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Introducción
Los estudios de economía de la corrupción1 han puesto mucha atención a las consecuencias que ésta tiene sobre las variables macroeconómicas de los países:
Según Mauro (1995, 1996), mejoras en los índices de corrupción de una desviación estándar generan aumentos de la tasa anual de crecimiento del producto interno bruto (PIB) per cápita de entre 1.3 y 0.69 por ciento. Para Leite Weidmann (1999), una caída de la corrupción desde el nivel de Chile al nivel de Estados Unidos supondría un aumento en el crecimiento anual de 1.4 por ciento en el primer país, mientras que si Bangladesh tuviera un nivel de corrupción similar al de Singapur, su tasa de crecimiento anual hubiera sido 1.8 por cientomayor. De forma similar, Bagio y Ramírez-Rondán (2006) estiman que reducir la corrupción de América Latina al nivel promedio de los países desarrollados supondría un aumento anual de 0.5 por ciento en el PIB per cápita, tasa que ascendería a 0.7 por ciento en el caso de África. No faltan, sin embargo, algunos resultados adversos. Por ejemplo, Brunetti et al. (1997) no encontraron ninguna relación significativa entre corrupción y crecimiento y los resultados de Lambsdorff (1999) apuntan a que la relación no se produce entre estas dos variables, sino entre el crecimiento y la variación de los niveles de corrupción (Alonso y Garcimartín, 2011: 65).
En este texto nos preguntamos: ¿cuáles son las consecuencias de la corrupción sobre los derechos humanos (DH)? Son escasos los textos que se formulan esta pregunta y el grueso de ellos no aporta evidencias empíricas que sostengan sus afirmaciones (ICHRP, 2009 y 2011; Asthana, 2012; Bacio, 2008; Clavijo, 2012; Gathii, 2009; González, 2010; González y Nash, 2011; Lauzan y Toro, 2009; Nash, 2014; Rajagopal, 1999; UNDP, 2004; Zalaquet, 2007). Se trata de un texto exploratorio que busca ir más allá de las posibles relaciones hipotéticas entre la corrupción y los DH y busca presentar evidencia empírica de esta relación. De hecho, este es el principal aporte del artículo.
El texto está conformado por seis acápites. En los dos primeros explicamos qué entendemos y cómo vamos a mirar la corrupción y los DH. En el tercero construimos el mecanismo causal que explica la relación entre la corrupción y las violaciones a los DH. En el cuarto desarrollamos las variables de control que usamos en los modelos estadísticos. El quinto lo dedicamos al desarrollo de diversas pruebas estadísticas para ver las relaciones entre corrupción y DH. Por último el texto cierra con unas breves conclusiones, y con la agenda de investigación por venir.
¿Qué entendemos y cómo miramos la corrupción?
¿Qué es la corrupción?
Captura o cooptación estatal, tráfico de influencias, conflicto de intereses, negociaciones incompatibles, parcialidad, donación en campañas electorales, malversación de fondos, partidas presupuestarias secretas, fraudes, uso de información privilegiada, enriquecimiento ilícito, soborno, extorsión, arreglos, colusión privada, alteraciones fraudulentas del mercado, especulación financiera con fondos públicos, puerta giratoria, clientelismo, nepotismo, compra de votos, todas éstas son actividades que se relacionan con alguna idea de corrupción. Si bien cada una de ellas supone relaciones, actividades y consecuencias distintas, mantienen un aire de familia esencialmente normativo: hubo algo mal hecho que privatiza el poder público, hay una acción reprochable.
La ruta más útil para definir a la corrupción es la que se ha seguido en el análisis de la democracia, para diferenciar democracias con y sin adjetivos (Collier y Levitsky, 1998), o conceptos minimalistas y maximalistas de democracia (Munck y Verkulen, 2002). Podemos tener conceptos más amplios o generales y más estrechos o específicos de corrupción, lo que tendrá como consecuencia que en determinadas concepciones ciertos actos se consideren corruptos y en otras no. Existen múltiples discusiones sobre cómo definir la corrupción (Garzón, 2003; Rabotnikof, 2003; Mény, 2003; Malem, 1997, 2003; Hatti et al., 2010; Adler-Lomnitz, 2006). En el siguiente cuadro se presentan las variaciones de los conceptos de los más generales a los más específicos (cuadro 1).
