Desafección representativa

La representación política es una “parte intrínseca de lo que hace posible a la democracia”: es una relación de “inclusión empoderada”, que hace partícipes a los ciudadanos de la conducción del poder público (^{Urbinati y Warren, 2008, pp. 395-396}). Aunque está sujeta a múltiples tensiones y potenciales distorsiones (^{Manin et al., 1999}), la representación política es el vínculo que articula los debates en la opinión pública, la competencia entre partidos, las decisiones legislativas y el actuar del gobierno, con las aspiraciones, intereses y preferencias de los ciudadanos. Sin embargo, especialmente en las democracias emergentes, en las que los sistemas de partidos son incipientes y los gobiernos tienen capacidades limitadas de respuesta, con frecuencia la representación resulta volátil e inconsistente.

Este estudio analiza un aspecto concreto de las relaciones de representación política: el sentimiento de representación, que se expresa como la plena identificación o satisfacción con la manera en que el parlamento, el gobierno o los políticos representan a la población, pero tiene un rango de variabilidad que puede llegar al rechazo, extrañamiento o desapego hacia la forma en que las instituciones y los políticos están desempeñando su función representativa. Este trabajo está interesado, concretamente, en uno de los extremos de este sentimiento: la desafección representativa.

La desafección representativa es una expresión de desafección política, es decir, el “sentimiento subjetivo de impotencia, cinismo y falta de confianza en el proceso político, los políticos y las instituciones democráticas, aunque sin cuestionar el régimen político” (^{Torcal y Montero, 2006, p. 6}). El estudio de este concepto es importante para evaluar la capacidad del régimen político de “actuar conforme al interés de los representados, de una manera responsiva hacia ellos” (^{Pitkin, 1967, p. 209}). La desafección representativa constituye un indicador de que un sistema político determinado está fallando, precisamente, en cumplir con su función representativa. Para efectos del análisis, la desafección representativa se define como el sentimiento o actitud de rechazo, desapego o extrañamiento que suscitan en los ciudadanos las instituciones o los agentes de representación de un régimen político. Las instituciones representativas son los parlamentos o asambleas legislativas, al igual que otras estructuras o instancias públicas que desempeñen una función de representación pública. Los agentes son los políticos o los legisladores, pero también los agentes colectivos de representación, como los partidos políticos o los gobiernos.

El sentimiento de representación política, en lo general, al igual que la desafección representativa, en lo particular, son fenómenos que pueden observarse empíricamente empleando diferentes indicadores. La propuesta de este estudio es utilizar tres reactivos de la encuesta del ^{Latinobarómetro (2015)}. Estos reactivos preguntan directamente por el sentimiento de representación y por el tipo de demandas o intereses que son promovidos desde el gobierno. Son los siguientes:

Combinando estos reactivos se obtiene una definición operacional del sentimiento de representación política, la cual incluye entre sus categorías a la desafección representativa:

El análisis que se desarrollará a lo largo de este texto, entonces, se enfoca en una condición que se define, simultáneamente, por la percepción de que ni el Congreso ni el gobierno representan a los ciudadanos y sí, en cambio, actúan en beneficio de unos pocos.

La desafección representativa en América Latina

La experiencia subjetiva de representación en América Latina está lejos de ser significativa. El cuadro 1 presenta información de las tres variables básicas empleadas en el análisis. Como se puede ver en este cuadro, en promedio, el sentimiento de representación en los países de esta región se encuentra notablemente disminuido. Apenas una tercera parte de la población percibe que “el país está gobernado en bien del pueblo” o se siente representada por el gobierno en turno. Una proporción todavía menor, aproximadamente una cuarta parte de la población (23%), es la que declara verse representada en el Congreso.

Cuadro 1 Percepciones de representación política en América Latina 

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Latinobarómetro (2015)}. Las variables fueron recodificadas para que adopten valores de 0 a 1. Las cifras representan la proporción promedio de respuesta.

Los datos del cuadro 2 muestran la distribución de porcentajes en las tres categorías del sentimiento de representación política: representación efectiva, representación restringida y desafección representativa. Cada una de esas categorías amerita un estudio detallado. Sin embargo, es evidente que la desafección representativa es la actitud predominante. Las cifras son elocuentes: hasta un 53% de la población en América Latina se siente desafectada con respecto a su representación en el país. Esta proporción llega hasta un 59.4% cuando se trata del Congreso nacional.

