1. Introducción

Cada vez existe más evidencia que confirma que el cambio climático es una realidad. Para mitigar sus efectos, los países avanzados (tal vez con la excepción de EE. UU., que ha dado señales encontradas de acuerdo con su ciclo político) han tomado importantes acciones, tanto de manera individual como concertada. Una de las estrategias adoptadas consiste en internalizar las externalidades -negativas- ambientales por medio de una política impositiva “verde”. Así, se han establecido impuestos al carbono y plaguicidas y sobre el consumo de gasolina, entre otros. Los impuestos sobre este último rubro se han aplicado en la mayor parte de los países de Europa. No obstante, estos impuestos no fueron introducidos de manera aislada. Más bien, se incluyeron como parte de una estrategia integral que incluyó, entre otras acciones, el acceso a alternativas eficientes de transporte urbano; acciones complementarias -no tributarias- para mitigar la generación de la contaminación; y el otorgamiento de subsidios a esquemas efectivos de seguridad y protección social. Desde esta perspectiva, la implementación de impuestos “verdes” y, en específico, de impuestos a la gasolina, representa uno de los retos más complejos que enfrentan los países en desarrollo, como es el caso de los países de América Latina.

En este contexto, el presente estudio tiene como objetivo cuantificar el nivel adecuado de impuesto a la gasolina para internalizar los costos provocados por el uso del automóvil en países en desarrollo. Para tal efecto, se propone como referencia analizar el caso de Guatemala. Existen tres razones importantes que justifican nuestra elección. En primer lugar, Guatemala es un país representativo de la América Central, región poco estudiada en la literatura. Entre otras cosas, destaca que la capital, Ciudad de Guatemala, concentra el 45% del total de vehículos en circulación en el país, fenómeno muy particular de América Latina. En segundo lugar, dicho impuesto tiene una historia de más de 25 años en dicho país, el cual se ha mantenido fijo en términos nominales desde el año 2003. Por lo tanto, resulta de interés evaluar cuál sería el nivel adecuado de impuesto hoy en día, tomando en cuenta el incremento vehicular registrado durante estos años y las externalidades asociadas a este fenómeno. Por último, la ley en Guatemala asigna parte de los recursos obtenidos por este impuesto a servicios de transporte público y obras de infraestructura vial. En la medida que estos recursos se destinen a financiar infraestructura para favorecer el uso de transporte público, este tipo de políticas posee un gran potencial para hacer un uso más eficiente de los combustibles fósiles y a la vez mitigar las externalidades asociadas a su consumo.

Para tal efecto, el artículo utiliza la metodología de ^{Parry y Small (2005)}, la que considera una serie de externalidades negativas causadas por el uso del automóvil, como son los costos por contaminación, congestión y accidentes. De esta manera, el impuesto a la gasolina busca aminorar los efectos adversos de dichas externalidades, a través del incremento en el costo del uso del automóvil. La estimación central sugiere un nivel de impuesto de 27.5 cts. de dólar/litro, el cual aplicaría por igual a los dos tipos de gasolina que se venden en el país (regular y superior). A su vez, el modelo sugiere que el 40% del impuesto se explica por las externalidades asociadas a la congestión vehicular. Por su parte, las externalidades relacionadas con la contaminación y los accidentes tienen un peso relativamente similar en la composición del impuesto. Debido a la incertidumbre asociada a los parámetros para llevar a cabo dicha estimación, se realiza además un análisis de sensibilidad. En general, dicho análisis arroja niveles óptimos de impuesto menores a 40 cts./litro, aunque mayores al nivel de impuesto de 16.1 cts./litro que se ha cobrado en promedio al consumo de gasolina superior en años recientes.

El resto del artículo se estructura de la siguiente manera. La Sección 2 ofrece una breve discusión sobre la utilización de impuestos o subsidios a la gasolina en América Latina. Posteriormente, se describe la situación de este mercado en Guatemala. En las Secciones 4 y 5 se presenta el modelo y se detalla su calibración. Los resultados se discuten en la Sección 6 y la última sección contiene las conclusiones.