Uno de los conceptos más generales y utilizados es el propuesto por el Banco Mundial, que fue retomado por Transparencia Internacional y popularizado a partir del uso de esta organización: la corrupción es el abuso del poder encomendado para el beneficio propio (Banco Mundial, 1997: 8). En esta concepción, el poder puede ser tanto público como privado, tanto político como económico, por lo que no se requiere que haya un servidor público en la relación de corrupción, puede haber corrupción entre particulares en el mercado. Además, no se requiere una relación de intercambio, basta con que exista el abuso de poder para beneficio propio para que la corrupción se presente, como en la malversación de fondos. En el mismo sentido, Zalaquet entiende por corrupción una práctica o fenómeno que supone el uso o abuso de poderes y funciones públicas para generar indebidamente riqueza o beneficios privados (Zalaquet, 2007: 19). Considerando que estamos frente a un estudio exploratorio cuyo principal objetivo es generar evidencia empírica de la relación entre la corrupción y los DH, usaremos este concepto maximalista para hablar de corrupción, ya que nos permite mirar el efecto de distintos hechos corruptos en las violaciones a los DH.
¿Cómo miramos la corrupción?
Miramos a la corrupción a partir de dos conjuntos de indicadores: objetivos y subjetivos. Los primeros se construyen a partir de las observaciones emitidas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) al ejercicio presupuestal. Los segundos provienen de la percepción que las personas tienen del nivel de corrupción de ciertos órganos a partir de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre la Seguridad Pública (Envipe). En ambos casos, la unidad de análisis es entidad federativa-año.
Indicadores objetivos: Las observaciones de la Auditoría Superior de la Federación
La ASF es el órgano encargado de fiscalizar la cuenta pública mediante auditorías que se efectúan a los tres poderes de la Unión, a los órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y a los municipios del país (a estos dos últimos sólo con respecto a los recursos públicos federales). Las auditorías tienen como finalidad verificar el cumplimiento de los objetivos de política pública, el adecuado desempeño de las entidades fiscalizadas y el correcto manejo tanto del ingreso como del gasto.2
Dependiendo de la gravedad de las fallas o faltas identificadas en las auditorías, la ASF emite diferentes tipos de observaciones. De menor a mayor gravedad, el tipo de observaciones supone que:3 a) se observan fallas administrativas; b) no se justifica o comprueba algún gasto; c) se presume daño o perjuicio de recursos; d) se presume evasión fiscal o hechos ilícitos.
No todas las observaciones suponen la misma gravedad. La mitad del tipo de observaciones que emite la ASF están relacionadas con dudas sobre cómo han sido usados los recursos públicos.4 Por ello, generamos tres indicadores que permiten establecer tendencias sobre presunto daño patrimonial: a) el total de las observaciones emitidas por la ASF, b) el total de las observaciones emitidas por la ASF relacionadas con presunto daño patrimonial5 y c) un índice de gravedad de las observaciones.
Las observaciones relacionadas con presunto daño patrimonial permiten establecer cuáles entidades federativas presentan mayores problemas en la justificación y comprobación del gasto, y tienen más casos de daño patrimonial o comisión de otros hechos ilícitos. Ordenadas de mayor a menor, Chiapas encabeza la lista con 688 observaciones que presumen daño patrimonial. Le siguen Veracruz, Jalisco y Guerrero. En el extremo contrario están Tamaulipas, Colima y Aguascalientes (gráfica 1).
Gráfica 1 Número total de observaciones de la ASF por presunto daño patrimonial o comisión de otros delitos por entidad federativa de 2000 a 2014
Clasificamos los distintos tipos de observaciones en cuatro grupos (de 0 a 3), dependiendo del nivel de presunción-certeza con respecto al daño patrimonial al Estado y la comisión de delitos, con esta clasificación elaboramos un índice de gravedad de las observaciones. Líneas arriba mencionamos que, de menor a mayor gravedad, el tipo de observaciones supone cuatro lógicas, asignaremos un valor a cada una de ellas:
La observación de fallas administrativas. En la medida que aquí no se presume un daño patrimonial, asignamos el valor de 0 a este tipo de observaciones. En este grupo están las recomendaciones, las recomendaciones del desempeño, y la promoción de la responsabilidad sancionatoria o intervención de la instancia de control.
No se justifica o comprueba algún gasto. Es el inicio de la presunción de daño patrimonial, pero aún hay oportunidad de aclarar las inconsistencias. Asignamos el valor de 1. Aquí se encuentran la solicitud de aclaración y el pliego de observaciones.
Se presume daño o perjuicio de recursos, o evasión fiscal. Estas observaciones suponen el inicio de la investigación o la denuncia ante el Sistema de Administración Tributaria. Asignamos el valor de 2. Las observaciones de este tipo son la promoción de la responsabilidad resarcitoria y la promoción de la facultad de comprobación fiscal.
Responsabilidad resarcitoria y denuncia de hechos. En estos casos se presumen hechos ilícitos, por lo que se realizan las denuncias correspondientes, o se tiene certeza del daño y se inicia la responsabilidad resarcitoria. En ambos casos asignamos el valor de 3. El tipo de observaciones que se encuentran en este grupo son el fincamiento de la responsabilidad resarcitoria y la denuncia de hechos.
