Tránsito del espacio público hacia el espacio detraído del negocio inmobiliario

Bajo el sentido original de la verticalización, el espacio público es parte integral en la lógica de producción residencial, la extensión del espacio del habitar. Frente a esto, resulta interesante comprender el tránsito que ha experimentado el espacio público hacia un espacio detraído del negocio inmobiliario (^{Herce, 2016}) pero también el impacto que esta trasformación provoca, en un marco de expresión exacerbada de “nuevas” desigualdades urbanas en las ciudades de América Latina (^{Di Virgilio y Perelman, 2014}; ^{Giglia, 2017}).

A lo largo del siglo XX diversos factores han provocado el tránsito del espacio público hacia un espacio detraído. La dinámica de los nuevos desarrollos inmobiliarios, la inseguridad, la instalación de una oferta comercial cerrada y la ocupación por parte del automóvil de los espacios de circulación se posicionan como elementos centrales (^{Borja y Muxi, 2003}; ^{Ascher, 2009}).

Este artículo tiene como objetivo abordar esta última dimensión, haciendo foco en el espacio público, su vínculo con conjuntos residenciales verticalizados de alta densidad y el uso que se hace de éste para el estacionamiento vehicular.

El espacio público es un concepto polisémico, se constituye como indicador de calidad de vida urbana, expresa una dimensión sociocultural, política y simbólica (^{Delgado, 2011}; ^{Salcedo, 2002}; ^{Schlack, 2007}). Es definidor en negativo del espacio privatizado, de su parcelación y de sus posibilidades de edificación (^{Herce y Miró, 2002}) así como también alineación de fachada, nivel de referencia de la altura de edificación y lugar de acceso de los servicios urbanos y de comunicación con la calle (^{Herce, 2016}; ^{Carmona et al, 2003}).

Es a la vez un concepto jurídico, sometido a regulaciones específicas por parte de la administración pública, lo cual lejos de garantizar homogeneidad, genera diferenciación - en función de las regulaciones locales imperantes en cada territorio- y con ello desigualdad en el diseño, formas de ocupación y dinámicas de este.

Así se establecen tantos tipos de espacios públicos como territorios existentes, al alero de normativas impuestas que definen calidades diferenciadas. Lo anterior toma señales particulares en el marco de un urbanismo funcionalista, donde prima la visión especulativa en el proceso de hacer ciudad y donde, además, se imponen procesos de verticalización con un alto nivel de precariedad en las características físicas de la edificación (^{Rojas, 2017}).

Un conflicto: el caso del arribo de residentes con automóvil a nuevos proyectos residenciales verticales

Uno de los principales conflictos relacionados al uso del espacio público guarda relación con el uso socialmente ineficiente del automóvil, dado el peso y rol que el automóvil aún mantiene en la sociedad de América Latina, donde aún no es evidente el costo que significa servirse globalmente del automóvil en los viajes urbanos (^{Vasconcellos & Mendonça, 2016}). El grado de comodidad, la conexión puerta a puerta, las mayores velocidades que este medio ofrece y las alternativas que el mercado otorga para su adquisición, son destacados por muchos que aspiran a servirse de él (^{Cortés, Figueroa y Moreno, 2016}).

Si bien, la verticalización como práctica urbana busca desalentar o hacer más racional el uso del automóvil, los comportamientos de los ciudadanos permiten corroborar que, tanto las motivaciones sociales como la propia acción pública, siguen alentando a la tenencia de automóvil, ponderándose en mayor proporción los beneficios privados por sobre las consecuencias sociales que su uso genera, provocando impactos no sólo cuando éstos circulan, sino que fundamentalmente, cuando están detenidos, que en muchos casos llega a ser más del 95% del tiempo total (^{UITP, 2016}; ^{Shoup, 1997}; ^{Bates & Leibling, 2012}; ^{Sanz, Vega y Mateos, 2014}), independiente de si se dispone de un espacio adecuado para ello, o bien, si se acude al uso del espacio público en caso de no existir otros lugares. Por tanto, y sin ánimo de manifestar una postura pro o anti automóvil, lo concreto es que la ciudadanía hoy se encuentra adquiriendo masivamente automóviles.

