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Nota preliminar
La subregión de América Central y las Antillas Mayores se encuentra inmersa en un proceso de envejecimiento de la población, derivado de la transición demográfica. El fenómeno regional y global del envejecimiento se manifestará con creciente rotundidad en la primera mitad del siglo XXI, y los países de la subregión no son la excepción. Si bien esta investigación no se detiene en los aspectos demográficos1 del envejecimiento, se ha considerado útil incluir una mínima información sobre el envejecimiento presente y esperado en los países que se estudiarán desde la perspectiva de la Economía Política del Envejecimiento.
Con base en la clasificación realizada por la CEPAL3 en 2004, que considera que un país presenta envejecimiento avanzado cuando el porcentaje de personas de sesenta años y más, es superior a 10, envejecimiento moderado avanzado, de 8 a 10%, envejecimiento moderado de 6 a 8%, y envejecimiento incipiente, menos de 6%, la subregión se comporta de la siguiente manera. En 2015, cuatro países presentan ya un envejecimiento avanzado (Costa Rica, Cuba, El Salvador y Panamá); un país tiene envejecimiento moderado avanzado (República Dominicana); y cuatro países pertenecen al grupo de envejecimiento moderado (Guatemala, Haití, Honduras y Nicaragua). En 2030, esto es, en trece años más, siete de los nueve países de la muestra manifestarán un envejecimiento avanzado, mientras que Guatemala y Haití tendrán un envejecimiento moderado avanzado. Es notable también que Cuba está mucho más envejecido que los demás países, y en segundo lugar, Costa Rica, que también destaca por su grado de envejecimiento, si bien, como muestra el cuadro 1, se espera que en los próximos treinta y tres años se duplique o incluso triplique la proporción de personas mayores4 sobre el total de la población en todos los países de la muestra.
Cuadro 1: Porcentaje de la población de 60 años y más en nueve países de la subregión en 2015, 2030 y 2050
Cuadro de elaboración propia con base en CEPAL2 (2016).
Introducción
La Economía Política del Envejecimiento es uno de los enfoques de mayor vigencia en la gerontología actual5 y vincula ésta con la sociología -concretamente con las teorías de estratificación social en torno a las dimensiones de clase, género y raza/etnia-, así como con la teoría del Estado. En ese sentido, se aplicará este enfoque al tema de la seguridad o inseguridad económica proporcionada por el Estado a los ciudadanos al llegar a la vejez.
Para una visión completa de la seguridad económica de las personas mayores es necesario complementar la perspectiva de la Economía Política del Envejecimiento, que estudia la estructura a nivel macro, con las dimensiones meso y micro que intervienen en el estatus socioeconómico de persona mayor, esto es la familia, la comunidad, y el individuo mayor por sí mismo, mediante la generación de su propio ahorro o a través del trabajo remunerado desempeñado en la vejez. Las variadas transferencias que tienen lugar en el seno familiar entre las generaciones, siguen relaciones ascendentes y descendentes: el grupo etario de las personas mayores es receptor y donador, doble condición que comparte el grupo en edad productiva y que ha sido ampliamente estudiado por la línea de investigación en redes y transferencias, perteneciente a la sociodemografía.6 Sin embargo, en este estudio se privilegia la condición de la persona mayor como receptor de dichas transferencias económicas, y no de todas ellas, sino de las que proceden del Estado, las denominadas transferencias formales o pensiones, que se derivan de las contribuciones realizadas a los sistemas de seguridad social durante la edad productiva.
