Artículos

 

La Confianza y la Sunshine Policy en Corea*

 

Confidence and the Sunshine Policy in Korea

 

Joël Lambert**

 

** Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile. joel.lambert@polymtl.ca

 

Fecha de recepción: 03/04/2008
Fecha de aceptación: 29/10/2008

 

Resumen

La confianza, como concepto explicativo global, es poco estudiada en las Relaciones Internacionales. Se desea invertir esta tendencia mediante su conceptuación al castellano y su aplicación al estudio de la Sunshine Policy de Kim Dae-jung, una política que Corea del Sur desarrolló, entre 1998 y 2003, para relacionarse positivamente con el Norte. Se propone que la confianza entre actores es la creencia, por parte de un primer actor, que un segundo se comportará de tal manera que se alcancen los objetivos del primero en una determinada situación. Con esta definición, es posible investigar el rol que jugó la confianza previo a la implementación de la Sunshine Policy, en los planteamientos de tal política y, finalmente, en sus resultados. Se desprende del análisis que el papel de la confianza es fundamental en las diferentes fases de la Sunshine Policy, lo cual constituye un indicio de su relevancia en el estudio de las relaciones internacionales.

Palabras clave: confianza, Sunshine Policy, Corea, Kim Dae-jung, unificación coreana, relaciones inter-coreanas.

 

Abstract

Confidence, as a global explanatory concept, has not been extensively studied in International Relations. We wish to reverse this tendency through its conceptualization and its application to a case study, namely the implementation of the Kim Dae-jung's Sunshine Policy in South Korea in its efforts to establish positive relations with North Korea. We propose that the between actors consists of the first actor's belief that a second actor will act in such a way that the objectives of the first actor will be reached in a given situation. With this definition, it is possible to investigate the role of confidence before the implementation of the Sunshine Policy in its core ideas and finally in its results. The analysis demonstrates that the role of confidence is essential in all the phases of the Sunshine Policy. This gives a hint of its relevance in the study of international relations.

Keywords: confidence, trust, Sunshine Policy, Korea, Kim Dae-jung, Korean Unification, Inter-Korean relations.

 

Hacia el final de 2000, el entonces Presidente de Corea del Sur, Kim Dae-jung, recibió el Premio Nóbel de la Paz otorgado por su trayectoria de lucha en favor de la democracia y de la paz, en la península coreana. Ese mismo año, antes de recibir la condecoración, Kim Dae-jung se había reunido con su homólogo de Corea del Norte, Kim Jong II, en una Cumbre histórica en Pyongyang. Este encuentro se transformó en el símbolo de su Sunshine Policy, política que Kim Dae-jung desarrolló hacia Corea del Norte durante su Presidencia entre los años 1998 y 2003. En la reunión, el Sur y el Norte concordaron en que era importante consolidar la confianza entre ellos, lo que quedó estipulado en la Declaración Conjunta de la Cumbre. Kim Dae-jung reiteró su compromiso de incrementar la confianza mutua en la península, por lo menos, en dos discursos durante el mismo año (Kim, 2000b; Kim, 2000c). Su comportamiento con el Norte llevó a que Levin y Han (2003: 31) afirmaran que una característica distintiva de su Sunshine Policy era la disposición de Kim Dae-jung a confiar en Kim Jong Il, aun sin tener evidencias claras sobre las cuales basarla. La importancia de la confianza en los planteamientos de Kim Dae-jung lleva a cuestionar las características de este concepto y el rol que puede jugar en la búsqueda de la paz. Su estudio es relativamente nuevo en las Relaciones Internacionales, a excepción de la literatura sobre las medidas de confianza mutua en el ámbito de la seguridad. Contrariamente a éstas, se propone analizar la confianza como un concepto explicativo global de las Relaciones Internacionales, y no sólo restringido a los temas de seguridad.

Sin ser explícitamente mencionado, el concepto de confianza, o su antónimo la desconfianza, está presente en teorías clásicas de las Relaciones Internacionales, dando cuenta de su rol de primer plano en este campo de estudio. Por ejemplo, los realistas tradicionales ven al mundo como una lucha de poder anárquica entre Estados (Morgenthau, 1986: 42), lo cual implica una desconfianza generalizada entre ellos. En efecto, para poder sobrevivir en este entorno, un actor —que percibe que los otros buscan incrementar su poder en desmedro de él— sólo puede actuar con base en la desconfianza. Con tal visión del mundo, la búsqueda del incremento de la confianza se torna irracional debido a que está destinada a que los otros se aprovechen de ella. La desconfianza, característica de la escuela realista, simplifica la realidad y es eficaz a la hora de tomar una decisión, pero no permite apreciar las situaciones en las cuales es racional confiar. Aplicada a la política de Kim Dae-jung, no se podría investigar si éste actuó de manera racional en su intento de aumentar la confianza mutua entre las dos Coreas, o si hubiera sido preferible actuar desconfiando del régimen de Pyongyang, como lo hacía George W. Bush.

El objetivo de este artículo es justamente determinar las características y sutilezas de la confianza en las Relaciones Internacionales, investigando el papel que ésta tuvo en la Sunshine Policy de Kim Dae-Jung. Para alcanzar este objetivo, se deberá comenzar por la conceptuación de la confianza. El concepto es complejo y ampliamente estudiado en otras disciplinas, por lo que la primera parte permitirá importar teóricamente sus características desde los otros campos de la ciencia. Consiguientemente, tomando en cuenta las particularidades de la confianza, se hará posible determinar su rol en la Sunshine Policy. Se propone analizarla mediante tres perspectivas. Primero, se investigará el papel que jugó en la relación entre ambas Coreas previo a la implementación de la Sunshine Policy, más específicamente, entre los años 1988 y 1998. Esto permitirá entender qué fue lo que condujo a Kim Dae-jung a implementar su política hacia el Norte. Segundo, se examinará el rol de la confianza en los planteamientos de la Sunshine Policy como tal, buscando entender sus características y lo que la diferencia de las políticas anteriores. Finalmente, se analizará cómo la confianza está presente en los resultados obtenidos luego de la aplicación de la Sunshine Policy, desarrollada entre 1998 y 2003. Esto permitirá averiguar si la política de Kim Dae-jung fue racional para relacionarse con Corea del Norte.

 

I. CONCEPTUACIÓN DE LA CONFIANZA

El concepto de confianza tiene ramificaciones complejas que hacen difícil su estudio. En primera instancia, cabe destacar que la confianza puede aplicarse a un actor —como una persona o Estado— o a una acción. La literatura es mucho más amplia y compleja con respecto a la confianza entre actores; a ésta, por lo tanto, se enfocará la conceptuación para, luego, generalizar las conclusiones obtenidas en el otro tipo de confianza.

Un problema, que espera a los investigadores interesados en la confianza y que no provienen de una región anglófona, es relativo al idioma. Como en muchas especialidades de la ciencia, la literatura relevante sobre el tema se encuentra mayoritariamente en inglés. Ahora bien, lo que se entiende por confianza en castellano puede tomar dos significados en inglés —trust o confidence—; ambos son utilizados de manera distinta por los autores. Bilder (1981: 15-16) considera que la diferencia entre los términos se debe a las fuentes que dan origen a la confianza. Para él, confidence utiliza todas las fuentes posibles, mientras que trust se basa sólo en actitudes, factores normativos y otros que no involucran los intereses a corto plazo de un actor, como son la integridad, la responsabilidad y el deseo de mantener una reputación. Trust se basaría en los atributos internos de un actor, dejando a confidence las fuentes exteriores de la confianza. Una forma de ilustrar esta diferencia es a través de la política de disuasión nuclear entre los Estados Unidos y la Unión Soviética durante la guerra fría. Estas dos potencias confiaban, en el sentido de confidence, que la otra no iba a atacarla directamente con armas nucleares, dado que esto habría significado la destrucción mutua garantizada. Sin embargo, no es posible afirmar que existía trust entre ellas porque lo que daba origen a la confianza no eran las cualidades intrínsecas positivas de la otra potencia, sino la amenaza exterior a su supervivencia.