Al respecto, la normativa que regula los espacios destinados para el estacionamiento vehicular se encuentra asociados al derecho de dominio público (en el caso de la calle) y del dominio privado referido a los proyectos inmobiliarios.

Normativa chilena y espacio para el estacionamiento

El espacio del estacionamiento ha estado acompañado de un marco normativo profundamente ambiguo, en muchos casos desactualizado y carente de exigencias relacionadas, por ejemplo, con las compensaciones que los promotores inmobiliarios deben hacer, fundamentalmente al espacio público de sus entornos.

Si bien establecen prohibiciones y facultades, no genera obligaciones mayores a aquel que construye, provocando que la operatoria de la planificación en Chile sea altamente conflictiva, especialmente por la ausencia de mecanismos eficientes de compensación (^{Rojas, 2010}).

Chile cuenta con una la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), la cual es complementada por un reglamento (Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones), en los cuales se establecen disposiciones reglamentarias, procedimientos administrativos y estándares técnicos sobre el diseño y construcción exigibles en la urbanización y la construcción (Artículo 2° LGUC).

Sobre el espacio público, la normativa desde su creación en el año 1992 establece un artículo (número 2.4.3) referido a mitigaciones por impacto vial. En él se estableció que:

Cuando en un predio se contemple el emplazamiento de un número de estacionamientos superior a 100 unidades, deberá acompañarse a la solicitud de permiso (de edificación), un estudio de tránsito que evalúe el impacto sobre la vialidad circundante. La Dirección de Obras Municipales podrá, sobre esta base, exigir modificaciones al proyecto. Lo dispuesto en este artículo se aplicará también cuando el número de unidades sea superior a 50 y la entrada o salida se verifique desde o hacia alguna vía reconocida por el instrumento de planificación territorial como constituyente de la red vial estructurante y/o básica.

Como resulta evidente, esta norma dejó exentos de mitigar cualquier tipo de externalidad negativa por esta causa a los proyectos que no cumplieran los umbrales señalados (menos de 100 o 50 estacionamientos en su caso). Esto indujo a la segregación artificial de proyectos inmobiliarios en etapas, a fin de eximirse de este tipo de evaluación y de los eventuales costos asociados a la misma. No obstante, y de forma paradójica, el mismo artículo fue modificado el año 2001, aumentando a 250 el número mínimo de estacionamientos² para exigir un Estudio de Impacto sobre el Sistema de Transporte Urbano.

Esta norma, se encuentra ad portas de ser modificada por la entrada en vigencia de una Ley sobre Aporte al Espacio Público, que establecerá un sistema de mitigaciones directas y de cooperación a la ciudad aplicable a la totalidad de los proyectos de construcción.³

Sin embargo, como su entrada en vigencia aún no está definida, resulta de mayor interés analizar el impacto de la actual normativa, que es bajo la cual se continúan aprobando los nuevos proyectos residenciales y su relación con el comportamiento de los residentes.

En relación a la administración del uso del espacio público, al ser un Bien Nacional de Uso Público, la Ley establece que corresponde a los gobiernos locales (municipalidades), de forma autónoma, su administración, pudiendo establecer un sinnúmero de ordenanzas que establezcan usos permitidos o restringidos, diferenciándose según jerarquía vial, usos de suelo o actividades predominantes, etcétera.

Complementario a las normas antes descritas, los proyectos deben cumplir con una dotación mínima de estacionamientos que está regulada por los Instrumentos de Planificación Territorial a escala ciudad o metrópolis (en el caso de Santiago, el Plan Regulador Metropolitano de Santiago), y que puede ser precisado en términos de aumentar sus exigencias por el instrumento de regulación de escala local (Plan Regulador Comunal). Dada esta situación, es que es posible encontrar tantos criterios como planes reguladores comunales vigentes se encuentren en el país y al igual que con las ordenanzas relacionadas con los usos del espacio público.