La economía política del envejecimiento
Algunas de las premisas de este enfoque son las siguientes: se traslada el núcleo de la investigación gerontológica de la capacidad individual para adaptarse al envejecimiento al estudio de los procesos sociales que determinan la distribución de los recursos;7 los recursos de las personas mayores, e incluso la trayectoria del propio proceso de envejecimiento, están condicionados por la posición de la persona mayor en la estructura social y los factores económicos y sociales;8 las instituciones socioeconómicas generan efectos en los individuos a lo largo del ciclo vital y en la etapa de la tercera edad;9 y las políticas públicas de ingreso, salud, cuidados de largo plazo y servicios sociales reflejan y acentúan las “oportunidades vitales”10 en función de la ubicación social del individuo dentro de las estructuras de clase y estatus.11
El Estado organiza las relaciones de clase, género y raza/etnia a través del Estado de Bienestar u otras formas de Estado social cuyas políticas son el resultado de las luchas sociales (entre el Estado, el capital y el trabajo) y las relaciones dominantes de poder de un momento histórico determinado generadas a partir de las contradicciones del capital y de las crisis que provocan.12
Un Estado será más social cuando “reconoce a sus ciudadanos menos favorecidos el derecho a obrar, en el marco de la ley, contra un Estado desigual del que el Estado mismo forma parte”.13 Coincide la doctrina en que para medir la dimensión social del Estado es preciso cuantificar hasta qué punto se redistribuye la renta, se garantiza la igualdad de oportunidades y se extienden los derechos sociales a toda la población, lo cual se realiza a través de la política social.
El tipo de Estado social, tipo de Estado de Bienestar14 o tipo de régimen de bienestar (concepto este último que se utiliza para los Estados latinoamericanos) configura el estatus de ciudadanía de los individuos. A mayor universalidad de un régimen de bienestar, mayor estatus de ciudadanía de los individuos de una sociedad y menor peso de las dimensiones de la estratificación como la clase, género y raza/etnia en la generación de inequidades.
Esencialmente, la Economía Política del Envejecimiento ha sido la pionera en responder a la pregunta de cuál es el papel del Estado en la situación de las personas mayores en general, y de su situación socioeconómica en particular.15
El estatus económico de las personas mayores derivado de la dimensión de clase
En un entendimiento neoweberiano de clase, como una de las dimensiones que incide en el estatus, la Economía Política del Envejecimiento subraya el papel jugado por la clase social anterior al retiro en la determinación de la situación en la vejez, así como el rol que sigue desempeñando la clase en las personas mayores que trabajan. Por esta razón, se considera que se debe seguir investigando la relación entre el Estado y la clase en relación con el envejecimiento.16 En general, esta perspectiva coincide en que la experiencia individual de envejecer y la naturaleza de las relaciones etarias cambian tanto según la clase social que es preciso analizar unificadamente edad y clase.17
La clase social anterior al retiro es determinante en la situación que se tendrá en la vejez.18 Los quintiles19 de ingreso superior tienen ocasión de acumular bienes durante su vida, lo que les permiten disponer de recursos al llegar a la vejez. Asimismo, los quintiles de mayor ingreso han tenido a lo largo de su vida laboral mayor acceso a trabajos formales y de remuneración media o alta, lo que les lleva a cotizar durante más años y en mayor cuantía, lo cual redunda en una mayor pensión en la vejez. Por otra parte, los quintiles de ingreso inferior padecen una mayor informalidad laboral, y por lo tanto muchas veces no se acumula el número de años de cotización mínima que se requiere para ser acreedor a una pensión -“retirados sin retiro”-,20 y en el caso de que sí se logre, el monto es en ocasiones inferior a la cantidad que permite una vida digna. Como consecuencia, las personas mayores de los quintiles de ingreso inferior están subrepresentados en la seguridad social21 o simplemente, excluidos de la misma.
El estatus económico de las personas mayores derivado de la dimensión de género
Según Carroll Estes22 el género es una dimensión generadora de desigualdades en la vejez en -al menos- cuatro sentidos: en primer lugar, las pensiones y las prestaciones sociales están vinculadas al trabajo asalariado, el cual tiene un sesgo de género per se; en segundo lugar, el trabajo reproductivo no remunerado, desempeñado mayoritariamente por las mujeres, no se reconoce como trabajo y por tanto no genera derechos de prestaciones sociales en la vejez; en tercer lugar, el estatus familiar se conceptualiza de forma permanente en vez de transitoria, cuando un número creciente de mujeres que entran a la tercera edad lo hacen en un estado civil determinado (casada, soltera, divorciada, viuda) que cambia a lo largo de los años en los que se avanza de la tercera a la cuarta edad; en cuarto lugar y derivado de los tres aspectos anteriores, la mujer mayor depende del componente asistencialista del Estado en mayor medida que el hombre mayor, o lo que es lo mismo, está excluida de la seguridad social.
