional y la importancia del derecho en su aspecto prescriptivo. Al final, esto provoca que no justiprecien ambos puntos en igualdad de circunstancias.²

Los tópicos de la participación política, y concretamente la que se manifiesta en el elemento asociativo o la creación o funcionamiento de grupos humanos para ejercer los derechos políticos, bien pueden llevar el debate conceptual y terminológico de relacionarlas y diferenciarlas respecto de las organizaciones no gubernamentales (Murugó, 2005; Blanco, 2005; Martens, 2002) o con los grupos de presión (Willetts, 1982). No obstante, y con mayor nitidez, esta nota de investigación se inserta en un enfoque político-institucional; en la vertiente de la ciencia política que, además de valorar el elemento institucional, se relaciona de manera indirecta con una parte del derecho constitucional y se distancia de una vertiente de la sociología que no sólo ignora o descuida el elemento institucional, sino que abiertamente lo cuestiona y hace de lado al considerarlo parte de la dominación.

El objetivo de esta nota de investigación es ubicar y precisar las APN en el sistema político mexicano y llenar un vacío analítico, esto pese haber existido como fenómeno social. Ante esta inopia, únicamente Javier Hurtado y Anselmo Flores Andrade fueron quienes las identificaron como "objeto" de estudio y dieron cuenta del intersticio social que representaban; es decir, que eran un fenómeno institucional y sociológico que en México la ciencia política no había considerado. De tal modo que el libro de Hurtado (2006) y los artículos de Anselmo Flores Andrade (2010, 2009, 2008, 2007a, 2007b, 2006 y 2005), así como Hurtado y Arellano (2011), fueron, quizá, los trabajos académicos que simplemente no las olvidaron.

Las APN —como lo demostró Hurtado (2006)— durante el periodo del presente estudio fueron la antesala para la constitución de partidos políticos y, por lo tanto, un paso estratégico previo a su constitución. La mayoría de las agrupaciones que obtuvieron su registro condicionado como partido político lo perdieron porque no lograron cumplir con los requisitos establecidos en la ley para conservarlo. Las múltiples aristas del fenómeno trataron de ser abordadas en los trabajos anteriores, ya sea con una visión de conjunto o analizando cada una de ellas por separado. Sin embargo, la presente nota intenta realzar y clarificar la relación que hubo entre las APN y el registro condicionado de los partidos políticos en México.

 

¿Asociaciones o agrupaciones políticas? las APN en la vida democrática de México

Para iniciar se diría que en la legislación mexicana hubo, y sigue existiendo, confusión entre lo que se entiende por asociaciones y agrupaciones políticas. Sea por la razón que fuere, nuestro marco jurídico las trató indistintamente. Pero la confusión legal no sólo se limita al campo del derecho electoral, sino que además tiene repercusiones sociales y económicas; por ejemplo, hacia los ámbitos de las relaciones civiles o mercantiles. La ligereza que ha prevalecido en su conceptualización jurídica e institucional inició en la reforma política de 1977. En dicha legislación no se establecía una distinción entre "organización", "asociación" y "agrupación". La confusión aún se presenta cuando, por ejemplo, los diputados y senadores en diversos dictámenes o exposiciones de motivos de iniciativas que presentan en el Congreso de la Unión las tratan de manera indistinta.³

Para tratar de ubicar el tamaño de la ambigüedad se podría señalar, a grandes rasgos, que la agrupación es un acto social de carácter involuntario e informal, en tanto que la asociación implica un acto voluntario de carácter formal. De la segunda distinción se desprende el hecho de que la agrupación concierne al ámbito de lo natural y de lo privado, mientras que la asociación se dirige al espacio público y concretamente al Estado. Su constitución va desde la conformación de asociaciones religiosas y sindicales, hasta la creación de organizaciones políticas propiamente dichas, como son los partidos políticos.

El problema es que las mal llamadas agrupaciones políticas se constituyen como figuras del derecho privado: la mayoría de ellas son asociaciones civiles o sociedades civiles y al mismo tiempo figuras de derecho público, con obligaciones y prerrogativas. A la contradicción anterior súmese el hecho de que como sujetos de derecho privado (con fines o no de lucro) tenían derecho a financiamiento público hasta antes de la reforma legal de enero de 2008 (Hurtado, 2006, pp. 21-25).

