Introducción

El interés de dar un panorama general de la educación mexicana radica en realizar un estudio, análisis y evolución de la política educativa en México con la intención de conocer el nivel y la calidad de la educación desde la perspectiva de las políticas públicas. El objetivo de la investigación es que se realice una discusión sobre la congruencia entre la reforma educativa 2013 y el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

El análisis parte de definir la política educativa, revisar los antecedentes de la política educativa, lo que son las políticas públicas y conocer las reformas a Ley General de Educación efectuadas en 2013 en las que se tiene contemplada la evaluación de la calidad de los profesores a través del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), así como la aplicación de la Ley del Servicio Profesional Docente; revisar las directrices y estrategias que se encuentran establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo vigente para conocer la propuesta que tiene el gobierno federal en materia educativa, así como el Programa sectorial de educación en México.

También se analizan los resultados de las pruebas internacionales que aplica la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) a través del Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos (PISA) en tres áreas básicamente: Lectura, Matemáticas y Ciencias correspondientes a los años 2000, 2003, 2006, 2009, 2012 y 2015 respectivamente (^{INEE, 2015}).

La relación entre la política educativa actual y los resultados presentados por los organismos evaluadores internacionales ofrecen como propuesta el que las autoridades educativas tanto del ámbito federal como estatales consideren a la educación integralmente, es decir, que revisen y actualicen sus planes y programas de estudio para saber el tipo de egresados que el país requiere, así como dotar y/o mejorar su infraestructura en materia de aulas, mobiliario, equipamiento y tecnología; instalaciones deportivas, de recreación y culturales; sanitarios, tiendas escolares que operen bajo normas de carácter nutricional, además de una administración y gestión escolar ágil y transparente. Todo esto es fundamental para el desarrollo integral de la educación mexicana y poder elevar su calidad.

Breves antecedentes de las políticas educativas en México

En 1921 José Vasconcelos, quien era Secretario de Educación, tuvo un papel fundamental promoviendo la educación en el país, él sentó un antecedente para elaborar la política educativa como un instrumento para que el país se desarrollará tanto cultural como democráticamente. Para 1934 surge la corriente llamada educación socialista con la finalidad de tener una sociedad igualitaria (^{SEP, 2015}). De 1959 a 1970, se instrumentó el primer Plan Nacional de Educación denominado “Plan de Once Años” con Adolfo López Mateos quien logró un crecimiento sostenido del gasto educativo y la expansión de la educación primaria proporcionándoles libros de texto gratuito. Entre los años cincuenta y los setentas, la política educativa paso del término “crecer” al de “mejoramiento de la calidad”. En la década de los sesentas hay una reforma educativa que se concentra en el Acuerdo de Modernización orientada a elevar la calidad de la educación. En el gobierno de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) se crearon más escuelas de nivel medio superior y superior tanto públicos como privados, así como se autorizó la Ley Federal de Educación y se crea el INEA y el CONACYT (^{SEP, 2015}).

La Secretaría de Educación Pública es la responsable de la educación en México, uno de los principales antecedentes de las políticas educativas en el país es la desconcentración de la propia Secretaría en el año de 1978 (^{SEP, 2015}). La desconcentración fue planteada en términos de reorganización en el nivel administrativo, como factor de desarrollo y equilibrio para la nación. En este sentido, planteaba reducir la hegemonía del centralismo en el desarrollo y operación del sistema educativo. Con esto se establecieron Delegaciones Generales Estatales que tendrían como objetivo operar y coordinar los servicios educativos en las regiones estatales.

La década de los ochentas marcó un antes y un después en el sistema educativo gracias a la reformas efectuadas en la materia como la reestructuración de orden normativo, político, social y educativo, a través de las reformas de Primera, Segunda y Tercera generación. Las reformas de primera generación hacen alusión a la descentralización y al financiamiento de la educación, la segunda generación habla de la evaluación de la calidad del sistema educativo, mientras que las de tercera generación contienen las transformaciones del espacio escolar (^{Del Castillo, 2012}).

En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se reforma el artículo tercero de la Constitución y se instituye la Ley General de Educación. En 1992 se aprueba el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en cual se manifiesta que se otorgará a la educación la mayor prioridad del gasto público (^{SEP, 2015}). El acuerdo tiene una dimensión política más que de políticas. Dicho acuerdo tomaba a las reformas de primera y segunda generación vinculando al gobierno federal, a los estados y al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. En este Acuerdo, se enfatiza la importancia de elevar la calidad en la educación y sus propósitos son: asignar recursos al sector educativo, expandir el gasto público, ampliar la cobertura de los servicios educativos, elevar los niveles de calidad de vida de los alumnos, brindar mayores oportunidades de acceso a la movilidad social, favorecer la promoción económica de los individuos y generar conocimientos y capacidades para elevar la productividad (^{SEP, 2015}).

Según ^{Ricardo Nieto (2014)} se aprobó un sistema de estímulos e incentivos económicos hacia el personal docente del SNTE, así como se reformó a profundidad el currículo del sistema educativo básico, centrándolo en contenidos educativos tendientes a formar mejores ciudadanos. Un aspecto que cabe señalar en este Acuerdo es la ausencia de actores como son los alumnos, padres de familia, asociaciones civiles y otros actores interesados en la educación.

De 1994 al año 2000 las políticas educativas dieron continuidad al ANMEB destacando que la educación básica (primaria y secundaria) era de 9 años. Se registró un aumento en la cobertura de la educación y en la eficiencia terminal. Un aspecto sobresaliente en este periodo fue la reforma curricular en primaria, propiciando la renovación de libros de texto gratuito mejorando su calidad, así como la publicación de libros en lenguas indígenas (^{SEP, 2015}). También el impulso de proyectos innovadores para fortalecer las áreas de lecto-escritura, matemáticas y ciencias y la gestión escolar. En este sexenio surge el Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) que actualmente es PRODEP. Y se incluye la participación de México en evaluaciones internacionales como la que aplica cada tres años PISA. En ese momento se mantuvieron los resultados de la aplicación de estas pruebas con carácter de confidenciales (^{SEP, 2013}).

