Niveles de gobernabilidad jurídica: lógica y técnicas

Valverde propone el uso de la noción jurídica de “competencia”, para entender mejor sus efectos en situaciones concretas de gobernabilidad (Cfr. ^{Serna de la Garza, 2016} ).4 Con este fin, Valverde señala que los diferentes niveles de gobernabilidad no dependen necesariamente del tamaño de las funciones al interior de un Estado, sino de su dimensión cualitativa. Por lo tanto, el nivel local, nacional o mundial dependerá no sólo del tamaño, sino del tipo de prioridades establecidas para asignar una situación particular a una determinada tarea de gobierno, es decir, de la lógica y de la técnica utilizadas ( ^{Valverde, 2009, p.147, 153-154} ).

En un artículo publicado en 2010, sobre las prácticas de ciudadanía y los niveles de gobernabilidad, Valverde esclarece dichas nociones explicando que la lógica de un nivel de gobernabilidad depende de la importancia que se da a una situación, y la técnica corresponde a las tácticas utilizadas por el gobierno para hacer frente a dicha situación.

Así, las diferentes escalas o niveles de gobernabilidad podrían presentar lógicas diferentes e incluso contradictorias sobre un mismo fenómeno ( ^{Valverde, 2010, p.232-234} ).

Competencia: importancia del alcance

Siguiendo la idea de Boaventura De Sousa Santos sobre la interlegalidad (1987, p.287- 289),⁵ Valverde agrega que el cambio de nivel se sostiene legalmente por el mecanismo de la competencia. En otras palabras, la gobernabilidad jurídica siempre está regulada por ella misma. Así, la competencia, definida como la gobernabilidad de la gobernabilidad jurídica, fija los límites de la evolución del poder de las autoridades. Ello provoca múltiples efectos escalares y permite la comprensión de lógicas diferentes, incluso contradictorias, de los diferentes tipos de gobernabilidad ( ^{Valverde, 2010, p.238-239} ).

Valverde defiende que 1) la competencia no está ligada al territorio más que en ciertas situaciones, en particular para los Estados federales en los que una gran parte de la competencia es funcional, y 2) en los casos en los que la competencia se relaciona con el territorio, la influencia de la cartografía no es más que uno de los múltiples factores en juego ( ^{Valverde, 2009, p.152} ).

Como el nivel de gobernabilidad y la competencia, aunque estrechamente ligados, son analíticamente distintos, Valverde considera que el puente que los une es el alcance del proyecto de gobernabilidad. Por lo anterior, es necesario estudiar los siguientes elementos: dónde, quién, qué y cómo. Así, una vez que se determina el territorio de aplicación (dónde) y la autoridad competente (quién) para conocer una determinada situación de gobernabilidad (qué), ello tendría consecuencias sobre la capacidad de gobernar y sobre la lógica de la gobernabilidad (cómo) ( ^{Valverde, 2009, p.144} ).

La lógica “nacional” del derecho migratorio

La lógica y las técnicas del derecho migratorio se basan en dos conceptos fundamentales del Estado moderno: la soberanía y la protección del territorio (Cfr. ^{Bremer, 2013, p.66} ). Como la soberanía es el fundamento de la teoría del Estado, de su concepción se desprenden casi todas las construcciones políticas y jurídicas ligadas a la migración. Así, tradicionalmente, el Estado soberano es el único que tiene competencia para determinar quién puede entrar y permanecer en su territorio (Cfr. ^{Pratt, 2005, p.13} ).

Ahora bien, la autoridad de un Estado, basada sobre la idea clásica de la soberanía, no puede ser ejercida, en principio, más que en el territorio en el que se sitúa dicho Estado (Cfr. ^{Del Vecchio, 1964, p.13-14} ). Tradicionalmente, el “dueño del territorio” tiene tres poderes frente a los extranjeros: exclusión, integración, segregación (Cfr. ^{Godin, 2014, p.152} ). Ninguna de esas tres prácticas existiría sin la noción de territorio; sin embargo, en realidad es el límite del territorio, es decir “la frontera”, la que determina la competencia para el control de las entradas (Cfr. ^{Wackermann, 2003, p.30-36} ). Es precisamente la idea de “competencia” la que parece haber sido desarrollada para legitimar esa idea. Así, la competencia territorial funciona para hacer distinciones entre los seres humanos, para categorizarlos como ciudadanos o extranjeros, y cuyo estatuto puede cambiar dependiendo de dónde se encuentren ( ^{Ford, 1999, p.899} ).