La distinción que hace Bilder entre los dos conceptos implica que trust es una subcategoría de confidence, es decir, que todo lo que es trust también es confidence, pero lo contrario no es cierto. Sin embargo, la literatura se refiere generalmente a los dos conceptos como si fueran independientes, sin considerar que confidence es más general que trust. Los dos tienen una misma raíz, pues dan cuenta de expectativas que pueden resultar en decepción (Luhmann, 2000: 96), pero ya que confidence se utiliza sólo con respecto a temas excluidos por el concepto de trust, este vínculo no aparece a menudo explícitamente. Éste es el caso de la bibliografía sobre las medidas de confianza mutua¹, que da cuenta de procedimientos que "tienen como propósito aliviar las tensiones y aminorar el peligro de que se desate un conflicto armado como consecuencia de una mala interpretación o un error de cálculo acerca de las maniobras de un estado rival" (Klepak, 1994: 605-606). Las medidas pueden ser de carácter policial y de monitoreo, lo que implica necesariamente una falta de trust, o distrust, entre los Estados (Cook, Hardin y Levi, 2005: 4; Hoffman, 2006: 21-31), pero igualmente permiten aclarar las expectativas sobre el comportamiento de otro agente. El vínculo entre los dos conceptos tampoco se percibe cuando se utiliza confidence al respecto de la confianza que no está dirigida hacia otra entidad o persona, sino hacia uno mismo, lo que no admite trust. En este caso, se habla de self-confidence, como lo mencionan Castelfranchi y Falcone (2001) en un artículo sobre trust.

Trust, siendo una subcategoría de confidence, permite que, por inducción, las características de trust —presentes en la literatura— puedan ser generalizadas a confidence. Cabe destacar que tales generalizaciones deben realizarse sólo cuando las características de trust no se obtienen por comparación con las características de confidence. Por ejemplo, Sako (1998) afirma que se puede mejorar la eficiencia económica con trust, pero llega a esta conclusión comparando casos en los cuales existe trust con otros casos en los cuales se crea confidence con diferentes mecanismos, como los contratos legales. Un estudio de este tipo no permite aprender más sobre confidence como concepto general, sino que permite una ampliación del conocimiento sobre sus subcategorías.

La posibilidad de generalizar características de trust a confidence es importante por dos razones. Primero, la literatura es mucho más extensa sobre trust. Autores de diversas disciplinas de las ciencias, como sociología, economía, política, sicología, biología e inteligencia artificial, escriben sobre el tema, lo que permite tener acceso a enfoques de investigación muy variados. Segundo, el concepto de confidence, en castellano, es más cercano a confianza de lo que lo es el concepto de trust. En consecuencia, se considerará que confianza es la traducción de confidence, por lo cual es posible generalizar características del concepto de trust —presentes en la literatura anglófona— al concepto de confianza, tomando las precauciones necesarias a toda inducción.

El vínculo entre los dos conceptos permite desarrollar una definición general de la confianza a partir de la literatura sobre trust. Sin embargo, esta búsqueda se dificulta por la gran variedad de definiciones de trust. Esto se debe a que los autores no concuerdan en el límite que separa a los conceptos de trust y confidence, es decir, su frontera no es consensual. Generalmente, se acepta la distinción mencionada anteriormente, a saber, que trust admite solamente las fuentes interiores de la confianza de otro actor. Así, si la confianza proviene de la posibilidad de coacción exterior, no debería incluirse en el concepto de trust. Sin embargo, la frontera entre coacción exterior y auto-limitación no es siempre clara y depende de cómo el actor percibe la motivación.

En un importante trabajo sobre trust, Fukuyama (1995) considera que existe un alto nivel de trust en la sociedad japonesa, basado en las normas compartidas por sus ciudadanos. Agrega que estas normas se vuelven obligaciones morales recíprocas, o sea, que están interiorizadas por los japoneses. Sin embargo, Yamagishi (1988: 217) argumenta que estas normas interiorizadas no son necesariamente la fuente de la confianza japonesa, sino la coacción social que deriva de su violación, lo que exteriorarizaría la fuente de la confianza y no permitiría referirse a ella con el concepto de trust. De la misma manera, el deseo de mantener una reputación (Bilder, 1981: 16; Dasgupta, 2000: 53) o de continuar con una relación en el futuro (Hardin, 2001: 3), que estos autores asocian a trust, pueden analizarse según la perspectiva de una fuente de confianza interna o externa, dependiendo de la percepción de lo que motiva al actor: la recompensa interior a un comportamiento o el miedo a las sanciones exteriores. Además, surge la pregunta de si una recompensa exterior, como lo sugiere Sako (1998: 108), puede ser una fuente de trust. Los problemas de fondo del concepto de trust llevan a Hardin (2002: 57-58) a afirmar que una concepción deontológica del término —es decir, que es aplicable universalmente y derivada de la razón— no es posible, puesto que éste no se encuentra en todos los idiomas y, aún en inglés, su historia es ambigua.

Para evitar el problema de definir la frontera entre trust y confidence, algunos autores enfocan su trabajo a sólo una de las fuentes posibles de la confianza, a la que siempre se asocia con trust, como lo hace Fukuyama con su confianza basada en las normas compartidas, mencionada anteriormente. De su lado, Mercer (2005: 95) define trust como una creencia emocional, es decir, una generalización al respecto de las características internas y duraderas de un objeto que involucra seguridad sin evidencias. De manera más pragmática, afirma que la base de trust sería la emoción en una identidad común. El problema de esta visión es que no permite explicar casos en los cuales existe confianza sin identidad común y/o cuando ella se basa en evidencias, como es la confianza en un profesional extranjero basada en la historia de su desempeño.

Por su parte, Kydd (2001, 2005) utiliza la teoría de juegos para investigar el rol de trust en las Relaciones Internacionales. Como otros especialistas de esta teoría, asume que las interacciones que involucran confianza pueden modelarse con actores egoístas, como en el caso del dilema del prisionero². En éste los actores tienen solamente dos opciones, cooperar con el otro jugador o traicionarlo, lo que tiene como consecuencia que un jugador confiará en el otro si cree que cooperará con él. Por eso, Kydd (2005: 6) define trust como la creencia de que el otro prefiere la cooperación mutua a la explotación de su cooperación. Esta definición es aplicable en la teoría de juegos, pero no permite una generalización de todas las situaciones. Es posible creer que alguien prefiere cooperar, pero, aún así, no confiar en él; por ejemplo, debido a que no es competente para realizar una acción. Trasladado a la escala internacional, es factible que un Estado crea que otro Estado prefiere cooperar para luchar contra el terrorismo, pero puede no confiar en él en razón de la poca eficacia con la cual puede hacerlo.

Otros autores intentan definir la frontera entre trust y confidence a partir de la definición que proponen de trust, pero sin darse cuenta de que incluyen algunas contradicciones en su argumentación. Es el caso de Hardin (2001: 3-7; 2002: 3-12), quien define trust como un interés encapsulado, en el sentido de que A trust B, con respecto a un asunto particular, si A cree que es del interés de B tomar en cuenta los intereses de A; típicamente, sería porque B quiere seguir interactuando con A. Así, A trust B porque cree que B encapsula los intereses de sí mismo con los suyos. Con esta definición, Hardin argumenta que un mafioso no puede confiar, en el sentido de trust, en alguien a quien le apunta con una pistola en la cabeza para que haga lo que le dice. Según Hardin, la acción de la víctima sería motivada solamente por su propio interés, sobrevivir, por lo que este ejemplo no encaja en la definición del interés encapsulado. Por lo tanto, si se aplica esta argumentación a un actor que confía en otro porque percibe que este último quiere seguir interactuando con él, en lo que Hardin basa su argumentación, se debería considerar que este caso tampoco encaja en la definición del interés encapsulado, puesto que la acción del segundo actor también estaría motivada solamente por su propio interés. En ambos casos, A trust B porque percibe que es del interés de B tomar en cuenta el de A, hay diferencias solamente en las fuentes de la confianza.

Por su parte, Hoffman (2002: 375) propone que trust es la disposición a tomar un riesgo basado en la creencia de que el otro hará lo correcto, a lo que llama enfoque fiduciario. A partir de esta definición, argumenta que trust no puede estar presente en las interacciones que involucran coacción, dado que la necesidad de utilizarla da cuenta de que un actor no cree que el otro hará lo correcto. Sin embargo, en un estudio de caso, Hoffman admite que trust se basa en esta misma coacción. En efecto, afirma que la Constitución de Estados Unidos ayudó a que aumentara la confianza entre los Estados, en parte, debido a que otorgaba el poder al gobierno central de proteger, con coacción si fuera necesario, a los gobiernos estatales contra la oposición interna, la que podría haber resultado en un golpe de Estado (Hoffman, 2006: 79-80). Esta contradicción se obtiene directamente de su definición debido a que no permite diferenciar las fuentes de la confianza no admitidas. ¿Es que alguien no puede creer que otro hará lo correcto porque de lo contrario recibirá un castigo?.