Para el sexenio 2001-2006 se elabora un documento denominado “Bases para el programa sectorial de educación 2001-2006” el cual incluye tres puntos, a saber:

Este programa trata de guardar un equilibrio entre continuidad y cambio al reconocer por un lado, logros de las políticas anteriores y por el otro, la complejidad de realizar cambios drásticos en el sistema educativo.

El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 tuvo como objetivo incrementar la calidad de la educación, reducir las desigualdades sociales, fomentar la competencia y aprovechamiento de las tecnologías, así como formar individuos con gran sentido de responsabilidad social y con valores (^{DOF, 2013c}).

El Programa Sectorial de Educación 2013-2018 tiene como objetivo elevar la calidad de la educación con equidad de género basado en el artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Reforma Educativa que modificó la Ley General de Educación en la que se crearon dos leyes generales, a saber; una sobre el Servicio Profesional Docente y la otra es la del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y en las leyes generales de igualdad entre hombres y mujeres, la de acceso de las mujeres a una vida libre de violencia (^{DOF, 2013c}).

El término de educación con calidad es retomado en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 al incluirla como una de sus cinco metas nacionales. Además, hace hincapié en que la educación es un derecho humano al que todo mexicano debe tener acceso. Se incluye en formar para la ciudadanía y la solidaridad. Así como para mejorar la capacidad para trabajar en grupos, resolver problemas, usar con eficacia las tecnologías de la información y comunicación y desarrollar una mejor convivencia y aprendizaje para toda la vida (^{DOF, 2013c}).

Se considera que a través del diálogo y el trabajo colaborativo se establezca el acompañamiento académico que permita fortalecer las competencias profesionales de los profesores. Sobresale en la reforma educativa de 2013 que el nivel de educación medio superior ya es obligatorio. Su finalidad es profundizar en la formación integral de los estudiantes con independencia de que puedan continuar su educación superior o se integren al mundo laboral (^{DOF, 2013b}).

Políticas Públicas en México

Al hablar de políticas públicas, Mauricio Merino la define como “una intervención deliberada del Estado para corregir o modificar una situación social o económica que ha sido reconocida como problema público” (^{Merino, 2013, p. 17}). Mientras que para Luis F. Aguilar (cfr. ^{Merino, 2013, p. 29}) una política puede ser una regulación, una distribución de diversos tipos de recursos, una intervención redistributiva directa o dejar hacer a los ciudadanos. Siguiendo a Luis F. Aguilar y de acuerdo con Miquel Caminal las políticas redistributivas “dictan los criterios de acceso de determinados grupos de individuos al disfrute de ciertas ventajas” (^{Caminal, 2010, p. 469}), mientras que Majone (cfr. ^{Pardo, 2004}) sostiene que deben permanecer bajo el control directo de los formuladores de las políticas que rinden cuentas a través de los procesos electorales. De acuerdo con este enfoque, una política puede ser un problema con una solución singular, con técnicas y participantes distintos.

De manera que las políticas no deben convertirse en un enfoque top down como lo establece ^{Caminal (2010)} al afirmar que es un modelo lineal o administrativista que es instrumentado desde arriba hacia abajo y que no tiene en cuenta la realidad y que difícilmente se darán las condiciones que permitan una perfecta implementación. Es por ello que se requiere, a decir de Giandomenico Majone que exista credibilidad en la implementación de las políticas porque exige un compromiso con la acción pública hacia los ciudadanos. Para el caso de la reforma educativa se necesita la cooperación y participación de todos los actores para que brinde resultados positivos a la sociedad mexicana. En el caso de una política educativa, el problema es elevar la calidad de la educación en todos los niveles, por ello es necesario establecer estrategias integrales para darle solución con la participación de las autoridades educativas que tiene que basarse en la reforma educativa actual, conjuntamente con los supervisores y directivos escolares, maestros, alumnos y padres de familia.

^{Mauricio Merino (2013)} resalta la importancia de que el enfoque de políticas públicas va encaminado hacia la eficiencia y el éxito en la respuesta a la ciudadanía en brindarles educandos con calidad. Por su parte, para Thoening (cfr. ^{Merino, 2013, p. 38}) señala que las políticas públicas representan un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad, que para este análisis, es el educativo. Respecto a lo que Charles Lindblom (cfr. ^{Merino, 2013, p. 43}) plantea sobre la visión de tomar decisiones paso a paso en la formulación de políticas públicas a las que denomina “incrementalismo” lo realiza con la finalidad de disminuir riesgos en la planeación de la propia política, es oportuno que la aplicación de la política educativa mexicana se desarrolle de esta manera para efectuar una transición oportuna y no dar pasos en falso. Aarón Wildavsky y Eugene Bardach, por su parte, han estudiado redes de implementación de las políticas y el factor más importante que señalan es la ejecución de la política, mientras que Wildavsky y Jeffrey Pressman demostraron que los problemas de la implementación son independientes de cualquier criterio que afecte la realización de las políticas públicas (cfr. ^{Merino, 2013, p. 47}).

De acuerdo con ^{Merino (2013, p. 82)} el gobierno tiene que reconocer que no puede resolver todos los problemas ni tampoco lo debe hacer, que se requiere la participación de todos los actores que participan en el proceso educativo. Al respecto afirma que podrían incorporarse políticas públicas de tercera generación, es decir, al basarse en un catálogo de puestos diferenciado y seleccionar a los maestros por concurso como lo plantea la reforma educativa actual. Además, aplicar un sistema de evaluación del desempeño, capacitación docente, procedimientos de separación del cargo, de promoción e incentivos con base en el mérito del docente, en otras palabras, es aplicar la Ley del Servicio Profesional Docente.