Dicho lo anterior, podrá decirse que el carácter individual y el libre ejercicio del derecho de asociación está garantizado por el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que la creación de APN es una forma de hacerlo en materia política, mediante un mecanismo previo y a la vez distinto a la conformación de los partidos políticos.

Antes de abordar la situación en la que se desenvolvieron las llamadas APN, habría que decir que el derecho de asociación política y la relación entre las asociaciones políticas nacionales y el registro condicionado de los partidos políticos en México al resultado de la elección ha transitado en cuatro grandes fases que fueron el reflejo de la situación política y social del país.

La primera inicia con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 —que crea, entre otras cosas, el registro condicionado de los partidos políticos⁴ al resultado de las elecciones, así como las entonces llamadas APN— y se extiende hasta la reforma del 15 de agosto de 1990 que las desaparece; y, paradójicamente, conserva la figura del registro condicionado.

La segunda abarca de 1996 a 2003 cuando se restablece esta figura bajo el nombre de "Agrupaciones políticas nacionales" y desaparece el registro condicionado.

La tercera fase iría de 2003 a 2008 y su característica esencial es que, si bien ya no existe el registro condicionado, se les otorga a las APN el derecho exclusivo de solicitar registro como partido político. Conviene destacar que en estas últimas dos fases las APN tenían derecho a financiamiento público.

La cuarta fase iría de 2008 a la fecha en la que pierden el derecho exclusivo de solicitar registro como partido político y al mismo tiempo el derecho a financiamiento público.⁵ No obstante, siguen estando sujetas a obligaciones y fiscalización por parte del organismo electoral.

Cuadro 1

Puede inferirse que el monopolio que ostentaron entre 2003 y 2008 para ser las únicas entidades autorizadas para solicitar registro como partido político en cierta forma era anticonstitucional;⁶ el quitarles ese monopolio y conservarlas como figuras de derecho público no se justifica con haberles quitado el financiamiento, puesto que se les imponen obligaciones y se les otorgan limitados derechos.

Visto así el fenómeno, se desprende la necesidad de desmenuzar algunos detalles entre las fases aludidas, ya que en el lapso de 1977 a 2007 existen matices o contradicciones que merecen ser aclaradas. Por ejemplo, se puede decir que la reforma de 1954 y la de 2003 guardan cierta similitud porque ambas elevaron casi al doble, o a más de él, los requisitos para la constitución de partidos políticos nacionales. Sin embargo, la de 2003 contradictoriamente redujo las exigencias relativas a la constitución de las APN, no obstante que estas eran las únicas entidades susceptibles de solicitar registro como partido político. De esta manera, y en una perspectiva histórica, la reforma de 2003 fue lo contrario a la de 1977, tanto por lo que concierne a los partidos políticos como a las asociaciones o agrupaciones políticas nacionales.

Esta Ley se publicó el 7 de enero de 1954 y en ella se reformaron 29 artículos de la entonces Ley Electoral Federal. La reforma complicó los requisitos y trámites para poder constituir un partido político nacional al elevar el número de miembros para constituir un partido político nacional. El requisito pasó de 30 mil (ley electoral del 4 de diciembre de 1951) a 75 mil. Una situación similar ocurre cuando la reforma del año de 2003 consideró que se debería contar con el 0.13 al 0.26 por ciento del padrón electoral para constituir un partido político nacional.

Por otro lado, en 1987 la desaparición del registro condicionado para los partidos políticos contradictoriamente fue acompañada de la existencia de las asociaciones políticas, ya que cuando estas se crearon se les concebía como entidades susceptibles de transformarse en partidos políticos mediante la figura del registro condicionado, dada la necesidad de "consolidar y no incrementar la pluralidad partidista en nuestro país" (Astorga, s. a.), así como facilitar el manejo institucional de las demandas de representación política y la irrupción de la pluralidad partidaria.