Análisis a las dotaciones mínimas de estacionamientos exigidas en áreas centrales y pericentrales de Santiago de Chile

Todo el contexto antes descrito estimula a revisar cómo es la dotación de estacionamientos provistas por los proyectos residenciales verticalizados de las áreas centrales y pericentrales de Santiago de Chile. Para ello, se deben analizar en primer lugar los valores mínimos exigidos, ya que esto es lo que establecen los instrumentos de regulación urbana en Chile.

En el caso específico de Santiago de Chile, el Plan Regulador Metropolitano (PRMS) vigente desde el año 1994, establece una dotación mínima de estacionamientos según el uso y densidad del suelo. Específicamente, para proyectos residenciales en áreas centrales y pericentrales se define la siguiente diversidad de estándares (Cuadro 1), basada en estudios técnicos sobre la situación existente en ese momento de elaboración del plan (inicio de la década de 1990) y un escenario proyectado dadas las condiciones que se buscaba propiciar con el instrumento. Complementariamente, a escala local cada comuna, mediante su Plan Regulador Comunal (PRC) puede actualizar e incrementar sus exigencias según lo estime pertinente.

Fuente: Elaboración propia en base a Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), 1994.

Figura 1 Plano de zonificación de exigencias de dotación mínima de estacionamientos para el Área Metropolitana de Santiago presentadas en el Cuadro 1  

Ante un escenario de dinamismo inmobiliario en gran parte del área central y pericentral de la ciudad, sumado a una reducción relativa y real del precio de los automóviles y un fuerte crecimiento de la motorización privada (^{Cortés, Figueroa y Moreno, 2016}), las normativas específicas comunales de dotación mínima de estacionamientos por proyecto se han actualizado y puesto más exigentes respecto a lo exigido por el PRMS, tal como expone el Cuadro 2.

Cabe señalar que en unidades de apartamentos cuyas superficies son mayores a 100 metros cuadrados, las exigencias son casi las mismas que las descritas en el instrumento normativo de escala metropolitana. Sin embargo, para los proyectos que contemplan viviendas de menor tamaño, las exigencias de dotación mínima pueden variar significativamente caso a caso.

Por ejemplo, en la comuna de Providencia, donde la oferta inmobiliaria mayormente está enfocada en un perfil socio-económico medio y alto, la exigencia considera siempre al menos un estacionamiento por unidad de apartamento, a diferencia de comunas como San Miguel o Recoleta, donde para viviendas con tamaños menores a 50 metros cuadrados la proporción es 1 estacionamiento por cada 4 unidades de apartamento.

Lo más relevante es, precisamente, que el producto mayormente ofertado dentro de los proyectos residenciales verticalizados construidos en las áreas centrales y pericentrales corresponde a unidades de vivienda inferiores a 50 metros cuadrados, por tanto, sujetos a las menores exigencias normativas en cuanto a dotaciones requeridas de estacionamientos por proyecto.

Específicamente, el incremento de este tipo de inmuebles, si bien se encuentra disponible en toda la ciudad (siendo un 57% del total de la oferta inmobiliaria de apartamentos), 3 de las comunas antes expuestas (Santiago Centro, Estación Central y Ñuñoa) concentran el 74% de la oferta total de la ciudad (^{Tinsa 2016}).

El mismo estudio señala que si bien la comuna central de Santiago lideró en las ventas entre el cuarto trimestre de 2012 y el 2014, el stock de este tipo de apartamentos cayó un 15% en dicha comuna debido a la modificación de su Plan Regulador al restringir la entrada de apartamentos pequeños.

La situación antes descrita no fue un patrón replicado por la totalidad de comunas del borde de Santiago Centro. Al respecto, resulta relevante destacar el caso de la comuna de Estación Central, la cual se transformó en un territorio con una normativa extremadamente precaria y desactualizada (no sólo en términos de normativa de estacionamientos), a diferencia del resto del pericentro, lo cual es descrito en detalle en adelante.