Las definiciones de Hoffman y Hardin son realmente más sobre la confianza que sobre trust. De las dos, el enfoque fiduciario de Hoffman es superior porque toma en cuenta la competencia del otro, contrariamente al interés encapsulado de Hardin, hecho que el mismo autor reconoce (Hardin, 2002: 8). Sin embargo, "hacer lo correcto", elemento de la definición de Hoffman, no es muy específico, lo que torna más difícil la operacionalización del concepto. Por eso, inspirándose en el enfoque fiduciario de Hoffman, se propone que la confianza entre actores se define como la creencia, por parte de un primer actor, que un segundo se comportará de tal manera que se alcancen los objetivos del primero, en una determinada situación. De manera similar, la confianza al respecto de una acción se define como la creencia, por parte de un actor, que una acción le permitirá alcanzar sus objetivos en una determina situación. La definición de la confianza entre actores ni presupone ni rechaza ninguna de sus fuentes, por lo que permite incluir las otras definiciones ya mencionadas. También, especifica lo que es "hacer lo correcto", que incluye alcanzar los objetivos del actor que confía. Estas definiciones de confianza tienen implicaciones que comparten otros autores que han escrito sobre el tema, lo que se discutirá a continuación.

La definición propuesta de confianza entre actores implica que un actor tiene expectativas sobre la manera con que actuará otro (Bilder, 1981: 13; Offe, 1999: 47; Sztompka, 1999: 25-26). Por eso, Luhmann (1996: 39-40) afirma que el rol de la confianza es permitir a una persona actuar en situaciones en las cuales la complejidad no permite derivar de la razón la mejor opción, puesto que el resultado final depende de las acciones subsecuentes de otras personas que la primera no puede controlar. Las expectativas que alguien tiene sobre el comportamiento futuro de otro le permiten actuar de manera razonable con la información disponible en el momento de la acción, por lo que muchos autores afirman que esta información es un factor primordial en el momento de confiar en otro (véase Coleman, 1990: 189-194; Nissenbaum, 2004: 159; Zolin y Hinds, 2004: 216-217). Al respecto, Hardy, Phillips y Lawrence (1998: 69) conceptúan la confianza como un proceso de comunicación que permite desarrollar un sentido compartido entre grupos o personas. Se considera aquí que la comunicación es un medio para obtener información, la cual sirve para predecir la disposición y el comportamiento de un actor. La información de la que dispone un actor³ se convierte en la fuente de la confianza considerada por él.

La creencia tiene un papel importante en las definiciones propuestas, lo que implica que la intensidad de la confianza puede variar (Bhattacharya, Devinney y Pillutla, 1998: 462), como ocurre con la fuerza de una creencia. Sin embargo, el hecho de que exista confianza no significa que un actor correrá un riesgo basándose en ella; al contrario, debe tener un grado mínimo de seguridad para que lo haga (Gambetta, 2000: 218; Kydd, 2005: 9), lo que depende del tema y del costo resultante de la falta de cumplimiento de sus expectativas. A mayor costo de no cumplimiento, se requerirá un mayor grado de confianza para actuar y tomar el riesgo. Esta característica contribuye a la diferenciación entre trust y confidence debido a que trust implica que la confianza ha llegado al nivel que le permite a un actor tomar el riesgo, lo que no necesariamente es el caso de confidence. Cabe destacar que no se confía en un actor o acción en todos los temas y momentos (Hardin, 2002: 9; Haré, 1999: 258). Alguien puede generalmente confiar en su médico para que éste lo cure, pero no necesariamente confiará en él si nota que algo está afectando su buen juicio, como, por ejemplo, el alcohol. Es probable que tampoco confiará en él para que arregle su auto. Por eso, las definiciones hacen énfasis en que la confianza se limita a una determinada situación.

Otra implicación de la importancia del elemento de creencia en el concepto de confianza es que este último se vuelve un fenómeno psicológico subjetivo (Bilder, 1981: 12; Gambetta, 2000: 217; Rousseau, Sitkin, Burt y Camerer, 1998: 395). Una creencia es personal y depende de la percepción que tiene el actor del mundo que lo rodea, incluyendo a otros actores relevantes. Por eso, la confianza es un fenómeno cognitivo (Falcone y Castelfranchi, 2001; Hardin 2002: 58-59), puesto que depende de las expectativas sobre el orden social y las interacciones con otros (Lane, 1998: 10). Esta característica de la confianza explica por qué el concepto es tan difícil de estudiar a nivel internacional, ya que depende de las creencias de los actores que toman las decisiones. En el ámbito interno de un país, es posible realizar encuestas destinadas a identificar y medir las creencias, pero, a nivel internacional, el acceso a tal información se complica por el deseo estratégico de mantener secretos de Estado y por el difícil acceso a los líderes. Los pocos trabajos sobre la confianza en las Relaciones Internacionales evaden este problema eligiendo enfoques de investigación que permiten utilizar otros datos, como el institucionalismo, complementado con cartas y discursos de líderes (Hoffman, 2002; 2006) y la teoría de juegos (Kydd, 2001; 2005). Dada la importancia del elemento creencia en la confianza, la complementación de un estudio factual con fuentes subjetivas se vuelve primordial.

El último punto importante, con respecto a las definiciones de confianza propuestas en este trabajo, es que éstas dependen de los objetivos de un actor (Falcone y Castelfranchi, 2001). Es preferible enfocarse en estos objetivos más que en los intereses de un actor, como lo hace Hardin, dado que el concepto de interés tiene una connotación estática. El interés se refiere generalmente a algo que se desea mantener, sin necesariamente incluir lo que se pretende cambiar. Un enfoque en los objetivos incluye ambos, debido a que es posible tener tanto el objetivo de conservar los intereses como el de cambiar una situación. Además, la noción de interés presupone, a menudo, que los actores son egoístas, por lo que se dificulta el análisis del comportamiento altruista. Se puede evitar este problema considerando que actuar de manera altruista resulta en una satisfacción emocional egoísta, pero un enfoque en los objetivos no necesita tal sofisticación conceptual.

Las emociones tienen otro rol en este enfoque: el de jerarquizar los objetivos (Mercer, 2005: 94). Esta jerarquía permite que la coacción se convierta en una fuente de confianza, puesto que siempre amenaza a un objetivo más importante que lo que implica la acción impuesta. Por ejemplo, si alguien abre su caja fuerte bajo la amenaza de un delincuente de asesinar a su esposa, lo hará porque el objetivo de salvar a su esposa es más importante que el objetivo de conservar el contenido de la caja. En este caso, la coacción es la fuente de confianza del ladrón, es decir, lo que le permite creer que el hombre abrirá su caja fuerte. Finalmente, cabe destacar que la noción de objetivo admite diferentes horizontes temporales, o sea que es posible tener objetivos a corto o largo plazo, lo cual implica que la confianza, como tal, puede tener horizontes temporales distintos. Como se verá a continuación, esta noción es importante en el análisis de la confianza en la Sunshine Policy.

 

II. EL ROL DE LA CONFIANZA EN LA SUNSHINE POLICY

Teniendo en cuenta las características del concepto de confianza, es posible determinar su rol en la Sunshine Policy. Se propone analizarlo mediante tres perspectivas: el papel que jugó previo a la implementación de la Sunshine Policy, los planteamientos de esta política como tal, y, finalmente, sus resultados.