Posteriormente se obtuvo el promedio simple de la puntuación asignada a las observaciones emitidas para cada entidad federativa, para cada año entre 2000 y 2014. La lógica es: a mayor puntaje, más gravedad de las observaciones de la ASF. Ahí donde tenemos el puntaje más alto, damos por hecho que es la entidad federativa donde se cometen actos de corrupción más graves. En la siguiente gráfica se observa la distribución del promedio de los 14 años analizados. De nuevo Chiapas, Chihuahua y Guanajuato encabezan la lista. Es llamativo que Baja California cae varios lugares. Y el aspecto más sobresaliente es la Ciudad de México que, pese a ser la entidad que tiene la mayor cantidad de observaciones, cuando vemos la gravedad de las mismas, resulta la entidad mejor posicionada (gráfica 2).
Los valores del índice pueden ir de 0 a 3. Sin embargo, el rango obtenido por año-entidad federativa fue de 0, que obtuvieron varias entidades en distintos años, a 0.80, asignado a Zacatecas en 2010. Esto denota que el grueso de las observaciones que emite la ASF suele estar en el rango de las menos graves.
No queremos cerrar este acápite sin alertar al lector sobre el hecho de que utilizar las observaciones emitidas por la ASF como indicador de corrupción no está libre de problemas. Supone que, a mayor cantidad de observaciones emitidas, hay más corrupción. Hay una presunción que no siempre se cumple: la falla administrativa, daño o perjuicio patrimonial, evasión fiscal o hecho ilícito se llevó a cabo mediante un acto de corrupción. Esto es más difícil de presumir si consideramos un concepto acotado de corrupción, que suponga una lógica relacional mediada por el pago de un soborno o extorsión. Sin embargo, si entendemos corrupción en los términos más amplios, como la apropiación del poder público para fines privados, es más sencillo vincular los distintos tipos de observaciones con alguna forma de corrupción.
La corrupción subjetiva: La percepción de corrupción reportada por la Envipe
La Envipe es una serie estadística levantada anualmente por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía para el periodo 2011-2016.6 Uno de los componentes integrados en la Envipe es el de corrupción. Específicamente se pregunta a los encuestados: “A su juicio, ¿la institución X puede calificarse como corrupta?”. A partir del porcentaje de respuestas afirmativas (gente que percibe que sí se puede calificar a esa institución como corrupta) generamos cuatro indicadores: percepción de corrupción en seguridad pública, que incluye un promedio simple de las respuestas afirmativas con respecto a las policías municipales, estatales y federales. El promedio simple de todos los años medidos para cada entidad federativa va de 85 y 95 por ciento de la población que considera que la policía es corrupta. Encabezan la lista Tamaulipas (2012, 98%), el Estado de México (2010, 2011 y 2013), la Ciudad de México (2014) con 96 por ciento, y Chihuahua (2010), Campeche (2014) y Tabasco (2010) con 95 por ciento. En la punta contraria están Nayarit (2012) y Colima (2011) con 79 por ciento, Nuevo León (2013) con 80 por ciento y Sonora (2012 y 2014) con 81 por ciento.
El segundo indicador es sobre percepción de corrupción en procuración de justicia, con la misma lógica que el anterior, pero para la policía ministerial o judicial y ministerios públicos. Este indicador se mueve con un rango que va de 55 a 89 por ciento de los encuestados que consideran corruptos a los policías judiciales y ministerios públicos. Las entidades federativas que encabezan la lista son el Estado de México (2010 y 2011) y la Ciudad de México (2010, 2011, 2012 y 2014) con 88 y 89 por ciento; al final se encuentran Zacatecas en 2013 con 46 por ciento, Baja California (2012), Guanajuato (2013), Sinaloa (2014), Zacatecas (2012), todos con 51 por ciento.
El tercer indicador de percepción de corrupción es sobre administración de justicia y se refiere a los jueces. El promedio simple de todas las mediciones de la percepción de corrupción para cada entidad federativa va de 57 a 84 por ciento. Las entidades federativas que encabezan la lista son Ciudad de México (2012, 87%; 2014, 85%; 2010, 84%), el Estado de México (2011, 83%) y Morelos (2011), Tlaxcala (2010) y Oaxaca (2012) todas ellas con 81 por ciento; al final se encuentran Coahuila (2014) y San Luis Potosí (2012), con 48 por ciento; Durango (2013) y Baja California (2012) con 50 por ciento, y Zacatecas (2013) junto con Nayarit (2012) con 52 por ciento.