A su vez, en 1990, al restablecerse el registro condicionado y desaparecer las asociaciones políticas, el objetivo latente fue desalentar el desarrollo de asociaciones o grupos cívicos que pudieran dar lugar al surgimiento de nuevas opciones partidarias, sobre todo a partir de la experiencia de la elección presidencial de 1988.

De igual forma, en 1996 el restablecimiento de las asociaciones políticas y la desaparición del registro condicionado tuvo que ver con el paradójico objetivo de alentar la participación ciudadana y al mismo tiempo acotar la pluralidad en el sistema de partidos.

En tanto que en 2003 la reducción de los requisitos para la constitución de APN sirvió para justificar la duplicación de los requerimientos para la constitución de los partidos. Naturalmente que la discordante evolución de la democracia electoral mexicana se explica porque las necesidades y los objetivos eran diferenciados en cada reforma político-electoral.

Además, la importancia que cobraban las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la elevada participación ciudadana en los comicios federales de 1994 hicieron que México se adaptara a las nuevas circunstancias del desarrollo democrático internacional y al mismo tiempo encauzara institucionalmente las demandas de participación política de los ciudadanos. Aunque fuera de manera limitada, difícil de precisar o encauzar institucionalmente (Murugó, 2005; Blanco, 2005).

Finalmente, en el año 2003, ante el supuesto del establecimiento de la democracia en nuestro país y los problemas que para ella tenía, el objetivo fue conservar las agrupaciones políticas, duplicar los requisitos para la constitución de un partido —claro está, para evitar su proliferación—, y otorgarles el monopolio para la constitución de nuevos partidos políticos.

Fue así como la reforma del 31 de diciembre de 2003 reiteró en su momento que las APN eran las únicas entidades enunciadas para solicitar registro como partido político nacional. Cabe decir que el texto aprobado por el Congreso siguió insertándose en la confusión que desde un principio hemos estado señalando. Este desconcierto legal estuvo presente desde 1977 cuando se utilizaron como sinónimos los conceptos de "organización", "asociación" y posteriormente "agrupación". El desorden conceptual y legal que pudiera derivarse fue reconocido explícitamente por los diputados y senadores firmantes de los diversos dictámenes en las exposiciones de motivos que acompañaron a los mismos. Pero en vez de rectificar, ahondaron en las imprecisiones y confusiones.⁷

Dicha reforma también le daba mayores facilidades en la constitución de APN. La ley puntualizó que una APN se formaba con sólo 5 000 miembros en el país y con un órgano directivo de carácter nacional; además de tener delegaciones en cuando menos siete entidades federativas del país. En contraste con lo que antes se exigía: un mínimo de 7 000 miembros en el país y un órgano directivo de carácter, nacional, entre otros. También se modificó el requisito para la constitución de una agrupación política nacional; si anteriormente era indispensable realizar asambleas en la mitad más uno de las entidades federativas, se cambio a que fuera en dos terceras partes de los estados de la república.⁸

Empero quedó un vacío jurídico en la legislación, que consistió en no saber si las agrupaciones políticas que lograran constituirse en partidos políticos desaparecían como tales o podrían seguir siendo partidos políticos y agrupaciones políticas. En sentido estricto, a un ciudadano no se le podría impedir pertenecer a un partido político y a una agrupación política al mismo tiempo, pues ello iría en contra de su derecho a la libre asociación. Sin embargo, para el Tribunal Federal Electoral, de acuerdo con su Tesis Jurisprudencial S3ELJ/2002, no era posible porque, en su opinión:

[...] los ciudadanos no pueden asociarse a la vez a dos o más organizaciones que pretendan obtener su registro como partido político o agrupación política nacional, dado que, por un lado, ello implicaría la elusión a los límites establecidos en el citado Código para el otorgamiento del financiamiento público y, por otra parte, la filiación múltiple y simultánea permitiría eludir el requisito relativo a contar con un mínimo de asociados en el país, que se exige para el registro de los referidos institutos políticos.