Respecto al primer sentido, o estatus derivado del trabajo remunerado realizado en la etapa anterior al retiro, el acceso al trabajo está condicionado por el género de varias formas. Por una parte, las mujeres tienen más dificultades para acceder a puestos de trabajo de alto nivel, por el llamado “techo de cristal”23 -denunciado desde la línea liberal del feminismo-,24 así como a trabajos formales de tiempo completo, debido a la demanda que ejerce sobre ellas el cuidado del hogar, de los hijos y/o de las personas mayores a su cargo. Asimismo, reciben muchas veces un menor sueldo que los hombres por el mismo trabajo. Las mujeres se concentran en trabajos de menor nivel, de tiempo parcial, y con frecuencia fuera de la formalidad, redundando las tres características en menores pensiones y prestaciones sociales en la vejez. Por su parte, el trabajo remunerado realizado por las mujeres mayores arroja un resultado similar: trabajos en la esfera informal, con baja remuneración y de tiempo parcial.25
El segundo sentido deriva de que la concepción sobre el valor del trabajo relega el cuidado y otras formas de actividad “productiva” a un estatus secundario. La línea del feminismo del bienestar26 lucha por el reconocimiento material de las contribuciones no remuneradas que son llevadas a cabo mayoritariamente por las mujeres, como por ejemplo, el derecho a una retribución a cambio del cuidado de familiares dependientes.
El tercer sentido tiene que ver con ciertas presunciones sobre el ciclo de vida normal o esperado, que dan lugar a mayores o mejores prestaciones sociales en la vejez para los sectores que cumplen con este modelo y castigan a los individuos que se alejan del mismo. La premisa central es que el receptor principal de las prestaciones y beneficios sociales es un hombre trabajador del sector secundario que cumple el papel de único proveedor del ingreso familiar, acompañado de una mujer dedicada al hogar, que ha dejado de trabajar, una vez casada, para dedicarse a la familia, primeramente a la crianza de los hijos y posteriormente al cuidado de las personas mayores. El curso vital ideal es el trabajo continuado desde que se termina la escolaridad hasta el retiro. Ahora bien, los verdaderos beneficiarios del cumplimiento a cabalidad de este modelo son los hombres proveedores, ya que la mujer que queda viuda -y ha seguido este modelo- recibe generalmente una pensión menor por ser derecho dependiente a la que recibe el hombre derechohabiente. Respecto a las mujeres que están fuera de este modelo “tradicional” y que constituyen un número creciente (divorciadas, solteras, separadas), la situación que presentan es incluso menos favorable27 y aumenta considerablemente su probabilidad de experimentar una situación económica precaria en la vejez.28
El cuarto sentido en el que se diferencia la mujer mayor es en su mayor dependencia del componente asistencialista del Estado. El hecho de que las mujeres vivan más que los hombres significa que dependen de las prestaciones o beneficios estatales en materia de salud y de ingreso por más tiempo. A la sazón, es imprescindible mencionar que las mujeres suman la mayor parte de la población mayor, fenómeno que Angela O’Rand y la National Academy on Ageing denominaron en 1994 “la feminización del envejecimiento” y que tiene lugar en todos los países del mundo.29
Debido a las razones antes expuestas, las mujeres mayores están concentradas de manera desproporcionada en la categoría de receptoras de asistencia social (dicho de otro modo, excluidas de la Seguridad Social), mientras que los hombres están concentrados en la categoría de prestaciones o beneficios sociales de Seguridad Social que les ofrece un contrato de trabajo. Es importante destacar que la dimensión de género se añade a la de clase en la generación y multiplicación de inequidades y es por esta razón que género y clase deben estudiarse conjuntamente.
El estatus económico de las personas mayores derivado de la dimensión de raza/etnia
Es preciso referirse a dos salvedades antes de abordar este tema. En primer lugar, y en aras de no errar por causa de las generalizaciones, debe medirse el grado de variación étnico-cultural y racial de los países, en caso de que dicha variación exista. En segundo lugar, debe mencionarse la salvedad30 que alude a que la investigación sobre el envejecimiento de las minorías se centra mayoritariamente en sus déficits y patologías, mientras que se descuidan los recursos y fortalezas culturales de las mismas. Como ejemplo, Robert Binstock y Linda George señalan la función desempeñada en las comunidades latinas de Estados Unidos por los sistemas de apoyo familiar y comunitario, así como los niveles de involucramiento de las iglesias en el mejoramiento de la salud, tal y como se deriva de los enfoques que estudian otros aspectos del envejecimiento, como el enfoque de redes y transferencias al que se aludió en la introducción.