La idea básicamente es actuar con capacidad de diálogo para conocer el contexto, el pensamiento reflexivo, la búsqueda constante de puntos de confluencia para aumentar la capacidad de conciliar y de sintetizar (^{Rodríguez, 2001}). Según Giandomenico Majone (cfr. ^{Pardo, 2004}) la implementación de la solución en la política educativa dependerá de las estrategias y respuestas de los diferentes actores implicados en la política pública que realice el gobierno. Existe un amplio consenso en los diferentes ámbitos ya sean político, económico, social y cultural por afirmar que la calidad en la educación constituye un pilar fundamental para su transformación. A decir de ^{Rodríguez (2001)} debe existir un equilibrio político como condición de las nuevas políticas que desarrolle cada gobierno.

Las políticas educativas son todas aquellas leyes creadas por el estado para garantizar la educación a nivel nacional. Estas leyes son elaboradas con base en las necesidades del país a fin de ser administradas y que aporten beneficios a la sociedad, proporcionando los recursos que el estado destine al cumplimiento de este fin. Las políticas educativas están diseñadas para resolver los problemas que enfrenta la educación para transformarlo en el logro de los objetivos de calidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, Karl Popper propone aproximar la toma de decisiones políticas al enfoque de resolución de problemas, sin embargo, las implicaciones de este argumento son inconmensurables para las ciencias sociales empíricas (^{Parsons, 2007}).

Las decisiones en política educativa son el resultado de la exposición de múltiples argumentos, de diferentes puntos de vista, de acuerdos y los consensos a los que se llegue. Para la implementación de una política educativa se requiere de información confiable, credibilidad de las políticas, de conocimientos especializados y de propuestas precisas ya que de esto dependen efectos políticos, económicos, sociales y culturales para el Estado. La importancia de la educación básica en México es que en este nivel se sientan las bases y la estructura básica del sistema educativo porque es donde se imparte un cúmulo de conocimientos esenciales para formar ciudadanos.

En este sentido, la política educativa actual en México es muy compleja, por un lado, comprende la acción educadora sistemática que el Estado lleva a cabo por medio de las instituciones educativas y por el otro, la acción que realiza al guiar, orientar o modificar la vida cultural de todo el país. Para lograr un política educativa que realmente funcione en México, se requiere un cambio en el cual se pueda ofrecer a los alumnos de nivel preescolar, después con primaria, pero continuando con los niveles de secundaria, educación media superior y superior, un perfil de egreso con calidad basado en una política moderna para transformar la educación para que se tenga posibilidades a futuro de contar con ciudadanos capaces de analizar, crear, reflexionar, criticar y proponer nuevas formas de hacer y entender las cosas, que sean superiores a las que están en este momento desarrollando los alumnos de estos niveles educativos, así como mejorar sus condiciones y elevar su calidad de vida. Esto es lo que exige la gente, mayor calidad y menos burocracia (^{Rodríguez, 2001}).

Esta transformación inicia con un cambio en el modelo educativo en donde se tiene que dejar atrás la educación tradicional en la que los profesores únicamente se dedican a exponer los conocimientos, a tomar dictados y a transmitir datos, conceptos, información y conocimientos de los libros, se requiere transitar para lograr ser acompañantes y facilitadores del aprendizaje, utilizar materiales didácticos diversos en sus exposiciones de clase, emplear material digital, grabaciones, programas de radio y televisión, películas, documentales, videos, cuentos, teatro, realización de actividades lúdicas, entre otras. En este sentido, Paolo ^{Freire (2005)} argumenta que no se debe continuar con el adoctrinamiento de los educandos, se tiene que dar paso de una educación bancaria a una educación liberalizadora en la que el educando se sienta con la libertad de imaginar para crear.

En este sentido, el perfil de los estudiantes como sugiere Miguel Székely (^{Cabrol y Székely, 2012}) tendría que estar compuesto de competencias y habilidades, en lugar de elaborar listados de materias a cursar o de solamente acumular conocimientos memorísticamente a lo largo del ciclo escolar. Mientras que los docentes, deben de tener claro el papel que desempeñan en la educación para que el perfil de egreso se logre cumplir. Si se logran conjuntar el perfil de egreso de los estudiantes y de los profesores entonces se debería contar un perfil de directivo del centro educativo acorde a las condiciones de perfil de egreso de estos dos actores dentro del proceso educativo, esto sería fundamental para dotar de un servicio educativo de calidad.

Otro elemento indispensable para la transformación de la educación mexicana son los padres de familia. En este sentido, ^{Freire (2012)} enfatiza que la educación y la familia a los que se dirige generalmente son jóvenes padres y madres, a los hijos e hijas adolescentes, pero también a los profesores y profesoras porque en ellos trata los problemas que acontecen cada día, y al mismo tiempo los ubica en el amplio marco de los grandes problemas y cambios que suceden en nuestra época y en los que continúan ocurriendo de manera cada vez más acelerada. La idea de Freire es que los padres sepan usar y ejercer la libertad de sus hijos para gestar su autonomía, orientándolos ética y democráticamente. Para él es muy importante educarlos con el ejemplo y que ejerzan su libertad de expresión (^{Freire, 2012, p. 45}).