Ahora bien, como la soberanía solo determina quién gobierna en dónde, nuestro análisis debe ir más allá, para comprender mejor el alcance y las técnicas del derecho migratorio, así como la forma en que se gobiernan ciertos fenómenos migratorios. Tal vez el aspecto más importante relacionado con el alcance de la gobernabilidad está constituido por el contenido de las políticas migratorias: categorías de migrantes, condiciones de admisión, medidas para impedir la entrada de migrantes irregulares, y causales de expulsión ( ^{Rosenblum y Cornelius, 2012, p.253-259} ). Precisamente, la idea de exclusión da lugar a la escala espacial, es decir, que el control no se ejerce exclusivamente en un territorio determinado, ya que existe una tendencia mundial a la extraterritorialidad, por lo que la protección del territorio puede extenderse a lo largo de las rutas migratorias (Cfr. ^{Basilien-Gainche, 2011, p.47-68} ).

En conclusión, en el estado actual de las cosas, la obligación del Estado es proteger su territorio y a sus ciudadanos de toda amenaza. Apoyada sobre esta lógica, la competencia para controlar los flujos de migración parece justificada.

La lógica del Derecho Internacional de protección del ser humano

El derecho internacional surgió como una forma de regular las relaciones entre los Estados a partir de los tratados de Westfalia ( ^{Cassese, 2005, p. 22-44} ). Como lo afirma Juan José Bremer “desde la perspectiva del derecho internacional, Westfalia creó las primeras bases de un sistema de Estados fundado en la soberanía, la territorialidad, la igualdad jurídica, entre los Estados y la doctrina de no intervención en los asuntos internos de un Estado soberano” ( ^{Bremer, 2013, p.30} ). En ese sentido, el derecho internacional se basa igualmente en la noción se soberanía, término que como ya vimos, se refiere a la plenitud de la competencia territorial para los asuntos internos.⁶ No obstante, pareciera que en materia de protección de los seres humanos la tendencia sea la de responsabilizar a toda la comunidad internacional, puesto que la soberanía no puede justificar la violación de los derechos humanos dentro de un territorio (Cfr. ^{Pérez León, 2008, p.140-144} ).

Ahora bien, en materia migratoria internacional, la interacción entre los niveles de gobernabilidad y la competencia presenta una doble mirada: por un lado, la libertad de circulación establecida en el artículo 13 de la Declaración universal de los derechos humanos, y por el otro lado, el derecho soberano de los Estados para controlar la inmigración sobre su territorio. Por ello, la lógica subyacente radica en que los Estados voluntariamente aceptan compromisos para garantizar y respetar los derechos humanos a las personas que se encuentran en su territorio. Como señala Miguel Ángel de los Santos “Ese compromiso, si bien se asume frente a la comunidad internacional, se traduce también en mayores garantías en espacios nacionales” ( ^{De los Santos, 2008} ).

Como el principio básico subyacente del derecho internacional público es que cada Estado es responsable de sus ciudadanos y de las personas que se encuentran en su territorio, pareciera entonces que la jurisdicción internacional en realidad no existe. Así, la responsabilidad de proteger los derechos humanos correspondería sobre todo a quienes tienen asignada la competencia para el ejercicio del poder público en el ámbito nacional.

Los efectos “locales” de la migración

Ya hemos visto que las personas que se desplazan de un país a otro, sea cual sea el motivo, son regidas principalmente por el derecho nacional, el cual no solamente regula el flujo de personas sino que debe garantizar el respeto irrestricto de los derechos humanos de cualquier persona que se encuentre en el territorio, lo que implica crear las condiciones necesarias para que toda persona pueda ejercer plenamente sus derechos. Como lo describe ^{De los Santos (2008)} , “esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (2008, s/n). Tal vez esa sea la parte más difícil de concretizar, puesto que no se trata solamente de armonizar la legislación nacional con los instrumentos internacionales, sino que se requiere que en la práctica se refleje dicho compromiso.