El cuarto y último indicador de percepción de corrupción es sobre seguridad nacional, que incluye las respuestas afirmativas para militares y marina. Aquí se observa una caída relevante de la percepción de corrupción. Dejando fuera a Chihuahua, el promedio simple de todas las mediciones de la percepción de corrupción para cada entidad federativa va de 14 a 46 por ciento de personas que consideran que estos cuerpos son corruptos. Claramente resalta Chihuahua, que en 2010 llegó a 86 por ciento, en 2012 a 77 por ciento y en 2011 a 74 por ciento de personas que consideran que el ejército y la marina son corruptos. También aparece Durango en 2010 con 70 por ciento y Guanajuato en 2012 con 50 por ciento. Los mejor ubicados son Nuevo León, que entre 2010 y 2014 rondó entre 11 y 14 por ciento, Zacatecas (2013) con 14 por ciento y Baja California (2013) con 17 por ciento.
¿Qué entendemos y cómo vemos los derechos humanos?
¿Qué son los derechos humanos?
No nos detendremos a discutir la conceptualización de los DH a partir de su historia (González, 2000; Soriano, 2003) o su naturaleza jurídica, ya sea natural, positiva, histórica o moral (Alfonso, 1990; Dussel, 2001; Fernández, 1982; Laporta, 1987; Nino, 1989). Tomaremos los DH como el producto jurídico proveniente del desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Los DH son el conjunto de derechos para las personas, y obligaciones para el Estado, que se encuentran establecidos en todo ese conjunto normativo. Por ende, si requerimos algún concepto, el elaborado por Luigi Ferrajoli es el más apropiado:
Son derechos fundamentales todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestación) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica, y por estatus la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas o autor de los actos que son ejercicio de éstas (Ferrajoli, 1999: 37).
Miramos y medimos los DH con base en las violaciones a los mismos. Cada DH está conformado por cuatro obligaciones generales: respetar, proteger, garantizar y promover los derechos.7 Mientras que las tres últimas dan cuenta de las obligaciones a cargo del Estado, del esfuerzo estatal para cumplir con los DH a partir de políticas públicas, presupuesto, leyes, órganos y diseños institucionales; la obligación de respetar los DH, en específico el incumplimiento de esta obligación, es la única que nos permite mirar las violaciones a los DH. Mientras que las obligaciones de protección, garantía y promoción tienen como unidad de análisis la acción gubernamental, la obligación de respeto genera una interfaz entre la acción estatal y el ejercicio de derechos por parte de las personas. Éste es uno de los elementos centrales cuando pensamos en las violaciones a los DH: observar el ejercicio de los derechos por las personas. A este tipo de indicadores la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos los ha denominado indicadores de resultado (OACNUDH, 2006).
Falta determinar qué tipos de derechos (de violaciones) nos interesa revisar. Mucha de la literatura sobre DH se concentra en los derechos civiles, en específico en el derecho a la vida y a la integridad personal (Fein, 1995; Davenport y Armstrong 2004; Beer y Mitchell, 2004; Mitchell y McCormick, 1988; Poe y Tate, 1994). Esto se debe a que muchos de los estudios sobre DH elaborados desde la ciencia política están muy relacionados con el análisis de las dictaduras y las democracias. Además, el grueso de las bases de datos sobre DH dan prioridad a este tipo de derechos.8 Sin embargo, a nosotros nos interesa mirar tanto los derechos civiles como los derechos económicos y sociales, porque se suele afirmar (sin presentar datos empíricos) que la corrupción afecta más a estos últimos (Gruenberg, 2015). Miraremos los DH tanto civiles como económicos y sociales a partir de las violaciones que sufren las personas.
¿Cómo vemos los derechos humanos?
Existe una amplia literatura que discute la construcción de indicadores de DH (Guzmán y Arjona, 2008; Ruvalcaba, 2015; Anaya, 2015, Flores, 2010; Nájera, 2012; OACNUDH, 2006, 2008, 2012),9 o que ha utilizado diversos proxys en investigaciones específicas (Landman, 2002 y 2005; Sikkink, 2011; Simmons, 2009). Seguiremos la misma ruta de estos últimos y usaremos algunos indicadores como proxys de DH. Tenemos tres tipos de indicadores: de DH en general, de derechos civiles y de derechos económicos y sociales. En todos los casos la unidad de análisis es la misma: año-entidad federativa.
Para hablar de los DH en general, usamos el total de quejas recibidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). Los derechos civiles los estudiamos a partir del total de homicidios según el lugar de ocurrencia, y los económicos y sociales los vemos a través de los indicadores elaborados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), en específico el de acceso a la salud.
Comencemos con las quejas presentadas ante la CNDH.10 Si bien su ámbito de competencia es federal, se pueden identificar quejas emitidas en cada una de las entidades federativas por lo que se pueden construir los indicadores correspondientes. En la gráfica se muestra el porcentaje de quejas y recomendaciones del periodo analizado. Mientras que las quejas son la primera noticia de una posible violación a los DH, las recomendaciones se emiten una vez que la CNDH ha determinado la existencia de dichas violaciones y además éstas tienen ciertos patrones llamativos. Destaca el punto de inflexión entre 2008 y 2009, así como el clímax en 2011 y 2012 (gráfica 3).