Si bien es cierto que esto fue lógico, de acuerdo con el objetivo de lograr que los mínimos de afiliados para cada organización política fueran reales y diferenciados, el cumplimiento de este requisito canceló el derecho de libre asociación en una sociedad democrática; y si bien no nos remitía a épocas superadas en la historia social (como el sistema feudal), reprodujo criterios de sistemas corporativos de afiliación o adscripción política. Por lo demás, este razonamiento llevado a sus extremos significaba, para la fecha en que se realizó la reforma de 2003, que en el país podrían existir tan sólo un máximo de 13 775 agrupaciones políticas nacionales, cifra resultante de dividir el número total de ciudadanos inscritos en el listado nominal de electores entre el número mínimo de afiliados con que debía contar cada APN.

Lo que no se pudo prohibir fue que un miembro de un partido político o de una agrupación política nacional formara al mismo tiempo parte de un club, asociación civil, sociedad civil, sindicato o asociación religiosa. Estos cambios desde luego trajeron consecuencias en el financiamiento público de las APN.

Tras haberse flexibilizado los requisitos para constituir agrupaciones políticas nacionales, lo más lógico sería que se hubiera incrementado sensiblemente el número de organizaciones solicitantes. Sin embargo, para 2005 el número de entidades que lo solicitaron fue de 69, siendo inferior a la cantidad de solicitantes en 2002, pero superior al número que lo solicitó en 1999. No obstante, en esa ocasión sólo 24 no lo obtuvieron; es decir, 65 por ciento de los solicitantes lo lograron. La relación completa se presenta en el cuadro 2.

El fenómeno anterior fue la muestra evidente de que estas asociaciones tenían muy claro el cometido y la serie de pasos que debían seguir para constituirse en un partido político. Empero, fueron pocas las agrupaciones que lo lograban; y las que lo hacían obtenían registro condicionado como partido político y dicho registro tenía que ser refrendado en una elección, meta que pocas alcanzaron.

 

El registro condicionado de los partidos y las APN

En la evolución democrática del país es posible encontrar una relación directa entre las APN y la figura del registro condicionado de los partidos políticos nacionales. Empero, dicha coexistencia no ha estado exenta de contradicciones. Hemos dicho que la evolución de la figura de las APN se ha desarrollado en diferentes fases de acuerdo con las reformas legales que ha habido en la legislación electoral, pero en lo que corresponde a la figura del registro condicionado, su evolución histórica en la vida política de México se ha dado en dos grandes momentos: primero cuando su existencia fue coincidente con la figura de las APN (1977-1986) y el segundo cuando existió sin la figura de las APN (1990-1996).

El hecho de que el registro condicionado haya surgido en nuestro país cuando se crearon las APN, o bien, si se quiere ver en sentido inverso, cuando las APN surgieron se creó el registro condicionado, demuestra que la presencia de estas dos figuras al unísono ha sido predominante en la historia electoral mexicana, y que su no coincidencia en el tiempo ha sido más bien una excepción.

Desde su surgimiento hasta su primera desaparición, las APN cobraron existencia por trece años ininterrumpidos. A su vez, el registro condicionado, desde su surgimiento hasta su primera desaparición, tuvo existencia por diez años continuos. El breve periodo entre 1987-1990, cuando no existió el registro condicionado y sí las APN, tuvo consecuencias en el hecho de que en 1988 tan sólo dos organizaciones, y no asociaciones políticas, solicitaran su registro condicionado al resultado de las elecciones de ese año.

En la peculiar situación de que no existieran APN y sí el registro condicionado (1990-1996) no se puede dejar de mencionar la atípica circunstancia de que el 12 de marzo de 1993 el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) resolvió no emitir la convocatoria para el registro condicionado de partidos políticos por considerar que la ciudadanía "ya cuenta con las suficientes opciones de orden electoral", pero sin haber fundado y motivado en encuestas o estudios de opinión dicha decisión.

Sobre lo expuesto, y a reserva de que se consulte el anexo 1, se podrá apreciar de forma más detallada la evolución en materia electoral, algunos acontecimientos políticos y puntos específicos de inflexión en la evolución de los partidos políticos y las organizaciones políticas solicitantes de registro como tales. En especial la relación que hay en algunos casos donde se presenta a los partidos políticos que, ya sea que logran el registro como APN, o bien, que al perderlo se acogen a esta última figura cuando se encuentra establecida en la legislación federal.