Una vez enunciadas estas aclaraciones, no se puede ocultar que las personas mayores pertenecientes a minorías están sobre representados entre los grupos de ingreso inferior.
La raza/etnia -en sociedades multirraciales y/o multiétnicas- condiciona la situación socioeconómica del adulto mayor, por razones similares -en algunos aspectos- al primer sentido señalado líneas arriba sobre la dimensión de género, esto es, el hecho contundente de que los beneficios o pensiones y las prestaciones sociales recibidas en la vejez están condicionadas por el trabajo asalariado realizado en la edad productiva, el cual tiene un sesgo de género y de raza/etnia. Este último está determinado por la discriminación racial presente en las oportunidades laborales a lo largo del ciclo vital. Asimismo, se rescata para la raza/etnia el cuarto sentido, sobre la dimensión de género, en el siguiente tenor: la desventaja acumulativa de tipo económico y social que se va sumando a lo largo del ciclo vital, resulta en una mayor exclusión de la seguridad social, por parte de las personas mayores pertenecientes a minorías.31 Los procesos subyacentes de desventaja acumulativa a lo largo del ciclo vital no sólo son el resultado de patrones históricos de discriminación racial sino también de la institucionalización de dichos patrones en las disposiciones del Estado, en forma de racismo institucional. Utilizando el concepto de la transmisión inter generacional del riesgo, afirmará Gosta Esping-Andersen32 que aquélla está determinada por el origen racial o étnico. Esto quiere decir que se deben estudiar conjuntamente la dimensión de clase, género y raza/etnia, debido a que las inequidades desprendidas de estas dimensiones se potencian entre ellas, generando un efecto multiplicador.33
Las personas mayores desde un enfoque multidimensional
Es preciso establecer la necesidad de estudiar conjuntamente y de forma multidimensional las variables de edad, clase, género y raza/etnia. El resultado no es la suma de aquéllos, sino que a veces éste es exponencial y con frecuencia producen experiencias y consecuencias cualitativa y cuantitativamente diferentes.34
El estatus económico de las personas mayores está compuesto -al menos- por las siguientes dimensiones: la clase, el género, la raza/etnia, y el estatus de ciudadanía de la sociedad de la que se trate. Dicho estatus de ciudadanía viene dado por el tipo de Estado social, Estado de Bienestar, o en el caso de los países de América Latina y el Caribe, régimen de bienestar. En este sentido, el estatus de ciudadanía es solamente un componente, que atenúa en mayor o menor medida el impacto de los otros componentes.
Aplicación de la tepe al caso de América Central y las Antillas Mayores
La tentativa “aplicación” del enfoque de la teoría de la Economía Política del Envejecimiento al caso de América Central y las Antillas Mayores en el tema de las inequidades de los sistemas de pensiones en la población mayor según clase, género y raza/etnia, hace necesario incorporar dos novedades, no presentes en la formulación original del enfoque: tipo de localidad y corporativismo.
El tipo de localidad (rural/urbano) ejerce una considerable influencia en las posibilidades de que un ciudadano de acceda a un trabajo formal permanente y por lo tanto a beneficios y prestaciones sociales en la vejez. La escasa proporción de trabajadores rurales derechohabientes en relación a la proporción de trabajadores urbanos derechohabientes es un fenómeno generalizado y globalizado.
El corporativismo es una dimensión que alude a la relación especial entre el Estado y ciertos ciudadanos, o para decirlo más adecuadamente, del Estado y de las corporaciones integradas por ciertos ciudadanos. Es una dimensión a partir de la cual el Estado reproduce y potencia las inequidades.
Estatus de clase de la subregión
La subregión se caracteriza por una gran desigualdad de los sistemas de seguridad social en relación con la clase, de tal suerte que los ciudadanos que se encuentran en los quintiles de ingreso más bajos están prácticamente excluidos.
