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La transparencia y el gobierno abierto no son precondiciones de la democracia (Dahl, 1972); sin embargo, ante el imperativo de mejorar la rendición de cuentas y de estrechar la relación con la ciudadanía, el gobierno abierto se ha colocado entre las principales aspiraciones de muchos en aras de mejorar las prácticas gubernamentales y contribuir a la consolidación democrática.1 Esta nota de investigación hace hincapié en la centralidad que ha cobrado la transparencia para un aspecto particular, pero fundamental, del ámbito electoral: la delimitación de las fronteras geoelectorales, también conocido como redistritación (Altman y McDonald, 2012). Argumentaremos que al hacer público el caudal de información que usa la autoridad electoral para llevar a cabo esta tarea técnica se cumple una condición necesaria, mas no suficiente, para garantizar la transparencia. La condición faltante es ofrecer herramientas que permitan al usuario participar, manipular, analizar y compartir el caudal de información demográfica y electoral georreferenciada para la redistritación. Si bien existen acervos gubernamentales de datos que no requieren de herramientas ni documentación adicional para para su interpretación, la información relacionada con las distintas etapas de los procesos de redistritación no se encuentra entre ellos.
Delimitar los distritos de mayoría relativa en el país requiere información que generan múltiples instancias gubernamentales, tanto federales como locales. Destacan los datos de organismos como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y la del propio Instituto Nacional Electoral (INE) encargado de la redistritación (IFE, 2013a). Lo paradójico es que a pesar de que toda esta información -así como todos los acuerdos normativos relevantes- es pública, carece de un formato accesible que permita la participación ciudadana. El usuario interesado enfrenta obstáculos formidables para recopilar, procesar y evaluar dicha información. El público, por ejemplo, no tiene acceso al mapa preliminar generado de forma automatizada por la autoridad para cada estado, ni tampoco a las contrapropuestas de los partidos políticos involucrados en el proceso de redistritación. Comparar estos mapas con la propuesta final permitiría cuantificar el modo en que las revisiones realizadas por los partidos cambian la geografía electoral. Tampoco están disponibles los algoritmos de optimización, el software utilizado para generar y evaluar planes, ni la información necesaria para analizar el efecto político de los cambios propuestos en la cartografía electoral a escala local y federal. Estas lagunas en la información generan opacidad y limitan de manera importante la rendición de cuentas del proceso. Sin el historial de mapas considerados y sin el software para evaluarlos (o, en su defecto, la metodología aplicada completa), el público no puede verificar directamente el cumplimiento de la normatividad y los acuerdos del proceso de redistritación.
Además, la autoridad electoral no ha construido los mecanismos de información para considerar los intereses de la ciudadanía o comunidades minoritarias. El ejemplo más claro en México es el caso de la población indígena. A pesar de que la Constitución establece la obligación de las autoridades en todos los niveles de garantizar la participación y los derechos de los pueblos indígenas, la redistritación sólo contempla el tamaño relativo de este grupo en cada municipio, pero no las diferencias entre las más de cincuenta comunidades y grupos étnicos en el país. Al negarle a los pueblos indígenas una voz en el proceso -o la posibilidad de revisar los escenarios propuestos- los geógrafos del INE corren el riesgo de pasar por alto información fundamental para cumplir con el artículo segundo constitucional. Ejemplos que posiblemente podrían afectar la delimitación electoral son las diferencias ancestrales entre comunidades indígenas asentadas en un mismo municipio (Sonnleitner, 2013).
La nota de investigación está estructurada de la siguiente forma. En la primera sección describimos brevemente la experiencia de redistritación en México. En la segunda sección enlistamos una serie de características necesarias para consolidar la política de datos abiertos vinculada a la redistritación. En la tercera sección discutimos los desafíos que hay en México en materia de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas. En la cuarta sección explicamos por qué el software de código abierto tiene un enorme potencial para incrementar los niveles de participación, transparencia, y rendición de cuentas en torno a los procesos de redistritación en el país. Ofrecemos al final una reflexión sobre el uso de datos abiertos en los procesos de redistritación, su efecto en la percepción y confianza ciudadana, así como la agenda de investigación pendiente en esta materia.
La redistritación en México: avances y limitaciones
Parafraseando a Handley y Grofman (2008, p. 3), la redistritación "es el proceso mediante el que, con el dibujo de líneas en un mapa, se subdivide un territorio en un conjunto de unidades electorales discretas de las que uno o más representantes resultan electos". Este proceso resulta fundamental para la democracia porque delimita el espacio físico de la representación política, donde se establece el vínculo entre el legislador y los ciudadanos.
El sistema electoral mixto de las legislaturas de México combina dos principios de representación, el mayoritario en distritos uninominales y el proporcional en distritos plurinominales (Shugart y Wattenberg, 2001). La Cámara de Diputados del Congreso se compone de 300 distritos del primer tipo, que eligen tres quintas partes de la asamblea, y cinco del segundo -números y proporciones que varían de una legislatura estatal a otra (Balkin y Orta, 2004)-. Nuestra nota atiende sólo el caso de los distritos de mayoría (Palacios Mora y Tirado Cervantes, 2009 hacen una evaluación de las circunscripciones plurinominales).