En ese contexto, una vez que un migrante es admitido en un Estado, este debe atender una serie de necesidades para garantizarle el pleno disfrute de sus derechos. Entre otros, es necesario proporcionarle educación, un lugar para vivir, la incorporación del sistema de salud y servicios sociales, etcétera. Todas estas prácticas son principalmente locales.

En tiempo “normal”, es decir, cuando los flujos migratorios son planificados, no hay un impacto que desestabilice, sino que simplemente las consecuencias locales se rigen por las disposiciones comunes. El problema se presenta cuando el flujo migratorio no es planificado, relacionado frecuentemente con crisis migratorias o desplazamientos irregulares de personas (Cfr. ^{Mármora, 2002, p.47} ). Ese tipo de movimientos coloca prima facie al migrante en situación de vulnerabilidad y con necesidad de protección, como veremos más adelante en el caso concreto de la migración de los haitianos en América.

A este respecto, es importante recordar que, en general, los municipios y las asociaciones civiles y religiosas no tienen competencia en materia migratoria. Las acciones que realizan las hacen con base en las funciones que les están atribuidas o en los objetivos para los que fueron creadas, para lo cual cuentan con un presupuesto determinado, por lo que en situaciones que salen de la normalidad regularmente se declaran sobrepasadas.

Situación en el país de origen

La migración de los ciudadanos haitianos no es un fenómeno nuevo y se explica en gran parte por la inestabilidad política que se vive en Haití desde que se declaró su independencia (Cfr. ^{Bernal Carrera, 2015} ; ^{Reis Pinto, 2014} ). Dicha inestabilidad, aunada a situaciones de violencia y catástrofes naturales, han llevado a la caracterización de dicho país como un “Estado frágil”. Como lo refiere Andreas E. Feldmann, “el Estado de Haití es incapaz de cumplir incluso con las funciones más rudimentarias de un Estado moderno, entre ellas la de ofrecer servicios públicos básicos (seguridad, salud, vivienda, servicios de saneamiento, energía, educación), el desarrollo de infraestructuras esenciales y la administración de justicia” (2013, p.32).

Aunado a lo anterior, debido a su ubicación geográfica, Haití ha sufrido al menos 20 desastres naturales en los últimos años ( ^{Bernal Carrera, 2015, p.39} ). Sin duda, el terremoto del 2010 agravó la situación del país. A raíz de dicho terremoto, además de los 220 000 muertos, 1.5 millones de personas se vieron afectadas debiendo instalarse en refugios “provisionales” ( ^{Beyani, 2015, pp.4-6} ). Además, el paso del huracán Mathew, ocurrido en octubre de 2016, afectó a 2.1 millones de personas, provocando una crisis humanitaria por falta de alimentos y aumento de casos de cólera ( ^{Human Rights Watch, 2017} ).

El contexto de inestabilidad política, el clima de violencia, la pobreza extrema y los pocos avances en la reconstrucción del país después del terremoto de 2010, ha llevado a muchos autores a referirse al caso de Haití como una migración por supervivencia ( ^{Betts, 2010} ); sin embargo, en un estudio de campo patrocinado por la Organización Internacional para las Migraciones se destacó que las motivaciones para dejar Haití son principalmente la búsqueda de seguridad, estudio o trabajo ( ^{Bernal Carrera, 2015, p.72} ).

Siguiendo el análisis escalar, en Haití (dónde), existe una competencia compartida entre el Estado y la comunidad internacional (quién), con la finalidad de reestablecer el poder político (orden nacional) y la protección de los ciudadanos haitianos (orden internacional). Por lo que aunque en principio se considera que corresponde al Estado garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de sus ciudadanos, ante la fragilidad del Estado, la comunidad internacional ha tenido que intervenir. A un problema local se le ha dado un tratamiento internacional.