No obstante, lo que se debe subrayar es que la desaparición de la figura del registro condicionado y el conservar como válido para todos los partidos políticos el requisito de obtener al menos 2 por ciento de la votación nacional emitida en la elección federal de que se trate han venido a significar que en los hechos, desde el año 2000, todas las entidades que obtengan registro como tales, en realidad les haya sido condicionado. Esto significa que la importancia jurídica que la legislación les dio a las APN a partir de la reforma del 31 de diciembre de 2003 no se vio acompañada de una modificación correlativa en los criterios de financiamiento a estas formas de asociación política-ciudadana. Se convirtieron de este modo en la antesala única para la formación de partidos políticos. Resulta contradictorio que en 1997, 1998 y 2001, cuando no tenían el monopolio exclusivo para la solicitud de registro como partidos políticos, merecieran un financiamiento promedio por afiliado, superior al de los años 2004 y 2005, que fue cuando ya gozaban de este privilegio.

En cuanto al punto anterior, cabe señalar que entre 1997 y 2005 existieron 130 agrupaciones políticas nacionales, y el financiamiento que el Estado mexicano les otorgó ascendió a poco más de 308 000 000 de pesos, el cual correspondió a 2 por ciento del total que recibieron los partidos políticos nacionales durante ese periodo. Si consideramos la cantidad de APN que han existido durante cada año de este periodo, podemos obtener un costo promedio por afiliado de cada APN. Comparados estos con el número mínimo de afiliados de los partidos políticos con registro y su financiamiento para actividades ordinarias permanentes, encontramos que la cantidad de presupuesto público que se erogaría para cada uno de sus afiliados es radicalmente distinta, pese a la enorme importancia que estas figuras tuvieron desde 2004 para la constitución de los nuevos partidos políticos en México. Así, mientras un miembro de APN costó 115 pesos por año, el de un partido político representó un gasto de 2 362 pesos anuales.

En otros asuntos, es verdad que el número de partidos políticos y agrupaciones nacionales varió cada año: en 1998 el número de APN era poco más del doble que el de los partidos políticos y en 2005 se multiplicó por catorce el número de estas en relación con la de aquellos. Sin embargo, en 2001 el número de APN tan sólo era superior cinco veces al de los partidos políticos.

Cuando desapareció la figura de registro condicionado, y ya estando en vigor la disposición legal de que únicamente las agrupaciones políticas podrían constituirse como partido político y solicitar su registro, 17 organismos solicitaron su registro como APN. En él, sólo a dos se les otorgó el registro condicionado para participar en las elecciones federales de 2006 y una más tenía pendiente que su caso se resolviera ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (véanse los anexos 1 y 2).

Esta situación, sin duda positiva, en cuanto a la multiplicidad de entidades solicitantes de registro como tales, compensó en cierta medida los efectos negativos que para los derechos políticos de los ciudadanos tuvo la reforma electoral de 2003; y contrastó con lo ocurrido en esa fecha cuando sólo diez entidades solicitaron registro como partidos políticos, de los cuales, tres lo hicieron bajo la denominación "agrupación política nacional", cuatro como "organización", dos como "asociación civil", y una como "asociación política". La información detallada se incluye en el anexo 2.

Ciertamente la existencia de APN ha sido prolífica en México, y en contra de su existencia se puede decir que algunas voces denunciaron el alto costo que implicaban para el erario público. A reserva de tratar con mayor amplitud el tema de la contribución de las APN al surgimiento, constitución y desarrollo de los partidos políticos en el país, es importante establecer que respecto a la relación específica entre APN y el registro condicionado de los partidos, la existencia de las APN ha sido determinante para que algunas asociaciones políticas de ciudadanos lograran obtener registro condicionado como partidos políticos, aunque la mayoría no haya podido conservarlo o refrendarlo en la elección o elecciones subsecuentes.

La importancia de las APN se percibe claramente si consideramos que en el lapso comprendido entre 1977 y 2005, 52 entidades solicitaron registro como partido político, de estas 23 lo obtuvieron, y doce de estas tuvieron su origen en una asociación o agrupación política nacional.