Cuadro 2 Efectividad de la representación política en América Latina 

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Latinobarómetro (2015)}.

Desde luego, las cifras varían entre los distintos países de la región (véase la figura 1). La desafección representativa está presente en mayor proporción en unos casos que en otros. En 2015, el país con mayor desafección representativa era Brasil, seguido por Perú y México, mientras que en el extremo opuesto se encontraba Uruguay, una de las democracias más estables y de mejor calidad en el continente.

Fuente: Elaboración propia con datos del ^{Latinobarómetro (2015)}.

Figura 1 Desafección representativa en América Latina 

Un dato sobresaliente es que Nicaragua, Ecuador y Bolivia reportan niveles de desafección representativa tan bajos como Uruguay. Sin embargo, a diferencia de este, en aquellos países los presidentes han debilitado los controles horizontales de la democracia y desarrollado estrategias propias de un autoritarismo competitivo (^{Levitsky y Loxton, 2013}). Esto sugiere, como se discutirá más adelante, que las deficiencias en términos de procesos y resultados políticos, determinantes de la desafección representativa, no solamente obligan a repensar la efectividad y responsividad del sistema político, sino también sus atributos democráticos.

¿Cómo explicar la desafección representativa?

La desafección representativa puede ser consecuencia de factores de corto plazo, como las crisis económicas o los escándalos políticos. Sin embargo, este fenómeno está influido igualmente por factores de carácter estructural, que se configuran en el largo plazo (^{Torcal y Montero, 2006}): la trayectoria democrática del país, las estructuras de división predominantes en la sociedad, la institucionalización del sistema de partidos, las reglas electorales, entre otros. Sin restar importancia a todos esos factores, los alcances de este estudio están mucho más delimitados: el análisis es de carácter transversal —solamente se observa un momento en el tiempo— y se enfoca en los determinantes a nivel individual de la desafección representativa. La hipótesis principal es que la insatisfacción con las instituciones políticas y la democracia, el descontento con el desempeño de los gobiernos y la percepción de que la legalidad de los procesos políticos es precaria, son factores determinantes de la desafección representativa —es decir, de la opinión de que el gobierno actúa en beneficio de grupos poderosos al mismo tiempo que no se percibe que ni el gobierno ni el parlamento sean representativos.

Para evaluar la insatisfacción con las instituciones políticas se emplean dos variables. La primera es un índice que mide la confianza en las instituciones representativas. La premisa es que, si se tiene poca confianza en las instituciones representativas, muy probablemente el sentimiento de que el gobierno o el congreso representan los intereses de todos será mínimo. Este índice se construyó mediante la agregación de los reactivos que preguntan por la confianza en los partidos políticos (P19ST.C), el Congreso (P16ST.F), el gobierno (P16ST.G) y la autoridad electoral (P19N.H). La segunda variable mide el nivel de satisfacción con la democracia (P12STGBS.A). La hipótesis es que la desconfianza en las instituciones políticas y la insatisfacción con la democracia son determinantes de la desafección representativa.

Un segundo grupo de variables evalúa la percepción del desempeño de los gobiernos. La primera variable de este grupo es la aprobación del trabajo del presidente en funciones (P48STGBS). La segunda se refiere a la satisfacción con la calidad de los servicios públicos y estatales: los hospitales públicos (P53STA), las escuelas públicas (P53STB), la policía (P53STC) y el sistema de justicia (P53STD). El tercer indicador proporciona una evaluación de la eficacia en el combate a la corrupción (P67ST). En este caso, el valor máximo (1) es indicativo de la opinión que “se ha progresado algo” o “mucho” en reducir la corrupción en el país de referencia. En cuarto lugar, se encuentra un índice que mide la calificación que se le da a la seguridad pública (P58ST y P59ST). Esta variable ha sido codificada para que el valor más alto refleje opiniones de que los ciudadanos se sienten inseguros. De esta manera, la desafección representativa debería estar determinada por la desaprobación del trabajo del presidente, la percepción de que hay poco avance en el combate a la corrupción, la insatisfacción con los servicios públicos y estatales, y la sensación que la seguridad ciudadana es de mala calidad.