Con la finalidad de equilibrar cambios demográficos entre distritos, el país inauguró mapas congresionales en las elecciones federales de 1997 (en remplazo del mapa que se usó desde 1979) y de 2006 (Trelles y Martínez, 2012; Lujambio y Vives, 2008, Magar et al., 2015). El Instituto Federal Electoral (IFE, antecesor del INE), que dibujó ambos mapas, concluyó en 2013, en tiempo y forma, el proceso de redistritación de cara a la elección federal de 2015, pero ante la incertidumbre y tensiones generadas por una reforma electoral que se negociaba en paralelo -y que se adoptaría unos meses más tarde- decidió frenar, en el último minuto, la adopción del nuevo mapa distrital.
Con algunas diferencias técnicas, la redistritación de 2013 siguió el mismo proceso que las anteriores (Trelles et al., 2015). Dicho proceso, como debió haberse implementado oficialmente, puede resumirse en cuatro etapas (como se muestra en el Diagrama 1). La primera es la distribución de 300 distritos entre los estados y el DF según las poblaciones relativas del censo más reciente. Sigue el desarrollo y puesta en marcha, por parte de un Comité Técnico nombrado por el Consejo General del órgano electoral, de un algoritmo de optimización que produce, de manera automatizada, un mapa preliminar para cada estado. Se suceden después dos rondas de revisión de cada propuesta por parte de los partidos. La aceptación de las modificaciones sugeridas a la cartografía depende de cuán capaces sean de mejorar el valor del algoritmo de optimización con que se evalúan los mapas. El proceso concluye cuando el Comité Técnico selecciona una propuesta final y la somete a consideración del Consejo General para su aprobación.2
Desde el ámbito académico se han hecho contribuciones importantes al estudio de la geografía electoral en México. Autores como Martínez Asaad (1990), Molinar (1990) y Emmerich (1993) analizan cómo los cambios en la geografía electoral han afectado los resultados electorales y el balance de poder en el país. Por su parte, Gómez Tagle y Valdés (2000)) e Islas (2007) resaltan el vínculo entre los rasgos socioeconómicos de la población, su distribución geográfica y las preferencias electorales de los ciudadanos. En la misma línea, Sonnleitner (2013a) enfatiza el carácter social, colectivo y territorial del voto. Sonnleitner (2001, 2013) y González (2008) resaltan cómo, a pesar del cambio normativo de las últimas dos décadas, persiste la mala representación política de los indígenas, ya que se ha redistritado sin tomar en cuenta las diferencias y antagonismos entre pueblos geográficamente próximos.3
Esta literatura académica ha aportado descripciones minuciosas e interesantes de la distribución territorial del voto, pero no ha discutido a fondo temas como los criterios que usa la autoridad electoral para delimitar distritos (como López, 2006 o López y Soto, 2008), los modelos de optimización empleados por el árbitro electoral (como el trabajo de Rincón García et al., 2015) o la intervención de los partidos ante la autoridad redistritadora (como lo hacen Trelles et al., 2015). Hay un campo fértil para seguir analizando la intersección entre los aspectos técnicos, normativos y metodológicos de la redistritación, así como el impacto político que tienen estas distintas dimensiones en la generación de mapas electorales. Consideramos que la disponibilidad de información analizable es un prerrequisito -ambicioso, pero alcanzable- para el desarrollo de esta línea de investigación.
El estudio sistemático de los criterios de distritación cobra relevancia de primer orden a la luz del gerrymandering partidista. Este tipo de gerrymandering es la práctica, más o menos velada, pero generalizada en todo el mundo, de diseñar distritos para beneficio de uno o algunos grupos identificables, como partidos, legisladores ocupantes o grupos raciales (Cox y Katz, 2002; Jackman, 1994; Johnston, 2002; Magar et al., 2015; Otero, 2003).4 Está bien documentada la participación de los partidos en el proceso redistritador, pero para poder evaluar el grado en que consiguen imprimir su huella en el mapa resultante es necesario saber más sobre sus incentivos, sus estrategias y el modo en el que interactúan con la autoridad electoral. Al estudiar la redistritación en Irlanda del Norte, Rossiter, Johnston y Pattie (1998) argumentan que la neutralidad de las comisiones independientes no es barrera para que los partidos políticos intenten influir en sus decisiones para salvaguardar sus intereses, y presentan evidencia de que lo consiguen en un grado importante. Para estos autores, el grado de influencia partidista en la redistritación depende de tres factores: a) la claridad de los criterios normativos; b) el perfil de los integrantes del órgano que dibuja el mapa, y c) la dinámica entre éste y los partidos. De la discusión que desarrollamos en esta nota se desprenden dos factores adicionales: d) la transparencia y accesibilidad de toda la información del proceso redistritador y e) la existencia de mecanismos de comunicación -y verificación- entre el público y el órgano encargado de la delimitación electoral.