 

A manera de conclusión

Entre los temas de reflexión y crítica al actual orden de cosas está que hay una paradoja; por un lado, las APN han contribuido a la pluralidad política y la modernización democrática, lo que ha permitido la creación de partidos que amplían, en momentos, la representatividad pero, por otro lado, esto no significa reconocer las contradicciones del sistema de partidos en México, cuyo resultado final es el establecimiento de un Estado de partidos; esto es, que los partidos políticos se han posicionado de los órganos del Estado, y las decisiones de los partidos políticos se hacen decisiones de Estado (García, 1986).

Dicho proceso inició con la reforma política al artículo 41 constitucional de diciembre de 1977. En ella se constitucionalizan los partidos políticos si bien como entidades de interés público, como los únicos medios para acceder al poder político y los cargos de representación. Se abre así el germen del Estado de partidos aludido, el cual se fortaleció en las sucesivas reformas como: a) en la reforma del juicio de amparo (artículo 73), en la que se decretó su improcedencia contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral, lo que dejó en indefensión a los ciudadanos; b) con la reforma al artículo 105 constitucional del 31 de diciembre de 1994, en la que la inconstitucionalidad de las leyes electorales sólo puede ser impugnada por las dirigencias nacionales y locales de los partidos políticos, y c) la reforma constitucional al artículo 41 del 22 de agosto de 1996, en la que se asigna un financiamiento que ha sido desde entonces excesivo.

Se creó así un círculo vicioso en el que las APN no son las responsables de la situación del sistema de partidos y del estancamiento democrático, sino que son los mismos partidos políticos por medio de sus legisladores. Esto conduce a distinguir el papel cualitativo y fundamental de las agrupaciones políticas nacionales en el desarrollo democrático de México en la medida en que contribuyeron de manera decisiva a la evolución y el fortalecimiento del sistema de partidos, así como a la socialización del ejercicio del derecho de asociación política entre los ciudadanos mexicanos. Tenemos así que es difícil entender en nuestro país la figura de los partidos políticos y la evolución de algunos de ellos prescindiendo de la variable "asociaciones" o "agrupaciones políticas nacionales". La contribución de estas últimas al desarrollo de la pluralidad político-partidaria de nuestro país ha sido innegable.

A reserva de que se resolvieran las restricciones que la reforma de 2007 les hizo, lo que se tendría que hacer es cambiar la denominación de estas figuras por la de "asociaciones políticas nacionales" y otorgales legitimidad y personalidad jurídica como personas de derecho público. Se les debería prohibir utilizar al mismo tiempo en su denominación nombres de figuras del derecho privado, tales como asociación civil o sociedad civil.

En cuanto a su participación político-electoral, se deberían establecer dos vías: 1) postular un número limitado de candidatos a diputados de mayoría relativa en las entidades en que tengan presencia o delegaciones, acompañado de la firma de apoyo de un porcentaje determinado de ciudadanos inscritos en la lista nominal respectiva, y 2) mediante convenio de participación con un partido político.

También deben establecerse de manera específica los derechos y obligaciones de que son objeto sin que tengan estos que deducirse "en lo conducente" de los partidos políticos nacionales; su régimen de fiscalización y de sanciones, el cual debe ser distinto al de los partidos políticos; se les debe levantar el veto para que puedan realizar acuerdos de participación electoral con coaliciones de partidos.

A su vez, es necesario considerar y establecer tres tipos de financiamiento para las APN: 1) el otorgado a todas las agrupaciones que obtengan registro legal; 2) el establecido con base en criterios de calidad y ciertos indicadores, y 3) el destinado al desarrollo de sus actividades tendentes a la obtención de registro como partido político. Asimismo, se debe especificar en la ley el destino de los bienes muebles e inmuebles cuando pierden su registro; definir los montos y tipos de financiamiento privado que pueden recibir; prohibir que ostenten en su denominación palabras de carácter sexista, étnico, racial, militar, religioso, y demás que atenten contra los fundamentos democráticos del Estado constitucional, democrático y de derecho, entre otros. Como vemos, el tema sobre las APN no está cerrado, y la reforma electoral de 2007, más que agotarlo, abrió nuevos temas para la reflexión.