El “sueño brasileño” como parteaguas de la migración masiva

La migración de ciudadanos haitianos hacia Brasil comenzó en 2011 ( ^{Reis Pinto, 2014, p.61-64} ). Como en rigor los ciudadanos haitianos no podían ser considerados como refugiados (Cfr. ^{Batista Alessi, 2013, p.82-86} ), comenzó un periodo de migraciones irregulares hacia Brasil. En ese periodo, bajo el gobierno de Dilma Rousseff, los ciudadanos no eran deportados, sin embargo no existía una política clara sobre su situación en el país, lo que provocó el aumento del tráfico de migrantes ( ^{Duval, Pimenta y Docarmo, 2013, p.59} ).

Ante dicha situación, el gobierno Brasileño adoptó la resolución RN-97 de enero de 2012, abriendo la posibilidad para los haitianos de obtener visas con un mínimo de requisitos en la Embajada de Brasil en Puerto Príncipe ( ^{Edson Louidor, 2012} ). A finales de 2012, la situación en la frontera era caótica y las colas para entrar al consulado de Brasil en Puerto Príncipe habían sobrepasado la capacidad de las autoridades. Al reconocer la ineficacia de las medidas adoptadas, en abril de 2013 el gobierno adoptó una nueva política, la RN-102 del 26 de abril de 2013, por virtud de la cual se eliminó el límite de visas y se abrió la posibilidad de obtener la visa en otros países.

En un estudio elaborado por la Organización Internacional para las Migraciones, cuyo objetivo era determinar las causas de la migración haitiana hacia Brasil, así como las respuestas que se dieron por las diferentes instancias de gobierno, se descubrió que la mayoría de los ciudadanos haitianos que solicitaban la visa de trabajo, no buscaban residir de forma permanente en Brasil, sino trabajar y ahorrar ( ^{Metzner, 2014, p.28} ). Sobre el particular, se hizo también evidente que los ciudadanos haitianos no tenían la suficiente información sobre las condiciones de vida que tendrían en Brasil, en general sabían que había oportunidades de empleo para trabajadores no especializados, que las visas eran fáciles de obtener y que Brasil no deportaba a los migrantes irregulares, información que parecía suficiente como para tomar la decisión de migrar, por vías regulares e irregulares ( ^{Metzner, 2014, p.28-30} ).

El impacto local que representó la migración haitiana fue denunciado muchas veces por los gobernadores locales, quienes alegaban que no tenían la capacidad para atenderlos (Cfr. ^{Duval, Milesi y Do Carmo, 2013, p.60-63} ; ^{Reis Pinto, 2014, p.75-79} ). De esa forma, el sueño brasileño no duró mucho tiempo. Ante una situación de crisis económica y política en Brasil, los ciudadanos haitianos fueron perdiendo poco a poco sus empleos y con ello, las oportunidades para aspirar a una vida mejor ( ^{Agência Brasil, 2016} )

Siguiendo el análisis escalar, el gobierno de Brasil (dónde), a través de la autoridad migratoria (quién), decidió tratar el flujo de migración de ciudadanos haitianos como una cuestión humanitaria (qué), por lo que se creó una categoría migratoria especial para atender específicamente a la población haitiana (cómo). Las autoridades migratorias se vieron rápidamente desbordadas y las autoridades locales se declararon sobrepasadas ante la imposibilidad de asegurar a todos los ciudadanos haitianos trabajos y vivienda digna (efecto del juego de la competencia).

La gobernabilidad contradictoria en los países de tránsito

Sin un plan específico, los haitianos comenzaron a salir de Brasil a través de su frontera con Perú, la misma que habían usado para llegar. Por ello, nos parece pertinente utilizar como base la información recabada por la Organización Internacional para las Migraciones sobre la migración hacia Brasil por Perú y Ecuador, para entender los efectos de la migración hacia el norte. Ambos países fueron sobre todo utilizados como países de tránsito, por lo que los ciudadanos haitianos se quedaban en esos países solamente de forma temporal ( ^{Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.96} ; ^{Bernal Carrera, 2015, p.78} ).