En el siguiente gráfico (p. 208), se aprecia una rotunda desprotección en los quintiles inferiores en todos los países, frente a la moderada protección de los quintiles superiores en Guatemala y El Salvador, que es mucho mayor en los casos de Panamá, seguido de Costa Rica. En cuanto a las desigualdades dentro de la región, se hacen muy notorias al constatar que la protección del quintil I costarricense es superior a la protección de los quintiles V hondureño y dominicano.
Gráfico de elaboración propia con base en Rofman y Oliveri35 (2012).
Gráfico 1: Cobertura a partir de la dimensión de clase, quintiles I y V, en siete países de la subregión
Estatus de género en la subregión
La seguridad social ignoró en mayor o menor medida, según los casos de los diferentes países, la perspectiva de género al igual que no tuvo en cuenta las generaciones que por haber desarrollado su vida laboral antes del periodo en el que se estableció la obligatoriedad de los beneficios sociales, habían quedado excluidas de los mismos.36 La pensión se estipula en función del trabajo remunerado realizado por el titular en el sector formal y/o del trabajo remunerado realizado en el sector formal por el cónyuge, además de otras pensiones por parentesco o invalidez. Por ende, desde la perspectiva de la recepción de pensiones por razón de titularidad, las inequidades de género comienzan desde la división sexual del trabajo que deviene en la estratificación de la situación socioeconómica en la vejez. El rol desempeñado por las mujeres en la reproducción social limita sus oportunidades de emplearse de forma remunerada y de formarse en el sistema educativo formal.37 Cuando sí trabajan de forma remunerada, lo hacen en puestos con sueldos bajos y poco valorados, que desembocan en inequidades de género en la vejez.38 Esta menor participación en el mercado de trabajo contrasta con su mayor participación en el sector informal.
Gráfico de elaboración propia con base en Rofman y Oliveri (2012).
Gráfico 2: Cobertura a partir de la dimensión de género, en seis países de la subregión
La diferencia de la cobertura a partir de la dimensión de género oscila entre una relación hombre/mujer 2 a 1 (El Salvador, República Dominicana) y una relación 3 a 2 (Panamá, Costa Rica y Guatemala), salvo en el caso de Honduras, donde a pesar de la bajísima cobertura la equidad de género es mayor.
Estatus de raza/etnia asociado al estatus de tipo de localidad en la subregión
Las instituciones de seguridad social apoyaron los procesos de industrialización y urbanización -a través de la protección del trabajador asalariado formal urbano- y marginaron el desarrollo rural -mediante la desprotección de los trabajadores del campo. En general, en la mayor parte de los países latinoamericanos los sistemas de pensiones se concentran principalmente en áreas urbanas.39
Los países con baja cobertura en la seguridad social concentran su protección especialmente en las áreas urbanas. Los sistemas de pensiones excluyen a los trabajadores del sector informal y a los trabajadores por cuenta propia como pequeños comerciantes y trabajadores agrícolas.40
Es conveniente valorar también la dimensión de raza/etnia, dado que es muy frecuente la doble condición de indígena o afrodescendiente y rural. Los indígenas y afrodescendientes se concentran en áreas cuyo nivel de urbanización es muy bajo, o dicho de otro modo, áreas muy rurales.41
Podría deducirse que ante a la inequidad derivada de la dimensión tipo de localidad, se añade la derivada de raza/etnia, aunque también podría interpretarse que no es casualidad que las áreas en las que viven los indígenas y afrodescendientes sean las más desprotegidas y las que padecen mayores índices de marginación.
Algunas de las dimensiones de la exclusión son también la exclusión jurídica -no los contemplan las disposiciones legales; la exclusión económica: no aportan a un fondo; la exclusión por estigma: son “campesinos”; y la exclusión social: no hay “costumbre”.42
A mayor heterogeneidad étnica, menor cobertura,43 tal y como lo muestran los casos de la mayor parte de los países de América Central. En palabras de Perry:
Todo parece indicar que en América Latina las sociedades más heterogéneas han tolerado [han propiciado] mayores grados de exclusión social. De hecho, estudios recientes establecen que las diferencias raciales o étnicas están entre los factores más significativos en la exclusión social, entendida como el acceso desigual a una serie de servicios y oportunidades garantizados por los derechos a la educación, la salud, al trabajo, la participación política y los derechos civiles.44
En relación a la minoría criolla, no existen estudios que evidencien el diferente grado de cobertura.