2. El impuesto a la gasolina en América Latina

Como se sabe, el uso del automóvil genera una serie de externalidades negativas sobre la sociedad. Entre las más relevantes se encuentran la contaminación atmosférica (local y global), la congestión y los accidentes. Una de las maneras generalmente utilizadas para corregir dichas externalidades es a través de un impuesto a la gasolina (^{Krupnick, 1991}; y ^{Eskeland, 1994}). De acuerdo con la teoría económica, la tasa impositiva debe fijarse de tal manera que sea proporcional al daño social marginal que genera.

Contrario a este principio, en América Latina se ha hecho un uso extensivo de subsidios a los combustibles fósiles (gasolina y diésel). En la región, estos subsidios han sido del 1% del PIB en promedio durante el periodo 2011-2013 (^{Di Bella et al., 2015}). Para poner este dato en perspectiva, ^{Mendoza (2014)} estima que los subsidios otorgados por Venezuela, México, Ecuador, Argentina y Colombia en 2012 representaron el 26% del monto total de subsidios asignados por un grupo de 59 países alrededor del mundo. Por supuesto, existe una gran heterogeneidad entre las economías de la región: Venezuela y Ecuador otorgan subsidios equivalentes al 7% del PIB, mientras que en Chile, Costa Rica, Guatemala y Uruguay no existen estos subsidios (^{Di Bella et al., 2015}). Como resultado, los precios promedio de la gasolina y del diésel en América Latina generalmente se ubican por debajo del promedio mundial, inclusive por debajo de regiones en vías de desarrollo como Asia-Pacífico y el África sub-Sahariana (^{Gómez y Morán, 2013}). Esto se explica, se reitera, por una ausencia del tributo, o bien por uno fijado muy debajo del nivel que internaliza la externalidad.

La literatura relacionada con la fijación de un impuesto óptimo a la gasolina en contextos de países o regiones desarrolladas es relativamente amplia (véase, por ejemplo, ^{Bovenberg y Goulder, 1996}; ^{Parry y Small, 2005}; ^{West y Williams, 2007}; ^{Lin y Prince, 2009}, entre otros). Por el contrario, la determinación óptima de este impuesto para economías emergentes ha sido menos estudiada. En particular, ^{Parry y Strand (2012)} y ^{Antón y Hernández (2014)} estiman el nivel del impuesto óptimo en países como Chile y México, respectivamente. Lo que destaca de estos estudios es que los factores que determinan el impuesto óptimo en países desarrollados tienen una importancia relativa distinta en países en desarrollo. Por ejemplo, las externalidades por accidentes de automóvil en Chile son significativamente mayores a las reportadas para países desarrollados (^{Parry y Strand, 2012}). Por esta razón, sería inadecuado extrapolar las estimaciones de países desarrollados a economías emergentes como Guatemala, país que además sufre de tasas de congestión vehicular muy elevadas. Al respecto, cabe destacar que no existen trabajos que estimen el nivel de impuesto óptimo para este país centroamericano.

Una de las razones por las cuales la fijación de un impuesto especial a la gasolina típicamente encuentra una oposición considerable es su posible impacto regresivo. En particular, el impuesto es progresivo en la medida que afecte proporcionalmente más a los hogares de mayores ingresos. Por el contrario, el impuesto es regresivo si afecta fundamentalmente a los hogares de menores ingresos. En este sentido, resulta importante hacer una distinción entre los impactos directos e indirectos del impuesto. El primero de ellos se refiere a la afectación que el impuesto genera a los dueños de vehículos, mientras que el segundo toma en cuenta el efecto del impuesto sobre los precios de otros bienes y servicios, incluyendo el transporte público y de mercancías.