Gráfica 3 Porcentaje de quejas recibidas y recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos de 2000 a 2014
En relación con los homicidios cometidos por año según el lugar de ocurrencia, para facilitar la presentación de los datos agrupamos las entidades federativas en cuatro zonas (norte, centro-norte, centro y sur) y sumamos el número de homicidios en tres periodos: 2000-2006, 2007-2012 y 2013-2014. El periodo más álgido es 2007-201211 y, en ese periodo, la zona norte fue la que más homicidios presentó con poco más de 40 mil, seguida de la zona centro-norte con poco más de 27 mil. Finalmente, si las tendencias del tercer periodo se mantienen estables, al llegar a 2018 la cantidad de homicidios podría superar a la de los periodos anteriores (gráfica 4).
Gráfica 4 Número de homicidios según lugar de ocurrencia por regiones para tres sexenios presidenciales
Por último, tomamos los indicadores construidos por el Coneval para ver los derechos económicos y sociales. Creado en 2005, el Coneval diseñó un índice multidimensional para medir la pobreza en México y ha realizado mediciones en 2008, 2010, 2012 y 2014. Por ley (artículo 36 de la Ley General de Desarrollo Social), el Coneval está obligado a considerar diversas dimensiones en la medición de la pobreza. Entre éstas se incluyen seis indicadores de derechos económicos y sociales (educación, salud, seguridad social, alimentación, vivienda y servicios de vivienda). Usaremos el indicador del acceso al derecho a la salud para las pruebas estadísticas. En este rubro, las cinco entidades federativas peor ubicadas son Puebla, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Chiapas, que en todos los años tienen más de 50 por ciento de su población sin acceso al derecho a la salud. En el lado contrario, las mejor ubicadas fueron San Luis Potosí en 2014 con sólo 10 por ciento, Campeche de 2012 a 2014, Aguascalientes y Colima ambas en 2014 con 12 por ciento y Chihuahua en 2012 con 13 por ciento.
¿Por qué la corrupción repercute en los derechos humanos?
Hay varias razones por las cuales se puede esperar que la corrupción impacte en el ejercicio de los DH.12 La primera es la solicitud de sobornos como condición de acceso a los derechos (ICHRP, 2009; Asthana, 2012). Cuando agentes de los ministerios públicos o funcionarios del poder judicial solicitan dinero a víctimas del delito o a personas detenidas, afectan el derecho de acceso a la justicia; si enfermeras, médicos o administradores de hospitales públicos solicitan sobornos a los enfermos, se violenta el derecho a la salud; si directores o profesores de escuela piden dinero para permitir el acceso de estudiantes a clases, para recibir clases extra donde se enseñan los elementos esenciales del plan de estudios o para corregir las tareas y trabajos de los estudiantes, se afecta al derecho a la educación (Bacio, 2008: 28). En estos casos, la relación de corrupción se da entre los prestadores de servicios y las personas que se convierten en víctimas de la violación de los DH.
Una segunda relación es el pago de sobornos para realizar acciones que debieran estar prohibidas y que son abiertamente violatorias a los DH (ICHRP, 2009; Bacio, 2008). Por ejemplo, cuando un supervisor laboral recibe un soborno para permitir operar una empresa en condiciones insalubres o violatorias a los derechos humanos laborales, se violan estos derechos de los trabajadores (Bacio, 2008: 15); la obtención de evaluaciones de impacto por medio de pago de sobornos para realizar megaproyectos como presas, minería, desarrollos de energía eólica o turismo, también pueden generar violaciones al medio ambiente o a los derechos de las comunidades que son propietarias de esas tierras; el mantenimiento de redes de trata de personas a través de sobornos, ya sea con fines de explotación sexual o laboral; la compra de votos y el soborno a los servidores públicos encargados de las elecciones vulnera los derechos políticos tanto de los ciudadanos como los del resto de los candidatos que se ven afectados.
Una tercera relación, ya no tan evidente, entre la corrupción y la violación a los DH se da cuando los actos de corrupción tienen como consecuencia la disminución de los recursos públicos, por lo que se tendrán menos bienes y peores servicios que transgreden las obligaciones de protección, garantía y promoción de todos los derechos; así como las obligaciones de progresividad, prohibición de regresión y máximo uso de recursos disponibles (ICHRP, 2009; Asthana, 2012; Bacio, 2008; Gathii, 2009). La disminución de recursos públicos se puede dar por medio del desvío de los mismos (la apropiación privada de recursos públicos), o a través de la solicitud del pago sobornos en la adjudicación de compra de bienes o prestación de servicios públicos, lo que genera sobreprecios u otro tipo de cargas en la calidad de los procesos de adquisición de bienes o servicios.13
Una cuarta relación entre corrupción y la violación de los DH se da a partir de lo que la literatura ha denominado captura estatal o corrupción estructural. Este tipo de corrupción genera la distorsión de los procesos de diseño de las políticas públicas (ICHRP, 2009), es un claro ejemplo de la privatización de lo público.