 

La confianza previo a la implementación de la Sunshine Policy

Se analizará el proceso que condujo a la adopción de la Sunshine Policy a partir de 1988, año en el cual el primer Presidente de la Sexta República asumió el cargo y, por lo tanto, se confirmó la llegada de la democracia a Corea del Sur. El nuevo Presidente de la República, Roh Tae Woo, lanzó su Nordpolitik en julio de 1988, la que consistía en una ofensiva diplomática para cultivar contactos y mejorar las relaciones con los países comunistas. En una declaración especial, invitó a los ciudadanos a considerar a Corea del Norte como un socio en la búsqueda de la prosperidad común, alejándose de la postura de confrontación de sus antecesores. El Presidente Roh estructuró su Nordpolitik basado en seis puntos que se resumen en: promover el intercambio de visitas entre los ciudadanos del Sur y del Norte; promover y apoyar los contactos entre las familias separadas; promover el comercio entre ambas Coreas; lograr el desarrollo balanceado de la economía coreana en su conjunto; cooperar a nivel diplomático; y mejorar las relaciones de Corea del Norte con los aliados del Sur, mientras mejoraban las relaciones de Corea del Sur con la Unión Soviética, China y otros países socialistas (Roh, 1988). Esta política tenía como propósito lograr la unificación de la península a través de la coexistencia pacífica, en una primera etapa, seguida de la creación de una Commonwealth, para luego terminar con la unificación como tal. Como lo afirmaba el Presidente Roh en otro discurso, en 1989, la unificación debía basarse en valores democráticos y de respeto a los derechos humanos, apelando a que Corea del Norte abandonara su objetivo de comunizar el Sur (Roh, 1989).

La actitud más abierta de Corea del Sur hacia el Norte, a partir de julio de 1988, llegó en un momento estratégico. Los Juegos Olímpicos comenzarían dos meses más tarde y temían acciones terroristas por parte de Pyongyang. Asimismo, ocurría en un entorno de fin de la Guerra Fría, aumentado la auto-confianza de Corea del Sur al estar del lado de los vencedores. Impulsada por el éxito de los Juegos Olímpicos de Seúl, la Nordpolitik rápidamente dio resultados positivos. En septiembre de 1990, comenzó una serie de conversaciones de alto nivel entre los Primeros Ministros del Norte y del Sur, la que culminó con la adopción del Acuerdo de Reconciliación, de la No Agresión y del Intercambio y Cooperación entre el Sur y el Norte (Acuerdo Básico), en 1991; y de la Declaración sobre la Desnuclearización de la Península Coreana (Declaración de Desnuclearización) en 1992.

Según Kihl (1994b: 137), el Acuerdo Básico significó claramente que ambas Coreas aceptaban la premisa de que la coexistencia pacífica debía preceder a cualquier cambio en el statu quo respecto de la reunificación. La coexistencia pacífica se volvía un objetivo más realista para ambos, dado que ninguno había abandonado su objetivo de unificación hegemónica, es decir, una unificación en la cual uno prevalece sobre el otro e impone su sistema (Koh, 1994: 155). Por su parte, la Declaración de Desnuclearización permite deducir que la desnuclearización de la península se convertía en otro requisito para la coexistencia pacífica.

Así, a comienzos de la presidencia de Roh Tae Woo, las dos Coreas lograron sostener un diálogo productivo sobre la base de un objetivo común, la coexistencia pacífica, la cual era más importante que la búsqueda de una unificación hegemónica. Por consiguiente, se desarrolló una cooperación creciente en este tema, lo que condujo a la adopción del Acuerdo Básico y de la Declaración de Desnuclearización. El contenido de estos acuerdos da cuenta de lo que ambas Coreas consideraban importante para creer que la otra actuaría en función de una coexistencia pacífica, es decir, permite apreciar cómo debían comportarse para ser dignas de confianza en este tema. Por ejemplo, el artículo 1 del Acuerdo Básico afirmaba que las dos Coreas debían reconocer y respetar sus sistemas respectivos. Además, no debían interferir en los asuntos internos de la otra (artículo 2); debían cesar de difundir propagandas hostiles (artículo 3); y no debían realizar acciones de sabotaje o subversión (artículo 4). Por su parte, la Declaración de Desnuclearización estipulaba que el Sur y el Norte no podían probar, producir, recibir, poseer, almacenar o utilizar ningún arma nuclear (artículo 1).

Paralelamente a los logros alcanzados por el gobierno de Roh Tae Woo, en la relación con Corea del Norte, algunos acontecimientos internacionales y domésticos jugaron en contra de un acercamiento duradero entre las dos Coreas. Uno de ellos fue la gran eficacia de la Nordpolitik con China y Rusia. Contrariamente a lo que ocurría durante la Guerra Fría, el apoyo de estos países a Corea del Norte se debilitó, sin que éste pudiera normalizar sus relaciones con Japón y Estados Unidos (Suh, 1993: 73-74). A este aislamiento diplomático, se sumó el económico. El fin del apoyo incondicional de China y Rusia también significó nuevos problemas de abastecimiento en petróleo y alimentos, lo que ciertamente contribuyó a las dificultades económicas que sufrió Corea del Norte a principio de los 1990s, cuando tuvo que enfrentar cuatro años consecutivos de crecimiento negativo (Gurtov, 1996: 12). Además, estos problemas económicos significaron el principio de una crisis alimenticia importante que culminó en 1997-1998 (Lim Soon Hee, 2005: 4). Todos estos factores, junto con la superioridad económica y militar de Corea del Sur, el colapso de los países socialistas de Europa del Este y la absorción de Alemania del Este por su vecina occidental, contribuyeron a crear un sentimiento de vulnerabilidad agudo en Corea del Norte. Como sugieren Geva y Skorick (2006), las emociones negativas, por ejemplo el temor o el odio, pueden alterar la evaluación de los acontecimientos internacionales. En este entorno, se hacía racional el desarrollo de un programa nuclear para asegurar, por lo menos, la supervivencia del sistema.

En 1992, los ejercicios militares Team Spirit, en los cuales participaban Corea del Sur y Estados Unidos, se suspendieron con el fin de contribuir al mejoramiento de las relaciones en la península, pero, en 1993, se decidió reestablecerlos debido a la reticencia del Norte de permitir inspecciones especiales en algunos sitios nucleares. Con el objetivo de mostrar su descontento, Corea del Norte se retiró del Tratado de No Proliferación Nuclear y de las negociaciones sobre la interpretación de la Declaración de Desnuclearización, lo que desembocó en una crisis que casi resultó en una guerra entre Corea del Norte y Estados Unidos. Cabe destacar que la mayoría de los especialistas sobre Corea concuerdan en que lo que provocó la primera crisis nuclear fue la impresión de vulnerabilidad que tenía Corea del Norte (Armstrong, 2005: 8-9; Gurtov, 1996: 13), impresión que afectó negativamente su confianza hacia Corea del Sur y el resto del mundo. Sin embargo, no se debe olvidar que Seúl sabía que el ejercicio Team Spirit sería percibido como una provocación por parte del Norte, lo cual ciertamente no iba a fomentar la confianza de Pyongyang hacia el Sur en el tema de la coexistencia pacífica.

La Nordpolitik permitió dar el primer paso para desarrollar la confianza en la península con la determinación de los elementos necesarios para que las dos Coreas coexistieran pacíficamente, pero su implementación, después de la entrada en vigor del Acuerdo Básico y de la Declaración de Desnuclearización, no se realizó adecuadamente. En vez de considerar cómo sería percibido su comportamiento en el Norte, Corea del Sur se enfocó sólo en analizar la conducta de su vecino para utilizarla como fuente de confianza y, de esta manera, determinar las acciones a tomar. En un entorno así, cualquier desacató a los principios de la coexistencia pacífica conducía a la pérdida de confianza del vecino y conllevaba acciones que profundizaban esta pérdida. El claro objetivo, a largo plazo, de unificación hegemónica estaba condenado a fomentar la sospecha en el Norte. A esto, se debe sumar una cierta impaciencia por parte de Roh Tae Woo para lograr la unificación de las Coreas antes del fin de su mandato y, así, asegurar su lugar en los libros de historia (Buzo, 2002:166).

Volviendo a la primera crisis nuclear, ésta quedó resuelta en octubre de 1994 con la adopción de un acuerdo bilateral entre Pyongyang y Washington, acuerdo que garantizaba a Corea del Norte la adquisición de reactores nucleares de agua liviana y petróleo gratis a cambio del congelamiento y desmantelamiento de los reactores existentes y del almacenamiento de los desechos nucleares en el exterior del país (Gurtov, 1996: 8). Durante las negociaciones del Acuerdo, el nuevo Presidente de Corea del Sur, Kim Young Sam, intentó acercarse al líder de Corea del Norte, Kim Il Sung, proponiendo la realización de una Cumbre entre ambos. No obstante, la muerte súbita del Jefe de Estado del Norte, en julio de 1994, vino a oscurecer las perspectivas de acercamiento. Su sucesor e hijo, Kim Jong Il, debía consolidar su poder en un entorno hostil, contribuyendo de esta forma al sentimiento de vulnerabilidad de Corea del Norte.