Respecto al modelo educativo, es necesario que el contenido de los planes y programas de cada uno de los distintos niveles educativos, se centre en atender a los alumnos de manera que los métodos pedagógicos, la práctica cotidiana en el aula, los sistemas de evaluación, y en los espacios de tutoría. El modelo educativo que genera este perfil de egreso tendría que apoyarse en la capacitación y profesionalización docente que actualmente cuenta con una Ley y que incluye la evaluación docente. Estos es, la selección, formación docente y de directivos acompañado de una buena infraestructura, equipamiento, materiales didácticos, la tecnología necesaria para elaborar un programa de gestión escolar que permita al directivo trabajar en óptimas condiciones para poder tomar decisiones en su centro educativo, así como contar con condiciones laborales adecuadas para los actores que participan en la educación. Además de apoyarse en la instrumentación de programas con el sector productivo que les permita tener un vínculo en donde la escuela produzca estudiantes y profesionistas acorde a las necesidades de nuestro país, capaces de resolver situaciones y conflictos de manera pacífica. Para que de acuerdo con ^{Freire (2012)}, el educador enseñe a desafiar al educando a pensar críticamente la realidad social, política e histórica en la que vive.

Es importante señalar la aplicación de mecanismos de evaluación, monitoreo y de medición que permitan realizar un análisis y diagnóstico de la situación en la que se encuentra cada centro escolar periódicamente, con la finalidad de detectar desvíos, errores u omisiones para efectuar oportunamente las correcciones y lograr el perfil de egreso de los estudiantes. Dentro de los mecanismos podrían citarse la certificación y acreditación de docentes y directivos, así como la certificación de la infraestructura, equipamiento y herramientas tecnológicas de cada centro escolar y en el mismo sentido, el uso de pruebas estandarizadas similares al Programa PISA y PLANEA para medir los avances en el logro de los objetivos de los estudiantes y los mecanismos de acreditación entendidos como procesos mediante los cuales se evalúan los centros educativos con todos los recursos físicos y humanos necesarios con base en el modelo educativo para lograr el perfil de egreso deseado (^{INEE, 2015}).

La voluntad política para realizar esta transformación es innegable, estos cambios que resultan a todas luces muy necesarios en nuestro país, debe ser efectuada por los responsables de la política educativa estando conscientes de que si instrumentan y realizan estas reformas, no verán los frutos de su esfuerzo en un corto plazo, y más aún, que probablemente otros gobernantes sean quienes cosechen los frutos y resultados de esta transformación en un futuro. Con base en esto, es muy probable que los incentivos para una transformación profunda sean menores y quizá se les reste importancia en virtud de que los costos políticos y económicos de esta transformación pueden ser considerables.

Reformas a la Ley General de Educación 2013

La reforma educativa 2013 establece los términos para el ingreso, la promoción y la permanencia de los maestros regidos por la Ley del Servicio Profesional Docente, así como la evaluación que realice el INEE creado en 2002 para medir, analizar e identificar fortalezas y debilidades tendientes a mejorar la calidad y la equidad. El INEE evalúa el desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional en los niveles de preescolar, primaria, secundaria y media superior. El artículo 2^o de la Ley General de Educación (^{DOF; 2013a}), establece que:

Todo individuo tiene derecho a recibir educación de calidad y, por lo tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables...

En el sistema educativo nacional deberá asegurarse la participación activa de todos los involucrados en el proceso educativo, con sentido de responsabilidad social, privilegiando la participación de los educandos, padres de familia y docentes, para alcanzar los fines a que se refiere el artículo 7^o.

Se contempla en el artículo dos que todos tenemos derecho a tener educación de calidad, así como tener las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional. Además, establece que deben de tener responsabilidad social todos los actores del proceso educativo, refiriéndose a los docentes, padres de familia, y alumnos del nivel preescolar, primaria, secundaria y medio superior. Se hace hincapié en el artículo sexto, que la educación que imparta el Estado será gratuita.

En los últimos renglones del artículo 8vo, se señala la importancia de implementar políticas públicas de Estado orientadas a la transversalidad de criterios en los diferentes ámbitos de gobierno. Se incluye también la necesidad de ofrecer una mejor convivencia humana y con calidad para que cumpla los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo contemplando las dimensiones con eficiencia, eficacia, pertinencia y equidad (^{DOF; 2013a}).

Se tiene establecido en los artículos 10 y 11 de la Ley, que para elevar la calidad de la educación, el INEE tiene que evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del nivel educativo básico y medio superior, así como que se aplique la Ley General del Servicio Profesional Docente. Mientras que el artículo 12, refiere la importancia de elaborar y actualizar planes y programas de estudios para la normal y los programas de gestión escolar manteniéndolos acorde al Sistema Profesional Docente. Además, crear un Sistema de Información y gestión educativa con el fin de mantener comunicación directa con los directores de escuela y las autoridades educativas (^{DOF; 2013a}).

El artículo 14 trata todo lo relativo al Servicio Profesional Docente normando los procedimientos de ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el sistema y con ello se pretende inducir, actualizar, capacitar y lograr la superación de los docentes especialmente a los de nivel medio superior. Se incluye, la evaluación a los estudiantes, así como diseñar y aplicar instrumentos de evaluación atendiendo las directrices que marca el INEE a fin de mejorar la calidad educativa. Un aspecto relevante es que los directores de las escuelas tienen que basarse en la transparencia y en la rendición de cuentas. Respecto a los artículos 15, 16 y 20 fracción II tratan sobre las disposiciones de la Ley del Servicio Profesional Docente (^{DOF; 2013a}).

Para el caso del artículo 21, se contempla que también las escuelas particulares deberán garantizar la calidad de la educación obligatoria a través de la evaluación a sus profesores basados en los lineamientos del INEE, en virtud de que no están considerados en la Ley del Servicio Profesional Docente. También se hace referencia a la obligatoriedad de las autoridades educativas para otorgar la certificación correspondiente a los profesores que obtengan resultados satisfactorios y ofrecer cursos de capacitación a los maestros que tengan resultados no satisfactorios con la finalidad de subsanar esas deficiencias. Además, se incluye el otorgamiento de reconocimientos, distinciones, estímulos y recompensas a los profesores que sobresalgan en el ejercicio de su profesión, todo con base en la Ley del Servicio Profesional Docente recientemente aprobada (^{DOF; 2013a}).