En la segunda, tercera y cuarta relaciones entre la corrupción y las violaciones a los DH, la interacción ya no se da entre el servidor público y la víctima de violaciones a los DH, como vimos en la primera relaciones; sino entre servidores públicos más cercanos a la toma de decisiones administrativas o ejecutivas y particulares que buscan obtener una ganancia o una ventaja por medio del acto corrupto. Aquí, las víctimas no forman parte de la relación corrupta, pero sufren las consecuencias.
Variables de control: Impunidad, PIB y población
Para complementar los modelos estadísticos incluimos tres variables de control: la impunidad, el producto interno bruto (PIB) y la población en cada entidad federativa. Optamos por estas tres variables ya que han sido utilizadas como causas de un mayor o menor ejercicio de derechos (Ansolabehere et al., 2015).
El indicador de impunidad proviene de la Envipe (2011-2015). Una vez que la persona encuestada afirma haber sido víctima del delito, se realizan una serie de preguntas relacionadas con la existencia o no de denuncia, la conformación de una averiguación previa, la experiencia de la víctima al denunciar, la conclusión de las investigaciones y los daños y costos de la victimización (Envipe, 2011-2015). De acuerdo con el conjunto de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos para la lucha contra la impunidad de las Naciones Unidas, elaborado en 1997 por M. Joinet y actualizado en 2005 por Orentlicher, se entiende por impunidad: “la inexistencia, de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas” (ONU, 2005: 6), por lo que decidimos medir la impunidad a partir de la comisión del hecho delictivo.
El indicador que construimos para mirar la impunidad es el porcentaje de las averiguaciones previas donde la víctima aseguró que sucedió algo distinto a “no pasó nada” (se otorgó el perdón/está en trámite/recuperó sus bienes o hubo reparación del daño/se puso al delincuente a disposición de un juez/sucedió otra cosa) con respecto al total de hechos delictivos. Sólo una entidad federativa, en un año, logra superar 10 por ciento de hechos delictivos para los que se abrió una averiguación previa que tuvo como resultado algo distinto a “no pasó nada”: Baja California Sur en 2010. Con 9 por ciento le siguen Yucatán y Baja California en el mismo año. En el lado contrario, el peor posicionado es San Luis Potosí en 2014 con 1.11 por ciento. Le sigue Veracruz en 2010 con 1.16 por ciento y Guerrero en 2013 con 1.18 por ciento.
El indicador de crecimiento del PIB para las entidades federativas fue recuperado del INEGI, específicamente se trata del PIB en millones de pesos a precios de 2008 para cada entidad federativa entre 2000 y 2014. El indicador poblacional proviene del Consejo Nacional de Población (Conapo). En la siguiente tabla presentamos los coeficientes de correlación que hay entre la impunidad, el PIB y la población con los DH y la corrupción (cuadro 2).
Las relaciones entre corrupción y derechos humanos en México, 2000-2014: menos muertos y más salud
En resumen, tenemos los siguientes indicadores (en todos los casos, la unidad de análisis son las entidades federativas) (cuadro 3):
Con ellos realizaremos diversas pruebas estadísticas a partir de dos métodos: las regresiones jerárquico lineales14 y las regresiones locales.15 Optamos por estos dos métodos ya que, considerando que se trata de un estudio exploratorio, queremos observar no sólo si existe relación entre la corrupción y los DH, sino también si ésta es lineal y constante o existen umbrales. Mostraremos los resultados en tres acápites: la relación entre la corrupción y los indicadores generales de DH, el indicador de derechos civiles y el indicador de derechos económicos y sociales.
La corrupción y los indicadores generales de DH
Comencemos con un modelo conformado por las observaciones de la ASF (indicador de corrupción) y el total de quejas ante la CNDH (indicador de DH). La relación esperada es: a más observaciones de la ASF (más corrupción), más quejas de la CNDH (más violaciones a DH). Veamos los resultados en el cuadro 4:
Cuadro 4 Resultados de los modelos de regresión jerárquica lineal con las quejas ante la CNDH como variable dependiente
Fuente: Elaboración propia.
La corrupción en México, medida según el número de observaciones realizadas por la ASF, tiene un efecto positivo y significativo sobre el ejercicio de los DH en general. Por cada diez observaciones adicionales que realice la ASF en un año y en una entidad, puede esperarse un aumento de 3.7 quejas ante la CNDH. El efecto independiente del número de observaciones de la ASF que suponen daño sobre las quejas ante la CNDH es aún más drástico. De acuerdo con este modelo, un aumento de las mismas diez observaciones que supone daño patrimonial se corresponde en promedio con un aumento de 16 quejas ante la CNDH. Como es de esperarse, no sólo las observaciones, sino las observaciones más graves (que suponen peores casos de corrupción) afectan en mayor medida a los DH.