En Perú, por el Decreto Supremo No.001-2012-RE del 10 de enero del 2012, se estableció que: “por razones de política migratoria resulta necesario excluir del régimen de exención de visas temporales de turista a los nacionales de la República de Haití”. Sin embargo, de manera generalizada, los migrantes haitianos no contaban con el sello que acredita el paso regular por la frontera Ecuador-Perú y de hecho no contaban con la “visa temporal” en la calidad migratoria de turista ( ^{Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.98} ).

En aquel momento, la situación legal de los haitianos en Perú se resolvió otorgándoles un comprobante como solicitantes de refugio, como un mecanismo temporal para garantizar los derechos fundamentales de quienes debieron permanecer en Perú con el fin de reunir dinero suficiente para continuar el viaje hacia Brasil ( ^{Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.70} ; ^{Koechlin, 2016, p.4} ). Esa práctica tuvo como finalidad únicamente proteger el tránsito de los migrantes haitianos por el territorio peruano, y aunque en realidad esos ciudadanos no obtuvieron el estatuto de refugiados, nunca se llegó a un acuerdo para el otorgamiento de visas humanitarias en el corto plazo ( ^{Vásquez, Busse e Izaguirre, 2014, p.100} ). Sin embargo, ante la dinámica migratoria que se estaba presentando en Perú, y después de amplios debates sobre el tema, se llegó a la expedición del Decreto Legislativo N° 1236 en octubre de 2015 que reemplazaría a la Ley de Extranjería de 1991, destacando la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos extranjeros en situación de vulnerabilidad ( ^{Koechlin, 2016, p.10-12} ). La nueva Ley entró en vigor el 1 de marzo de 2017, por lo que los ciudadanos haitianos no pudieron beneficiar, en su momento, de las nuevas categorías migratorias.

La situación fue distinta en Ecuador, puesto que desde 2008 ese país no exigía visas para los haitianos ( ^{Bernal Carrera, 2015, p. 69} ). Según un estudio realizado por la OIM, aunque en Ecuador existía una migración haitiana anterior a 2010, no fue sino hasta el 2013 que la migración haitiana empezó a visualizarse en Ecuador como un fenómeno digno de consideración ( ^{Bernal Carrera, 2015, p. 67-68} ). Así, en agosto de 2015 el gobierno implementó el “Sistema Virtual de Registro para Turismo” con la intención de controlar el ingreso de haitianos. Como consecuencia de dicha medida se reportó la disminución de entradas de ciudadanos haitianos ( ^{Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, 2015} ).

En los casos de Perú y Ecuador, la experiencia migratoria de los ciudadanos haitianos hacia Brasil a partir de 2011 permitió una reflexión profunda sobre el fenómeno, sus implicaciones y sobre la mejor forma de gobernarlo, por lo que para 2016, momento en que la misma población volvió a utilizar la ruta migratoria pero para dirigirse hacia el norte, el impacto local ya no fue tan evidente, puesto que ahora simplemente se les dejaba pasar.

Esa situación no se vivió de forma igual en el resto de los países. Después de Perú y Ecuador, los haitianos buscaban atravesar Colombia para tomar rumbo a Panamá para luego dirigirse a Costa Rica y atravesar Nicaragua, Honduras, Guatemala y México. Si el trayecto parecía fácil en la mente de muchos haitianos, las políticas migratorias contradictorias de los países implicados provocaron situaciones de tensión a lo largo del trayecto.

Para comenzar, en Colombia la primera reacción del gobierno fue la de rechazar la entrada a los ciudadanos haitianos que intentaban entrar por el puente de Rumichaca y expulsar a los que se encontraban como irregulares en el territorio. Lo anterior, debido a que en su legislación la única opción posible era entregar un salvoconducto para salir por cualquier frontera de Colombia, pero si no cumplían con los requisitos simplemente eran deportados a Ecuador ( ^{El Tiempo, 2016} ).

Muy pronto los periódicos locales comenzaron a reportar a gente atrapada en la frontera entre Ecuador y Colombia ( ^{Ortega, 2016a} ). Colombia no les permitía el acceso y Ecuador no les autorizaba el retorno ( ^{CMI, 2016} ). La decisión del gobierno de Colombia de deportarlos obligó a los haitianos a buscar rutas clandestinas ( ^{Ortega, 2016b} ). Así, los haitianos comenzaron a ingresar a Colombia por lugares no autorizados, cruzando la frontera con Ecuador, desde Putumayo; la frontera con Brasil, desde el muelle de Turbo, en Antioquia, se trasladaban en lancha hasta Capurganá, en Chocó donde traficantes de personas los conducían en embarcaciones o en un recorrido a pie por la selva del Darién hasta la zona limítrofe con Panamá ( ^{Salmón Gómez, 2017, p. 4} ; ^{Ramírez, 2016} ).