Al conocer estas reformas, surge la interrogante ¿Por qué se continúa con niveles bajos de aprendizaje en la educación básica a pesar de tener varias reformas que supuestamente nos garantizarían elevar la calidad en la educación? La respuesta inmediata podría ser porque aún se encuentra en proceso de transformación, de cambio y pasarán varios años para conocer los resultados y saber que tan oportunas fueron estas reformas al Sistema Educativo Mexicano, y con ello, saber si se elevó o no la calidad educativa.

Análisis del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

En el Plan Nacional de Desarrollo actual, PND, se considera que se debe buscar hacer crecer y desarrollar a todo el territorio nacional. Para ello, propone como metas a nivel nacional: un México en Paz, un México Incluyente, un México con Educación de Calidad, un México Próspero y un México con Responsabilidad Global para orientar y atender cada una de las demandas ciudadanas y estar en posibilidades de lograr el crecimiento y desarrollo planeado (^{DOF; 2013b}).

El Propio PND incluye estrategias transversales para democratizar la productividad, pretende alcanzar un gobierno cercano a la gente y tener una perspectiva de género en todos los programas de la Administración Pública Federal. Se contempla también en el Plan, que México eleve su calidad educativa y para ello, el INEE se encarga de realizar la evaluación del sistema educativo nacional y de tomar decisiones que contribuyan a corregir y proponer alternativas para mejorar la calidad en la educación. Además, se considera dar mayor impulso al deporte y a la cultura, elementos indispensables para lograr una educación integral tanto en niños, adolescentes y adultos (^{Gómez, 2015}).

Dentro del discurso plasmado en el PND (^{DOF; 2013b}), se requiere instrumentar políticas públicas para favorecer y lograr desarrollar el potencial humano. Para ello, pretende profesionalizar a los docentes para que a través del mérito propio puedan ingresar y ascender al servicio educativo mexicano, así como realizar evaluaciones periódicas a los docentes ya profesionalizados (a través del INEE) con la finalidad de reforzar las áreas en donde se encuentren deficiencias para subsanarlas y comprobar que se cuenta con profesionales de la educación. En las estrategias a seguir señaladas en el propio Plan, se observa que se pone mayor énfasis a la igualdad de género, a la revisión y a la actualización de planes de estudio en todos los niveles educativos (^{Gómez, 2015}).

Por otra parte, la política educativa muestra la necesidad de fortalecer el capital humano en el sistema educativo para integrar las necesidades, fortalezas y debilidades a fin de atender cada una de ellas y realizar los ajustes pertinentes. Se aprecia la necesidad de promover el trabajo en equipo, el resolver, gestionar y transformar los conflictos (^{Galtung, 2004}), desarrollar e impulsar el uso y aplicación de nueva tecnologías de información y comunicación a favor de elevar la calidad educativa en todos los niveles.

Derivado del diagnóstico general de la situación mexicana, el gobierno federal con base en el PND, requiere instrumentar estrategias que le permitan incrementar el potencial humano con el que cuenta para evitar fugas de cerebros porque son mucho más reconocidos y remunerados económicamente en el extranjero, que en el propio país, porque requieren encontrar una mejor calidad de vida. En este sentido, la educación podría vincularse con la investigación y el desarrollo de la vida productiva del país (^{DOF; 2013b}).

Con el objeto de lograr un mayor beneficio en materia educativa, además de las cinco metas nacionales señaladas anteriormente, el gobierno federal instrumentó tres estrategias transversales en el PND 2013-2018 en donde pretende instruir a todas las dependencias de la Administración para que coordinen todos los Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales sobre conceptos tales como: democratizar la productividad, ser un gobierno cercano al ciudadano y moderno, así como tomar en cuenta la perspectiva de género (^{DOF; 2013b}). Estas acciones las podría desarrollar el gobierno mexicano para que logre cristalizar y avanzar en los aspectos de igualdad de género, ser más productivo y escuchar a su comunidad. Mientras que en la Constitución se enmarca un pacto social en el que los ciudadanos otorgan el ejercicio de la autoridad al gobierno, para que éste haga cumplir la ley, regido por los principios de legalidad, objetividad, eficacia, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos (^{Gómez, 2015}).

Desde esta perspectiva y de acuerdo con José ^{Tuvilla (2004)}, la sociedad demanda reformas estructurales que incluyan ejes transversales enfocados a construir una fuerza curricular y moral positiva que posibilite acciones de mejora en el presente para beneficio de un futuro. La promoción de nuevos contenidos curriculares con base en valores, actitudes, normas y concepciones éticas sobre el mundo y su integración en los planes y programas de estudio, es decir, que estén basados en la construcción de una Cultura de Paz (^{ONU, 1999}) porque requiere cambios profundos en el sistema educativo ya que involucra aspectos como ajustes en las estructuras organizacionales, la formación y capacitación de docentes, elaboración y diseño de materiales didácticos y fundamentalmente en la mentalidad de autoridades, docentes, alumnos y padres de familia (^{Gómez, 2012}). “Los temas transversales introducen nuevos contenidos en el currículo, pero sobre todo reformulan y reintegran los existentes desde un nuevo enfoque integrador e interdisciplinar” (^{Jares, 1999, p.140}). Estos deben estar presentes en el trabajo cotidiano de todo el equipo docente.