México no es excepcional en cuanto a la influencia partidista en la regulación electoral. En el mismo tenor que Rossiter, Johnston y Pattie (1998), Estévez, Magar y Rosas (2008) argumentan que la imparcialidad del ife no proviene de la independencia de los consejeros electorales, sino del sistema de frenos y contrapesos partidistas al interior de la institución. Describen al ife como un órgano colegiado cuyos integrantes son cuidadosamente seleccionados con expectativas de conducta afín a los intereses de los partidos que votaron su nombramiento en la Cámara de Diputados. Aunado a esto, una parte importante de las decisiones del regulador -incluida la redistritación- son auditables sólo por los partidos. Y aunque es fundamental que los partidos vigilen al regulador y se vigilen unos a otros en su influencia sobre la redistritación, abrir este proceso a la participación de actores sociales -más diversos- es muy deseable en aras de mejorar la represen tación. Elaboramos el argumento de participación más abajo. Antes mostraremos que aún no están dadas las condiciones para que actores sin presencia directa en el ife-INE puedan dar seguimiento, evaluar o incluso participar en la redistritación.
Transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana
Es importante reconocer el gran esfuerzo y logros del IFE-INE a favor de una política de datos abiertos. Los casi veinte años que el órgano lleva transparentando gradualmente la información de los procesos electorales y de diversos aspectos de la regulación a su cargo saltan a la vista con sólo visitar su página de internet.5 En materia de redistritación, casi todos los insumos cartográficos están disponibles en línea (INE, 2015b, 2015c), pero sólo -de manera ex post- una vez que el proceso ha concluido. Lo paradójico es que por la naturaleza de la redistritación, y la complejidad técnica del proceso, el esfuerzo hecho hasta ahora para transparentar los procesos de redistritación resulta insuficiente.
Para delimitar distritos es necesario reunir un volumen de información formidable. Cifras demográficas de diversa índole, la ubicación de accidentes geográficos en todo el territorio nacional, o la geografía digitalizada para armar los distritos son tan sólo algunos de los datos necesarios. Resulta muy difícil, cuando no imposible, evaluar una decisión si no puede replicarse el proceso mediante el cual se tomó dicha decisión (Smith, 2015). El Cuadro 1 enumera siete grandes rubros que consideramos necesarios y suficientes para replicar el proceso redistritador. Incluye bases de datos, cartografía diversa, las fórmulas matemáticas empleadas, la normatividad en vigor, los mapas y las revisiones partidistas, los resultados electorales, y el software especializado.6 Treinta y seis órganos públicos son responsables de producirla y distribuirla.
Fuente: Elaboración propia. * En muchos estados la cartografía está disponible sólo en formato fotográfico que no puede ser leído por software gis para su manipulación. ** Clasificación realizada por los autores: Alta (la información no está en línea y el órgano carece de un medio de distribución público). Media (la información no está en línea, pero la institución tiene un medio de distribución) y Baja (la información está disponible en línea). *** Municipios no susceptibles de ser fragmentados por su naturaleza geográfica, densidad o tipo de población. **** Herramienta disponible en software comercial y en software de código abierto.
Cuadro 1 Disponibilidad de la información para la redistritación.
Una parte de la información es de fuentes externas a la autoridad electoral, como la censal que reporta el INEGI; la estimación de tiempos de traslado en las vialidades y carreteras de cada distrito, proveniente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes; la ubicación y concentración de la población indígena, elaborada por la CDI. Otra parte importante de la información proviene del propio INE, como la descripción de los algoritmos de optimización (Magar et al., 2015 para una discusión crítica del proceso de optimización automatizado), la normatividad relevante y la cartografía de las secciones electorales del país (que son las unidades fundamentales de la redistritación). Por último, cada órgano electoral local concentra los distintos criterios legales y administrativos que tiene cada entidad. Aunque el proceso formal de redistritación no contempla el análisis de resultados electorales, es de suponer que las revisiones partidistas se hacen, primordialmente, a la luz de éstos y los votos son, por ende, información clave para poder evaluar los mapas propuestos por unos y otros.
Como también reporta el cuadro, no toda la información está disponible en formatos accesibles. Hay alguna que, no obstante estar clasificada como pública por el ife-INE, difícilmente puede conseguirse.7 El software especializado para procesar parte de la información, por ejemplo, es de varios tipos. Por un lado, el análisis de la información requiere algún programa informático para manipular datos georreferenciados en formato gis. Existen muchas opciones, tanto comerciales como de fuente abierta y gratuitas (wikipedia enlista una docena bajo el rubro geographic information systems). Por el otro, se requiere también una copia del sistema que desarrolló el IFE-INE específicamente para redistritar. Este software cumple varias tareas: elabora propuestas de mapas con algoritmos de optimización combinatoria (como el recocido simulado o la optimización por enjambre); permite seleccionar "secciones semilla" como punto de partida para el proceso de optimización automatizado, y calcula con indicadores cuantitativos medidas para evaluar distintos escenarios. Por último, si se buscara interactuar con un tercero (ya sea la institución electoral, un partido político u otro individuo), es necesario contar con una plataforma que permita socializar las propuestas y recibir comentarios y revisiones.