La evidencia para América Latina muestra que existe cierto consenso de que el impuesto a la gasolina es progresivo si sólo se toma en cuenta el impacto directo del mismo. Estos son precisamente los resultados obtenidos por ^{Blackman et al. (2010)} para el caso de Costa Rica; ^{Jorrat (2010)} y ^{Agostini y Jiménez (2015)} para Chile; y ^{Fernández y Villarreal (2012)}, y ^{Huesca y López (2016)} para México.² Desafortunadamente, no existen referencias en la literatura sobre la progresividad de este impuesto tomando en cuenta sus efectos indirectos. La evidencia más cercana al respecto proviene de ^{Barreix et al. (2009)} para varios países centroamericanos y del Caribe, y de ^{Blackman et al. (2010)} para Costa Rica. En dichos estudios se toma como referencia a los combustibles en general (Barreix et al.) o a la gasolina más el diésel (Blackman et al.). Bajo tales especificaciones, estos autores encuentran que el efecto indirecto de un impuesto a los combustibles es regresivo. Sin embargo, una vez que se toman en cuenta los efectos directos e indirectos, el efecto total es prácticamente nulo. Para el caso particular de Guatemala, ^{Barreix et al. (2009)} reportan un efecto total nulo del impuesto a los combustibles. Como se señala en ^{Blackman et al. (2010)} y ^{Gómez y Morán (2013)}, estos resultados sugieren que un impuesto a la gasolina no tendría efectos redistributivos importantes, inclusive una vez tomando en cuenta sus efectos indirectos.

3. El mercado de gasolina en Guatemala

Guatemala es una nación importadora neta de gasolinas, y su consumo se ha mantenido relativamente estable durante los últimos dos años. De acuerdo con información de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), en el país circulan aproximadamente 3.38 millones de vehículos. El departamento que más unidades representa es el de la propia Ciudad de Guatemala con 1.5 millones, seguido de lejos por Quetzaltenango con 230 mil.³ Cabe destacar que estas cifras incluyen motocicletas y remolques.

Para efectos de este estudio, se descartan los vehículos que utilizan diésel o gas LP, tales como los camiones, cabezales, transporte de carga y tractores. Por lo mismo, es necesario excluirlos del parque vehicular. Con ello, el total de vehículos que utilizan gasolina asciende a 3.065 millones a mediados de 2017 (véase el Cuadro 1).

Con respecto a los precios de las gasolinas, éstos se fijan con base en los precios internacionales del petróleo, el costo de refinación (en el caso de la gasolina importada, dicho costo está incluido en el precio de importación), el costo de distribución y un impuesto. Dicho impuesto se implementó en el año de 1992, como parte de una reforma tributaria más amplia que incluyó el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado, aranceles a la importación, papel sellado y timbres fiscales, y un impuesto territorial.

El impuesto a los productos derivados del petróleo se fijó en el Decreto número 38-92 del Congreso de la República. En éste, el artículo 12 apartado “A” establece que son productos afectos a la Ley, y gravados con tasas específicas por galón americano de 3.785 litros, los distintos tipos de gasolina detallados en el Cuadro 2:⁴

Un aspecto interesante del gravamen es que, a diferencia de muchos países de Latinoamérica, en Guatemala se puede etiquetar el uso de los recursos recaudados por este concepto. Así, el artículo 23 del Decreto 38-92 indica que lo recaudado por concepto del impuesto será asignado presupuestariamente a municipalidades (10 centavos de quetzal por galón para la municipalidad de Guatemala, y 20 centavos de quetzal por galón al resto de los municipios) para destinarse a servicios de transporte y obras de infraestructura vial. Al mismo tiempo, el artículo 23 asigna 1 quetzal por galón al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda para la conservación y mantenimiento de las carreteras del país.⁵ Esto es una ventaja, puesto que la recaudación puede utilizarse para construir una nueva infraestructura vial favorable al transporte público, entre otras cosas. De hecho, en varias provincias/estados y países desarrollados, la recaudación derivada de reformas fiscales “verdes” o ambientales se utiliza para la mitigación del cambio climático, para subsidiar al transporte masivo, o para complementar el presupuesto general (véase el Cuadro 3).

Conviene ahora comparar el nivel de impuesto en Guatemala con respecto al registrado en otros países. Esta comparación se presenta en la Gráfica 1. Como se puede apreciar, excluyendo a los EE. UU. que no tienen un impuesto especial sobre las gasolinas, Guatemala es el país que presenta la tasa más baja dentro del grupo de países seleccionados, con una tasa de 28%, seguido por México con una tasa de 41%. Como ahí se observa, la tasa de impuestos en los demás países es muy alta, con un promedio de 116%. Al mismo tiempo, resulta evidente que la tasa de impuesto que internaliza los costos no es homogénea entre países. De hecho, ésta puede variar de acuerdo con características muy particulares de cada nación, entre ellas la edad promedio del parque vehicular, el estado de las carreteras/avenidas, y los reglamentos de tránsito y ambientales.