Evidentemente, se empezó a sentir una tensión en esas localidades, puesto que llegaban grupos importantes por día y las autoridades locales no tenían la competencia para expulsarlos. Además, el gobierno estaba decidido a sancionar a quien permitiera su asentamiento irregular, es decir, a los particulares, incluyendo las iglesias, que les prestaran ayuda humanitaria ( ^{Ramírez, 2016} ).

Pero la política colombiana de rechazo de los ciudadanos haitianos se debía en gran parte al cierre de la frontera que hizo Panamá el 9 de mayo de 2016 ante el aumento de los flujos de migración. El presidente panameño, Juan Carlos Varela, justificó esa decisión para enfrentar el paso de migrantes irregulares en su país, después de que sus homólogos de Nicaragua y Costa Rica cerraran sus respectivas fronteras a finales de 2015, con base en el mismo argumento ( ^{Espacinsular, 2016} ). El municipio de Turbo, en Colombia, y el corregimiento de Metetí, en Darién, Panamá, fueron los más afectados ante las políticas migratorias de ambos países. Para agosto de 2016, el presidente panameño informaba que los migrantes que llegaran a Panamá serían atendidos por las autoridades de ese país y se les permitiría continuar su ruta a Estados Unidos, reconociendo que detener completamente el flujo de migrantes por esa área necesitaría “toda la fuerza pública” del país ( ^{Arboleda, 2016} ).

Tanto el gobierno de Panamá como el de Costa Rica reconocieron que existía una crisis migratoria y que la misma no se podía resolver por un solo país, por lo que en octubre de 2016 solicitaron la ayuda de los demás países de la región, ante la decisión del gobierno de Nicaragua de cerrar su frontera en noviembre de 2015 ( ^{Agencia EFE, 2016} ). En Costa Rica, las comunidades de Peñas Blancas, en la zona del parqueo Deldu y La Cruz ( ^{López, 2017} ), provincia de Guanacaste, fronteriza con Nicaragua, fueron las que se vieron afectadas, pues los migrantes tenían que permanecer ahí hasta encontrar alguna forma para pasar a Nicaragua ( ^{Navarrete, 2016} ; ^{Cambronero, 2016} ). La situación cobró la vida de muchas personas en el Río Sapoá, fronterizo con Costa Rica ( ^{Vílchez y Lucía, 2016} ).

La mayoría de los ciudadanos haitianos entrevistados por diversos organismos, califican el paso por Nicaragua como el más peligroso. En ese territorio casi todos sufrieron robos, estafas o maltratos por parte de la policía nicaragüense ( ^{Nodal, 2016} ). Aunado a lo anterior, las comunidades que osaban prestar ayuda humanitaria a los haitianos se encontraban en la incertidumbre y temor por la política gubernamental de militarización y cierre de fronteras, como las comunidades de San Juan del Sur, Cárdenas, Rivas y Nandaime ( ^{Vílchez, 2016} ). Fue hasta ese momento que la comunidad internacional dijo inquietarse en un comunicado emitido a través del Comité de Naciones Unidas para la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes ( ^{Centro de Noticias ONU, 2016} ). La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), manifestó igualmente que el gobierno de Nicaragua estaba violentando los derechos humanos de inmigrantes que van en su ruta hacia Estados Unidos ( ^{Toledo, 2016} ).