Kim Young Sam, quien gobernó Corea del Sur entre 1993 y 1998, compartía con su predecesor los elementos claves sobre la política hacia Corea del Norte (Levin y Han, 2002: 9). Sin embargo, no demostraba tener una estrategia global, sino que oscilaba entre políticas de mano dura y blanda a merced de la opinión pública doméstica (Chung, 2003: 24). Él no deseaba una unificación por absorción debido a los altos costos que esto ocasionaría a Corea del Sur. Comparativamente, la unificación alemana fue muy costosa para Alemania Occidental en un contexto más favorable, en el cual las diferencias económicas e ideológicas entre ambas Alemanias eran menores que las existentes entre las dos Coreas. Kim Young Sam tampoco deseaba aislar completamente al Norte en relación con el resto del mundo, por lo cual proponía adoptar una política de "aterrizaje suave", o sea, inducir reformas y cambios graduales en el sistema de Corea del Norte (Han S. Park, 2000: 508). Su política no fue recibida calurosamente por parte del Norte, pues éste tenía la percepción de que era una política de absorción gradual en lugar de una integración pacífica.

El deseo de inducir un aterrizaje suave a cualquier reforma del sistema del Norte se verificó a través de la reacción del gobierno de Kim Young Sam frente a la grave crisis alimenticia que ocurría en Corea del Norte. En vez de intentar agudizarla, para así esperar el colapso del sistema, Seúl entregó a Pyongyang 150 000 toneladas de arroz para aliviar el peso de la crisis sobre la población. Aunque la decisión del Presidente Kim haya estado motivada por la política interna surcoreana y su deseo de mejorar las posibilidades de su partido en las elecciones locales, como lo afirma Snyder (2004: 24), esto no cambia el hecho de que este tipo de ayuda podía impedir el colapso del sistema norcoreano. Otro tipo de ayuda de Corea del Sur hacia su vecino fue la participación intensa en el proyecto de construcción de reactores nucleares de agua liviana en el Norte, en el marco de Korean Peninsula Energy Development Organization (KEDO). El deseo de evitar otra crisis nuclear fue un elemento clave en esta decisión, pero, igualmente, permitía legitimar la política del Norte a nivel interno y aliviar su crisis energética a largo plazo, contribuyendo, de esta manera, a la supervivencia del régimen norcoreano.

Aunque Corea del Sur haya tenido gestos positivos con el Norte, este último tenía razones para sospechar de las verdaderas intenciones del Sur durante la presidencia de Kim Young Sam porque éste basaba su política de aterrizaje suave en la premisa de que la absorción del Norte era inevitable (Cha, 2000: 592). La auto-confianza excesiva de Corea del Sur, proveniente de la percepción del Presidente Kim de que la historia del mundo ya había proclamado la victoria de la libertad y la democracia (Kim, 1994), llevó a que se adoptara una política basada en esta falsa premisa. También, era entendible que el Sur dudara de las intenciones del Norte, con base en el programa de desarrollo de armas nucleares que éste tenía. El fin del mandato del Presidente Roh estuvo marcado por la desconfianza entre los regímenes de las dos Coreas, la que continuó durante el mandato de Kim Young Sam.

No se intenta encontrar al culpable del deterioro de las relaciones entre ambas Coreas después de la firma del Acuerdo Básico y de la Declaración de Desnuclearización, sino mostrar que este deterioro se debió a una pérdida de confianza mutua con respecto al objetivo de coexistencia pacífica. Los dirigentes de las dos Coreas se enfocaban en las acciones del otro, tanto para determinar el grado de confiabilidad como la actitud hacia él, pero sin preocuparse de cómo sus acciones serían percibidas por el vecino. Aunque Kim Young Sam haya tenido gestos que hubieran podido aumentar la confianza del Norte hacia el Sur en otras circunstancias, como en el caso de la ayuda alimenticia, su objetivo conocido de unificación hegemónica fomentaba la desconfianza de Pyongyang. En ese momento, la península coreana se veía atrapada en un círculo vicioso, en el cual cada acción basada en la desconfianza de uno reforzaba la desconfianza del otro.

 

La confianza en los planteamientos de la Sunshine Policy

Para no entrar en una escalada de confrontación entre las dos Coreas, una debía arriesgar a mostrarse digna de la confianza de la otra. El Sur estaba en una mejor posición para hacerlo debido a su superioridad económica, militar y de apoyo internacional, lo que le permitía tomar este riesgo sin preocuparse por su supervivencia, contrariamente a lo que sucedía con el Norte. Dicho de otra forma, la alta auto-confianza de Corea del Sur le permitía tomar el riesgo.

Además, Corea del Sur había aprendido algunas lecciones de lo ocurrido anteriormente en su relación con el Norte. Levin y Han (2003: 10-12) mencionan tres, entre ellas, que se relacionan con el concepto de confianza. Primero, afirman que los Coreanos del Sur entendieron que la persuasión militar no bastaba para asegurar la estabilidad de la península. Aunque es una variable clave al momento de decidir si una operación militar se llevará a cabo, la persuasión militar no impide que ocurran acciones derivadas de percepciones y cálculos erróneos, lo que puede resultar en conflictos no deseados por ambas partes. Para evitar esto, la persuasión militar debe complementarse con medidas de confianza mutua que permitan aclarar las verdaderas intenciones de cada parte en una situación de crisis. Segundo, el Sur entendió que debía comprometerse más económica y humanitariamente. Notó que una manera de invertir la tendencia hacia la desconfianza era incrementando los intercambios económicos y humanitarios. Tercero, el Sur se dio cuenta de que una cumbre entre los líderes de ambos Estados debía concretarse. Dada la centralización inherente del sistema socialista del Norte, se requería del compromiso de Kim Jong Il para que la relación en la península mejorara. Al mismo tiempo, las interacciones directas entre las altas partes podían incrementar la confianza interpersonal. A estas tres lecciones, se podría agregar que el Sur aprendió la importancia de mostrarse digno de la confianza de Corea del Norte para que ésta y Estados Unidos no lo marginaran en negociaciones importantes, como ocurrió en las negociaciones de 1994 sobre la crisis nuclear. Estas tomas de conciencia, junto con la situación privilegiada del Sur, abrieron paso a que Kim Dae-Jung implementara su Sunshine Policy cuando asumió la presidencia de Corea del Sur en 1998.

En su discurso inaugural, Kim Dae-jung (1998) formuló los tres principios que fueron la base de su Sunshine Policy. En primera instancia, afirmó que Corea del Sur nunca toleraría una provocación armada por parte del Norte. Esto permitía aclarar que la búsqueda de la paz por parte de Seúl no significaba una rendición o una forma de debilidad, sino que, por el contrario, no se descartaba el uso de la fuerza si el Norte iniciaba una operación militar, o sea que la persuasión militar seguía vigente. El segundo principio base de la Sunshine Policy estipulaba que el Sur no tenía ninguna intención de dañar o absorber al Norte. Así, Kim Dae-jung intentaba reconfortar a Pyongyang en lo que él percibía que era el objetivo fundamental del Norte: la supervivencia. Las interacciones se desarrollarían con la premisa de que el sistema del Norte no colapsaría y de que, si se reformaba, sería porque el mismo sistema lo decidió. El tercer principio importante de Kim Dae-jung era que ambas Coreas debían cooperar y reconciliarse, comenzando con los elementos menos contenciosos y conforme a las disposiciones del Acuerdo Básico. El deseo de contribuir a la implementación de este Acuerdo da cuenta de que el objetivo de Kim Dae-jung era la coexistencia pacífica, viéndolo como un prerrequisito a toda reunificación de la península. La reunificación pacífica se transformaba en un objetivo a largo plazo, en el cual no era posible influir sin intentar desarrollar la coexistencia pacífica. Corea del Sur no intentaría cambiar a su vecino, sino que esperaba que éste lo percibiera como un socio digno de confianza para coexistir pacíficamente.