Como se podrá observar en el siguiente gráfico (p. 212), la dimensión rural/urbano genera mayores inequidades aún que la dimensión de género. Todos los países tienen una relación al menos de 3 a 1, salvo el caso costarricense.
Estatus de pertenencia a una corporación en la subregión
Si bien no está presente en la formulación original del enfoque, el corporativismo es una dimensión esencial en la relación Estado-ciudadano en los países de la muestra.
La principal observación que puede hacerse del siguiente gráfico (p. 213), es la altísima cobertura de las personas mayores que han trabajado en el sector público, que rebasa la proporción de 80 por ciento en todos los países. Costa Rica tiene una tasa de cobertura del sector privado de 66.3%, y Panamá de poco más de 43.14%. En los demás países solamente 1 de cada 4 ex trabajadores del sector privado tienen pensión.
Estatus a partir del tipo de estado nacional o de régimen de bienestar45
El estatus económico de las personas mayores está condicionado por el tipo de régimen de bienestar, el alcance de las reformas privatizadoras y la existencia o no de pensiones no contributivas.
Regímenes de bienestar en la subregión
Cuadro 2: Regímenes de bienestar en nueve países de la subregión según diferentes criterios taxonómicos
* Pensiones no contributivas
La elaboración de la tabla anterior (p. 214) se realizó con base en Barba46 (2003), FNUAP/HAI47 (2012), Martínez-Franzoni48 (2007), Mesa-Lago49 (1994, 2009), Rofman y Oliveri50 (2012), y Rossel51 (2012).
A partir del universo constituido por los regímenes de bienestar latinoamericanos, Carlos Barba52 propone la siguiente clasificación: regímenes de bienestar universalistas, duales y excluyentes. Costa Rica pertenece al sistema universalista, mientras que la mayoría de los países de América Central se caracteriza por constituir regímenes excluyentes. Los regímenes universalistas latinoamericanos:
Se caracterizan comparativamente por contar con Estados muy activos en materia social, que impulsaron una expansión gradual y universalizante de los derechos sociales y articularon los sistemas de protección social con el mercado laboral formal y las organizaciones de clase obrera.53
Por su parte, los regímenes duales y excluyentes se distinguen por:
Un descenso de uno y dos escalones, respectivamente, en los indicadores considerados [se refiere a esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil, analfabetismo e índices relativos de vida […], al igual que en los niveles de gasto social, de cobertura de Seguridad Social, de los servicios educativos y de salud preventiva […]. Y también por un aumento gradual de la heterogeneidad etnocultural, del carácter regresivo de los sistemas de protección social y del grado de informalidad de los mercados laborales.54
Juliana Martínez-Franzoni55 divide los regímenes de bienestar de la región de América Latina y el Caribe en estatal-proteccionista, familiarista y altamente familiarista. Como su nombre indica, el tipo estatal-proteccionista ofrece cierta protección por parte del estado mientras que en el familiarista se concede a la familia toda la carga, constituyendo el caso extremo de desprotección estatal el tipo altamente familiarista.