Poner la información faltante a disposición del público, sin duda, contribuirá a transparentar los procesos de redistritación. Sin embargo, dada la naturaleza del proceso de redistritación y sus distintas etapas, no es suficiente. También es necesario que la autoridad electoral realice un esfuerzo importante de armonización e integración de la información para facilitar su uso. A continuación, describimos tres condiciones para que la transparencia y los datos abiertos se traduzcan en rendición de cuentas efectiva (Smith, 2015, Ferreira da Cruza et al., 2015).8 Cada condición es más exigente a la previa y pueden entenderse como tres estadíos: cuanto mayor el estadío que alcancen los lineamientos de la redistritación, mayor será la probabilidad de que la transparencia se traduzca en rendición de cuentas efectiva.
Condición de datos abiertos
Consiste en operar la redistritación con total transparencia dándole al público acceso continuo (de preferencia en línea y en tiempo real) a los acuerdos, los mapas propuestos, las deliberaciones, y las observaciones presentadas a los mapas. Para ello deben clasificarse como públicos los datos utilizados y los registros que vaya generando el propio proceso de redistritación. Todo análisis llevado a cabo o consultado por la autoridad debe de ser consultable. Lo mismo en el caso del software especializado, el público debe poder inspeccionarlo y utilizarlo libremente, o poder operarlo remotamente (de preferencia desde la nube), al mismo tiempo en el que la autoridad electoral está redistritando. Como puede verificarse en la memoria institucional de los procesos previos de redistritación a nivel federal, especialmente el de 2005 (IFE, 2005), la autoridad federal ha hecho esfuerzos importantes para cumplir con esta primera condición; sin embargo, la apertura, disponibilidad, descripción y acceso a la información siguen siendo muy limitados.
Condición de replicabilidad
Consiste en desarrollar y ofrecer un catálogo del universo de datos utilizados en la redistritación. Los datos deben ser gratuitos, de libre uso y estructurados para ser legibles por equipos digitales de manera simple y automática. En términos de la tecnología imperante, es posible obtener -con sólo un clic- el conjunto de información relevante o los distintos subconjuntos de la misma. Todos los datos deben estar estructurados y vinculados entre sí para poder cruzarlos y analizarlos fácilmente. Cumplir lo anterior permitiría replicar íntegramente el proceso redistritador y todos sus resultados. Con ello se incrementa la confianza del público en la autoridad y se puede descartar, de primera mano, una manipulación indebida de la cartografía electoral.
Condición de participación
Consiste en crear mecanismos para hacer posible -y probable- la interacción entre la autoridad y el público durante el proceso redistritador. Un mecanismo posible es la adopción de una interfaz informática estándar, de fácil uso, con una licencia de código de fuente abierto. Esto facilitará que cualquier interesado, incluso sin ser especialista en el tema, pueda formular contrapropuestas de delimitación electoral legales que sirvan de base para evaluar otras propuestas sobre la mesa.9 Una plataforma de esta naturaleza permitiría comparar fácilmente distintos mapas usando tanto los criterios formales que usa la autoridad, como las consecuencias políticas de los distintos planes propuestos. Que el software sea libre permite que sea copiado, estudiado, alterado y redistribuido para, entre otras cosas, verificar que el proceso de optimización se lleva a cabo conforme a los criterios legales.
En síntesis, consideramos que transparentar la redistritación y construir las herramientas de acceso a la información que permitan y fomenten la participación ciudadana tendría beneficios importantes para una mejor redistritación, pero también para contribuir a la consolidación de nuestra joven democracia.
Vestigios de opacidad
En esta sección explicamos, a la luz de tres ejemplos concretos, por qué es importante cumplir con las condiciones de datos abiertos, replicabilidad y participación. Estos ejemplos apuntan hacia algunas de las áreas en las que la política de datos abiertos imperante resulta insuficiente para la rendición de cuentas.
Ejemplo 1: El nivel subnacional
Esta nota ha discutido algunos de los problemas y desafíos de la distritación a escala federal; sin embargo, los rezagos que detectamos palidecen cuando son contrastados con la redistritación local en la mayoría de los estados. En perspectiva histórica, la mayor parte de las entidades incumplen incluso con la condición de datos abiertos, la más básica de nuestra discusión. En la mayoría de los estados, la delimitación de los distritos de las legislaturas locales recayó exclusivamente en los institutos electorales locales, aunque en algunos casos el Poder Legislativo de cada entidad jugaba un papel central en dicho proceso (Trelles y Martínez, 2007; López y Soto, 2008; Lujambio y Vives, 2008). La dificultad para obtener la información relativa a la adopción de los distritos locales es notoria. Obtener incluso la cartografía distrital local es un reto. Las imágenes fotográficas de los distritos locales están disponibles en muchos estados a través de los portales de internet de los órganos electorales locales, pero no lo están los archivos digitalizados -como los shapefiles- que permiten un análisis, incluso básico, de los mapas.10 Sin dicha información, es prácticamente imposible sopesar la consistencia y objetividad de los criterios técnicos, normativos y metodológicos de cada redistritación local o documentar los niveles de politización de cada proceso.