El tercer conjunto de indicadores evalúa la percepción de legalidad de los procesos políticos. En una democracia, no solamente importan el desempeño y los resultados sino también la calidad de los procesos. Esta dimensión es estudiada mediante un indicador de la percepción sobre qué tan “limpias” o “fraudulentas” son las elecciones presidenciales (P26STM). Otro más es un índice aditivo de los reactivos P55NA y P55NB, los cuales preguntan por la percepción de transparencia del gobierno y del Estado, respectivamente. Cuando está presente la opinión de que las elecciones son limpias y cuando se percibe que el poder público es transparente, debería observarse una menor desafección representativa.

El cuadro 3 ofrece un panorama descriptivo de la relación entre las variables mencionadas y la desafección representativa. Las diferencias que se registran van en la dirección sugerida por las hipótesis. Sirvan algunos ejemplos como ilustración: la proporción promedio de ciudadanos desafectos que sienten confianza hacia las instituciones representativas es casi la mitad del nivel de confianza que reportan los ciudadanos no desafectos. Por otro lado, la población que pertenece a la categoría de “ciudadanía no desafecta” con respecto al gobierno y que se siente satisfecha con la democracia en su país asciende a un 52.3%, mientras que la ciudadanía desafecta que está satisfecha con la democracia apenas llega al 32.3%.

Cuadro 3 Desafección representativa por variables seleccionadas 

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Latinobarómetro (2015)}. Las variables fueron recodificadas para que adopten valores de 0 a 1. Las cifras representan la proporción promedio de respuesta, respectivamente, en las categorías “ciudadanía desafecta” y “ciudadanía no desafecta”.

De igual forma, la ciudadanía desafecta con la función representativa del Congreso y que aprueba el trabajo del presidente de su país es del 31%; en contraste, en el grupo de la ciudadanía no desafecta, un 69.5% aprueba el trabajo del titular del ejecutivo. Así, las tendencias reportadas en el cuadro 3 son inequívocas: los juicios desaprobatorios de las instituciones, los procesos y los resultados políticos se encuentran en mayor proporción entre los ciudadanos representativamente desafectos.

El análisis contempla, adicionalmente, dos hipótesis alternativas. La primera establece que la desafección política es consecuencia, ante todo, de actitudes y opiniones desligados de las percepciones políticas de la ciudadanía. Si esto es así, la desafección representativa debería estar determinada por la percepción de que la economía del país (P3STGBS) o la economía familiar (P6STGBS) atraviesan por un mal momento; por la poca confianza interpersonal (P15STGS) que hay entre las personas o por el grado de insatisfacción que los individuos experimentan con respecto a su propia vida (P1ST).

La segunda hipótesis alternativa consiste en que la desafección representativa está determinada por los valores y las aptitudes políticas de los ciudadanos. Sería el caso de la eficacia política interna —o el sentimiento de tener capacidad de entender la política (P28STGBS). Esta variable está medida por el nivel de acuerdo con la afirmación de que “la política no es tan complicada y se entiende”. Es de esperar que los ciudadanos con menor eficacia política interna estarían más desafectos, debido a que se sienten incapacitados para discernir el funcionamiento de la representación política. Otra variable en este grupo es la cercanía hacia algún partido político (P30STGBS). En tercer lugar, se encuentra la autoubicación ideológica (P27ST) en la escala de izquierda-derecha. El análisis compara a los ciudadanos “sin ideología” y a los que tienen una ideología de “centro” con los que se ubican en algún punto de la izquierda o la derecha. La categoría “sin ideología” abarca al 11%, que declara no ser de izquierda ni de derecha, junto con otro 10.4% que dice “no sabe”. En el centro está un 23.7% de la población (son de “centro” quienes se ubican a sí mismos en una escala de 1 a 10). Por último, el análisis contempla diversos controles sociodemográficos: sexo, edad, escolaridad y un índice de bienestar en el hogar.¹

Datos y método

Este estudio es de corte transversal. El análisis está basado en los datos de las encuestas del Latinobarómetro correspondientes al año 2015. La base de datos contiene 20 mil 250 observaciones, levantadas en 18 países latinoamericanos. Estos datos se obtuvieron directamente del portal de la Corporación Latinobarómetro.² Las variables dependientes son tres: los indicadores de desafección representativa hacia el gobierno, hacia el Congreso y hacia ambas instancias, tal como fueron definidos en la primera sección de este artículo. Las tres son variables dicotómicas, por lo que el análisis se realizó mediante modelos de regresión logit con errores estándar robustos. Las estimaciones se obtuvieron empleando el ponderador muestral que incluye la base de datos (WT). El análisis consideró, además, una variable-indicador por cada país.