Estos resultados se observan también cuando aplicamos una regresión local. Dejando fuera la Ciudad de México,16 la relación es la esperada: a mas observaciones de la ASF (más corrupción), más quejas ante la CNDH (más violaciones a los DH). El punto central de esta prueba es que no se observan umbrales o rendimiento decrecientes en esta relación (gráfica 5).
Gráfica 5 Efecto del total de observaciones de la asf sobre las quejas ante CNDH (ajuste por regresiones locales sin la Ciudad de México)
Hasta aquí hemos utilizado indicadores objetivos de corrupción, pero, ¿qué pasa con los indicadores subjetivos? Recuperamos el indicador de percepción de corrupción en la administración de justicia y el total de quejas interpuestas ante la CNDH y aplicamos una regresión local. Sólo en la última parte de la distribución, en los valores más altos de percepción de corrupción, se aprecia un efecto sobre el total de quejas, es decir, ahí donde la gente opina que hay más corrupción en la administración de justicia, también hay más violaciones a los DH.
La corrupción y los derechos civiles
Construimos un modelo que nos permite observar la relación que hay entre los derechos civiles (vistos a partir de los homicidios) y la percepción de la corrupción en la seguridad (policías) y en la administración de justicia (jueces). Ambos indicadores de corrupción resultaron significativos en la violación a los DH (cuadro 5). Por cada punto porcentual que aumente la percepción de la corrupción en seguridad habrá 34.9 homicidios más. En cambio, por cada punto de más en la percepción de la corrupción en la administración de justicia, habrá 17.9 homicidios de más. La relación es la esperada: a mayor corrupción (medida como percepción en seguridad pública o en administración de justicia), menos DH (vistos como más homicidios). Un aspecto relevante es que 30 por ciento de las variaciones de los homicidios entre las entidades federativas se explica por las variables del modelo (Modelos 1 y 2 / R2 entre grupos).
Cuadro 5 Modelo jerárquico lineal con el total de homicidios como variable dependiente
Fuente: Elaboración propia.
La segunda prueba la realizamos entre el índice de gravedad de las observaciones emitidas por la ASF y el total de homicidios, aquí aplicamos una regresión local. El efecto resultante es constante y positivo: cuanto más graves son las observaciones de la ASF para una entidad, ésta tendrá en promedio más homicidios. No se notan umbrales en este proceso (gráfica 6).
Finalmente, analizamos la relación entre la percepción de corrupción en seguridad nacional con los homicidios usando también regresiones locales. El efecto puede dividirse en cuatro segmentos según el valor de la percepción de corrupción. En los valores más bajos de este indicador hay un efecto negativo sobre el total de homicidios (a mayor corrupción, menos homicidios). Sin embargo, este efecto se invierte en los segmentos sucesivos y se vuelve cada vez más fuerte. De esta manera, en los casos en que más de 50 por ciento de las personas consideran que las autoridades de seguridad nacional son corruptas, esa misma corrupción afecta más a los derechos civiles.
La corrupción y los derechos económicos y sociales
Para observar la relación entre los derechos económicos y sociales (vistos a través del acceso a la salud) con la corrupción usamos dos indicadores objetivos y dos subjetivos de corrupción: el porcentaje de observaciones de la ASF que suponen daño patrimonial, la gravedad de las mismas observaciones de la ASF, la percepción de corrupción en la procuración de justicia (MP), y en la administración de justicia (jueces). Los indicadores objetivos de corrupción no tuvieron una relación significativa con la población sin acceso a la salud, pero los indicadores de percepción sí (cuadro 6).
Cuadro 6 Resultados de los modelos de regresión jerárquica lineal con el porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud como variable dependiente
Fuente: Elaboración propia.
La percepción de corrupción, tanto en administración de justicia como en impartición de justicia, tiene un efecto positivo y significativo sobre el porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud. Esto quiere decir que, a mayor percepción de corrupción, mayor proporción de personas cuyo derecho es violado. Un aumento de un punto en el porcentaje de personas que consideran como corruptas a las autoridades de administración de justicia se corresponde con un aumento de medio punto porcentual de personas sin acceso a servicios de salud, manteniendo todo lo demás constante. Por su parte, por cada tres puntos que aumente la percepción de corrupción en las autoridades de impartición de justicia, se puede esperar un aumento de un punto en el porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud.
Por último, calculamos el ajuste de regresiones locales existente entre la percepción de corrupción en la administración de justicia (jueces) y la carencia de acceso a servicios de salud. El gráfico resultante muestra que dicha relación puede dividirse en tres partes. En los valores más bajos y en los más altos de la percepción de corrupción, ésta parece no tener efecto sobre el acceso a la salud. Es en el segmento de los valores intermedios en el que se observa que mayor percepción de corrupción implica mayor porcentaje de personas sin acceso a los servicios de salud.