En gran parte, por esta razón los partidos acordaron en la reforma electoral de 2014 que la redistritación a nivel local -como la regulación electoral en general- quedara en manos del INE. Debido a que el marco legal y las condiciones sociodemográficas de cada entidad son distintas, el INE entabló un diálogo con los Organismos Públicos Locales (Oples), órganos subordinados al INE que remplazaron a los institutos electorales estatales, para establecer qué criterios redistritadores tomar en cuenta, cómo ponderarlos y reducir las tensiones generadas por el desfase entre los intereses locales y el marco normativo constitucional. El INE inició los trabajos para renovar la cartografía electoral de los congresos locales en los primeros meses de 2015.11
Otra área de opacidad que no ha sido abordada desde el ámbito de la implementación es el efecto político que tiene el uso de distintos métodos y criterios técnicos para redistritar a escala federal y local.12 Es decir, históricamente el ife-INE no ha utilizado de manera sistemática los mismos criterios y métodos para renovar la cartografía electoral a nivel federal y, ahora que es responsable de la delimitación en el espacio local, tampoco ha utilizado los mismos criterios para renovar los distritos de las legislaturas locales. Para las redistritaciones a nivel local, por ejemplo, el INE ha decidido utilizar un método de optimización distinto del que había utilizado en los procesos federales y considerar un número menor de criterios.13Para los procesos locales, a diferencia de las redistritaciones federales de 2005 y 2013, se optó por uti lizar sólo dos -en lugar de cuatro- componentes en el algoritmo de optimización: el equilibrio poblacional y la compacidad geométrica (INE, 2015, Trelles et al., 2015). El componente poblacional recibió dos veces el peso de la compacidad en la función de costo.
El INE no ha justificado estos cambios técnica o normativamente y, por la falta de información a nivel local, es casi imposible evaluar el impacto político que han tenido las distintas decisiones de la autoridad electoral en los mapas electorales de cada entidad. Además, la ambigüedad en la selección de criterios y el nulo esfuerzo por sensibilizar al público en torno a los procesos de redistritación son un gran desafío en materia de transparencia. ¿Por qué han cambiado los algoritmos, los componentes del modelo y su ponderación si la legislación en materia de redistritación no ha cambiado en los últimos años? ¿Cómo afectan estos cambios a la conformación distrital de las legislaturas locales? ¿Algún partido (o partidos) se han beneficiado sistemá ticamente con estos cambios? ¿Por qué los criterios, su ponderación y la metodología para redistritar los congresos locales son distintos de los métodos que se han utilizado en las redistritaciones federales? ¿Qué efecto político ha te nido el malapportionment introducido por los distintos criterios adoptados en los procesos de redistritación en el ámbito local? Con la información que la autoridad electoral ha puesto a disposición del público hasta este momento, difícilmente se pueden ofrecer respuestas a este tipo de preguntas.
Ejemplo 2: La influencia partidista
Los partidos han participado activamente en la formulación de observaciones y contrapropuestas para dibujar los distritos electorales federales desde 1996. El incumplimiento de la condición de replicabilidad dificulta enormemente una evaluación de los efectos que la interacción entre los partidos y la autoridad electoral han tenido en la configuración de los mapas distritales. En la última redistritación federal de cara a la elección de 2015 (que se dibujó en tiempo y forma, aunque nunca se adoptó), el entonces consejero presidente, Leonardo Valdés, resaltó en su intervención la activa participación de los partidos en la construcción de los escenarios distritales:
Ya se reseñó correctamente la enorme participación de las representaciones de los partidos políticos ante la Comisión Nacional de Vigilancia y ante las Comisiones Locales de Vigilancia, efectivamente, son más de 540 observaciones a la distritación que presentaron esas representaciones, y en muchos casos observaciones que mejoraron, de acuerdo con las reglas establecidas, la propuesta de distritación. En todos los casos que así fue, el Comité Técnico aceptó esas recomendaciones y las impactó en los escenarios, sobre todo en el tercer escenario que hoy está a la consideración de este Consejo General. (IFE, 2013b).
En efecto, los partidos formularon más del doble de contrapropuestas que en los procesos de redistritación de 1996 y de 2005; 236 recayeron en el primer escenario generado por un proceso automatizado de optimización combinatoria, de las cuales 157 fueron formuladas en las Comisiones Locales de Vigilancia y 79 en la Comisión Nacional de Vigilancia del IFE. Las contrapropuestas sirvieron como insumo para conformar un segundo escenario, y los partidos formularon 308 nuevas contrapropuestas, 139 locales y 79 en la nacional. En promedio, los siete partidos con representación en el ife formularon 75 contrapropuestas cada uno (Trelles et al., 2015).