Los haitianos que lograron pasar por Nicaragua pudieron entrar a Honduras por el sector de Choluteca, de donde eran trasladados a Tegucigalpa para obtener un salvoconducto que les permitía estar en el país hasta 72 horas ( ^{Abriendo Brecha, 2016} ). Los haitianos se presentaban de forma voluntaria a las oficinas migratorias o eran dirigidos por la policía. El impacto local no fue tan grave, puesto que solo permanecían en las estaciones migratorias poco tiempo ( ^{La Tribuna, 2016} ). En Guatemala, se presentó una situación similar a la de Honduras, puesto que una vez que los haitianos entraban a Guatemala por Esquipulas eran detenidos por la Policía Nacional Civil y dirigidos a las autoridades migratorias, quien les otorgaba 10 días para salir del país o para regularizar su situación migratoria ( ^{España, 2016} ).

En México, el primer punto de llegada fue Tapachula, Chiapas. En aplicación de la Ley de Migración mexicana, los ciudadanos haitianos podían presentarse a una estación migratoria para obtener una visa humanitaria.⁷ Aunque la presencia de los haitianos en Tapachula fue por un período muy corto, al parecer sí se sintió un impacto local, puesto que los albergues estaban saturados y se veía una fuerte presencia de ciudadanos haitianos deambulando por las calles ( ^{Clemente, Mariscal y Ávalos, 2016} ). Sin embargo, parece que el fenómeno que se vivió en Tapachula en general pasó inadvertido por los demás niveles de gobernabilidad al suponer que esos migrantes, como la mayoría de los migrantes centroamericanos, únicamente estaban de paso por el territorio mexicano ( ^{Basok, Bélanger, Rojas Wiesner y Candiz, 2015, p.8} ).

Para resumir, con base en el análisis escalar, la totalidad de los países de tránsito abordaron el fenómeno desde el punto de vista migratorio, es decir, con base en sus políticas migratorias, por lo que únicamente las autoridades migratorias podían decidir sobre la categoría de migración que debía otorgarse a los ciudadanos haitianos. Perú (dónde), con una política incongruente, dejó pasar a los ciudadanos haitianos con una hoja de solicitud de asilo (cómo). Solo Ecuador (dónde) ha tenido una política “abierta” (cómo), al propugnar la libre movilidad de los seres humanos. Panamá y Costa Rica (dónde) decidieron cerrar sus fronteras para controlar los flujos migratorios, pero con una actitud humanitaria, es decir, prestando atención humanitaria a aquellos que se encontraban en situaciones de vulnerabilidad, independientemente de si eran regulares o irregulares (cómo). Colombia y Nicaragua (dónde) trataron el asunto desde el punto de vista de seguridad, por lo que cerraron sus fronteras, sin ninguna posibilidad de obtención de salvoconductos (cómo). Honduras, Guatemala y México (dónde), al constatar que se trataba de personas que no pretendían quedarse en sus territorios, decidieron otorgar salvoconductos, los cuales les daban un tiempo razonable para cruzar sus territorios (cómo).

Cabe destacar que, a pesar de los esfuerzos y diálogos que se realizaron en la región, ninguna respuesta conjunta se ha desarrollado hasta el momento, por lo que el tratamiento de los flujos de migración haitiana ha seguido la lógica “nacional” del control migratorio.

La respuesta del país de destino y la crisis en Tijuana

Después del terremoto de 2010 en Haití, el gobierno estadounidense de Barack Obama adoptó una política migratoria que favorecía a los ciudadanos haitianos, al suspender las deportaciones hacia Haití, sin que se especificara el periodo de vigencia de dicha política ( ^{Preston, 2010} ). Con base en dicha promesa, los ciudadanos haitianos que habían elegido en primer lugar irse a Brasil, decidieron intentar ingresar a Estados Unidos para beneficiarse de aquélla política que aún seguía en vigor en la primavera-verano de 2016 ( ^{Semple, 2016} ).

A partir del mes de mayo de 2016 comenzó a sentirse el aumento de la presencia haitiana en Tijuana. Con largas filas para intentar pasar a los Estados Unidos, y ante la incapacidad de las autoridades migratorias para atender las solicitudes, se comenzaron a entregar fichas con una fecha para entrevista, la cual era de entre dos a cuatro meses de espera. Las autoridades migratorias de Estados Unidos aceptaban revisar unos 100 casos al día, pero a Tijuana llegaban entre 150 y 300 haitianos diariamente ( ^{Martínez, 2017} ).