En este sentido, los temas transversales hacen referencia fundamentalmente a valores y actitudes, también presuponen contenidos de tipo conceptual y de procedimientos, existiendo entre ellos una estrecha relación. Son también, conflictivos resultado de su configuración interna con relación a los valores sociales. Los temas transversales en el contexto de la educación se enfocan al desarrollo integral de la personalidad de los alumnos, resaltando la educación en valores morales, éticos y cívicos que conduzcan a un cambio favorable en la actitud del estudiante, orientado en principios de convivencia, tolerancia, formación de la conciencia personal. Elementos que no son considerados en el PND en comento (^{Gómez, 2012}).

Para que exista una educación de calidad en México es fundamental desarrollar las capacidades y habilidades integrales de cada ciudadano, en los ámbitos intelectual, afectivo, artístico y deportivo, al tiempo que inculque los valores por los cuales se defiende la dignidad personal y la de los otros como lo afirma Xesús R. ^{Jares (2004)}. Se señala también la importancia de dar atención prioritaria a la niñez y juventud y aprovechar la capacidad intelectual de la población. Además, el PND (^{DOF; 2013b}) propone implementar políticas públicas que garanticen el derecho a la educación de calidad para todos, fortalezcan la articulación entre niveles educativos y los vinculen con el quehacer científico, el desarrollo tecnológico y el sector productivo, con el fin de generar estudiantes de calidad. Como lo afirma Paulo Freire “si la educación no transforma a la sociedad, la sociedad tampoco cambiará sin ella” (^{Freire, 2012, p. 83}).

El Plan Nacional de Desarrollo establece apoyar a la juventud con oportunidades de trabajo, fortalecer la relación entre la educación, la investigación y el sector productivo. Para lograr una educación de calidad, se tendría que impulsar actividades culturales y deportivas que apoyen la formación de ciudadanos que desarrollen su máximo potencial intelectual. Es por ello, que el fomento al deporte es esencial en la juventud para construir una sociedad saludable, alejada de cualquier tipo de vicio o violencia (^{Gómez, 2012}).

Es imprescindible realizar una revisión profunda a las políticas educativas y de organización del sistema educativo nacional. Así como, impulsar un sistema de profesionalización de carrera docente, que estimule el desempeño académico de los docentes y fortalezca los procesos de formación y actualización como lo estipula la reforma educativa del año 2013.

Para la creación de verdaderos ambientes de aprendizaje, es recomendable impulsar procesos continuos de innovación educativa, en los que incluyan espacios educativos dignos y con acceso a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación; optimizar la infraestructura escolar, los servicios básicos y el equipamiento necesario en las escuelas. Por otra parte, resalta el incremento de situaciones de violencia individual, grupal e institucional, bullying, que afecta los procesos de convivencia y de enseñanza-aprendizaje. Es por ello, necesario colaborar con las instituciones educativas y la sociedad en general para tratar estos casos de violencia con esquemas preventivos en lugar de correctivos (^{Gómez, 2012}).

La calidad educativa evaluada por la OCDE

Para entender el problema de la calidad educativa, ^{Juan Carlos Amador (2008)} señala que es necesario primero conocer el desempeño de los estudiantes de primaria y secundaria. Este continúa siendo muy bajo en lo referente a la comprensión de lectura, la expresión escrita y las matemáticas. La OCDE señala que el sistema educativo mexicano refleja una baja calidad en la educación de sus alumnos basado en los bajos resultados derivados de la aplicación de pruebas nacionales e internacionales. El desempeño de los estudiantes es diverso, en función de su propio contexto, es decir, varía en aspectos tales como: psicológicos, económicos, políticos, sociales, culturales, de motivación, hábitos de estudio, entre otros. Existen grandes brechas en la calidad educativa debido al nivel socioeconómico al que pertenecen los alumnos, situación presente en todo el territorio nacional.

^{Juan Carlos Amador (2008)} al realizar un análisis de la situación afirma que las instituciones públicas de educación básica atienden al 87% de los estudiantes, mientras que solamente el 13 % restante tiene acceso a la educación privada, en donde, además de tener un mejor desempeño en el aprendizaje, la posibilidad de cursar materias extracurriculares relacionadas con el deporte, arte, la cultura y sobre todo con los idiomas propicia una formación más integral. Esto crea una brecha entre la educación impartida por el estado y los particulares.

La OCDE trabaja con diferentes países para desarrollar, transmitir información y datos que le permitan comparar niveles del PIB, aprovechamiento escolar, crecimiento demográfico, edad, cantidad de maestros y de alumnos. Se basa en información obtenida en la prueba PISA y en la Encuesta Internacional sobre Docencia y Aprendizaje (TALIS), sus indicadores como “la educación en una mirada” y el proyecto de nivelación de conocimientos para una mejor política educativa, tienen la finalidad de estudiar y aprender de los países con mejores prácticas. Para ello, utiliza toda la información disponible para aprender de las experiencias exitosas de otros países y trabajar con los actores clave en los diferentes niveles del sistema educativo internacional. Este organismo ha trabajado con México de forma puntual, realizando reuniones, talleres de trabajo y seminarios con líderes en reformas educativas (^{OCDE, 2015}).

Para ^{Bárbara Ischinger (2010)}, la OCDE además plantea que estas políticas deben estar orientadas a mejorar la enseñanza, el aprendizaje, los planes y programas de estudio, las habilidades docentes, el liderazgo y el compromiso. Las evaluaciones PISA (2015) fueron creadas para determinar hasta qué punto los estudiantes que están por concluir la educación obligatoria han adquirido los conocimientos y habilidades necesarios para la participación plena ante la sociedad. Como resultado de la aplicación de los exámenes PISA, se observa los países participantes que han alcanzado un buen rendimiento y oportunidades de aprendizaje. Estas pruebas son aplicadas cada tres años a estudiantes de 15 años. Una edad crítica para la formación de la personalidad, el desarrollo de la capacidad para tomar decisiones, la conformación de patrones de conducta, la adquisición de valores, la consolidación de actitudes de tolerancia hacia la diversidad, el desarrollo de habilidades para pertenecer y trabajar en grupos, y la conformación de la identidad personal, entre otras capacidades y habilidades.