¿Qué cambios propusieron los partidos? ¿Qué intereses había detrás de las contrapropuestas? ¿Qué tanto se distanciaron las propuestas formuladas del escenario automatizado? ¿Cuáles fueron aceptadas y cuáles rechazadas? ¿Se cum plieron sistemáticamente los criterios legales y normativos? ¿Cuál fue el partido que propuso más escenarios y cuáles fueron las implicaciones? ¿Cuánto mejoró el valor original asociado a la función de costo? ¿La autoridad evaluó con los mismos criterios todas las contrapropuestas? ¿Qué partido formuló las propuestas más exitosas (aceptadas)? Y, en términos más ge nerales, ¿la intervención de los partidos introdujo algún sesgo en los distritos? Desafortunadamente, con la información que está a disposición del público, ningún ciudadano, organismo o grupo de interés podría responder estas preguntas. Para replicar y evaluar los distintos escenarios hace falta contar no solamente con el software del IFE-INE, sino también tener acceso a la operacionalización del algoritmo de optimización optimización (como el código fuente del software), los elementos de calibración del modelo, la selección aleatoria de una sección semilla como punto de partida para la optimización automatizada, las distintas corridas que se realizaron para determinar un primer escenario, y cada una de las 544 contrapropuestas que formularon los partidos. Sin un esfuerzo serio por aspirar a cumplir las condiciones de datos abiertos y de replicabilidad no se pueden evaluar los mapas propuestos.
Ejemplo 3: La representación indígena y la ausencia de mecanismos de participación
Autores como Sonnleitner (2013) han señalado la brecha que separa el esfuerzo inicial de la autoridad electoral por dibujar distritos de mayoría indígena y las perennes deficiencias de representación de los pueblos indígenas en la vida política. Cumplir con la condición de participación contribuiría enormemente a cerrar esta brecha.
La reforma constitucional de 2001 obligó a la autoridad electoral a incluir -por primera ocasión- a los pueblos indígenas en el proceso de redistritación federal de cara a la elección de 2006.14 A pesar de que éste fue un primer intento importante de inclusión, hay muchos aspectos que todavía pueden mejorar para fortalecer la representación política de este grupo en la esfera pública. Agrupar a los pueblos indígenas -como lo hace el IFE-INE- por su denominación censal durante la redistritación, sin tomar en cuenta las diferencias comunitarias o incentivar su participación, no garantiza que dichas comunidades tengan acceso a la representación política o que el vínculo entre representantes y representados sea más estrecho.15
Se ha debatido poco sobre cómo se podría mejorar la representación de los pueblos indígenas a través de la redistritación y consideramos que hay alternativas viables para atender esta necesidad. Un primer paso es reconocer que la inclusión de grupos minoritarios tiene distintos niveles y posibilidades. Como se muestra en el Diagrama 2, se satisface la condición para llegar a un primer nivel cuando el marco normativo reconoce la necesidad de resguardar la representación y participación de ciertos grupos. En México, esto sucedió con la reforma constitucional de 2001. El segundo nivel se refiere a la inclusión indirecta. Esto sucede, por ejemplo, cuando la autoridad considera exclusivamente el número total de habitantes que reportaron hablar una lengua indígena, pero no toma en cuenta ningún otro factor sociodemográfico ni realiza consultas para obtener información adicional. El tercer nivel se refiere al grado en que la población que pertenece a un grupo minoritario es consciente de que sus derechos están resguardados con el fin de garantizar su representación y participación política. El cuarto nivel requiere mecanismos para que la población participe y comunique a la autoridad electoral sus necesidades. Se llega al quinto nivel cuando la autoridad electoral desarrolla los mecanismos para considerar formalmente las opiniones y necesidades de los grupos minoritarios en los procesos de redistritación.
México se encuentra en los niveles más básicos de participación. Por un lado, el marco normativo garantiza el derecho a la representación de ciertos grupos y, por el otro, existe un mecanismo para incluir de forma indirecta a la población indígena.16 Sin embargo, para transitar de los primeros niveles de participación (de inclusión indirecta) a los niveles de participación directa (cuarto y quinto niveles) se requiere una intervención que incluya: a) campañas de educación para que la población esté informada y consciente de que sus derechos de representación están resguardados y que puede participar en estos procesos, y b) los mecanismos y las herramientas necesarias para que los ciudadanos puedan participar.17 En las siguientes líneas describimos cómo el software de fuente abierta, así como la tecnología web de mapeo, ofrecen una posible solución para transparentar la redistritación y para que el público pueda participar en dichos procesos.
El uso del software de fuente abierta y las plataformas públicas de mapeo como una posible solución
Las nuevas tecnologías de la información ponen a nuestro alcance el cumplimiento de las condiciones de datos abiertos, replicabilidad y participación.18 Cerramos la nota con la presentación del District Builder, una plataforma web de mapeo público que tiene un gran potencial para resolver las limitaciones y problemas que existen en los procesos de redistritación a nivel federal y local. El District Builder ofrece un medio para replicar la redistritación y un mecanismo para que la ciudadanía participe abiertamente en estos procesos.19
La plataforma opera en la nube, eliminando la necesidad de que los usuarios adquieran e instalen software nuevo en sus equipos personales. El District Builder podría albergarse en el servidor de la autoridad electoral, de una institución académica, de una organización no gubernamental o incluso rentando espacio en uno de los múltiples servicios comerciales (p. ej., Amazon Cloud). Los usuarios tiene acceso a toda la información vinculada al proceso de redistritación con sólo un clic (satisface la condición de datos abiertos), pueden utilizar una herramienta de fácil uso para replicar, evaluar, comparar y crear distritos electorales (satisface la condición de replicabilidad), formular sugerencias y observaciones a la autoridad electoral (satisface la condición de participación).