 

Fuentes documentales y legales

Diario Oficial de la Federación, 27 de octubre de 1978, 18 de mayo de 1994, 31 de diciembre de 2003, y 13 de noviembre de 2007.

Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales.

Código Federal Electoral.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

 

Referencias bibliográficas

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Notas

¹ Además, el texto se inscribió en una investigación más amplia, la cual planteó una disertación constitucional, politológica y sociológica sobre la importancia de las APN en el desarrollo político de México (véase Hurtado, 2006). Por lo que la justificación de dicha investigación radicó en el hecho de que hasta hace poco tiempo estas eran el "eslabón perdido" en los estudios político-electorales del sistema político mexicano.

² Un ejemplo del primer caso, y de carácter internacional, es el de Van Der Heijden (2002). Este autor analiza el desenvolvimiento de algunas organizaciones no gubernamentales ambientales en la Unión Europea con las cuales la participación política de las organizaciones gubernamentales sustituyen eficazmente a los partidos políticos. Van Der Heijden previamente plantea que los partidos políticos han perdido muchas de sus funciones originales (articulación de la demanda, la socialización política, etc.), se han convertido en parte del Estado y ya no responden a la transformación de la sociedad, o que de igual modo los grupos de interés se superponen a las demandas sectoriales, provocan que los representantes de los partidos políticos articulen los intereses nacionales que muchas veces pierden la perspectiva ambiental. De ahí que las organizaciones ambientalistas sopesen tales demandas nacionales contra el trasfondo de la creciente degradación del medio ambiente mundial. Un ejemplo del segundo aspecto se encuentra en el trabajo de Somuano (2005), que analiza los determinantes y tipos de participación política en México distintos al voto y, por lo tanto, aunque de manera indirecta, una participación relacionada con los partidos políticos que igual los sustituye. Los fenómenos valorados van, desde firma de peticiones, manifestaciones o huelgas, hasta los ilegales bloqueos de las calles, tomas de edificios públicos o actos que involucran agresiones personales. Mediante el análisis de datos individuales provenientes de la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2001, Fernanda Somuano analiza las características del mexicano medio que participa políticamente y por qué lo hace, por qué prefiere un tipo de acciones sobre otras y qué relación hay entre distintos tipos de participación política. Enfática, sostiene que la participación no convencional suele sustituir y no complementar a la participación convencional, cuando la primera es percibida como el mejor o único medio para canalizar las demandas ciudadanas.

³ La disertación que hacen Hurtado y Arellano (2011) desde el derecho constitucional, la sociología jurídica y la ciencia política, ayuda a superar la confusión o ambigüedad que hay entre las asociaciones y agrupaciones políticas.

⁴ Sin embargo, antes tendríamos que recordar que en 1954 se elevó el número mínimo de asociados con los que debería contar un partido político nacional para obtener su registro: de 30 000 a 75 000 miembros; de este modo, la reforma de 1977 bajó a 65 000 el número mínimo de asociados y en la legislación electoral se estableció el registro condicionado de los partidos políticos que hubieran obtenido al menos 1.5 por ciento de la votación nacional emitida en la pasada elección federal.

⁵ El monto era de 2 por ciento del financiamiento público que para actividades ordinarias permanentes se otorgaba a los partidos políticos.

⁶ Esta medida era anticonstitucional porque iba en contra de los derechos de asociación y participación en los asuntos políticos del país y complicaba el derecho ciudadano de acceder al poder público a través de los partidos políticos, al establecer que primero deberían formar una APN y después un partido político.

⁷ Estos documentos pueden consultarse en la sección de anexos contenida en la parte final del libro de Javier Hurtado (2006).

⁸ Consumada la reforma, el Partido del Trabajo la impugnó y fue vencido en la acción de inconstitucionalidad que planteó. También esta situación pudo haber generado el indeseado efecto de que las APN devinieran en una especie de franquicias políticas, cuyo derecho a la explotación de la marca o permiso exclusivo estaría sujeto a un ilegal mercado de compraventa de registros de APN por los capitales interesados en incidir en la formación y constitución de partidos políticos.