Con la finalidad de realizar estas evaluaciones, los alumnos son seleccionados a partir de una muestra aleatoria que oscilan entre 4,500 y 10,000 de un mínimo de 150 escuelas de todo el país ya sean públicas o privadas. Son elegidos en función de su edad que comprende entre los 15 años tres meses y 16 años dos meses, sin importar su grado escolar, de manera que pueden realizar inferencias de todo el país. Además de evaluar las tres áreas descritas -lectura, matemáticas y ciencias- cada tres años se profundiza en una de ellas (PISA, 2015).

Para el año 2000, la evaluación PISA se enfocó a la lectura, en 2003 al área de matemáticas, en 2006 al área de ciencias, para el 2009 se realizó una segunda fase de evaluaciones sobre lectura midiendo nuevamente la capacidad para comprender, emplear, reflexionar e interesarse en textos escritos con el fin de lograr metas, desarrollar conocimientos y participar en la sociedad. El área de matemáticas mide la capacidad para analizar, razonar y comunicar de forma eficaz, así como de plantear, resolver e interpretar problemas en situaciones variadas utilizando conocimientos matemáticos, también mide la capacidad de relación con las matemáticas para resolver problemas de la vida diaria. En 2012 se evaluó el área de matemáticas y para 2015 se efectúo en ciencias (PISA, 2015).

En México, la proporción de jóvenes de 15 años de edad inscritos en secundaria pasó del 51.6% en 2000 a 58.1% en 2003, el incremento de 6.5% refleja aspectos positivos, sin embargo, los resultados en la aplicación de las pruebas tiene tendencia a la baja. Los resultados obtenidos para el año 2000 en México, demuestra que participaron 5,276 estudiantes de 183 escuelas. Para 2003, la cifra incrementó a 29,983 alumnos de 1,124 escuelas del país (^{INEE, 2004}). Con respecto al año 2006, nuevamente aumentó la cifra a 33,706 alumnos, mientras que para el 2009 fue en ascenso con una cantidad de 38,250 estudiantes, pero para el año 2012 la cifra disminuye a 33,806 alumnos evaluados por la pruebas PISA (^{INEE, 2015}).

En la evaluación del 2003, los resultados no fueron nada alentadores porque México se sitúo en el antepenúltimo lugar, delante de Túnez e Indonesia en comparación con el resto de países evaluados por la OCDE. Esto se debe al nivel de desarrollo general y el desempeño promedio de los estudiantes de cada país. El nivel de conocimientos y habilidades de los estudiantes arrojó que en matemáticas, lectura, ciencias y solución de problemas es inferior al que tienen los estudiantes de esa misma edad en países más desarrollados. Esto quiere decir que carecen de las competencias mínimas para una vida plena y productiva en la sociedad del conocimiento. El nivel promedio de los estudiantes en la subescala denominada espacio y forma es inferior al obtenido en el año 2000 (^{INEE, 2004}).

Mientras que los resultados en el 2006 para México tuvieron un desempeño relativamente mejor en las preguntas de ciencias en las que se les pidió que identificaran temas científicos. Encontraron más difícil deducir los principales aspectos de una investigación científica y tuvieron dificultad en usar pruebas científicas y en analizar datos y experimentos (^{INEE, 2015}).

Los datos registrados en 2009 demuestran que menos del 13% de los estudiantes latinoamericanos de 15 años llega al nivel de aprovechamiento escolar registrado en el promedio de la OCDE. Según ^{Bárbara Ischinger (2010)} informa que la evaluación PISA contempló 67 países de todo el mundo en 2009, el equivalente a 87 % de la economía mundial. Y sostiene que dentro de la investigación, la evidencia y la información sobre los datos estadísticos son elementos muy valiosos y accesibles para tener un panorama de la educación en cada nivel educativo y que esto sirve además a los tomadores de decisiones para que instrumenten políticas públicas en materia educativa para elevar su calidad. En esta evaluación, México ocupó el lugar 48 de 65 participantes en la prueba, ubicándolo por debajo de Eslovenia, Croacia, Turquía y Serbia. La calificación que obtuvo en lectura fue de 425 puntos, para matemáticas fue de 419 puntos, mientras que en ciencias fue de 416 de un promedio de 500 puntos (^{INEE, 2015}).

Respecto al 2012, la muestra de estudiantes fue de 33,806 de un total de 1,471 escuelas secundarias y de educación media superior. En esta medición México se encuentra en el lugar 53 de 65 países evaluados teniendo un desempeño similar con Costa Rica y Uruguay. Los estudiantes mexicanos obtuvieron un promedio de 415 puntos en ciencias por debajo del promedio de la OCDE que es de 496. En competencia de lectora, los alumnos obtuvieron 424 puntos, mientras que en matemáticas lograron 413 puntos (^{INEE, 2015}).

La evaluación correspondiente al año 2015 se realizó en mayo en el área de ciencias con un total de 7,568 alumnos evaluados. (^{Juárez, 2016}). Para esta ocasión, México se sitúa en el lugar 58 de 72 participantes por encima de países como Brasil, Perú, y República Dominicana, por citar algunos y a la par de Colombia y Costa Rica, y por debajo de Canadá, Estados Unidos, España, Portugal, Uruguay y Chile. Los resultados muestran que los estudiantes mexicanos en el área de ciencias obtuvieron 416, en matemáticas 408, mientras que en lectura fueron 423 puntos. Los tres puntajes obtenidos se sitúan por debajo del promedio de los países participantes (^{López, 2016}).