El usuario puede crear distritos a partir de un escenario en blanco, pero también visualizar y editar los mapas vigentes, federales y locales, instalados en el sistema. También podría ponerse a disposición del público la cartografía electoral de años anteriores para realizar comparaciones o analizar el efecto político que ha tenido la evolución de la cartografía electoral en el país -la plataforma es sumamente versátil-. Este tipo de sistemas permite también compartir la información, almacenar las propuestas y descargar los archivos en formatos de fácil acceso para ser leídos por cualquier sistema de información geográfica digitalizada (GIS). Y en los procesos de redistritación-tanto federales como locales- que lleva a cabo el INE, que involucran múltiples etapas y actores, la plataforma tiene el potencial de funcionar como vía de comunicación entre el público y la autoridad, satisfaciendo las tres condiciones para garantizar una rendición de cuentas efectiva y haciendo posible la transición hacia una participación directa e incluyente.
Los Mapas 1 y 2 muestran el despliegue visual de la cartografía electoral del Estado de México en el District Builder. Ambos representan, a distinta escala, la porción del estado que colinda con el norte del Distrito Federal. En el Mapa 1 aparecen las fronteras de algunos distritos federales con subdivisiones municipales. En el Mapa 2 se puede apreciar la misma división distrital, pero con subdivisiones a nivel de sección electoral. La plataforma cambia las capas de municipios a secciones automáticamente al hacer acercamientos con el mouse (opera de modo muy similar a la interfaz de Google Maps).
Fuente: Elaboración propia. Nota: La imagen muestra la interfaz web de la plataforma, la visualización de los 40 distritos electorales del Estado de México y sus subdivisiones a escala municipal (los municipios más densamente poblados son más oscuros en la imagen). En la parte superior se pueden ver las herramientas para editar y analizar el mapa. En la parte derecha de la imagen puede verse una herramienta de cálculo con los valores asociados al número de habitantes, número de electores y la relación de género en cada distrito.
Mapa 1 Ejemplo de despliegue de la página de inicio del District Builder.
Fuente: Elaboración propia. Nota: La imagen muestra la interfaz web de la plataforma y un acercamiento a la visualización de los 40 distritos electorales del Estado de México y sus subdivisiones a nivel sección electoral (las secciones electorales más densamente pobladas son más oscuras en la imagen). En la parte superior se pueden ver las herramientas para editar y analizar el mapa. En la parte derecha de la imagen puede verse una herramienta de cálculo con los valores asociados a la población, contigüidad y compacidad asociados a cada distrito.
Mapa 2 Despliegue de la cartografía electoral del Estado de México a nivel seccional en el District Builder.
En ambas imágenes aparece, en el lado derecho de la pantalla, una calculadora con los valores asociados a los criterios de evaluación del mapa que han sido incorporados al sistema. La plataforma permite incorporar datos de cualquier variable a nivel de sección electoral. En el Mapa 1, por ejemplo, la calculadora reporta la población total, la lista nominal de electores y la relación hombres-mujeres de los distritos en el mapa. En el Mapa 2 aparece la población, un indicador de contigüidad y un índice de compacidad geométrica para cada distrito. Toda la información sociodemográfica asociada a los resultados censales (número de habitantes, ingreso, educación, género, edad); los valores relativos a los componentes utilizados en el proceso de redistritación (como el porcentaje de población indígena, la contigüidad y continuidad geográfica, la integridad municipal, la compacidad geométrica y los tiempos de traslado intermunicipales); los resultados electorales anteriores (incluido cualquier índice de competitividad electoral), o los indicadores generados por otras instituciones (delitos, secuestro, extorsión), se pueden visualizar en este espacio.
Para modificar el mapa, la plataforma deja que el usuario seleccione con el mouse una sección electoral (o un grupo de secciones) para "arrastrarlas" manualmente de un distrito a otro. El sistema actualiza automáticamente las nuevas fronteras distritales y recalcula los valores de las cantidades de interés desplegadas en la calculadora. Así, un usuario sin conocimiento especializado puede hacer análisis geoespacial, modificar los mapas, y evaluar los efectos que esto produce. La plataforma también permite socializar y compartir escenarios: el sistema guarda los cambios realizados en el servidor y genera un link para que el usuario pueda compartir su mapa a través de un correo electrónico o medio social. Esto posibilita el trabajo en equipo, la interacción entre distintos usuarios y transmitir distintas propuestas a la autoridad electoral con el fin de salvaguardar los intereses de ciertas comunidades o grupos. Si, por ejemplo, el mapa propuesto cortara el territorio que ocupa una comunidad u organización en dos distritos, o si la colocara en el mismo distrito que una comunidad rival y más numerosa, la plataforma permitiría saberlo antes de que el mapa se adopte y comunicárselo a quienes puedan incidir para evaluar -o cambiar- la decisión.