Cuando se lanzó la Sunshine Policy, el Presidente deseaba que su política fuera de reciprocidad en todos los ámbitos de la relación con el Norte, para así buscar soluciones en las cuales ambos ganaran (Levin y Han, 2003: 25). Sin embargo, rápidamente notaron que tal política era difícil de aplicar en un contexto de asimetría, en el cual es mucho más fácil hacer una concesión para el que tiene mayor poder. Por eso, Seúl prefirió enfocarse en un principio flexible de reciprocidad que considera que lo que se da ahora será devuelto en el futuro, sin tener ninguna garantía de ello (Yang, 1998: 54-55). Corea del Sur se percibía como un hermano mayor que debía actuar de manera confiable para lograr sus objetivos de largo plazo. Kim Dae-jung deseaba que Corea del Norte actúe con reciprocidad sólo con respecto a temas militares, como abandonar las provocaciones armadas y el desarrollo de sus programas nucleares y de misiles de largo alcance (Kim, 2000a). A cambio, se garantizaba la seguridad al Norte; se le otorgaba asistencia económica y se lo apoyaba en la escena internacional (Kim, 2000a). El ámbito de las acciones del Sur abarcaba mucho más de lo que se le pedía al Norte, como lo sugiere el principio flexible de reciprocidad.

Otra consecuencia de la concepción flexible de la reciprocidad radicó en que le permitía a Kim Dae-jung interactuar con el Norte separando los asuntos económicos de los políticos (Kim, 1998), por lo cual la ayuda económica no se veía dependiente de los acontecimientos políticos. De esta manera, se quería mostrar al Norte que el Sur hablaba en serio cuando afirmaba que no tenía la intención de dañar o absorberlo. Un desacuerdo político no era suficiente para que se detuviera la ayuda económica, lo que podía poner en riesgo la estabilidad del sistema del Norte. También, demostraba que uno de los objetivos principales de esta ayuda era el bienestar del pueblo norcoreano (Lee, 1999: 15). Se entendía que quienes sufrirían su corte, en primer lugar, serían los ciudadanos del Norte. La búsqueda de la paz en la península coreana y, en último caso, la de la reunificación, no podía lograrse secuestrando al pueblo coreano. Kim Dae-jung no tenía una visión maquiavélica de sus objetivos, el proceso para alcanzarlos sí importaba.

Tomando en cuenta los principios básicos de su Sunshine Policy, el gobierno de Kim Dae-jung estructuró su política basado en cinco categorías de actividades: recomenzar el diálogo entre los oficiales de las dos Coreas; expandir los intercambios económicos entre ambas; fomentar reuniones e intercambios entre las familias separadas por la Guerra de Corea; proveer alimentos y otros tipos de asistencia humanitaria; y fomentar la cooperación internacional con Corea del Norte (Levin y Han, 2003: 26-29). Todas estas actividades eran consecuentes con el objetivo de coexistencia pacífica con el Norte y demostraban el esfuerzo verdadero de la administración de Kim Dae-jung por mostrarse digna de confianza en este tema. Cabe destacar que, como Kim Dae-jung (2000a) lo afirmó en uno de sus discursos, la Ostpolitik, que desarrolló Alemania Occidental hacia su vecina, fue una gran inspiración para su Sunshine Policy porque permitió reducir la desconfianza y las tensiones ideológicas en Alemania. Un ejemplo tan prometedor podía solamente incrementar la confianza de Kim Dae-jung de que una política similar promovería la paz en la península. Sin embargo, la absorción del Este, por parte de Alemania Occidental, también enseñaba a Corea del Norte que debía avanzar de manera cuidadosa hacia la normalización de sus relaciones con el Sur para lograr, por lo menos, su objetivo de supervivencia.

Es importante mencionar que la Sunshine Policy no debe su nombre sólo al optimismo que la caracterizaba. Su verdadero origen proviene de la fábula de Esopo, en la cual el sol y el viento compiten para que un viajero se saque el abrigo (Flake, 2005: 85; Lee, 2002: 166). En ésta, el viento comienza a soplar fuertemente obteniendo, como resultado, que el viajero se apegue aún más a su abrigo. Por su lado, el sol comienza a calentar progresivamente el aire con sus rayos, lo que, finalmente, provoca que el viajero se saque voluntariamente su abrigo debido al calor. Según esta fábula, el poder de una sutil persuasión es más efectivo que la fuerza brutal. La referencia hecha por Kim Dae-jung a esta fábula provocó sospecha en Corea del Norte, pues percibía en esto una astucia para absorberlo como había ocurrido en Alemania (Lee, 1999: 14). De hecho, para Pyongyang, la Sunshine Policy era aún más subversiva y conspirativa que la política de "aterrizaje suave" de Kim Young Sam, dado que buscaba que Corea del Norte se sacara voluntariamente su "abrigo" socialista (Han S. Park, 2000: 512). Se verá en la próxima sección que esta impresión cambió gradualmente como consecuencia de la persistencia de Kim Dae-jung en la implementación de su política.

La diferencia primordial entre la Sunshine Policy y las políticas anteriores radica en que el Sur no determinaba su manera de interactuar con el Norte, considerando sólo el comportamiento pasado de éste como un indicador de su comportamiento futuro, sino que también lo hacía analizando la forma en que su propio comportamiento sería percibido en el Norte. El énfasis del análisis pasó de enfocarse en sólo el otro a una mezcla de sí mismo con el otro, lo cual es posible explicar a través del concepto de confianza. En efecto, como ya ha sido mencionado, la confianza entre actores es la creencia, por parte de un primer actor, de que un segundo se comportará de tal manera que el primero alcance sus objetivos en una determinada situación. Ahora bien, un actor no tiene el control sobre su creencia a corto plazo, más bien cree a un cierto nivel que el otro actuará de una cierta manera. Si no tiene confianza, a corto plazo en el otro, puede actuar sobre esta base, como ocurría con las políticas hacia Corea del Norte por parte de los gobiernos anteriores al de Kim Dae-jung. También, puede actuar preocupándose de la manera con que el otro lo percibe, con el objetivo de incrementar su confiabilidad y, por lo tanto, que esto induzca un cambio en el comportamiento. En este caso, la confianza a corto plazo entre actores se convierte en una confianza con respecto a una acción, la de comportarse de manera confiable. Asimismo, supone una cierta confianza a largo plazo en el otro actor. Ésta fue la postura de Kim Dae-jung, es decir, si Corea del Sur se comportaba de manera confiable, esto induciría a que Corea del Norte actuara de manera cooperativa con él.

En resumen, la política de Kim Dae-jung elevaba la coexistencia pacífica al rango de objetivo principal, lo cual implicaba que Corea del Sur debía preocuparse de su grado de confiabilidad en este tema. Foley (2003: 179) afirma que la única diferencia entre la Sunshine Policy y las políticas anteriores era que la ayuda económica se hacía incondicional, pero, aquí, se considera que esta característica es sólo una consecuencia del deseo de Corea del Sur de ser digna de confianza. La diferencia radicaba fundamentalmente en un cambio de actitud por parte del Sur, no en las consecuencias de este cambio. Ahora bien, el hecho de que el Norte sospechara sobre las verdaderas intenciones del Sur, a principios de la implementación de la Sunshine Policy, no desacredita esta política. La confianza no se incrementa de un día a otro, por lo cual Kim Dae-jung afirmaba que la paciencia y la constancia eran necesarias para producir resultados positivos (Kim, 2000a; 2000b; 2000c; 2002). A continuación, se propone el estudio e investigación de estos resultados.

 

La confianza en los resultados de la Sunshine Policy

Las opiniones sobre los resultados de la Sunshine Policy divergen. Es posible encontrar hechos positivos y negativos en la relación entre ambas Coreas durante el tiempo de vigencia de la política de Kim Dae-jung, entre 1998 y 2003. La apreciación de los resultados de la Sunshine Policy depende del enfoque del analista, es decir, si éste se concentra en los avances o retrocesos de la relación. Además, los mismos hechos pueden interpretarse de manera diferente de acuerdo a la opinión del analista. A continuación, se presentará un bosquejo de los diferentes acontecimientos que derivaron de la relación entre el Norte y el Sur, durante la presidencia de Kim Dae-jung, y se analizará por qué no existe un consenso sobre la interpretación de tales acontecimientos, hecho que se relaciona con el concepto de confianza.

Los dos primeros años fueron difíciles para el gobierno de Kim Dae-jung. Por un lado, hubo tensiones militares con el Norte, como lo demuestra la prueba de mísiles de largo alcance y la infiltración de un submarino del Norte en aguas surcoreanas, en 1998, y la confrontación naval en el Mar Amarillo, en 1999 (Kim, 2000: 257). Por otro lado, Kim Dae-jung se enfrentaba a problemas internos que impedían una verdadera apertura hacia el Norte. Como lo afirman Levin y Han (2003: 91), su partido estaba en una posición de minoría en la Asamblea Nacional, por lo que no podía conseguir la aprobación unilateral de las legislaciones y de los presupuestos necesarios para la aplicación de su política hacia el Norte. Además, la condición económica precaria del Sur, a raíz de la crisis financiera asiática de 1997, no le permitía ofrecer una asistencia económica significativa.