Conclusiones
Este artículo tiene pretensiones exploratorias, en particular para formular evidencia empírica. Al inicio del texto teníamos la presunción de que existía una relación entre la corrupción y los DH, ahora tenemos la certeza, a partir de evidencia empírica, y ésta es la principal contribución del texto. Ahora sabemos, por ejemplo, que:
A más observaciones de la ASF, más quejas de la CNDH. Más aún, cuando miramos el incremento específicamente en las observaciones que suponen daño patrimonial, el crecimiento de las quejas ante la CNDH se potencia.
A mayor gravedad de las observaciones que emite la ASF, más homicidios.
A mayor percepción de corrupción en la administración de justicia (jueces), más quejas ante la CNDH, más homicidios (17.9 por cada punto porcentual) y menos acceso a la salud.
A mayor percepción de corrupción en la procuración de justicia, menos acceso a la salud.
A mayor percepción de corrupción en seguridad pública, más homicidios (34.9 por cada punto porcentual)
A mayor percepción de corrupción en la seguridad nacional, más homicidios.
Para poder escudriñar muchos de estos resultados, para conocer más estrechamente las distintas formas y mecanismos específicos que toma la corrupción en su impacto en los DH, se necesitarían varios estudios de caso: ¿cómo se desvía una política pública del bien común y se utiliza para beneficiar sólo a un grupo desde el diseño mismo de la política?, ¿cómo se crea una red de empresas fantasmas y se simula la entrega de bienes y servicios para desviar fondos públicos?, ¿cómo se generan padrones de beneficiarios que terminan en redes clientelares y de compra de votos?, ¿cómo se llevan a cabo licitaciones públicas amañadas por medio de sobornos?, ¿cómo se “arregla” una detención frente a un policía administrativo, uno ministerial, un ministerio público o un juez? y ¿cómo cada una de estas cosas se hace en los distintos campos de política pública que afecta a los diferentes DH: en el campo de política pública del derecho a la integridad personal, a la salud, a la educación, al medio ambiente, los derechos de las comunidades indígenas o de las mujeres? Es mucho el trabajo de documentación y análisis que queda por delante. Esta es la agenda de investigación por venir.
Pese a que aún no contamos con la evidencia específica que nos dé cuenta del mecanismo causal que relaciona la corrupción con las violaciones a los DH, en el texto se exponen cinco explicaciones teóricas de las formas que pueden tomar dichos mecanismos. Estas formas no son excluyentes; en la relación entre la corrupción y las violaciones a los DH, pueden operar muchos actos distintos de corrupción en diferentes momentos y escalafones estatales.
El segundo hallazgo relevante, todavía en un campo exploratorio, es la existencia de algunos umbrales en las siguientes relaciones:
Cuando miramos el impacto de la percepción de corrupción en la administración de justicia sobre las quejas ante la CNDH, encontramos que el efecto se potencia cuando más de 76 por ciento de la población considera que la administración de justicia es corrupta.
Donde más de 50 por ciento de la población considera que las autoridades de seguridad nacional son corruptas, el efecto sobre los derechos civiles (vistos a través de los homicidios) se potencia.
El mayor efecto de la percepción de corrupción en impartición de justicia sobre el acceso a los derechos económicos y sociales se produce cuando entre 59 y 77 por ciento de la población considera que la impartición de justicia es corrupta.
Lo que indican estos umbrales es que un nivel bajo de corrupción no siempre impacta en los DH, la repercusión se da cuando se llega a niveles más altos de corrupción. Para entender con más claridad lo que suponen estos umbrales, se requerirán estudios de caso por venir, pero podemos aventurar una conjetura sustentada en otras investigaciones. En el análisis de la relación entre el nivel de institucionalidad de los DH, la economía, y el nivel de democratización, con respecto al ejercicio de DH (Ansolabehere et al., 2015), los autores encuentran que el avance en la institucionalidad en DH, por sí misma, no influye en el mayor ejercicio de derechos. Para que la institucionalidad tenga un impacto, se requieren ciertos umbrales tanto en economía como en democratización, a esto lo llaman el suelo fértil de los DH. Un punto central de esa investigación es que el ejercicio de los DH requiere la combinación de las tres variables para funcionar. Los umbrales del impacto de la corrupción en el ejercicio de los derechos podrían indicar algo parecido: a) hay otras variables que pueden catapultar el ejercicio de los DH y neutralizar los efectos de la corrupción, como la economía, la institucionalización o el nivel de democratización, b) sin embargo, cuando la corrupción rebasa ciertos umbrales, la neutralización se desvanece.
Apenas una hipótesis que requerirá ser documentada en un estudio más específico.