La clasificación que realizó Carmelo Mesa-Lago56 en 1994 es la primera de todas sobre las taxonomías regionales. Sus categorías obedecían al tiempo cronológico en el que se establecieron, encontrando el autor una correlación entre la cobertura de los sistemas de pensiones y la década del siglo XX en que fueron establecidos. El grupo pionero-alto (al que pertenecen países latinoamericanos como Uruguay, Argentina, Chile,57 Brasil, y ningún país de la subregión) fue el primero en establecer los sistemas de Seguridad Social en la región en los años veinte y treinta, y los sistemas pertenecientes a este grupo fueron aquéllos que alcanzaron una mayor cobertura y desarrollo. El grupo intermedio en el que figura Panamá (y otros países latinoamericanos fuera de la subregión como México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador y Venezuela) implementó sus programas principalmente en las décadas de los cuarenta y cincuenta, y su cobertura era también intermedia. El grupo tardío-bajo en el que figuran República Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras y Haití fue el último en introducir sus programas. En principio, existe una relación directa entre la edad de los sistemas y la cobertura, tal y como lo muestran datos de finales de la década de los ochenta y principios de la de los noventa, según los cuales la cobertura de pensiones en el grupo pionero-alto oscilaba entre 73 y 87%; en el grupo intermedio entre 13 y 64%; y en el grupo tardío-bajo entre 9 y 27%. No obstante, el sistema costarricense, que pertenece al grupo tardío por implementarse en los años sesenta y setenta, nació unificado, alcanzando la cobertura casi universal; y el sistema cubano configuró en ese mismo periodo un esquema de Seguridad Social de orientación estatista de carácter universal.58
La clasificación del mismo autor, publicada en 2009, considera múltiples indicadores en el ámbito de la salud y la seguridad económica en la vejez, arrojando, a partir de los valores ostentados, tres conglomerados de países. Al grupo 1 pertenecen los regímenes que ofrecen mayor y más amplia cobertura, el grupo 2 ofrece un nivel intermedio y el 3 un nivel bajo.
Con base en estas clasificaciones en conjunto, que clasifican todas ellas en tres niveles los regímenes de bienestar y/o los sistemas de pensiones de los países, dándoles diferente nombre, cada país de la subregión estudiada queda de la siguiente manera: Costa Rica está en el nivel de mayor protección según todas las clasificaciones: es universalista, estatal-proteccionista y pertenece al grupo 1; nace tardíamente pero unificadamente y con cobertura prácticamente universal. Cuba también está clasificado siempre en el grupo de mayor universalidad -si bien Juliana Martínez-Franzoni no lo cataloga- siendo universalista, del grupo 1 y constituyendo la segunda excepción a la regla de la primera clasificación de Carmelo Mesa-Lago, dado que nace tardíamente pero con una cobertura estatista y universal. Panamá pertenece al grupo 1, de acuerdo con los criterios de la segunda clasificación de Carmelo Mesa-Lago59 y de Juliana Martínez-Franzoni, aunque en la década de los ochenta y principios de los noventa su cobertura era intermedia, lo que coloca a Panamá en el segundo nivel según la primera clasificación del autor cubano. Guatemala y El Salvador son dos países que se encuentran en el segundo nivel, de acuerdo a la clasificación de la autora uruguaya, quien los define como familiaristas; sin embargo, bajo los demás criterios ambos países son de tercer nivel (excluyente, tardío-bajo, grupo 3). Haití, Honduras, Nicaragua y República Dominicana pertenecen al tercer nivel, según todos los criterios taxonómicos (son excluyentes, altamente familiaristas, tardío-bajo y grupo 3).
A la luz de los gráficos (1 al 4) es muy claro el cumplimiento de la hipótesis según la cual a mayor universalidad del régimen de bienestar, menor incidencia de las dimensiones de la estratificación como la clase, género, raza/etnia y/o tipo de localidad en la seguridad económica de las personas mayores. Costa Rica es el país de la subregión que tiene mayor cobertura de pensiones contributivas de las personas mayores que se encuentran en el quintil de ingreso inferior, de las que viven en una localidad rural y es el segundo país (después de Panamá) que más cubre a las mujeres mayores.
Reformas de los sistemas de pensiones en la subregión
En los países más desarrollados las privatizaciones de los sistemas de pensiones se han justificado por el incremento en la esperanza de vida, el rápido cambio en las estructuras demográficas, la falta de previsión y la crisis financiera. A estos argumentos se han añadido, en el caso de algunos países de América Latina y de la subregión, el desvío de recursos a otras prestaciones de la Seguridad Social, el uso en fines ajenos al sistema, la mala administración, la corrupción y la concesión de altos beneficios para grupos especiales que cotizaron mínimamente o incluso no cotizaron.60
No obstante, la introducción del libreto neoliberal en materia de pensiones no ha sido homogénea en la subregión. Los países que bajo todos los criterios taxonómicos se encuentran en el primer nivel, han implementado un sistema mixto -casos de Costa Rica y Panamá- o han introducido reformas paramétricas a su sistema público -caso de Cuba-, esto es, no han optado por una privatización sustitutiva.