El caso de la comuna de Estación Central: Statu quo normativo de una comuna en transformación

Dentro del pericentro del Área Metropolitana de Santiago, la comuna de Estación Central se constituye como un caso extremo importante de analizar (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Estación Central en el contexto de La Región Metropolitana de Santiago de Chile. 

Actualmente al interior del territorio comunal se reconoce un creciente proceso de transformación urbana, explicado por el desarrollo inmobiliario vinculado a la construcción de viviendas en altura, el cual ha impactado no sólo en la fisonomía del territorio (crecimiento vertical) sino que también en la preponderancia que ha ido adquiriendo la actividad inmobiliaria dentro del conjunto de actividades económicas (^{Rojas, 2017}).

La transformación en términos inmobiliarios contrasta con la ausencia de un instrumento normativo local propio y actualizado que canalice su evolución. Si bien han existido intentos de regulación, lo concreto es que, a más de treinta años de la creación de la comuna (1985), sigue reglamentada por una mezcla de instrumentos normativos, tales como el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), planes reguladores heredados de comunas de origen y planes seccionales menores.

Lo relevante es que nivel local no posee normativa propia que reglamente el uso del suelo, subdivisión predial y edificación, y en general los diversos aspectos que involucra la planificación urbana a esta escala, como es el disponer de una norma complementaria al PRMS que establezca exigencias coherentes con el proceso de consolidación urbana que se está desarrollando. Este vacío normativo adquiere importancia si se consideran las características y magnitud del producto inmobiliario construido en los últimos 10 años.

Ejercicio proyectual: impacto horizontal de la edificación vertical

Para mostrar el potencial impacto urbano generado ante la ausencia de una normativa específica que regule la cantidad mínima de estacionamientos por proyecto y los impactos sobre la vialidad del entorno inmediato (espacio público de la calle), se consideraron los proyectos residenciales verticalizados de reciente construcción al interior de la comuna de Estación Central (2010-2016), representativos del proceso de desarrollo inmobiliario que hoy acontece en el sector.

El ejercicio consistió en considerar el número de unidades de apartamento que dispone cada edificio y el número de estacionamientos situados al interior del inmueble para así obtener la relación entre unidades de apartamento y estacionamientos. En función de este ejercicio se seleccionaron los edificios que disponen de menor cantidad de estacionamientos por cada unidad de apartamento para desarrollar el ejercicio proyectual.

Dada la dificultad de poder comprender de forma abstracta el impacto físico que evidencian dichas cifras, se considera el déficit de unidades de estacionamiento bajo el supuesto de que por cada unidad de apartamento se pudiese optar a tener un espacio para estacionar en el entorno inmediato, tal como establece la normativa local de otras comunas como Providencia, Ñuñoa e Independencia (Cuadro 2). Dicho valor se multiplicó por el área promedio que se suele disponer en un espacio de estacionamiento (12,5 metros cuadrados).

Complementariamente, como ajuste metodológico, se excluyó la superficie vial que actualmente cuenta con regulación de escala metropolitana que impide el estacionamiento y se agregó a la vialidad del entorno inmediato que no contase con restricciones. Los resultados gráficos se observan en color rojo en las Figuras 3 y 4.

Fuente: Elaboración propia en base a catastro para la investigación.

Figura 3 Impacto sobre la vialidad del entorno inmediato ante el déficit de estacionamientos estimado para el edificio Eco Alameda 1 y edificio Eco Central 

Fuente: Elaboración propia en base a catastro para la investigación.

Figura 4 Impacto sobre la vialidad del entorno inmediato ante el déficit de estacionamientos estimado para el edificio Central Alameda y edificio Mirador Souper 

Al integrar todo el déficit de estacionamientos de los 4 proyectos estudiados, se elaboró una cartografía de síntesis (Figura 5), en la cual se expone la distribución espacial de los 23.475 metros cuadrados de superficie que serían ocupados si por cada unidad de apartamento se hiciera uso de un espacio para estacionar.