Resultados

Los resultados se muestran en el cuadro 4. Una ilustración gráfica de los principales resultados del análisis se presenta en la figura 2, la cual muestra resultados que son válidos, en lo general, para los tres modelos. Esta misma figura reporta los resultados obtenidos por el modelo M3 del cuadro 4, en el que la variable dependiente es la desafección representativa hacia el gobierno y hacia el Congreso.

Cuadro 4 Determinantes de la desafección representativa 

Fuente: Elaboración propia con datos del ^{Latinobarómetro (2015)}. Se reportan los resultados de tres modelos logit con 20 mil 68 observaciones cada uno. Los modelos obtienen, respectivamente, una Pseudo R cuadrada de 28.6%, 25.7% y 27.7%. Se omiten los coeficientes que corresponden a cada país.

Nota: *** =p<.000, ** = p<.01, *=p<.05.

Fuente: Elaboración propia. Efectos marginales de las estimaciones obtenidas por el modelo M3 del cuadro 4, con un nivel de confianza del 95%. La variable dependiente es la desafección representativa hacia el gobierno y el Congreso.

Figura 2 Efectos marginales sobre la desafección representativa 

Como se puede apreciar en la figura 2,³ el análisis constata que el sentimiento de desafección representativa está asociado con un descontento político extenso y multidimensional. Los sentimientos de distanciamiento y desapego implicados por la desafección representativa son un producto de la desconfianza en las instituciones representativas, la insatisfacción con la democracia y el descontento con el desempeño del gobierno y la calidad de los procesos políticos.

En su conjunto, los principales resultados son los siguientes:

Desafección, representación y democracia

Este estudio ha aportado evidencia de que el sentimiento de desapego con respecto a la manera en que el sistema político representa a la ciudadanía está presente en más de la mitad de la población en América Latina. Este sentimiento está asociado a un malestar generalizado con los partidos políticos, los poderes legislativos y los gobernantes. Es una actitud de insatisfacción con la democracia y la deficiente calidad de los servicios públicos. Es también una expresión de distanciamiento que está influida por la percepción de que los procesos políticos son de dudosa legalidad o transparencia, y por las dificultades económicas que atraviesan los países y los hogares. No es una cuestión que responda a posiciones ideológicas de izquierda o derecha. Tampoco es producto de la insatisfacción con la vida, aunque está asociada con la desconfianza entre las personas. Se trata de un categórico cuestionamiento a la manera en que las instituciones representativas responden a las demandas e intereses de la población.

Las consecuencias de la desafección representativa para los sistemas políticos de la región pueden ser corrosivas, provocando cuestionamientos a la legitimidad de la democracia representativa o distorsionando el sentido de sus normas y sus instituciones. Los ciudadanos desafectos no necesariamente habrán de hacer una apuesta explícita a favor de un régimen autoritario; pero sí pueden aceptar, o inclusive demandar, formas de hacer política que, apelando a la seguridad, el desarrollo económico o el interés nacional, pongan en tensión la representación popular con la legalidad y los derechos ciudadanos. Esta es la estrategia que siguen líderes populistas, autócratas en potencia y movimientos políticos antisistema: aprovechar las reglas de la democracia para socavarla cuando llegan al poder, cuestionando sus valores y sometiendo sus instituciones a un asedio constante y deliberado (^{Habets, 2015}; ^{Przeworski, 2016. pp. 6-9}).

Sin embargo, un sentimiento efectivo de representación no necesariamente constituye un indicador de una democracia vigorosa, ni tampoco es una condición suficiente para garantizar la estabilidad del régimen. Para ilustrar esto, véase el cuadro 5, donde se muestran indicadores de desafección política en Bolivia, Brasil, Ecuador, México y Uruguay. El caso uruguayo se caracteriza por tener uno de los niveles más bajos de desafección representativa entre los países latinoamericanos. En este caso se observa, asimismo, una elevada aprobación del trabajo del presidente, un nivel de confianza en las instituciones representativas relativamente alto y una considerable satisfacción con la democracia. Sobre todo, Uruguay es una de las democracias más sólidas de la región y cuenta con uno de los sistemas de partidos más institucionalizados. Este caso ilustra que una democracia robusta y un sistema de partidos consolidado enmarcan una desafección representativa de una magnitud reducida.