En el 2000, el mejoramiento de la economía, junto con la elección legislativa que favoreció a su nuevo partido político, permitieron a Kim Dae-jung comprometerse de manera más adecuada con el Norte, lo que desembocó en la Cumbre de junio del 2000 entre las dos Coreas. La Cumbre, por sí sola, era un acontecimiento positivo importante porque era la primera vez que los Presidentes de las dos Coreas se encontraban, lo que significaba un reconocimiento tácito del Sur por parte del Norte. Además, el punto 4 de la Declaración Conjunta de la Cumbre afirmaba que el Norte y el Sur concordaban en consolidar la confianza mutua, promoviendo el desarrollo balanceado de la economía nacional a través de la cooperación económica, y estimulando los intercambios y la cooperación en los ámbitos civil, cultural, deportivo, salud pública, medio ambiente, etc. (Lee, 2000: 213). Estos elementos comenzaron a implementarse después de la Cumbre, ya que las dos Coreas permitieron que se desarrollaran conferencias ministeriales bilaterales, que se reunieran brevemente centenas de familias separadas por la Guerra de Corea y que las delegaciones de ambas caminaran juntas en la ceremonia de los Juegos Olímpicos de Sydney (Lee, 2002: 166). Asimismo, se desarrollaron contactos para el comercio y el turismo entre ambas Coreas; y el Norte progresó rápidamente en lo que se refiere a generar contactos diplomáticos con los participantes del Foro Regional de la ASEAN y otros países, como Australia e Inglaterra (Beal, 2001: 128).

Desde el punto de vista de los que asignan intenciones negativas a Pyongyang, la aceptación de Corea del Norte de organizar la Cumbre era nada más que una acción táctica con los objetivos de mejorar su imagen en la competencia de legitimidad entre las dos Coreas, de recibir asistencia económica y de asegurarse la cooperación de Estados Unidos (Han S. Park, 2000: 515). De su lado, O'Neil (2001: 59-60) afirma que los resultados de la Cumbre fueron modestos, dado que todo lo que se convino ahí ya había sido pactado, especialmente en el Acuerdo Básico. Agrega que la Cumbre era sólo una buena actividad de relaciones públicas, con resultados que no eran más que simbólicos.

Para algunos autores, no se debe olvidar que la ideología principal de Corea del Norte, la ideología Juche, promueve la autonomía, el auto-abastecimiento y el sistema central de control y planificación (Kim, 2000: 248; Kyung-Ae Park, 2000: 544). Cualquier proceso de apertura de Pyongyang se haría siguiendo las pautas de su ideología, principalmente, respetando su autonomía. La apertura del Norte se forjaría a su manera, con restricciones y selectividad, como lo demuestran la selectividad de las reuniones entre miembros de familias separadas por la Guerra de Corea y el hecho de que los turistas de Corea del Sur que visitaban el Cerro Kumgang, complejo turístico en el Norte, nunca entraban en contacto con Coreanos del Norte. Por lo tanto, no debía esperarse una reacción en cadena proveniente de un incremento de la cooperación y de los contactos entre ambos pueblos (Lee, 1999: 10).

No obstante, es posible encontrar otros resultados positivos de la Sunshine Policy luego de la Cumbre del 2000. El volumen del comercio entre las dos Coreas se incrementó rápidamente durante la presidencia de Kim Dae-jung, pasando de $US 222 millones, en 1998, a $US 642 millones, en 2002 (Koh, 2004). Igualmente, cesaron las propagandas hostiles del Norte en contra del Sur y su difusión a través del paralelo 38 (Lee, 2002: 171). En 2002, el Norte envió varios signos positivos al Sur; por ejemplo:

una propuesta para entablar conversaciones de alto nivel con Corea del Sur; la aceptación del reestablecimiento de vínculos ferroviarios y viales con el Sur, y el inicio casi inmediato de trabajos en el proyecto; el retiro de minas en los sectores de la zona desmilitarizada [...]; el envío de más de 600 atletas a participar en los Juegos Asiáticos de Pusan, Corea del Sur (la primera intervención de Corea del Norte en una competencia deportiva internacional en Corea del Sur); la aprobación de una serie de reformas económicas y de mercado (entre ellas, aumentos de salarios, flotación libre del precio de los artículos básicos y la inauguración de una zona económica especial similar a las de China) (Laney y Shaplen, 2003: 185).

Sin embargo, la aceptación pública del reinicio del programa nuclear, en 2002, vino de nuevo a poner dudas sobre las verdaderas intenciones de Corea del Norte. Por un lado, se puede argumentar que la demonización de Corea del Norte, por parte del gobierno de Washington, y la retórica utilizada para justificar la invasión a Irak dieron al Norte un sentimiento de inseguridad, el cual se tradujo en la implementación del programa nuclear como mecanismo de persuasión militar. Por otra parte, es posible responder que existen evidencias de que Pyongyang no comenzó realmente su programa en 2002, sino en 1998 (en un momento en el cual no enfrentaba ningún peligro exterior inminente), cuando adquirió de Pakistán centrífugas a gas para enriquecer uranio (Sigal, 2006: 364), lo que probaría que sus intenciones van más allá de la simple disuasión militar.

Todo lo anterior apunta a que el principal problema que enfrentan los analistas de Corea del Norte es que no se sabe con certeza cuáles son sus objetivos, lo que hace difícil el análisis de los acontecimientos que se desprenden de su relación con el Sur. Como lo afirma Cha (1999: 847), Corea del Norte es la más oscura de las cajas negras en su proceso político. De hecho, parece ser que los especialistas de la región sólo concuerdan en que Pyongyang actúa de manera racional en este proceso (Cha, 2000: 589; Dujarric, 2001: 468; Kang, 2003: 310-313; Han S. Park, 2000: 509), lo cual implica que la determinación de sus objetivos estratégicos es primordial para analizar y predecir su comportamiento.

En un intento por determinar su objetivo principal, Scobell (2005) comparó tres posibles objetivos: supervivencia del régimen; mantener un país fuerte, independiente y autónomo; y alcanzar la unificación coreana bajo los términos del Norte. Todo esto con los datos disponibles sobre Corea del Norte, o sea su propaganda, sus políticas y su planificación. Sin embargo, no pudo determinar cuál de estos tres objetivos correspondía a la intención estratégica principal de Corea del Norte porque la información disponible respaldaba cada objetivo. Tomando esto en cuenta, cualquier actor podría argumentar a favor o en contra de la confiabilidad del régimen de Kim Jong Il, según los objetivos que se le atribuya, puesto que la confianza es un asunto de creencia y la evaluación de sus fuentes es personal. No obstante, ninguno podría saber con certeza cómo comportarse racionalmente frente a este régimen, ya que sería necesaria una evaluación imparcial de sus objetivos y, eventualmente, de su confiabilidad.

En un caso así, no se debería intentar determinar la confiabilidad de Corea del Norte con los datos disponibles, sino, más bien, con datos futuros. En efecto, la indeterminación de la confiabilidad de Corea del Norte es un signo de que falta información coherente para establecerla. Esto conduce a que lo más racional para un Estado sería cambiar su objetivo principal, cualquiera sea éste, por el objetivo de obtener información que permita establecer la confiabilidad del Norte, siempre y cuando tal conducta no signifique riesgos o costos elevados. Así, el enfoque de la confianza entre actores sería reemplazado por la confianza en una acción, es decir, cómo determinar de manera más efectiva la confiabilidad del Norte.