^*Guatemala y México a precios de marzo de 2017.

Fuente: International Energy Agency.

Gráfica 1 Impuestos especiales a la gasolina en el mundo 

4. El modelo

Una vez descrito el caso de Guatemala respecto a la implementación de un impuesto especial a la gasolina, el siguiente paso es llevar a cabo un planteamiento analítico para la determinación del impuesto óptimo. El análisis se basa en el modelo de ^{Parry y Small (2005)}. En la primera parte de esta sección se describen los supuestos del modelo. Posteriormente, se detalla la ecuación para determinar el impuesto óptimo.

5. Calibración

En la medida de lo posible, los parámetros del modelo se calibran utilizando datos de la economía guatemalteca. En caso contrario, éstos se determinan de acuerdo con los valores reportados en la literatura. A menos que se especifique lo contrario, las cifras monetarias se expresan en dólares americanos para el año 2016. En tales casos, se utiliza un tipo de cambio de Q7.62 por dólar, que equivale al valor promedio de la divisa norteamericana en 2016 de acuerdo con información del Banco de Guatemala.

6. Resultados

Los resultados del impuesto óptimo a la gasolina se reportan en el Cuadro 5. Como se puede observar, el impuesto óptimo se estima en 27.5 centavos de dólar por litro. Debido a que actualmente se cobra un impuesto de 16.1 cts./litro, esto significa un incremento adicional de 11.4 cts./litro respecto al impuesto vigente.

En el Cuadro 5 se muestran también los detalles de la estimación del impuesto óptimo. La parte superior del cuadro muestra los componentes del impuesto Pigouviano ajustado. En el primer renglón, aparece la eficiencia de combustible, la cual se calcula de acuerdo con la Ecuación (9). Este número se utiliza para la estimación del costo marginal externo. En ausencia de distorsiones en el mercado laboral, dicho costo ilustra cuál habría sido el impuesto a la gasolina (24.8 cts./litro). Pero debido a la presencia de distorsiones, se deben hacer tres ajustes a este número. El primero proviene del hecho de que la base del impuesto a la gasolina es menor a la base del impuesto al trabajo. Sin embargo, la carga tributaria marginal estimada es bastante pequeña (0.03), con lo cual el ajuste al costo marginal externo es de sólo 0.7 cts./litro a la baja. El segundo ajuste se explica por el componente de Ramsey, el cual aparece en la parte inferior del cuadro. Este ajuste le añade 3.3 cts./litro a la estimación del impuesto óptimo. Finalmente, el efecto congestión sobre la oferta laboral también es pequeño y añade sólo 0.1 cts./litro a la estimación. De esta manera, el componente Pigouviano resulta ser el más importante para el cálculo del impuesto óptimo (88% del mismo).

En el mismo Cuadro 5 se reportan los elementos del impuesto Pigouviano ajustado. En él se observa claramente que el costo por congestión es el más importante de ellos, seguido por el costo por accidentes. Ente ambos constituyen el 70% del costo marginal explicado por las externalidades negativas.

Para complementar el análisis, el Cuadro 6 muestra la ganancia en bienestar en función de múltiplos del impuesto óptimo. Debido a que el impuesto en vigor es de 16.1 cts./litro, cualquier impuesto menor a esta cantidad genera una pérdida en bienestar. Esto es exactamente lo que se observa en las primeras tres filas del cuadro. La ganancia en bienestar bajo el impuesto óptimo es de 0.4% en términos del gasto en gasolina antes de impuestos. Esta ganancia es relativamente pequeña debido a que, entre otras cosas, ya existe un impuesto a la gasolina (véase la Ecuación 11). Como es de esperarse, cualquier impuesto mayor a 27.5 cts./litro genera un bienestar menor e, inclusive, negativo si el impuesto se incrementa en 50% por encima de su nivel óptimo.