En la escala global de matemáticas, en el periodo de 20032015 el incremento de México fue de 28 puntos en su media nacional. Este comparativo revela una clara mejoría de México en esta área. También se observa un avance considerable en la educación pública sobre todo en secundaria. Para resumir la información anterior, se presenta el Cuadro 1 que indica concretamente la evolución de las mediciones PISA en nuestro país.

En el cuadro siguiente, se observa que se ha avanzado lentamente en el camino hacia la calidad educativa. Esto en virtud de que el mercado laboral requiere un perfil de egreso de recursos humanos con aptitudes de comunicación verbal y escrita, pensamiento crítico, actitud positiva hacia el trabajo, responsabilidad y compromiso, capacidad para seguir aprendiendo a lo largo de la vida y otras habilidades similares. Los resultados de las mediciones PISA (2016) muestran que el sistema educativo mexicano sigue privilegiando la transmisión de conocimientos de manera tradicional, con énfasis en la memorización de datos y hechos. ^{Paulo Freire (2005)} identificaba tal enfoque como educación bancaria, a diferencia del desarrollo de capacidades y competencias como se aprende actualmente.

Conclusiones

Las políticas educativas planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Programa Sectorial de Educación y las reformas realizadas en 2013 a la Ley General de Educación tendrían que responder a los cambios en los ámbitos políticos, sociales, culturales y tecnológicos del país. Esto es, que se diseñe una política pública que defienda y realmente enseñe a los estudiantes a aprender, transformar el aprendizaje docente para que tenga elementos para la enseñan en alumnos, cambiar las prácticas en el aula para que los alumnos sean más colaborativos, cooperativos, creativos y propositivos. Es por ello, que se pone especial interés en la reforma educativa de 2013 acerca del establecimiento de la Ley del Servicio Profesional Docente y de la creación del INEE como organismo autónomo, que inició sus actividades desde el año 2003, estas políticas son importantes en la construcción de un sistema educativo mexicano de alta calidad y equidad, pero no es todo, hay que insistir en cumplir y hacer cumplir la Ley del Servicio Profesional Docente para que se realice los cambios estructurales necesarios a fondo y se logre una verdadera transformación de calidad con todos los actores del proceso educativo.

La formación docente es un factor determinante dentro de un modelo integral de educación. Y este modelo implica dar prioridad al uso de los conocimientos prácticos, más que privilegiar la acumulación de dicho conocimiento. Esta es la visión de las pruebas internacionales como PISA, que miden el desarrollo de competencias y habilidades para utilizar el conocimiento en las áreas de matemáticas, el uso de la lengua y ciencias en situaciones prácticas. Al tomar como referencia las evaluaciones PISA del año 2000 al 2015 que se les aplican a los jóvenes mexicanos entre los 15 años tres meses y 16 años dos meses proporcionan al sistema educativo mexicano información sobre los resultados en las áreas que hay que atender. Los resultados de las pruebas PISA en el comparativo 2000-2015 presentan en las áreas de lectura, matemáticas y ciencias, un promedio por debajo de los índices internacionales, es decir, casi el 50% de los estudiantes se ubica en los niveles bajos de desempeño en las competencias fundamentales, esto implica que el sistema educativo no ha fortalecido el potencial de los estudiantes para hacer de ellos ciudadanos productivos y competitivos. Es impredecible incidir en el perfil de egreso de los estudiantes de los diferentes niveles educativos para que realmente sean de calidad, sobre todo en el nivel medio superior porque a partir de las reformas de 2013, este nivel educativo es obligatorio.

Es importante dotar a las escuelas de los diferentes niveles educativos de mejor infraestructura, equipamiento y desarrollo tecnológicos y de un sistema de administración escolar para la operación, las prácticas educativas y la evaluación del impacto sobre el aprendizaje para mejorar los resultados académicos, esto es proporcionar lo necesario para que cuenten con áreas deportivas, aulas de usos múltiples, oficinas, áreas académicas, de salud, servicios, agua y saneamiento. El nivel de aprendizaje, la cobertura y la equidad son tres grandes facetas de la calidad educativa que se tendrán que atender simultáneamente a fin de garantizar la calidad educativa.

En resumen, las políticas educativas deberían estar orientadas primero a la educación preescolar, para proporcionar un desarrollo infantil temprano, lo que tendría efectos considerables sobre la capacidad futura de aprovechamiento, calidad y permanencia en el sistema educativo mexicano. La segunda es el mejoramiento de la calidad docente para que incorporen programas de formación específicos, así como mejores condiciones laborales y salariales que atraigan a profesionales más capacitados y con mejor perfil profesional. Además, procurar mejores ambientes de aprendizaje para que los alumnos logren superar los estándares de medición internacionales, como son las pruebas PISA.

La tercera es la reformulación y el aumento de pertinencia para facilitar la transición de la escuela hacia el trabajo a través de diseñar un perfil de egreso de los estudiantes de cada uno de los diferentes niveles educativos. La cuarta está constituida por la inclusión de programas compensatorios para reducir las brechas de desigualdad entre los diferentes niveles educativos y la quinta consiste en promover la medición sistemática de la calidad del aprendizaje por medio del rediseño de planes y programas de estudio, que es poco abordado en la reforma educativa 2013.

Es necesario propiciar una mejora constante en la calidad de la educación, asegurando que los alumnos cuenten con las herramientas y capacidades fundamentales para comprender y analizar textos, expresarse por escrito, tener un pensamiento crítico, reflexivo, creativo y propositivo con capacidad de razonamiento matemático que les permita ser ciudadanos activos y participativos. Si se logra esto, la política educativa tendrá realmente congruencia entre las reformas a la Ley General de Educación, la aplicación de la Ley de Servicio Profesional Docente y las evaluaciones periódicas que realiza el INEE y el Plan Nacional de Desarrollo que el gobierno actual está implementando.