La plataforma también permite seleccionar un grupo de variables y exportarlas a una base de datos para analizarlas con la herramienta de preferencia del usuario. La calculadora que muestran las figuras tendría el potencial de incrementar sustancialmente los niveles de transparencia alrededor del proceso, al obligar a cualquier usuario a entablar un diálogo (especialmente con las autoridades encargadas de la redistritación) de forma objetiva y a través de valores cuantitativos. El District Builder posibilitaría, entre otras muchas cosas, medir el efecto político de las contrapropuestas que formulan los partidos durante el proceso.
Por último, la plataforma ofrece la posibilidad de que el usuario verifique que su plan distrital cumpla con todos los criterios legales. La herramienta filtra cada plan, verifica que cumpla con las restricciones (por ejemplo, que la desviación poblacional de cada distrito no rebase el porcentaje máximo permitido) y determina qué lugar ocupa ese plan con respecto al resto de los planes distritales propuestos por otros usuarios (incluidos los planes sugeridos por los partidos políticos y el primer escenario producido por el proceso de automatización). Este ordenamiento es público, se hace con base en criterios establecidos a priori por la autoridad electoral, y hace posible el quinto nivel de participación -directa y formal- descrito en el Diagrama 2.
En síntesis, este tipo de herramientas abren una ventana importante para que cualquier ciudadano pueda participar en la redistritación, comunicar sus necesidades e intereses y, al mismo tiempo, le permite a la autoridad electoral contar con más información a través del crowdsourcing, y contar con una herramienta para evaluar y contrastar las contrapropuestas utilizando criterios objetivos y automatizados. Es decir, las plataformas de mapeo público son una posible solución para que la transparencia se traduzca en rendición de cuentas efectiva y para transitar de los primeros a los últimos niveles de participación ciudadana.
Conclusiones
A pesar de que la redistritación en México no ha sido un tema que se haya caracterizado por los altos niveles de politización en el pasado, no se puede afirmar que sea un proceso que se caracterice por su transparencia. La falta de transparencia genera tensiones innecesarias que pueden evitarse en el corto y largo plazo. Para las elecciones de 2018, por ejemplo, no está claro qué método de optimización, criterios o ponderación utilizará el INE para redistritar los 300 distritos federales. Los distritos con los cuales se lleve a cabo la elección de 2018 serán, por primera ocasión, distritos en donde los representantes de mayoría relativa inten tarán estrechar el vínculo que tienen con el electorado con el fin de ser reelectos hasta por tres periodos consecutivos. En teoría, estos distritos servirán para reelegir a los legisladores en las elecciones subsecuentes de 2021, 2024 y 2027.
La ausencia de reelección legislativa y la centralidad de los partidos políticos en el sistema electoral mexicano explican en parte la ausencia de conflictos en torno a los procesos de redistritación. Los legisladores en México han cultivado durante muchos años lealtades con la cúpula parti dista, pero no con los electores de su demarcación y éstos, carentes de un vínculo con el legislador, votan mayoritariamente por un partido, no para castigar o premiar el desempeño individual de su representante en el distrito (Dworak, 2003; Godoy, 2007). Sin embargo, a partir del 2018 se puede esperar que los legisladores desarrollen una conexión electoral más ambiciosa con la ciudadanía, busquen permanecer en su encargo por más tiempo y se interesen por los cambios que sufre la geografía electoral aproximadamente cada década.
El nuevo contexto de reelección legislativa, así como el efecto político que ha tenido -y seguirá teniendo- el uso de distintas metodologías y criterios en los procesos de redistritación, son un campo fértil para desarrollar nuevas líneas de investigación. Este contexto es clave y puede ser utilizado para transparentar la redistritación y ofrecer nuevos mecanismos para que el público se informe y participe en este proceso. Esto ayudaría a generar nuevos vínculos -hasta ahora INExistentes- de comunicación entre los ciudadanos, sus representantes, los partidos políticos y la autoridad electoral.
El marco normativo en México, desde la Constitución hasta los reglamentos y estatutos de instituciones públicas, ya reconocen el acceso a la información pública como un derecho fundamental (INE, 2015a). Es decir, hay una aceptación generalizada en las instituciones del Estado mexicano sobre la importancia de contar con sistemas efectivos de acceso a la información pública y hay un reconocimiento explícito a la relevancia de generar y poner a disposición de la ciudadanía información socialmente útil. Las nuevas tecnologías de mapeo online y el software de fuente abierta ofrecen la posibilidad, por primera vez, de cumplir con los estándares internacionales de gobierno abierto y de transitar de una sociedad en la que la información es pública, porque así lo establece el marco normativo, a una sociedad en la que la información sea transparente, esté disponible y sea utilizable por cualquier persona interesada.