Análisis de sensibilidad

Como se ha destacado en la sección de calibración, no existe evidencia sobre el valor de ciertos parámetros utilizando información sobre Guatemala. En otros casos, la incertidumbre sobre el valor apropiado de ciertos parámetros es bastante amplia, inclusive si se toma en cuenta la evidencia disponible para países desarrollados. Por estas razones, en esta sección ofrecemos un análisis de sensibilidad respecto a los valores de ciertos parámetros, con el objeto de entender la robustez de los resultados mostrados con anterioridad. Para ello, se realiza un ejercicio típico de estática comparativa, donde sólo se cambia el valor de un parámetro a la vez. El intervalo para cada uno de los parámetros de interés se reporta en el Cuadro 4.

Los resultados correspondientes se presentan en las Gráficas 2a y 2b.¹² Para facilitar la interpretación, el nivel de impuesto óptimo bajo el escenario base aparece como un asterisco en cada gráfica. Con excepción del daño por contaminación relacionada con distancias, el análisis de sensibilidad arroja niveles óptimos de impuesto menores a 40 cts./litro para todos los parámetros. Por otro lado, con excepción de la variación en la fracción de la elasticidad de gasolina por KMV, todas las estimaciones se encuentran por encima del nivel de impuesto vigente de 16.1 cts./litro.

Gráfica 2a Análisis de sensibilidad 

Gráfica 2b Análisis de sensibilidad 

Con base en ello, el análisis de sensibilidad sugiere que el nivel de impuesto en vigor probablemente se encuentra por debajo de su nivel óptimo. Al mismo tiempo, el análisis sugiere que dicho impuesto no debería ubicarse por encima de los 40 cts./litro, a menos que se tenga una certeza razonable de que los costos por contaminación relacionada con distancia se ubican por encima de los 5.5 cts./km.

7. Comentarios finales

Actualmente existe a nivel internacional un interés creciente por las reformas fiscales ambientales o “verdes”. Estas reformas tienen como objetivo central que los agentes económicos internalicen los costos que ocasionan a otros agentes económicos. Asimismo, como segundo dividendo, éstas buscan contribuir a alcanzar otros objetivos económicos y sociales. Uno de los aspectos más utilizados en estas reformas son los impuestos a las gasolinas y/o a la energía. Por ejemplo, es posible observar que actualmente en prácticamente todos los países desarrollados se aplica algún tipo de impuesto a las externalidades negativas que ocasiona el consumo de gasolinas.

Estas políticas fiscales ambientales tienen su fundamento en el uso de impuestos Pigouvianos, a través de gravámenes equivalentes al daño marginal que generan. Sin embargo, su aplicación es en extremo compleja ya que, por ejemplo, estimar apropiadamente el daño marginal que ocasiona determinada externalidad negativa tiene siempre un alto nivel de incertidumbre. Asimismo, instrumentar un sistema administrativo que permita imponer el gravamen correspondiente y recolectarlo es en extremo complejo. Finalmente, debe considerarse además que estos impuestos podrían tener efectos colaterales importantes sobre la distribución del ingreso o la competitividad de la economía.

En este artículo se ha utilizado el modelo de ^{Parry y Small (2005)} para estimar el nivel de impuesto óptimo a la gasolina en un país en desarrollo como Guatemala. Como se ha comentado, el impuesto a la gasolina constituye un instrumento adecuado para internalizar los costos generados por el uso del automóvil. Una de las ventajas de esta metodología es que permite tomar en cuenta las peculiaridades de cada economía y el hecho de que varias externalidades no sean homogéneas entre países. Por ejemplo, la edad del parque vehicular, la infraestructura vial y la frecuencia de accidentes de automóvil, entre otros factores, son capaces de generar distintos niveles de externalidades.