Figura 5 Impacto sobre la vialidad ante el supuesto de que cada residente de los 4 proyectos estudiados quisiera disponer de un espacio para estacionamiento vehicular 

La cartografía de síntesis posibilita identificar que estamos frente a un impacto morfológico no sólo vertical, sino que también horizontal, representado por el potencial uso del espacio público por parte de automóviles asociables al arribo de estos nuevos proyectos residenciales.

Si se considera que en el territorio en estudio además de las 35 edificaciones construidas existen otros 48 proyectos aprobados de similares características, y que por tanto estarán sujetos a las condiciones normativas aquí señaladas, cobra mayor sentido comprender los impactos de la no existencia de regulación en materia de estacionamientos para las nuevas edificaciones.

Reflexiones: La paradoja de la (no) regulación o la precaria regulación

Abordar la interrogante de los impactos sobre el espacio público de proyectos residenciales verticales, requiere situar una posible respuesta dentro de un contexto territorial de creciente complejidad, bajo criterios de planificación donde el sector inmobiliario juega un rol preponderante, en relación a los deberes y derechos del sector público y la sociedad civil.

El ejercicio proyectual desarrollado muestra de forma gráfica la materialización de una precaria regulación, expresando de forma clara las limitaciones de un sistema normativo que va definiendo al espacio público como el espacio detraído del negocio inmobiliario.

El caso de la comuna de Estación Central, si bien constituye actualmente la manifestación más extrema de producción inmobiliaria residencial en Chile, expresa un patrón de crecimiento vertical imperante en gran parte de las metrópolis de países en desarrollo. Las características del producto edificado la definen como un territorio relevante de observar, una especie de laboratorio urbano, en la medida que muestra los impactos más extremos que provoca la confluencia de vacíos normativos y el creciente desarrollo inmobiliario verticalizado.

Las mínimas exigencias normativas sobre el espacio público, así como la inexistencia de mecanismos de compensación, resitúan la discusión de la producción residencial desde el espacio privado al público, en la medida que las decisiones normativas impactan directamente en la capacidad de carga de estos lugares. Este trabajo, al enfocarse en la comprensión de la relación entre la dotación y uso del espacio para estacionamientos, permite comprender cómo estas decisiones forman parte de un sistema complejo de producción, uso y distribución del espacio urbano.

El ejercicio proyectual propuesto, no sólo tuvo como objetivo presentar el potencial uso de espacio si cada residente decide estacionar en la calle, sino que también alertar respecto a que el efecto de este tipo de edificación no es sólo vertical, sino que también “horizontal”, ampliando así la tradicional concepción unidimensional sobre los impactos de estas mega estructuras residenciales.

Por otra parte, la ausencia de un instrumento de regulación territorial de escala local, que podría comprenderse como la base o raíz del problema, pone en evidencia un círculo vicioso que impide normar materias específicas como las aquí tratadas para un contexto local, quedando como únicas normas exigibles las propuestas en el instrumento de nivel metropolitano, las cuales no sólo son genéricas y poco específicas, sino que también poco exigentes, creando un vacío que abre la pregunta acerca de quién, entonces, debe resguardar los impactos a una escala urbana mayor que la local (comunal).

Más allá de dar respuesta a esta interrogante, la pregunta se constituye como una propuesta a considerar en las futuras discusiones urbanas. Para este caso específico, acerca del impacto de la baja exigencia en la dotación de estacionamientos por unidad de apartamento en la comuna de Estación Central, no permitió identificar a un actor que concilie los intereses de la ciudad, por la potencial ocupación desproporcionada de las calles, en definitiva, por la calidad del espacio urbano producido. En este contexto, se requiere abandonar la paradoja de la no regulación o de la precaria regulación, en la medida que la normativa urbana se constituya en el espacio, por excelencia, para definir y producir espacios urbanos de calidad.