En la espera de su fecha de entrevista, los ciudadanos haitianos se vieron obligados a permanecer en alguno de los albergues que normalmente estaban disponibles para los migrantes de paso por Tijuana ( ^{Basok, et. al. 2015, p.46 y 63} ). Muy pronto todos los albergues se declararon saturados y se tuvieron que abrir nuevos refugios. Así, fueron las asociaciones civiles, la mayoría de ellas religiosas, las que se encargaron de darles un techo y comida ( ^{Murphy, 2016} ).

La situación empeoró cuando, al constatar el aumento de los flujos de migrantes haitianos en la frontera de San Diego y Tijuana, el gobierno de Obama anunció, el 22 de septiembre de 2016, que reanudaría las deportaciones de migrantes haitianos indocumentados. La justificación de la medida era que la situación económica y política de Haití había mejorado lo suficiente para permitir que los haitianos fueran deportados con seguridad ( ^{Semple, 2016} ). La única opción para los haitianos, a partir de esa fecha, es la solicitud de asilo o el reconocimiento de la calidad de refugiados por parte del gobierno estadounidense, para lo cual dicho gobierno está obligado a analizar cada una de las solicitudes presentadas. Por ello, la mayoría de los ciudadanos haitianos decidió esperar hasta la fecha de su cita para al menos intentar esa vía.

Aunque desde el mes de mayo de 2016, las organizaciones no gubernamentales advirtieron de la “crisis humanitaria” que se gestaba en Tijuana, el gobierno federal no pareció darle mucha importancia a la situación, hasta que el 8 de octubre de 2016, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) emitió las primeras recomendaciones ( ^{CNDH, 2016} ). A medida que la situación se hacía visible en Tijuana, el secretario de gobernación reconoció que se trataba de un problema grave, declarando que México estaba pagando por las políticas migratorias “abiertas” o “cerradas” de los otros países ( ^{Grupo Radio Fórmula, 2016} ); sin embargo, rechazó la evaluación de la CNDH y la existencia de una crisis migratoria o humanitaria.

Tampoco las organizaciones internacionales se manifestaron sobre el tema, hasta mediados de noviembre de 2016 cuando Christopher Gascón, representante de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), reconoció que dicho organismo se inquietaba al constatar que la cantidad de ciudadanos haitianos presentes en Tijuana sobrepasaba la capacidad de la sociedad civil en los albergues para alojarlas, y darles la atención que necesitan ( ^{Centro de Información de las Naciones Unidas, 2016} ).

Para marzo de 2017, el flujo de haitianos se mantenía en Tijuana ( ^{Hernández, 2017} ), muchos de ellos ya con la intención de quedarse en México. Esa decisión no fue espontánea sino obligada por las circunstancias. Al respecto, el gobierno mexicano anunció que ofrecería el estatus de refugiado a los haitianos que no hubieren logrado su objetivo de ingresar a Estados Unidos, lo que les permitiría permanecer en México y conseguir trabajo ( ^{Espino Bucio, 2016} ). Así, como sucede con los migrantes centroamericanos que no logran atravesar a los Estados Unidos, los haitianos que se quedaron en México en realidad crearon un nuevo paradigma del tránsito por México y de la movilidad en América (Cfr. ^{Basok, et. al. 2015, p.8-9, 63} ; ^{Martínez Pizarro, 2010} ).

De todo lo anterior se desprende que al pasar de una visión humanitaria (con lógica internacional) a una visión puramente migratoria (con lógica nacional), Estados Unidos (dónde) cambió la forma en que se estaban gobernando los flujos migratorios haitianos (cómo), afectando no solo a los haitianos que recorrieron diez países para llegar a la frontera (qué), sino también a la comunidad de Tijuana, que no tuvo otra opción que la de acogerlos. En México (dónde) se pudo observar un nuevo nivel de gobernabilidad (quién): el de las asociaciones religiosas y organismos no gubernamentales, quienes ante la poca respuesta de las instancias locales, nacionales e internacionales, proporcionaron su experiencia y las donaciones que la población brindaba para atender de la mejor manera a los ciudadanos haitianos víctimas de las políticas contradictorias de ambos países.