Cuadro 5 Régimen político y desafección representativa: casos seleccionados 

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Latinobarómetro (2015)}. Todas las variables adoptan un rango de 0 a 1. Las últimas dos columnas reportan el promedio obtenido por cada país entre 2004 y 2016 en los índices respectivos de “democracia liberal” (v2x_libdem) y de “Institucionalización de los partidos” (v2xps_party) del Proyecto “Variedades de la democracia” (V-dem) (^{Coppedge et al., 2017b}; ^{Coppedge et al., 2017a}).

En cambio, Brasil y México son casos en los que la magnitud de la insatisfacción política y la desafección representativa son coherentes con las deficiencias que afectan a la democracia en ambos países. A pesar de que ha tenido un retroceso importante en la década pasada (^{V-dem, 2017, p. 10}), la democracia en Brasil es relativamente robusta; sin embargo, en este país el sistema de partidos se encuentra poco institucionalizado y considerablemente fragmentado. A la inversa, México es una democracia liberal deficiente con un sistema de partidos relativamente estructurado. Por causas diversas, en estos dos casos el descontento ciudadano se incrementó rápidamente a lo largo de una década, expresándose a través de protestas masivas y un repudio general hacia “la clase política”. En Brasil, por ejemplo, entre 2013 y 2017, expresiones multitudinarias de protesta surgieron ante demandas de mejoras en los servicios públicos, la controvertida destitución de Dilma Rousseff como presidente, o las acusaciones de corrupción en contra de Michel Temer, sucesor de ella. En México, la violencia e inseguridad, los escándalos de corrupción y las cuestionadas acciones de la administración de Enrique Peña Nieto en materia económica, política exterior o legalidad y seguridad nacional, entre otras, provocaron un profundo descontento entre amplios segmentos de la sociedad.

En contraste, el nivel de desafección representativa que se registra en Bolivia y Ecuador es mucho menor que el de México o Brasil. Sin embargo, la calidad de la democracia en los dos países andinos es menor que la de estos últimos, al punto de que son considerados regímenes híbridos o semidemocracias (^{EIU, 2016, p. 6}). El bajo nivel de desafección representativa en Boliva y Ecuador se puede explicar por el apoyo popular que han encontrado las diversas medidas de inclusión y redistribución del bienestar promovidas por Evo Morales y Rafael Correa, al impulsar su respectiva versión del “socialismo del siglo XXI” (^{Kennemore Weeks, 2011}).

Como sucedió en Venezuela durante el mandato de Hugo Chávez, Bolivia y Ecuador constituyen casos en los que los gobiernos, y en particular los presidentes, han promovido estrategias de inclusión popular que parecen haber sido efectivas para generar un sentimiento de representación más generalizado que en otros países. Consistente con esta idea, en el cuadro 5 puede verse que la aprobación del trabajo del Presidente es considerablemente más alto que la confianza que se le tiene a las instituciones representativas; esa aprobación presidencial, evidentemente, es también más alta que la que se registró en Brasil y México. Empero, la democracia en Bolivia y Ecuador se deterioró significativamente en una década (^{V-Dem, 2017, pp. 10-12}). Empleando estrategias populistas, Morales y Correa han promovido la concentración del poder en la figura presidencial a costa de las libertades democráticas, la tolerancia y la competencia políticamente plural (^{De la Torre, 2007}; ^{Rovira, 2014}). El bajo nivel de la desafección representativa en estas dos naciones ha tenido un alto costo para la democracia.