Las estimaciones realizadas indican que el impuesto óptimo se ubica por encima del monto que se cobra actualmente en Guatemala. En específico, el impuesto óptimo se estima en 27.5 centavos de dólar por litro, mientras que en años recientes aproximadamente se ha cobrado un impuesto de 16.1 cts./litro a la gasolina superior, lo que significaría un incremento adicional de 11.4 cts./litro respecto al impuesto vigente. A manera de comparación, esta estimación se encuentra por debajo del nivel de impuesto óptimo de 50 cts./litro estimado por ^{Antón y Hernández (2014)} para el caso de México. Por otro lado, el nivel óptimo de 27.5 cts./litro se encuentra por encima del impuesto que se cobra actualmente en México: a enero de 2018, dicho impuesto (incluyendo el estímulo fiscal del gobierno federal) se ubica entre 15 y 19 cts./litro, según se trate de la gasolina Magna o Premium, respectivamente (^{AMEGAS, 2018}).

Debe destacarse que los resultados obtenidos contienen un alto nivel de incertidumbre y deben, por lo tanto, tomarse con precaución. Las estimaciones se derivan de realizar diversos supuestos y calibrar diversas elasticidades y parámetros, varios de ellos para el caso particular de la economía guatemalteca. Al respecto, la incertidumbre se debe, entre otras cosas, a la falta de consenso sobre el valor adecuado para distintos parámetros del modelo. No obstante, el análisis de sensibilidad llevado a cabo sugiere que el impuesto de 27.5 centavos de dólar por litro es relativamente robusto a valores alternativos de los principales parámetros. En específico, dicho análisis sugiere niveles óptimos de impuesto menores a 40 cts./litro, aunque mayores a los niveles en vigor.

Este impuesto a las gasolinas debe, sin embargo, considerar la economía política de su instrumentación. Esto es, es necesario atender los potenciales efectos colaterales de un aumento en el precio a las gasolinas, en específico, los efectos de primer y segundo orden sobre la distribución del ingreso. En general, la evidencia disponible muestra que en países en desarrollo aún persiste un alto nivel de concentración del consumo de gasolinas en los deciles altos y medios, por lo que el efecto directo del alza en el precio de la gasolina sobre la distribución del ingreso es progresivo (véase ^{Blackman et al., 2010}; ^{Jorrat, 2010}; ^{Fernández y Villarreal, 2012}; ^{Antón y Hernández, 2014}; ^{Agostini y Jiménez, 2015}; y ^{Huesca y López, 2016}). Sin embargo, dicho incremento podría venir acompañado de un aumento en el precio del transporte público, el cual impacta fundamentalmente a los deciles medios y bajos. Este efecto de segundo orden conlleva a generar una fuerte oposición al aumento en el precio de la gasolina y debe, por tanto, compensarse de alguna manera. Esto es, debe considerarse que parte del ingreso derivado del impuesto se utilice, entre otras cosas, a subsidiar el transporte público y/o ofrecer un transporte público moderno y eficiente. Además, debe ponderarse la posibilidad de que estos impuestos ambientales sean reciclados para mejorar los sistemas de protección social, lo cual ayudaría a reducir los efectos negativos del alza en el precio de las gasolinas (al respecto, véase ^{Antón et al., 2016}). En este sentido, destaca que en Guatemala parte de la recaudación proveniente de este impuesto sea destinada por ley a servicios de transporte y obras de infraestructura vial, que a su vez podrían incentivar el uso de transporte público. Esto ofrece lecciones interesantes de política para países como México, donde la experiencia en el manejo de un impuesto explícito al consumo de gasolina sólo tiene poco más de un par de años en vigor.

Por último, debe señalarse que este estudio puede servir como motivación para refinar las estimaciones de distintos parámetros del modelo. En la actualidad, existen países con disponibilidad de grandes bases de datos que permiten caracterizar de manera más precisa los hábitos de manejo, con variables tales como el rendimiento de gasolina en el tiempo o los recorridos promedio en automóvil.¹³ En este sentido, se podrían utilizar técnicas econométricas (ver, para esto, ^{Bonilla y Foxon, 2009}; y ^{Small y van Dender, 2006}, entre otros) o de ciencia de datos (véase la revisión de literatura en ^{Kan et al., 2018}) que permitan calibrar mejor el modelo y, en consecuencia, obtener estimaciones más precisas del impuesto óptimo a la gasolina.