En cambio, los países del segundo y tercer nivel de los que se tiene información respecto a sus reformas (El Salvador y República Dominicana) han introducido privatizaciones que han sustituido los sistemas anteriores de beneficios definidos.
La ola privatizadora llega cuando muchos países en desarrollo aún no han logrado un mínimo estatus de ciudadanía social, lo que traducido al lenguaje de la seguridad económica de las personas mayores, significa que permanecen excluidas grandes proporciones de este grupo etario.
Pensiones no contributivas
El otro indicador que termina de completar la fotografía sobre el papel jugado por el Estado en la seguridad económica de la población mayor es la existencia o no de pensiones no contributivas. Estas pensiones no se derivan de las contribuciones a la Seguridad Social realizadas por el desempeño de un trabajo en el sector formal, y por lo tanto compensan las inequidades desprendidas de las dimensiones de la estratificación que dificultan el acceso al trabajo formal y por tanto al sistema de pensiones contributivas.
Los países del primer nivel cuentan con este tipo de pensiones tanto para el tipo de localidad urbana como rural (Costa Rica) y desde el año 2009 para las personas de setenta años y más que no tengan pensión (Panamá). Asimismo, países pertenecientes al tercer nivel, según la mayor parte de las categorizaciones, pero pertenecientes al segundo nivel según Juliana Martínez-Franzoni, como Guatemala y El Salvador, las han introducido también. En el caso guatemalteco, desde 2005, y por comprobación de medios61 para las personas de sesenta y cinco años y más; y en el caso salvadoreño, desde 2003, para personas de setenta años y más, también por comprobación de medios y enfocado en el tipo de localidad rural.
Entre sus puntos favorables se menciona que garantiza una cobertura prácticamente completa de la población sin recursos62 y que incide en todas las inequidades desprendidas de las dimensiones de clase, género, raza/etnia y tipo de localidad.
Conclusiones
En general, los regímenes de bienestar de la subregión acentúan la desigualdad y marginan a amplios sectores de la población mayor, comprobándose la premisa básica de la Economía Política del Envejecimiento, según la cual las personas mayores no siempre son más pobres que otros grupos etarios -puesto que intervienen otros mecanismos de la esfera privada, como el ahorro personal y las transferencias por parte de los descendientes, entre otros- pero en el ámbito de las acciones y sistemas, ejercidas e implementados, respectivamente, por el Estado, se reproducen e incluso acentúan las inequidades derivadas de las dimensiones de la estratificación.
La subregión se caracteriza por la exclusión, salvo los casos de Costa Rica, Panamá y Cuba. Dicha exclusión se agudiza a partir de las dimensiones de clase, género y tipo de localidad. En este sentido, el peor panorama en términos de la seguridad económica proporcionada por el Estado es el que le espera a la mujer mayor de clase baja que vive en el ámbito rural. El mejor panorama es el que le espera al hombre mayor que laboró como funcionario público o trabajador de una corporación estatal.
A mayor universalidad del régimen de bienestar, menores desigualdades generan las dimensiones de la estratificación (como ocurre en los casos de Costa Rica, Cuba y hasta cierto punto Panamá), mientras que en cuanto más excluyente es el régimen, mayor incidencia tienen las dimensiones citadas en la generación de inequidades, como puede observarse en los regímenes excluyentes (la mayor parte de los países de la subregión).
La aplicación del enfoque de la Economía Política del Envejecimiento a la subregión muestra en primer lugar su potencial para el estudio de las personas mayores por las características siguientes: primeramente, el alto grado de estratificación y el déficit de ciudadanía presentes en varios países. En segundo lugar, el papel jugado por los regímenes de bienestar excluyentes en la generación y perpetuación de dicha estratificación amerita el estudio de las dinámicas y mecanismos establecidos para provocar, ahondar y/o prolongar las inequidades. En tercer lugar, el uso explícito que este enfoque hace de las dimensiones de clase, género, raza/etnia, es imprescindible para América Central y las Antillas Mayores, añadiendo las de tipo de localidad y corporativismo.