Reflexiones finales

La magnitud de la desafección representativa es un elocuente indicador del descontento político que prevalece en los países latinoamericanos. Este estudio ha mostrado que el sentimiento de rechazo o distanciamiento hacia la manera en que los poderes públicos desempeñan su función representativa está presente en más de la mitad de la población de estos países. El análisis revela que este sentimiento está determinado por la desconfianza hacia las instituciones políticas, la insatisfacción con la democracia, la desaprobación de la manera en que se conducen los procesos políticos e inclusive la percepción de inseguridad o la evaluación del desempeño de la economía. Es importante notar, asimismo, que la desafección está influida igualmente por los niveles de escolaridad y el bienestar doméstico de las personas. Esto constata que las personas que tienen mayores capacidades de movilización cognitiva son las que, en promedio, perciben más críticamente la calidad de la representación en sus respectivas naciones.

La desafección representativa pone de relieve una deficiencia fundamental de las democracias de la región: como regla general, en los términos empleados por ^{Pitkin (1967)}, los representantes electos y sus respectivos gobiernos no han conseguido mostrar que actúan de manera responsiva y que promueven los mejores intereses de la ciudadanía. Cuando han logrado suscitar esa creencia, la mayor parte de las veces ha sido a costa de la propia institucionalidad democrática. Este trabajo ha constatado que un extenso sentimiento de representación puede encontrarse en sistemas políticos en los que la democracia se ha visto erosionada.

Si los regímenes políticos en América Latina aspiran a cumplir con su función representativa, es preciso hacer efectivos los sentidos de inclusión y control políticos que le dan su carácter democrático a las relaciones de representación política. Sin embargo, ese proceso debe ser congruente con un entramado normativo e institucional garante de derechos y libertades ciudadanos. Dadas las limitaciones en las capacidades estatales y la urgencia de las demandas colectivas, esta ruta puede parecer demasiado prolongada, ofreciendo sólo resultados graduales e inciertos. No obstante, tomar cualquier atajo puede provocar dinámicas de erosión y deterioro de la democracia y del gobierno de la ley, ya de por sí algo incompletos o maltrechos, sin que eso garantice que los bienes públicos que se demandan serán suministrados de forma efectiva o sostenible.

Dicho llanamente, actuar con precipitación ante la demanda de gobiernos eficaces y responsivos puede profundizar las deficiencias democráticas en lugar de remediarlas. Una perspectiva con una estrategia exclusivamente enfocada en mejorar la efectividad y eficacia del gobierno, por ejemplo, puede impulsar la adopción de modelos gerenciales o tecnocráticos a todo lo largo del proceso político. El riesgo es que las agencias estatales de técnicos y expertos se aíslen de la opinión pública y entonces rindan cuentas a intereses concretos y organizados (^{Dargent, 2015}). La alternativa opuesta ha probado ser igualmente riesgosa para la democracia: la reivindicación de las demandas populares mediante discursos demagógicos o estrategias políticas de polarización y antagonismo populista, puede aumentar la percepción de responsividad pero también debilitar los pesos y contrapesos, limitando o suprimiendo el pluralismo político (^{Rovira, 2012}).

El descontento político que se hace visible a través de la desafección representativa requiere, sin lugar a dudas, respuestas a los problemas que producen ese malestar. Ofrecer soluciones a esas problemáticas supone, inevitablemente, desarrollar capacidades estatales y de gobierno. Pero ese es solo un aspecto, complejo en sí mismo, de un desafío mayor, que remite directamente a las instituciones y mecanismos de la democracia. Responder al desapego ciudadano demanda menos combatir el descontento que construir condiciones apropiadas para que la insatisfacción y la oposición políticas puedan procesarse democráticamente. En esta labor ocupan una posición central la redefinición y diversificación de las relaciones representativas, ya sea respecto a la configuración de los poderes legislativos o en la operación de diversos dispositivos de coordinación estatal o de acción pública; lo mismo acerca de la constitución de los poderes públicos del régimen a escala nacional, que en la construcción de instancias de decisión y acción colectiva en distintas escalas territoriales o funcionales.

La cuidadosa configuración de los sistemas electorales, el alineamiento de los incentivos para que los poderes públicos adopten compromisos de largo plazo o la regulación eficaz de la competencia electoral, son tareas indispensables, tanto como es esencial revitalizar la democracia representativa a través de la experimentación deliberativa y la innovación participativa (^{Farrell, 2014}). En última instancia, la desafección representativa no es simplemente una consecuencia de problemas inherentes a la representación, sino un producto de relaciones representativas que, a causa de muy distintos factores, se ven limitadas o distorsionadas.