Generalmente, dos estrategias se enfrentan al tratar con el Norte: la contención y el compromiso. Los partidarios de la primera basan su argumentación en la desconfianza que tienen vis-à-vis Pyongyang, mientras que los defensores de la segunda fundamentan su razonamiento en la confianza a largo plazo, como es el caso de la Sunshine Policy. Las dos estrategias son racionales si se consideran las presunciones de desconfianza o confianza, pero ya se argumentó que estas suposiciones no tienen una base objetiva. De las dos, una estrategia de compromiso, como lo es la Sunshine Policy, es más efectiva para determinar los objetivos de Corea del Norte. En efecto, una de las lecciones que se desprende de la relación con Pyongyang, desde los últimos años, es que una actitud de confrontación, como la que ha tenido Estados Unidos durante el primer mandato de George W. Bush, está destinada a inducir en Corea del Norte un comportamiento belicoso (Sigal, 2006: 364), lo que sería consecuente con cada uno de los tres objetivos que analizó Scobell. Por el contrario, una actitud de compromiso hacia el Norte es más apta para diferenciar, por ejemplo, los objetivos de supervivencia y unificación hegemónica. En el primer caso, si la actitud de compromiso es implementada de buena fe por la comunidad internacional, Pyongyang no tendría ninguna razón para desarrollar su programa militar, lo cual no sería el caso si tuviera el objetivo de unificación hegemónica.

Aunque la Sunshine Policy no se implementó para determinar el objetivo estratégico más importante de Corea del Norte, sino sobre la base de una confianza a largo plazo, es el tipo de táctica más racional para establecerlo. Sin embargo, no es posible determinar los resultados generados por esta política, entre los años 1998 y 2003, debido a la actitud de confrontación adoptada por Estados Unidos en el momento en que Pyongyang parecía considerar a Seúl un colaborador digno de confianza. Esta actitud de Estados Unidos pudo inducir en el Norte un comportamiento que contradijera su posible confianza hacia el Sur.

 

III. CONCLUSIÓN

El concepto de confianza fue importante en todas las fases de la relación entre las dos Coreas, desde 1988 hasta 2003. En el período previo a la implementación de la Sunshine Policy, el Sur y el Norte firmaron el Acuerdo Básico y la Declaración de Desnuclearización, cuyos contenidos dan cuenta del comportamiento a adoptar para ser digno de confianza en el objetivo de coexistencia pacífica. El no respeto de los términos de estos Acuerdos por las dos partes llevó a que se produjera un círculo vicioso de desconfianza acerca de este tema. La Sunshine Policy fue la propuesta de Kim Dae-jung para fomentar la confianza entre ambas Coreas, difiriendo de las políticas previas, fundamentalmente por el deseo de Corea del Sur de respaldar sus acciones tanto en su confianza o desconfianza, a corto plazo, en relación con el Norte —generalmente, en los temas militares— como en la manera de incrementar su confiabilidad. El Sur deseaba ser digno de confianza con respecto a su objetivo prioritario en la relación con el Norte, la coexistencia pacífica, postergando el objetivo de unificación de la península a un horizonte temporal indefinido.

Los resultados de la Sunshine Policy fueron ambiguos, ya que es posible destacar acontecimientos positivos y negativos en la relación entre las dos Coreas, entre 1998 y 2003. Esto dio materia a los analistas de cada corriente ideológica a argüir a favor o en contra de la confiabilidad del régimen de Pyongyang. Se argumentó que la fuente de la discordancia existente en relación con los resultados de la Sunshine Policy es la falta de información coherente para determinar de manera imparcial los objetivos y, eventualmente, la confiabilidad de Corea del Norte. En esta situación, se hace más racional implementar una política cuyo objetivo sea la obtención de información para determinar la confiabilidad de Pyongyang, siempre y cuando esta política no signifique riesgos o costos elevados. La Sunshine Policy, aunque nunca fue su propósito, hubiera cumplido con esta aspiración dentro de la relación asimétrica con Corea del Norte, lo cual la hacía más racional que una política de contención condenada a inducir comportamientos agresivos.

Lo anterior apunta a la necesidad de que exista un esfuerzo verdadero por parte de la comunidad internacional, en su totalidad, que fomente el desarrollo de una política de compromiso hacia Corea del Norte con el fin de establecer su confiabilidad. En este sentido, el hecho de que el sucesor de Kim Dae-jung, Roh Moo-hyun, haya continuado —a grandes rasgos— con los planteamientos de la Sunshine Policy en su política exterior, —junto con la actitud más abierta por parte de la comunidad internacional después del Acuerdo, de febrero de 2007, de Las Conversaciones de los Seis (The Six-Party Talks) sobre la desnuclearización de la península— es elemento favorable para analizar los objetivos de Corea del Norte. El monitoreo de las acciones del régimen de Pyongyang y de todas las partes involucradas con él, desde 2007, se hace primordial para determinar los objetivos de Corea del Norte, su confiabilidad y, por último, la estrategia más racional a adoptar con y hacia ella.

El concepto de confianza permitió analizar de manera diferente la relación entre ambas Coreas, evitando caer en el error de evaluar la confiabilidad de Pyongyang sin tener la información necesaria para realizar un análisis objetivo. Paralelamente, el estudio del caso de la Sunshine Policy en Corea permitió entender mejor el concepto de confianza como tal. En la primera parte del artículo se propusieron dos definiciones de confianza. La primera, la confianza entre actores, fue definida como la creencia, por parte de un primer actor, de que un segundo se comportará de tal manera que se alcancen los objetivos del primero en una determinada situación. De manera similar, la confianza con respecto a una acción se definió como la creencia, por parte de un actor, de que una acción le permitirá alcanzar sus objetivos en una determinada situación. Estas definiciones se mostraron contundentes a la hora de analizar los acontecimientos internacionales debido a que los objetivos de los actores son generalmente fáciles de determinar, como en el caso de Corea del Sur, pero, cuando esto no es posible, siguiendo el ejemplo del Norte, la confianza al respecto de una acción permite buscar la mejor política para establecerlos.

Asimismo, se desprendió del artículo que la confianza parecía incrementarse cuando las dos Coreas tenían un objetivo común, la coexistencia pacífica, y que parecía declinar cuando una se mostraba propensa a la reunificación hegemónica, lo cual es un indicio de que tener objetivos compatibles es un requisito de la confianza. Ésta también puede generarse como producto de un aprendizaje transferido de la experiencia de un tercer actor en una situación similar, como fue la inspiración de la Ostpolitik para Kim Dae-jung. Además, el estudio del caso coreano muestra que la confianza dirigida hacia uno mismo es una variable importante para un país al momento de determinar su política exterior. La alta auto-confianza de Corea del Sur, durante el gobierno de Kim Dae-jung, le permitió arriesgarse en el intento de incrementar la confianza inter-coreana; mientras que el exceso de esta confianza, a lo largo del mandato de Kim Young Sam, le hizo adoptar una política basada en una falsa premisa. Finalmente, se dedujo que la posición de inferioridad de un actor, como era el caso de Corea del Norte, podía empujarlo a interpretar de manera más drástica y negativa los acontecimientos que resultan desfavorables para el alcance de sus objetivos. De lo anterior, se deriva la importancia de la moderación del más poderoso para quebrar el círculo vicioso de la desconfianza, dado que los costos y riesgos de tal actuación son menos altos para éste que para un actor más débil.

Los resultados de este artículo sobre la confianza no deben interpretarse como definitivos, ya que su propósito fue más bien exploratorio. Se deseaba conceptuar la confianza al castellano y aplicarlo a un caso concreto, la Sunshine Policy en esta ocasión. Un análisis más sistemático, con una variedad de casos comparables y la utilización de métodos cuantitativos, sería necesario para obtener conclusiones decisivas. Sin embargo, este artículo demuestra la relevancia del estudio de la confianza en las relaciones internacionales, particularmente al momento de analizar las situaciones de confrontación y cooperación. La sistematización de su rol en estas situaciones, junto con la profundización del conocimiento teórico del concepto, se tornan esenciales para aprovechar su gran potencial explicativo en el campo de las Relaciones Internacionales.

 

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Notas

* Este artículo está basado en parte de la tesis de magíster del autor (en redacción), titulada: "La Confianza en las Relaciones Internacionales. Teoría y Estudio del Caso Coreano (1988-2008)". Además, el artículo fue realizado en el marco del proyecto de investigación Korean Unification: Historical Outline of Presumptions, Perceptions and Policies, el cual recibió financiamiento de la Academia de Estudios Coreanos. El autor desea agradecer el apoyo de Marcia González Barriga y del Programa de Estudios Coreanos del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, particularmente de Martín Pérez Le Fort, Alejandra Chacón Morales y Peter M. Lewis.

1 "Medidas de confianza mutua" es la traducción de confidence-building measures

2 Véase Axelrod (1984) para consultar un texto clásico sobre el dilema del prisionero

3 Véase Geva, Mayhar y Skorick (2000) para consultar un trabajo sobre el rol de la información en el proceso de toma de decisiones en la política internacional.